El despilfarro del Estado,
la dictadura del Fisco,
y la revolución del Contribuyente
por Julio Vera.
Este libro está dirigido a los uruguayos desconformes. A los contribuyentes uruguayos que pagan impuestos enormes para mantener un Estado enorme que no quieren y no pidieron. A los ciudadanos uruguayos que votaron campañas liberales y recibieron gobiernos estatistas. Este libro está dedicado a los liberales uruguayos.
INDICE
INDICE... 1) INTRODUCCIÓN... 2) LOS GOBERANTES SON RESPONSABLES DEL ESTADO ... 3) NO PODEMOS ESPERAR POLÍTICAS LIBERALES... 4) UN GOBIERNO LIBERAL... 5) LOS FUNCIONARIOS EN LA CONSTITUCIÓN... 6) EL CONTRIBUYENTE TAMBIEN TIENE DERECHOS... 7) NUESTROS DERECHOS CONSTITUCIONALES... 8) CÓMO RECLAMAMOS CONTRA LA INCONSTITUCIONALIDAD... 9) UNA ASOCIACIÓN DE CONTRIBUYENTES DESCONFORMES... 10) DEMOCRACIA A LA URUGUAYA... 11) LIBERALISMO A LA URUGUAYA... 12) UN PARTIDO LIBERAL... ANEXOS... BIBLIOGRAFÍA... NOTAS...
1) INTRODUCCIÓN
Las páginas que siguen presentan una visión crítica de los gobiernos uruguayos desde el fin de la dictadura. Dichas administraciones, a cargo de los llamados partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) actuando en coalición, se han presentado a sí mismas como liberales, tanto en las campañas previas a las elecciones como durante la actividad de gobierno.
Pretendemos exponer que, en oposición a sus propuestas, los cuatro gobiernos de la coalición han estado muy lejos de ser liberales. En vez de apartarse de la nefasta tónica estatista de la historia uruguaya, la han profundizado.
Pretendemos, también, demostrar que el manejo fiscal imperante es, amén de injusto e inconveniente, inconstitucional. En ese escenario, intentaremos esbozar un procedimiento para que los contribuyentes liberales podamos tomar acción, y defender nuestros derechos constitucionales.
Como corolario, surge una lectura analítica de la Constitución de la República, de la situación política uruguaya, y de la actitud de las fuerzas vivas, no políticas, y contribuyentes. Las conclusiones son que el manejo fiscal es inconstitucional, que el espacio liberal está vacío en el mapa político nacional, que los contribuyentes no defienden sus derechos y descartan al sistema de justicia como canal para ese fin, y que la justicia carece de la debida independencia funcional y presupuestal, poniendo en entredicho que el sistema de gobierno aplicado en nuestro país sea realmente el de democracia republicana. Es nuestra aspiración que estos párrafos contribuyan a la fundación de dos instituciones que consideramos necesarias para la solución de los problemas reseñados. A saber: una
Asociación de Contribuyentes Desconformes (ACD), y un Partido Liberal. La primera será el vehículo por el cual la sociedad civil liberal podrá llevar a cabo las acciones aquí
planteadas. La segunda permitirá que los contribuyentes liberales podamos votar a candidatos que realmente nos representen en nuestro pensamiento, y defiendan nuestros derechos como es debido. Imaginamos a ambas instituciones como totalmente
independientes, pero trabajando en estrecha colaboración. Algo parecido a lo que sucede hoy con las organizaciones sindicales y la coalición de partidos de izquierda.
La solución de la crisis económica de Uruguay consiste exclusivamente en la drástica reducción del gasto del Estado, única vía para lograr una disminución también pronunciada de la carga tributaria que soportamos los ciudadanos del país. Sin la participación activa y crítica de las fuerzas vivas con concepciones liberales, esta solución nunca llegará.
En el presente trabajo se tratan temas jurídicos, económicos y sociales. La óptica, sin embargo, es siempre la del ciudadano común. Asumimos que los profesionales de esas disciplinas encontrarán muchos defectos en lo aquí expuesto. Las mejoras que ellos puedan proponer son bienvenidas.
El nivel de profundización en los aspectos de trámite es bastante inferior al deseado. Esto se debe a la falta de conocimientos técnicos en el área legal de quien esto escribe, y a razones de oportunidad. La aspiración de este trabajo es poner una idea sobre el tapete, y lo antes
posible. Teniendo en cuenta la grave situación presente, que empeora cada día, cada minuto que se mantiene el absurdo manejo presente, nos proponemos publicar estas páginas antes de terminado el año 2002.
2) LOS GOBERANTES SON RESPONSABLES DEL ESTADO
En lo que a nosotros respecta, son 17 ya los años de espera. Hasta principios del 2002, los gobernantes uruguayos se llenaron la boca con la maravilla de las cuentas fiscales
equilibradas, mientras nos propinaban ajustes fiscales. En el 90, fiscalazo. Y en el 95. Y en el 2000, el 2001 y el 2002, con el agravante de que se gritó a los cuatro vientos que no iba a haber fiscalazo.
Linda manera de apagar faroles. No me alcanza, denme más. Sigue sin alcanzarme, vuelvan a agrandarme la partida.
Suficiente tomadura de pelo, pero no queda ahí. Mientras nos meten la mano en el bolsillo, descaradamente, los mismos señores nos dicen, desde lustroso púlpito, que el Estado es demasiado caro, que el costo país es insostenible. ¡Que llegó la hora de la revolución del contribuyente! ¡Sí, el mismísimo Presidente Lacalle, durante el gobierno del Partido Nacional, profirió esa injuria en nuestros impávidos, pusilánimes rostros! Contratamos un gerente para que se ocupe del negocio. El gerente contrata gente que no precisamos (v.g. un saltimbanqui, un experto numismático y un frenólogo), y les paga sueldones (v.g. USD 5.000 mes). Y, claro, nos viene con la cuenta. Su explicación es, curiosamente, que tenemos muchos gastos injustificados.
Nos vemos transportados a la esquizofrenia. Estos señores presentan una enorme habilidad de desdoblamiento. Son nuestros gobernantes, pero hablan del Estado uruguayo como algo ajeno. Si es así: por el Estado, ¿quién responde? ¿No es el Sr. Presidente el jefe del Poder Ejecutivo? Entonces, todos los empleados de la Administración Central están a su cargo. Usted es el jefe. EL JEFE, el que manda. ¿O me equivoco? Si usted es el que manda, usted es el responsable. Y lo mismo vale para las empresas públicas. Por más personas jurídicas independientes que sean, y según el artículo 221 de la Constitución1, sus presupuestos están sujetos a la aprobación del Poder Ejecutivo.
2.1) La “Reforma” del Estado
No parece haber nadie que no crea que Uruguay tiene un enorme exceso de empleados públicos. En eso hay consenso, en la sociedad política y en la sociedad civil.
Asombrosamente, cada uno de los cuatro últimos gobiernos trajo su rimbombante plan de reducción, amparados en sendos eufemismos girando en torno a “reforma”. Concepto que, contrariamente a lo que el contribuyente esperaba, permitió generar nuevos puestos
improductivos sin reducir los existentes. Haciendo posibles, eso sí, informes de avance que presentar al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), al Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), al Banco Mundial (BM), al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), y a otros organismos internacionales que financian esos proyectos. Aunque, claro, los fondos terminan viniendo, en última instancia, del propio país, y provienen, a no dudarlo, de los bolsillos de los contribuyentes. En dichos informes de avance se refleja, extrañamente, que se logró el objetivo de reducir cargos sin crear nuevos.
Como ya no se puede hacer crecer al Estado, la clase política se crea un Paraestado modular, con posibilidades de expansión virtualmente ilimitadas y financiamiento
extrapresupuestario. Con siglas eufónicas tipo PRONADE, o GARE, que, con el cambio de gobierno, pueden modificarse combinatoriamente, deviniendo, verbigracia, NAPRODE O GAER. Hemos sufrido reiterados, sistemáticos programas para reducir el Estado, que han terminado engordándolo. Programas extensos y costosos hasta lo interminable, cuyo resultado es, con suerte, un buen libro2.
2.2) Informalidad y contrabando, en plena luz
Paralelamente, el enorme costo del Estado es solventado sólo por una porción de los ciudadanos; una porción cada vez más reducida. Resulta que han descubierto, muy entrado el 2000 y de manera fortuita, el contrabando. Parece que estos señores nunca fueron a la calle Serrato,a Villa Biarritz, o simplemente a algún barrio periférico de Montevideo, o a cualquier población de los departamentos uruguayos del Interior, particularmente los de frontera. Por el problema de la aftosa se decidió, en el año 2001, que el ejército debía patrullar el perímetro nacional, y el contrabando cayó. Como consecuencia, el discurso oficial establece que el Gobierno está combatiendo el contrabando, y el combate al
contrabando pasa a ser prioridad nacional. Pero las ferias de la capital y del Interior siguen vendiendo sin impuestos mercadería ingresada sin impuestos usando personal sin
impuestos.
¿Cuál es el costo, para el shopping de Punta Carretas y sus locatarios, de las ferias de Villa Biarritz y el Parque Rodó? ¿Cuántos locales tienen esas ferias? ¿Cuánto facturan por día? ¿Cuánto es competencia directa del centro comercial que, como todos saben, sí paga impuestos?
O: ¿cuánto dejan de facturar los comerciantes de La Unión por la bochornosa feria fija de Serrato y los ambulantes emplazados en sus propias puertas y narices? Esos competidores no pagan contribución inmobiliaria, ni aportes patronales, ni impuestos de puerta. Ni
tampoco IVA. ¿Es el señor comerciante establecido en 8 de Octubre ciudadano de segunda? Es extraño que el empresario formalmente instalado no venda, cierre o regale su negocio y ponga, en sustitución, un puestito en su vereda (varios lo harán, seguramente). Esa vereda que él paga, aunque es el vendedor ambulante el que la usa, y justamente para robarle las
ventas.
Otro tanto puede decirse del muy manido “Bagashopping”, en la ciudad de Paysandú. ¿Somos los uruguayos, tal vez, tarados? ¿Somos tan pusilánimes? ¿O será que el tan
mentado Estado de Derecho es una patraña más? ¿Que el uruguayo no tiene cómo protestar, cómo defenderse efectivamente, cómo hacer valer los derechos que la Constitución dice que tiene? ¿Que solo nos queda, a los uruguayos, aguantar o irnos?
Unos son exentos, otros somos esquilmados. Es posible distinguir 4 categorías claras de ciudadanos uruguayos. En orden decreciente de importancia para los gobernantes serían: los políticos, los empleados públicos, los informales (los ambulantes son sus representantes más notorios), y los contribuyentes. Los visibles privilegios de los empleados públicos y los trabajadores y empresarios informales tienen un extraño sustento conceptual, escondido en rebuscadas tergiversaciones de las ideas básicas de democracia y justicia social. Estas falsas nociones recuerdan a aquella Atenas de democracia directa, sí, pero sólo para la minoría dominante, y excluyendo a la mayoría conformada por gentiles y esclavos. Sólo algunos
tienen derechos, y esos derechos son en desmedro de los demás. Oigamos a Orwell, en Rebelión en la Granja: “Todos los animales son iguales, pero los cerdos son más iguales que los demás”.
2.3) Difundir no es resolver
Hace unos diez años, en los comienzos del segundo gobierno colorado posterior a la última dictadura que sufrimos los uruguayos, nuestra sociedad parece haber descubierto la prensa. Ahora los episodios de corrupción son noticia. Ahora las cosas se saben, sí, pero no pasan de ser fenómenos periodísticos. Como en tantas otras facetas de la vida nacional, parece que hemos tomado el peligroso modelo argentino. Los errores de los gobernantes se soban un tiempito en los medios, y sanseacabó. Como un tiro que sale por la culata, la inclusión reciente del escándalo político en las noticias centrales resulta un instrumento del statu quo. La situación encaja en lo que Wayne Dyer define como “postergación”3: una forma de autoboicot que consiste en repetirse una y otra vez lo que uno no hace y debería hacer, creando un nefasto sustituto de la acción efectiva.
A partir del fenómeno de la inclusión de los errores y escándalos de la conducción del país en las noticias masivas, se llegó a algo parecido a la confesión. Empezaron a aparecer, en los medios de información a la población, largas listas de empleados parapúblicos antes desconocidas por el ciudadano común. Estas listas corresponden a remuneraciones
abonadas por el Estado pero no incluidas en ninguno de los múltiples renglones e incisos de su Presupuesto Oficial, que aprueba el Parlamento. A título meramente anecdótico
mencionamos que en ellas podían encontrarse nombres sonoros, linajes, acumulaciones, y retribuciones mensuales y/o anuales francamente envidiables.
Y en este último período de gobierno alcanzamos la cumbre. El Presidente Batlle, en sus declaraciones a los medios de comunicación, y la Presidencia de la República, en sus páginas de Internet4, gritan a voz en cuello datos y detalles de cargos y remuneraciones
presupuestales groseramente injustificados. Porteros de 1.500 dólares mensuales, decenas
de psicólogos, médicos, arquitectos, maestros de guardería, asistentes sociales, en los bancos estatales, el Poder Legislativo, y otras reparticiones públicas, con sueldos que no se permiten soñar los equivalentes en la línea de fuego (léase médicos en el Ministerio de Salud Pública, MSP), o los largamente sumergidos empleados clave, entre ellos policías, maestros y personal de la justicia. Claro está que estos casos ultrajantes no son más que la punta del témpano.
* * * * *
De lo anteriormente expuesto concluimos que el contribuyente uruguayo es víctima de una
tomadura de pelo ubicua y perenne.
No contentos con despilfarrar groseramente los enormes impuestos que pagamos con dolor y generamos con esfuerzo, nos lo señalan, nos lo refriegan en la cara, con total desparpajo. Al mismo tiempo, eximen de sus obligaciones tributarias a una parte importantísima, tal vez mayoritaria de la población. Y ese sector privilegiado, claro está, emplea su situación de ventaja para competir deslealmente con el contribuyente, con el empresario instalado que cumple sus obligaciones fiscales.
3) NO PODEMOS ESPERAR POLÍTICAS LIBERALES
Uno de los tantos aspectos curiosos de la conducción política de Uruguay, es que los que han gobernado desde el fin de la última dictadura se dicen liberales. Al mismo tiempo que despilfarran las enormes sumas que arrancan a los contribuyentes, declaran que su opinión es que el Estado debería gastar muchísimo menos.
Si bien es extraño el doble discurso de los gobernantes, más extraña es la aceptación pasiva de tal actitud por parte de los contribuyentes (nosotros) que ellos representan. Por empezar, los ciudadanos que sufrimos esta abusiva, increíble carga tributaria, cuya finalidad es pagar gastos reconocidos por todos como improductivos, somos los mismos que los votamos. Hace mucho tiempo que los empleados públicos son mayoritariamente de izquierda. Ni qué decir de los vendedores ambulantes. Es bien curioso, bien contrario a la lógica democrática: los sucesivos gobiernos de los dos partidos llamados tradicionales tienen actitudes
claramente excluyentes, lo cual por sí mismo es antidemocrático. Y la cosa es peor aún: los excluidos no son sus oponentes sino sus correligionarios.
Es difícil encontrar razones para estas increíbles actitudes de gobernantes y gobernados. Una cosa es clara: nuestra sociedad es una burocracia, tomando el término
etimológicamente. En Uruguay gobiernan los empleados públicos. Los políticos están demasiado interesados en la faceta electoral de su actividad. Eso los hace equivocarse. Pretendiendo conservar sus votos, aplican políticas inconvenientes para la sociedad en su conjunto, que año a año minan sus caudales electorales en beneficio de la izquierda. Fuertemente desorientados, dan un corte notoriamente estatista a su actividad de gobierno. Con los votos de los liberales, hacen un gobierno de izquierda. ¿Por qué? Por un lado, creen que eso les conviene electoralmente. Por otro, no tienen la capacidad de oponerse a la inercia de casi un siglo. Es evidente para cualquiera que la burocracia uruguayaes mucho más fuerte que los gobernantes uruguayos. E insistimos: los votos de estos gobernantes provienen de los liberales. Nosotros, los contribuyentes, los que no somos ni políticos, ni empleados públicos, ni vendedores ambulantes, ni trabajadores informales, somos el sustento de este gobierno que nos perjudica para favorecer a esos tres grupos de privilegiados. ¿Por qué aceptamos esta absurda, abusiva e insultante situación? Por
desconocimiento de nuestros derechos, por pereza, y por la inercia que mencionamos antes. La fuerza histórica del Estado Battlista a creado un mito que los liberales uruguayos, inconscientemente, también aceptamos.
Un ejemplo claro de esta generalizada actitud de los gobernantes puede verse en una entrevista concedida al diario El Observador por el titular de la Dirección General Impositiva (DGI)6. El tenor general de la nota indica a las claras una gran solvencia técnica, y una concepción de la economía notoriamente liberal. Sin embargo, el jerarca no tiene ningún empacho en reconocer que los funcionarios de la DGI incumplen el artículo 94 de la Ley 13.6407 (de Presupuesto Nacional, del 26 de diciembre de 1967), que establece un régimen de incompatibilidades para el desempeño de sus funciones. Resulta asombroso hasta lo inconcebible que el jefe de esos funcionarios acepte y declare tal cosa. Su
incontestable obligación es evitar que eso suceda. Y, si no es capaz de hacerlo, su única alternativa es dejar el cargo. Cabe recordar que el mismo artículo 94 establece la pena
administrativa aplicable a los funcionarios de la DGI que lo incumplan: la destitución. Eso es lo que debería exigir el titular de la DGI, y de esa forma resolver el problema. Y no optar por divulgarlo, como si eso lo eximiera de su responsabilidad.
El principal de la DGI padece del extraño desdoblamiento esquizofrénico de los
gobernantes. Dice que los funcionarios de la DGI violan la ley. Parece no darse cuenta de que al mismo tiempo la DGI también la viola, y él, como responsable de la DGI, cae indudablemente en idéntica situación. El Director General de Rentas tolera lo intolerable. No sólo viola la ley, sino que nos lo refriega en el rostro a los contribuyentes. Y nada menos que él, el titular del ente directamente responsable del desplume que significa el sistema tributario uruguayo. Los contribuyentes pagamos los abusivos impuestos porque de esa manera cumplimos la ley. Curiosamente, los encargados de hacérnosla cumplir, parecen no estar obligados por la ley. Nosotros seguimos creyendo que la ley nos obliga a todos. ¿O será que unas leyes deben cumplirse y otras no? ¿O, peor aún, que unos estamos sujetos a la ley, y otros no lo están? ¿O será que tenemos que hacer el razonamiento a la inversa, y considerar que si los funcionarios de la DGI pueden saltearse la ley con sus flagrantes y reconocidas incompatibilidades, nosotros también podemos salteárnosla y no pagar impuestos?
La clase política uruguaya ha demostrado reiterada y excesivamente no ser capaz de resolver el problema del despilfarro del Estado, y el consecuente abuso para con el contribuyente-votante. Hemos visto desfilar a las figuras más encumbradamente
consustanciadas con la racionalización del gasto. Los neoliberales (al decir de los contra) de más pura cepa han pedido la volada y se han retirado con una humillante golpiza a sus espaldas. Ramón Díaz, titular del Banco Central del Uruguay (BCU) en el gobierno nacionalista renunció, y eso lo honra, pero no sin antes aceptar ajustes excesivos de los sueldos públicos. Ignacio Posadas, ministro de economía de actitud más marcadamente liberal que hayamos tenido (el último del gobierno de Lacalle), sostiene hoy abiertamente que el gasto del Estado es “rígido a la baja”. Dice, en castellano, que no es posible reducir el gasto público uruguayo. Dice, entre líneas, que los uruguayos tenemos que embromarnos o irnos.
Y todo esto, todo este desperdicio, este abuso, esta condena, por los partidos, los omnipresentes tres partidos tradicionales. Ya habrá tiempo para abundar sobre esto y la descentralización y la reciente reforma. Lo que ahora toca decir es que las figuras que surgen dentro de los partidos tradicionales no pueden evitar la contaminación. En el mismo acto de afiliación asumen una lista interminable de compromisos que los hacen arrancar ya maniatados. Mientras la cosa es hablar, andan fenómeno. Pero cuando hay que hacer, cuando tienen efectivamente la responsabilidad y los medios en las manos, optan por políticas estatistas.
Basta con mirar ese bochorno que llaman Presupuesto Quinquenal 2001. Tercer fiscalazo en fila india. ¿Y quiénes son los que pelean por recursos para la Universidad y las
Intendencias? No son los de izquierda. No son aquellos descamisados de antes, que parecían no saber que, para gastar plata, primero hay que tener plata. No son aquellos neokeynesianos, sesentistas, admiradores de la revolución cubana. No son los taumaturgos capaces de brindar mayores sueldos y menos trabajo a los empleados públicos, y al mismo tiempo cobrar menores impuestos a la población. Ellos, los de izquierda, los malabaristas
del vudú económico, se limitaron a callar y acompañar, vociferando a diestra y siniestra su grandioso y patriótico espíritu de colaboración. Ellos, en la votación del presupuesto, supieron sabiamente abandonar su gimnasia. Supieron ponerle puente de plata al enemigo que huye. Para qué desgastarse, si los pretendidos puristas del liberalismo económico les hicieron el trabajo. Ellos, sabiamente, calladitos la boca los dejaron votarse su propio adefesio en tiempo récord. Ellos dieron imagen de comprensivos y permitieron que se cumplieran los plazos constitucionales. Y lo hicieron repitiendo como una letanía que dejaban estampado en la historia su desinteresado apoyo, para que el país no cayera en el deshonor de quedarse sin presupuesto. Este nuevo presupuesto con incremento de gastos e impuestos, con apoyo a la universidad y a las intendencias. Este presupuesto estatista. Este presupuesto de izquierda. Este presupuesto nada liberal. Este presupuesto peor al anterior, que es el que, de acuerdo a la Constitución (artículos 2148, 2169, 21710 y 108 in fine11 por extensión), habríamos tenido de no aprobarse uno nuevo en el plazo establecido. Los liberales hacen un gobierno de izquierda, y los de izquierda se llevan el crédito. Para morirse de risa. Y de pena. Y de rabia.
4) UN GOBIERNO LIBERAL
En la coyuntura económica uruguaya actual, un buen gobierno es el que reduce
drásticamente el gasto público. Consecuentemente, un gobierno que no logra disminuir el peso del Estado en la economía (léase en los bolsillos de los ciudadanos), es un mal gobierno. Esto vale en general; pero tanto más vale entre liberales. Un gobernante que se dice liberal no debería poder evitar reducir el alarmantemente elevado gasto público. El problema económico de Uruguay es un gasto excesivo, y un paralelo despilfarro de los recursos humanos y materiales. Todos los demás aspectos de ejercer el gobierno pasan a un muy menguado segundo plano ante esta gravísima situación económica. Por simple justicia, por el más elemental respeto a los derechos del ciudadano, el despilfarro del Estado debería ser atacado de plano. Pero, sucede que, además, la situación ha llegado a un punto en que resulta inevitable reducir el gasto público, si pretendemos eludir un colapso similar al argentino. Si queremos que en el país haya más que jubilados y empleados públicos, es imperioso reducir el gasto. Al ritmo actual de emigración (40.000 ciudadanos
económicamente activos por año), en una década es muy probable que sólo queden empleados públicos y jubilados, cambiándose la plata. Lo cual es, claro está, un jocoso sofisma. Ambos grupos de ciudadanos viven del Estado. Son receptores netos de recursos fiscales. Son contribuyentes negativos. Obviamente, es necesario que haya otros tipos de ciudadanos, para generar los fondos necesarios para pagar las remuneraciones de
funcionarios y pasivos.
Salvo, claro, que las remesas de los emigrantes sean suficientes (Cuba vive de eso, y otro tanto puede decirse de Honduras o El Salvador), o que la comunidad financiera
internacional conceda un crédito inmerecido a nuestro querido Uruguay. Ubicuo y perenne caballito de batalla de los gobiernos latinoamericanos, la deuda pública siempre creciente.
4.1) Reducción vs. “Reforma”
El Estado uruguayo no necesita “Reforma”. El Estado uruguayo necesita reducción. El gasto de funcionamiento del Estado es mayoritariamente remuneraciones.
Complementariamente, me atrevo a afirmar que el gasto superfluo del Estado es casi
completamente remuneraciones. Teniendo en cuenta esto, reducir el Estado es,
necesariamente, despedir funcionarios y/o suprimir cargos públicos. No hay reducción del
Estado sin reducción del número de empleados públicos. Y esa reducción debe ser efectiva, es decir significativa, material.
Para ilustrar el rechazo visceral que provoca en los gobernantes esta apabullante verdad, nos permitimos recordar declaraciones del Presidente Batlle, hechas en junio de 2002 en el noticiero de la noche. Afirmó el Primer Mandatario que la Administración Nacional de Puertos (ANP), tiene más de mil empleados, y que le consta que con 200 funcionaría mejor que ahora. Pero, en vez de presentar, a continuación, la forma en que tal reducción se llevaría a cabo, se apuró a decir que no se va a despedir a nadie. ¿Es necesario abusar así de los contribuyentes que lo votaron, y que pagan esas remuneraciones innecesarias con sacrificio, y al hacerlo, ponen en riesgo la continuidad de sus fuentes de ingreso?
Como liberales, lo que esperamos de un gobernante al que votamos es una reducción de 50% del gasto en sueldos del Estado. Eso equivale, en términos gruesos, a una reducción del 50% de los cargos públicos, y una reducción del 50% de los empleados públicos. Eso significa un ahorro directo anual de unos 900 millones de dólares (asumimos, con criterio fuertemente conservador, una remuneración líquida promedio de USD 500 mensuales12), o un 5% del producto bruto interno (PBI).
4.2) Reducción del Estado y crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI)
Esa reducción tiene, a su vez, dos beneficios adicionales de mayor peso macroeconómico. El 50% de los empleados públicos son 150.000 ciudadanos que dejan de ser improductivos y pasan a integrar efectivamente la población económicamente activa (PEA). Siendo la PEA de cerca de un millón de personas, y teniendo en cuenta que esos 150.000, que la integran, son, en realidad, improductivos, surge claramente que la PEA efectiva (PEAe) se incrementaría en más de un 17% con la mencionada reducción de la plantilla estatal. Si consideramos que nuestro actual PBI de USD 18.500 millones es generado por 850.000 ciudadanos activos, no parece descabellado suponer que un millón de uruguayos
efectivamente productivos generarían un PBI de 21.500 millones.
Un complemento nada despreciable es el hecho de que esos nuevos integrantes de la PEAe cotizarían a la seguridad social, contribuyendo a la reducción del déficit del Banco de Previsión Social (BPS), el mayor componente del actual gasto público.
El otro beneficio secundario de disminuir drásticamente la nómina del Estado proviene de la paralela reducción de la calidad de obstáculo del Estado. Además de ser caro y de insumir recursos humanos que de otra manera serían efectivamente productivos, un Estado sobredimensionado significa un freno para la actividad productiva. Es un lugar común en el análisis de las burocracias el hecho de que tienden a justificar su existencia y a buscar su provecho como grupo. Desde Max Weber13 para acá, es sabido que el Estado obstaculiza en proporción directa a su tamaño. Para hacer la necesaria cuantificación, una estimación marcadamente conservadora sería que la actividad económica de los particulares es un 20% más difícil por el exceso de tamaño del Estado. Consecuentemente, el PBI tendría un incremento extra de un 20%, en caso de reducirse efectivamente el número de funcionarios y cargos públicos.
La línea de razonamiento indica entonces que, con una reducción del 50% de los empleados y empleos públicos, se lograría un incremento del 42% del PBI. Si tuviéramos 150.000 funcionario menos, el PBI uruguayo podría ser de USD 26.000 millones (anexo 1).
4.3) El “costo político”
Es absolutamente claro que obtener este cuantioso beneficio tiene costos asociados, e insume tiempo (otro problema: ese tiempo, tal vez diez años, es superior al período de gobierno, lo que desestimula aún más a los gobernantes, por aquello del “costo político”). Por empezar, esta reducción traerá, necesariamente, desocupación. El guarismo oficial de desocupación se incrementará, y muy probablemente de manera dramática. Esto (y no la pretendida imposibilidad legal o constitucional) parece ser lo que ha impedido
sistemáticamente a los gobernantes cumplir su manifiesto propósito de reducir el Estado: el
cuco de la desocupación. Rectifico: el cuco de la desocupación oficial, del índice de
desocupación. Los gobernantes tienen un profundo rechazo a incrementar la desocupación oficial, y eso los lleva a aceptar con gran complacencia un statu quo que disfraza el índice de desocupación. Claro está que lo único que logran es disimular el índice. La
desocupación sigue siendo la misma. Con un índice actual de 15% de desocupación, la desocupación efectiva viene a ser de 30%. Los cargos públicos innecesarios son
simplemente un seguro de paro encubierto e ilimitado, lo que integra la amplia constelación de injusticias del ordenamiento social uruguayo. Los empleados privados trabajan, reciben remuneraciones bajas, pierden sus puestos, y cobran seguro de paro por un máximo de seis meses. Los empleados públicos innecesarios muchas veces no trabajan, muchas veces cobran sueldos altos, no pierden sus puestos, y cobran un seguro de paro de por vida. Es verdaderamente escandaloso. Y es asombroso que los ciudadanos postergados no hayamos reaccionado todavía.
4.4) La legislación permite (e indica) la reducción del Estado
Un gobierno liberal tendría como objetivo preponderante y primordial la reducción del número de cargos y empleados públicos en un 50%. Para llevar esto a cabo (partimos de la base de que se cuenta con la debida mayoría parlamentaria, como ha sido el caso en los cuatro últimos gobiernos presuntamente liberales), suprimiría de plano todos los cargos que sean evidentemente caros e innecesarios (incluyendo, indudablemente, los parapúblicos), aplicando lo establecido en los artículos 85 inciso 1314, 8615, y 21416 de la Constitución. Intuimos que este primer paso significaría una reducción del 5% de los empleos públicos y de un 10% del gasto público por concepto de remuneraciones. Muchos de los cargos que reúnen estas condiciones están identificados, reseñados, aceptados como tales por el Presidente, y a la vista de todos en las páginas de Internet de la Presidencia; habría que agregar los del Poder Legislativo y las Intendencias. Luego debería identificarse aquellos cargos que sean simplemente innecesarios, y también suprimirlos. Puede estimarse que ellos significarán un 20% de cargos y de gasto asociado.
Este primer 25% debería reducirse dentro de los seis primeros meses de mandato, dado que, en principio, debe incluirse en el Presupuesto Nacional (artículo 8614 de la Constitución). Tal vez podría considerarse a las Leyes de Rendición de Cuentas, de carácter anual, como leyes de presupuesto (de hecho lo son). Así, habría no sólo una instancia quinquenal para esta acción del Parlamento, sino también una anual.
Para el 25% restante de cargos (20% del gasto asociado), habría que asegurarse la
colaboración de todos y cada uno de los empleados públicos con personal dependiente, y establecerles como su máxima prioridad la identificación de aquellos funcionarios
merecedores de destitución por ineptitud, omisión o delito, de acuerdo al artículo 168 inciso 1017 de la Constitución. La correspondiente destitución (y consecuente supresión del cargo) debería hacerse con la mayor celeridad. No obstante, dado que es esperable cierta dificultad burocrática, debería exigirse un ritmo de destitución no inferior al 1% de cargos por mes. La reducción efectiva del 50% de los cargos públicos tomaría, así, entre dos y tres años.
Planteado el escenario político ideal, es momento de bajar nuestra aspiraciones.
Imaginemos no ya un Poder Ejecutivo decidido, y un Parlamento liberal consecuente, sino tan sólo un parlamentario comprometido con la racionalización del gasto del Estado. Un legislador señalando puntualmente casos de flagrante mal uso de los recursos fiscales, y reclamando firmemente el fin del abuso. No hablemos de Ombudsman, siquiera (hace unos años una parlamentaria uruguayapropuso una figura del estilo, pero, claro, en la órbita del Poder Legislativo, con lo que quedó anulada por definición). Un diputadito aislado
clamando en el desierto la supresión de los cargos de médico en el Palacio, o los de portero de 18.000 pesos, o el millón y pico de dólares por año para compra de zánganas
publicaciones para los legisladores y sus séquitos. Y sin bajarse. No mencionando el tema en el micrófono de un periodista, y pasando a otra cosa. Siguiendo el asunto hasta lograr la desaparición total y definitiva del cargo. Un diputado consiguiendo que un cargo
descabellado sea eliminado. Qué impacto tendría, ¿eh?
¿Será que no hay votos en Uruguay para esa plataforma? ¿Será, nomás, que no hay 30.000 contribuyentes desconformes? ¿O será que también los ciudadanos uruguayos liberales somos liberales de boca, como nuestros políticos liberales?
Hoy, ni a un parlamentario que nos represente podemos aspirar los votantes liberales. No hay un mínimo resquicio en el vasto aparato de gobierno en el que refugiarse. Y es por eso que decimos que es el contribuyente mismo quien debe actuar. Individualmente o
colectivamente, las fuerzas vivas o el ciudadano, deben, debieron ya hace mucho haber tomado cartas.
5) LOS FUNCIONARIOS EN LA CONSTITUCION
Si leemos la Constitución, nos damos cuenta de que la inamovilidad de los funcionarios está mucho más en la mente de los uruguayos que en la ley. Nuestra Constitución da una gran importancia a los empleados públicos. Desde el artículo 58 hasta el 66, la Carta Magna se ocupa exclusivamente de los funcionarios. El artículo 5918 hace una aseveración crucial, aunque obvia: los funcionarios existen para la función, y no a la inversa. Es realmente curioso que el constituyente se ocupe de afirmar en forma explícita algo tan evidente. Quien elabora la Constitución parece aceptar como punto de partida que el abuso es moneda corriente en la función pública. Que, contrariamente a lo que la lógica más elemental indica, los cargos públicos uruguayos se van creando de acuerdo a las
necesidades de los gobernantes de retribuir a sus allegados, y no según la necesidad real de personal para el desempeño de funciones útiles para la sociedad, que justifiquen el cobro de los impuestos requeridos para remunerarlas. El constituyente parece reconocer abiertamente que lo que sucede es lo opuesto a lo indicado: el objeto de la función pública no es cumplir una actividad necesaria del Estado, sino brindar empleo a determinados ciudadanos que la cúpula de turno quiso o quiere favorecer.
5.1) El mito de la “inamovilidad”
Luego de hacer esta extraña aclaración, el constituyente, en el artículo 6019, declara
inamovibles a los funcionarios presupuestados de la Administración Central, establece para
ellos la carrera administrativa, e indica la forma en que ellos podrán ser destituidos (el ciudadano común echa en falta tres definiciones: Administración Central, inamovilidad, y carrera administrativa).
Inamovilidad es una palabra muy potente en el lenguaje de los uruguayos. Por todo el
espectro social, cultural y económico se extiende la creencia de que la inamovilidad de los funcionarios significa que son intocables, que no pueden ser destituidos bajo ningún concepto.
La realidad jurídica es otra. La constitución, en su artículo 6018, declara inamovibles a los funcionarios presupuestados de la Administración Central (no es dable esperar que esta categoría supere la mitad del total de funcionarios), pero no define el término. El artículo 5917, por su parte, encarga a la ley establecer el Estatuto del Funcionario. Todo indica que es en esa ley que debemos buscar información sobre la inamovilidad.
Una búsqueda en la base de datos del Parlamento (www.parlamento.gub.uy), resulta en que el único Estatuto del Funcionario vigente es un escueto Decreto-Ley de 1943, número 10388 (decreto-ley, y no lisa y llanamente ley, porque proviene de una dictadura, en este caso la de Terra – un decreto, posteriormente equiparado a ley). Y su referencia al concepto de inamovilidad es todavía más escueta. El artículo 1920 del decreto-ley regula el traslado de funcionarios, estableciendo que podrán ser trasladados, siempre y cuando se respete su función y grado jerárquico. El artículo 2021 del decreto-ley refiere a la Constitución para determinar la forma en que pueden ser destituidos los funcionarios inamovibles (que no son todos). Esta forma circular que tiene la ley en cuestión de no resolver lo que la
Nacional del Servicio Civil. La Constitución establece que la ley defina, y la ley define lo que la Constitución indica. Parece que el legislador se lavara las manos...
Más allá de las frecuentes curiosidades de la legislación uruguaya, queda claro que la inamovilidad del funcionario inamovible sólo es aplicable a su grado y función. El funcionario es amovible (?); su grado y su función son inamovibles. Amén de eso, el decreto-ley indica que la Constitución debe ser respetada. Lo cual es, claramente, ocioso. Es indudable que los funcionarios públicos no pueden destituirse si no es de acuerdo a la Constitución. De hecho, en Uruguay no puede hacerse nada que contravenga la
Constitución. Volvemos a caer en la curiosa sensación de que legisladores y constituyentes no parecen estar absolutamente convencidos de la aplicabilidad general, irrestricta, ubicua en el territorio nacional de la Constitución.
De acuerdo a la Constitución, los funcionarios pueden ser destituidos, y los cargos públicos pueden ser suprimidos. Puede que la Constitución vaya todavía más allá. El artículo 16816 establece que corresponde al Presidente destituir a los funcionarios por ineptitud, omisión o delito. Si nos atenemos a la letra impresa, no cabe duda de que no se está señalando una prerrogativa sino una obligación. Con respecto a la supresión de cargos públicos, ella sí se presenta como una potestad del Poder Legislativo. Pero, leída a la luz de los artículos 723, 824, 2425, 3226, 5327 y 5528 de la misma Constitución, dicha potestad también se convierte en una obligación.
6) EL CONTRIBUYENTE TAMBIEN TIENE DERECHOS
El erario público, administrado por la Tesorería General de la Nación (TGN), es la fuente que sacia la perenne sed del Estado uruguayo. Esto incluye al Poder Legislativo, principal poder por lejos, con la curiosa atribución de controlarse a sí mismo (artículo 10829 de la Constitución), y, en consecuencia, gastar a su antojo. Aunque parcial e indirectamente, incluye también a las intendencias, dado que sus impuestos municipales les resultan, generalmente, insuficientes (artículo 214, C30, de la Constitución). Pero, mal que nos pese, nada ni nadie, ni siquiera el mismísimo BCU, ni, por ende, la hercúlea TGN, genera
recursos espontáneamente. Los recursos de la Tesorería (el tan mentado Rentas Generales), provienen de los bolsillos de los ciudadanos. En menor medida, la TGN también es
alimentada por los excedentes de las empresas públicas. Pero no nos engañemos: ése también proviene de los patrimonios individuales de los contribuyentes. La tercer fuente es la deuda pública, cuyo producido ingresa a través del BCU. Como no puede crecer
indefinidamente (las apariencias indicann lo contrario: la comunidad financiera internacional parece estar dispuesta a financiar los desvaríos de América Latina ad
eternum), a la hora de pagarla (ella y sus intereses), los recursos salen de nosotros, los
contribuyentes.
6.1) Otra vez, inflación
La cuarta y peor fuente de recursos para el Estado es la inflación, el más recesivo, injusto e inconveniente de los impuestos. Ya no la usan. La vencieron en 10 enormes años, y hasta hace muy poco seguían llenándose la boca con ese gran logro. Y, lo que es peor, eso parece justificarles el despiadado, interminable desplumarnos, ahora sí, con impuestos un poquito más legítimos, sólo un poquito más francos. Parecen no ser concientes de que hace ya mucho tiempo que el procedimiento de equilibrar las cuentas fiscales por el lado de los ingresos dejó de ser admisible.
6.2) La Constitución no permite este despilfarro
Por cada peso que el Estado gasta de más sale un peso más de nuestros magros ingresos. Cada peso mal gastado en el Estado es un peso menos en el pueblo. Por cada uno de esos pesos despilfarrados no sólo podemos, sino que debemos protestar. Prensa, carteles,
manifestaciones, claro que sí. Pero también la artillería pesada. Esos recursos deben ser accesorios, siendo los centrales nuestros derechos como ciudadanos uruguayos, ejercidos por los canales que nuestra Constitución establece.
Más allá de la legislación concreta, este derecho es innegable e inalienable. Este trabajo pretende demostrar el siguiente aserto, para usarlo como leit motif: el despilfarro del
Estado es inconstitucional. No importa si es el Presidente, o un Ministro, o un Senador: no puede malgastar nuestro dinero.
Uruguay padece de un descreimiento general en el ámbito judicial. Para nuestros
conciudadanos no es fácil decidirse a hacer valer sus derechos. Menos aún si el agresor es el propio Estado. A pesar de su muy manida cultura democrática, el país no parece creer que el cobro y el uso de la recaudación fiscal y cuasifiscal (léase tarifas por servicios
públicos y monopólicos con precios arbitrariamente altos, determinados por las necesidades financieras del Estado) están también sujetos a la Constitución y la Ley. Los gobernantes (incluida la oposición) se encargan de dejar en claro que esa vía no existe. Lo hacen por conveniencia, por ignorancia, por incompetencia, por lo que sea, pero trasmiten explícita e implícitamente que la composición y descomposición de la recaudación y el gasto del aparato estatal son su competencia exclusiva. Incluso cuando son ellos mismos los que señalan sus propias aberraciones. El Presidente Lacalle llamó a la Revolución de Contribuyente. En nuestra opinión, cuando nos mojó la oreja ni siquiera imaginó que el contribuyente pudiera, de hecho, llegar a hacer valer sus derechos en la órbita de la justicia.
7) NUESTROS DERECHOS CONSTITUCIONALES
7.1) Derechos esenciales
La Constitución, en su Sección II, establece los derechos más generales e inalienables de
todos los ciudadanos uruguayos. Por tanto nosotros, los no políticos, los no funcionarios,
los establecidos, los parias ciudadanos de a pie, podemos reclamar más cosas que el voto. Empieza, en el artículo 722, confiriéndonos el honor, el trabajo y la propiedad. Los tres están completamente soslayados en la forma actual de administrar los recursos del Estado. Los tres dan pie, por tanto, a reclamaciones por los canales administrativos y legales, de acuerdo al derecho de petición ante cualquier repartición del Estado establecido en el artículo 3031.
Con respecto al primero, están pisoteando nuestro honor con el despilfarro.
El artículo 5326 abunda en el segundo, estableciendo que el trabajo está especialmente protegido por la ley, y que los ciudadanos todos tienen el deber de aplicar sus habilidades y energías a tareas útiles para la sociedad en su conjunto. Con la acumulación manifiesta de empleados innecesarios y/o excesivamente remunerados, los gobernantes están en flagrante violación de nuestra Carta Magna. Al mismo tiempo, dicho despilfarro expreso viola claramente el resto del artículo 5326 de la Constitución, que establece que la colectividad procurará contribuir a que los ciudadanos puedan ganarse el sustento con su actividad económica personal. La Constitución encarga al Estado no obstaculizar, y el Estado responde maximizando la obstaculización, y de manera expresa. Ya que el encarecimiento injustificado del Estado no hace otra cosa que bloquear la actividad económica privada. Complementariamente, el artículo 5527 establece que el trabajo debe distribuirse imparcial y equitativamente. Nuevamente, es evidente que este requerimiento constitucional no es respetado por nuestros gobernantes, en tanto administradores del erario público. En efecto, al reconocer abiertamente (el Presidente Batlle a la cabeza) que el Estado otorga empleos improductivos y remunera a algunos de sus empleados de manera groseramente excesiva, nuestros gobernantes aceptan sin titubeos su violación del artículo 5527 de la Constitución. En cuanto al tercero de los aspectos mencionados en el artículo 722, lo que el Estado nos arranca en impuestos injustificados (pedimos encarecidamente se nos informe de la eventual existencia de algún país, en el globo o aledaños, que tenga un IVA igual o mayor que 23 por ciento, o 26,69 por ciento si incluimos el IVA encubierto llamado COFIS) es, indudablemente, nuestra propiedad. El artículo 3225 profundiza en el tema del inalienable derecho a la propiedad, estableciendo que nadie podrá ser privado de él si esa privación no es necesaria o útil para la sociedad, y siempre con una justa compensación. Por tanto, la actitud evidente de nuestros gobernantes de perseguir a los contribuyentes uruguayos con impuestos enormes y siempre crecientes, con el único fin de mantener un Estado que ellos mismos reconocen como plagado de gastos injustificados, es francamente inconstitucional.
7.2) La Ley y el Estado
El artículo 823 de la Constitución también es violentado sistemáticamente por nuestros gobernantes. Todos somos iguales ante la ley, dice.
A pesar de que el inciso 20 del artículo 8532 de la Carta confiere a la Asamblea General la potestad de interpretarla, dicha potestad no debe ser exclusiva, ya que si lo fuera violaría los derechos más básicos y generales establecidos en su sección II, y otorgaría a nuestra Constitución la extraña característica de ser una Constitución inconstitucional. De por sí parece peligroso que la Asamblea General pueda interpretar la Constitución. En principio, la Carta Magna no debería dar lugar a interpretaciones. Y, en los muy excepcionales casos en que ello fuera necesario, quien debería interpretarla es, indudablemente, el Poder Judicial. A través de interpretaciones se podría llegar a que la Asamblea General está por encima de la Constitución, al poder establecer qué es lo que realmente establece el texto constitucional. Entonces, en el entendido de que la interpretación de la Constitución no es privativa del Poder Legislativo, vamos a permitirnos interpretaciones.
Sería injusto, amén de absurdo, no darle un sentido laxo a la palabra ley. Ley: el conjunto de lo que nos rige. Así, ser iguales ante la ley es serlo ante el Estado, esa persona
multipersonal que es la representación más cabal de la sociedad en su conjunto, de la asociación política de todos los habitantes, al decir del artículo 133 de la Constitución. Ese Nosotros que definimos por convención, integra la quintaesencia de la ley.
Consecuentemente, el manejo caprichoso de los recursos fiscales, la contratación y
permanencia de empleados públicos improductivos y/o desproporcionadamente caros, son claramente violatorios del artículo 823 de la Constitución. Y, al reconocer esa situación, los gobernantes reconocen su manera inconstitucional de gobernar. Para hacer estas
afirmaciones más gráficas, podemos señalar que aquél que trabaja en la construcción por menos de $ 5.000, sufriendo y arriesgándose en un andamio, no es para nada igual ante el Estado (y, por ende, ante la ley) que el funcionario que cobra $ 18.000 por abrir la puerta y llevar papeles y café. Tampoco son tratados como iguales un enfermero de hospital, o un policía, que cobran poco por trabajar mucho, y un empleado del Poder Legislativo o del BROU, que puede cobrar varias veces su sueldo, y sin entregar nada a cambio. Más concretamente aún, según la Presidencia de la República (www.presidencia.gub.uy) el BROU tiene 10 enfermeros en planilla. De ellos, el que gana menos cobra unos 16.000 pesos mensuales, y el que gana más cobra unos 30.000. Los enfermeros del MSP ganan unos 3.000 pesos mensuales. Como vemos, la injusticia inconstitucional no es sólo entre ciudadanos comunes y empleados públicos; también lo es entre empleados públicos y empleados públicos.
Y no hemos mencionado a los desocupados. Si todos fuéramos iguales ante la ley, cada desocupado debería tener derecho a un puesto público bien remunerado. En el entendido de que el Estado da trabajo a mucha gente que no necesita: ¿quién elige e esos privilegiados? En la situación actual, es evidente que no todos los uruguayos somos iguales ante la ley. Recordemos una vez más a Orwell34: todos los animales son iguales, pero los cerdos son más iguales que los demás.
Entonces, conciudadanos, contribuyentes uruguayos, estamos, qué duda cabe, ante una flagrante, continuada, polifacética y confesa violación del Texto Magno. Parece ser que la Constitución es tan importante que nadie la lee. Parece ser que los derechos más básicos son tan generales que no creemos que sean aplicables. Estos párrafos son para reivindicar nuestros derechos constitucionales, para señalar tan enfáticamente como sea posible que los derechos más básicos son, sí, los más importantes, aunque los gobernantes no parezcan notarlo. Que la Constitución es realmente la base de nuestro entendimiento general como
sociedad, y que no puede ser violada, y menos de manera manifiesta. Y menos aún por los gobernantes, que son quienes los ciudadanos designan para, en última instancia, aplicar la Constitución.
Reforzando esta posición, el artículo 2424 de la Constitución establece que todo órgano del Estado tiene que responder civilmente por el daño que nos cause. De más está decir que el cobro de impuestos para pagar gastos injustificados nos causa a los contribuyentes un cuantioso daño material.
Complementariamente, el artículo 33235 de la Constitución determina que ella es siempre aplicable, esté o no reglamentada. Y, para mayor seguridad, el artículo 7236 reconoce a los ciudadanos uruguayos todos los derechos civiles que se derivan de la organización
8) CÓMO RECLAMAMOS CONTRA LA
INCONSTITUCIONALIDAD
La Constitución también establece formas de proceder para reclamar la violación de nuestros derechos constitucionales. En caso de que la violación de la Constitución proceda de una Ley, será aplicable lo expresado por el artículo 256 y siguientes de la Carta Magna. El artículo 25837 establece que la inconstitucionalidad de una ley puede invocarse ante la Suprema Corte de Justicia (vía de acción), o por medio de un procedimiento judicial cualquiera (vía de excepción).
Si la violación de la Constitución está dada por una norma o acto del Estado de rango inferior a la ley (un decreto, una resolución, o cualquier vehículo de una decisión de algún organismo del Estado), el proceso será más largo, e incluirá lo que se denomina agotar la
vía administrativa. Usando el derecho de petición contra cualquier repartición del Estado,
otorgado a todos los ciudadanos uruguayos por el artículo 3029 de la Constitución,
deberemos presentar un recurso administrativo contra el acto inconstitucional en cuestión. El procedimiento a seguir está delineado en parte en la sección XVII de la Constitución. Para encontrar un tratamiento más detallado del tema, debemos bajar dos peldaños en la jerarquía jurídica, hasta el Decreto 500 del año 1991.
Vemos que lo impugnado no es el hecho inconstitucional, sino el acto administrativo que lo consagra. Así, parece ser que no podríamos impugnar, por ejemplo, que haya uno o más enfermeros en el BROU, y/o que ellos ganen mucho más que los enfermeros en el MSP. Tendríamos entonces que identificar el acto administrativo que crea el cargo, para posteriormente recurrirlo.
Es posible que aquí caigamos en un círculo vicioso. Si sólo pueden impugnarse actos concretos, no podremos dirigirnos al Estado si no los hemos identificado previamente. La fuente de información al respecto es la misma autoridad que cumplió el acto. Volviendo a nuestro ejemplo, no parece haber otro lado en que preguntar por el número y la fecha de una determinada resolución del Directorio del BROU, que el mismo BROU. Así, para garantizar el derecho de petición, todos los actos formales del estado deberían ser de dominio público (es decir, estar publicados, cosa la mar de fácil en estos los tiempos de Internet).
La sensación general que da el Decreto 500 corrobora lo anterior. Si bien se usan dos términos distintos (“petición” y “recurso”), ambos parecen referirse a la misma cosa: la impugnación de un acto administrativo previamente identificado, por el titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo.
Para nuestra fortuna, el derecho de petición está consagrado de la forma más general
posible en el artículo 3029 de la Constitución. No caben interpretaciones. El valor semántico de la palabra “petición” es pedir cualquier cosa que esté en la órbita de la autoridad a la que se formula el pedido. Tal vez estemos en un error con respecto al decreto 500, y sea a esto mismo que se refiere su artículo 11838, estableciendo la obligación de toda autoridad pública de resolver “cualquier petición”. Cabe comentar que el referido artículo recoge textualmente lo que dice el artículo 31836 de la Constitución, además de hacer referencia a él.
Los cargos públicos tienen siempre su origen en actos administrativos, es decir, según el artículo 12039 del Decreto 500, cualquier forma de resolución oficial tomada por las autoridades de cualquiera de las reparticiones o personas del Estado. Si esos actos administrativos son contrarios al ordenamiento legal (esto incluye, obviamente, la
Constitución) o significan desviación de poder, están sujetos a demandas de nulidad a ser presentadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) por titulares de un interés directo, personal y legítimo que dichos actos lesionen (artículo 30940 de la Constitución). Como imaginarán, no tenemos una definición clara de “interés directo, personal y legítimo”. Esperemos que en esos calificativos del interés no se esconda la intención de obstruir al que recurre con elaboradas disquisiciones semánticas.
Por otra parte, el artículo 31741 de la Carta Magna establece que los actos administrativos pueden ser impugnados empleando tres tipos de recursos, que pueden aplicarse
conjuntamente. A saber: el recurso de revocación, ante la autoridad que cumplió el acto; el recurso jerárquico, ante la eventual autoridad a que esté sometida la autoridad pública que cumplió el acto; y el recurso de anulación, reservado para cuando la autoridad que emitió el acto impugnado esté sujeta a tutela administrativa. Otra vez, el ciudadano común echa en falta una definición.
El artículo 31836 de la Constitución establece la obligación de las autoridades públicas de decidir sobre las impugnaciones recibidas, para lo que se establece un plazo de 150 días en el artículo 10842 del Decreto 500. Cumplido éste, se entenderá que la autoridad en cuestión rechaza la impugnación. En esto parece consistir “agotar la vía administrativa”. Así, el demandante queda en posición de dirigirse al TCA. No olvidemos que el recurso será doble generalmente, y algunas veces triple. Con lo cual, no habrá que esperar 150 días, sino 300, o 450.
8.1) Leyes y Actos Administrativos
En el caso de la Administración Central y los organismos del artículo 22043 de la Constitución, los cargos parecen tener origen en la ley, concretamente en alguna Ley de Presupuesto.
En el caso de las empresas públicas (y, tal vez, algún otro tipo de ente autónomo o servicio descentralizado) parecen surgir de resoluciones de sus autoridades. El Poder Ejecutivo aprueba por decreto sus presupuestos, pero dichos presupuestos incluyen partidas globales, y no especifican la creación concreta de cargos públicos, que resulta ser competencia interna de las autoridades del organismo en cuestión.
Al pasar, destacamos que las empresas públicas tienen (aunque usted no lo crea) mayor independencia presupuestaria que los organismos encargados de impartir justicia (PJ y TCA). El presupuesto del PJ está sometido a lo establecido por el artículo 22041 de la Constitución. Las empresas públicas están entre los órganos del Estado exceptuados por el artículo 220 y regidos por el artículo 2211. Simplificando, lo que esto significa es que el PJ está sometido a la autoridad del PE primero y del PL después. En cambio, las empresas públicas están sólo sometidas al PE; en caso de que no quieran acatar lo que éste resuelve, la decisión pasa a manos del PL.
En cuanto al PL, el artículo 10844 de la Constitución establece que cada cámara aprobará su propio presupuesto, requiriendo el voto afirmativo de tres quintos del total de sus
componentes. Dicho artículo también establece que el presupuesto aprobado de cada cámara será comunicado al PE e incluido en la Ley de Presupuesto. Y, a su vez, el mencionado artículo establece de manera contundente que dichos presupuestos deben recibir amplia difusión pública. Ante estas claras indicaciones constitucionales, uno
esperaría encontrar los presupuestos de ambas cámaras en la Ley de Presupuesto, y también en forma detallada y específica en las páginas de Internet del Parlamento, en el área
denominada “Organización Parlamentaria”. Con gran sorpresa hemos verificado que no es así. De hecho, en los lugares en que un ciudadano común consulta habitualmente la
reglamentación y organización del Estado (páginas www del Parlamento y la Presidencia), no nos ha sido posible hallar nada relativo al presupuesto del Poder Legislativo. Por su parte, las Leyes de Presupuesto de 2001 y 1996 no hacen referencia alguna al presupuesto del Parlamento, lo que hace suponer que las anteriores tampoco lo harán. Esta escasa difusión de los presupuestos de las cámaras, si bien viola claramente el artículo 10842 de la Constitución, no deja de estar en línea con el ánimo de otorgar supremacía a los
parlamentarios, ánimo que parece dominar la escena legal uruguaya, Constitución incluida. También en línea con el trato privilegiado que los legisladores (y/o constituyentes) se dan a sí mismos, está el hecho de que las dos cámaras del Poder Legislativo se aprueban sus
presupuestos. De más está decir que esa extraña situación sólo se da en el PL, ya que es el
propio Parlamento el que aprueba el presupuesto de todas las reparticiones del Estado (incluido el suyo propio). Peor aún: cada cámara aprueba su propio presupuesto. Cruzando las aprobaciones se habría mostrado un mínimo respeto por la opinión pública, al menos. En esta situación, no es de extrañar que el gasto del PL sea excesivo, en número de cargos, en tipo de cargos, y en remuneración de los cargos.
El rango legal del acto administrativo por el cual cada una de las cámaras del PL aprueba su respectivo presupuesto es difícil de determinar. No es una ley, ya que las leyes requieren la aprobación de ambas cámaras y la promulgación por parte del PE. Aunque se parece a una ley por ser aprobado por el Parlamento, aparentemente podría equipararse a cualquier resolución de cualquier autoridad del Estado (acto administrativo).
* * * * *
De lo anterior se infiere que, de pretender lograr la supresión de cargos públicos considerados inconstitucionales, que tengan origen en actos administrativos de rango inferior a una ley, deberán seguirse los pasos que se indica a continuación.
1) Identificación de los cargos inconstitucionales
2) Identificación de los actos administrativos que los consagran - petición 3) Impugnación de los actos administrativos que los consagran – recurso(s) 4) Eventual demanda ante el TCA
5) Eventual apelación ante la SCJ
8.2.1) Identificación de los cargos inconstitucionales
El reparto de los recursos fiscales entre los distintos organismos del Estado es notoriamente desigual.
- Príncipes y mendigos
Las niñas bonitas están a la vista. El PL, el Ministerio de Defensa (MDN), los bancos estatales, las empresas de servicios básicos. Todo tiene una explicación. No es determinado por la casualidad quién paga buenos sueldos y quién no, quién equipa bien y quién no, quién despilfarra y quién no. El PL y el MDN: ¿qué tienen? ¿Qué tienen ellos que no tenga yo?, dicen el MSP, el Ministerio del Interior (MI) y la Administración Nacional de
Educación Pública (ANEP). Poder. Tienen poder. Los legisladores mandan hoy, y los militares mandaron ayer. Se fueron turnando, y hoy parecen haber llegado a uno de esos períodos de idílico equilibrio. El PL tiene el poder de las letras, y el MDN el de la fuerza. El PL resuelve hoy qué gasta quién, en toda la estructura del gobierno. Nadie se mete con su presupuesto, porque nadie quiere comprometer el propio. Y porque la oposición se compone de parlamentarios, también, que tienen su ristra de secretarios y sus $ 10.000 mes para publicaciones repetidas. La oposición, además, aspira a ser gobierno, y ejercerlo con las mismas prerrogativas con que se ha ejercido hasta ahora.
Y los militares, son muchos, y armados. El grueso de lo que gastan es sueldos, sí.
Aceptamos que son sueldos bajos, de gente humilde que encuentra allí su fuente de trabajo. Pero, ¿y el presupuesto de inversión? 10 veces el del MSP. Gimnasios, trinquetes, canchas que parecen praderas, viviendas y casinos de oficiales, tanquetas y buques insignia. Todo eso para un puñado de oficiales, antes que camas CTI (centro de tratamiento intensivo) de niños.
Y los que no tienen poder, tienen plata. La plata pasa primero por ellos, y se cobran su peaje. El BROU, el Banco de Seguros del Estado (BSE), UTE (empresa nacional de energía eléctrica), Antel (empresa nacional de comunicaciones), tienen un flujo de caja poderoso que les permite volcar fortunas a la TGN, aún después de pagar sus excedidísimos
presupuestos. Y el BCU, puerta de entrada de los fondos provenientes del endeudamiento público y emisor de la moneda, antes de financiar a los demás, se financia a sí mismo, generosamente.
Y del otro lado, las feas del baile, resignadas a su destino de vestir santos. Los maestros, los policías, la gente que hace andar la justicia, los que se ocupan de la salud. Muertos de hambre, cada tanto patalean, pero inútilmente. Particularmente en las quincenas en que se votan los presupuestos o las rendiciones de cuentas. Bombos, carteles, campamentos. Señores de barba y aspecto desenfadadamente desaliñado acceden a minutos de televisión en hora pico, y presentan sus consignas tipo mayo del 68. Se acurrucan atrás de las bolsas de arena y despotrican contra el cerdo capitalista, que, para el caso, no es otro que el Estado, que tanto dicen amar. Sueñan con que no los moverán, con que el taxi para el que lo maneja, con que trabajo para todos YA, con que salario y techo digno. Y se pierden en esa cortina de humo, pobres. Queman sus energías, y la parte del sueldo que (raramente) les descuentan, para sacarse las ganas. Increíblemente, parecen saber que lo único que
consiguen es perjudicar a los usuarios, a los demás ciudadanos, a los contribuyentes. Parecen ir al matadero con los ojos abiertos, presupuesto tras presupuesto, rendición tras rendición.
El presupuesto no es un tema filosófico. Los gobernantes no mejoran las condiciones de los sectores sumergidos del Estado porque no cuentan con los debidos recursos. Eso es cierto. A nadie se le ocurre sostener que el pago que reciben maestros, enfermeros (me refiero a los del MSP), policías, es justo. La sociedad en su conjunto coincide en que están
sumergidos, y en que eso es altamente inconveniente para todos (y, particularmente, para ellos, los sumergidos). Los sindicatos de estos sectores equivocan sistemáticamente la estrategia.
No es la necesidad general la que decide el reparto, sino la relación de fuerzas. Que pase en todos lados no es justificación. Menos aún en la crítica situación a que hemosllegado.
- Los centros de poder
Volviendo a nuestro punto de partida, consideramos que los primeros cargos inconstitucionales debemos buscarlos en el PL y las empresas públicas.
El caso del MDN podría ser especial, en tanto sus excesos parecen centrarse en gastos que no corresponden a remuneraciones directas. No obstante, no descartamos una sana
reducción del número de efectivos militares.
Las intendencias, claros centros de acumulación de sueldos injustificados, son un tema aparte por no integrar la Administración Central, o estar sujetas a ella a efectos
presupuestales (en fin; al menos no del todo).
Si bien no contamos con información alguna con respecto al PL , y contamos con escasa información del MDN y las intendencias, los loables esfuerzos del actual Presidente y su equipo por lograr transparencia en la actividad pública nos brindan datos valiosísimos acerca del personal de las empresas públicas.
Volviendo al BROU, nuestro primer ejemplo, un análisis simple de los datos presentados en www.presidencia.gub.uy permite identificar, en un total de 3.362 empleados, 804 cargos injustificados en su función y/o en su remuneración, que significan una erogación directa mensual de unos 17 millones de pesos, es decir unos USD 12 millones anuales (Anexo 2). El Banco de Seguros del Estado (BSE) es la viva imagen del desorden del Estado uruguayo. No sólo maneja su propio hospital, sustituyendo al MSP, sino que lo hace pagando
remuneraciones cinco o seis veces superiores a las de tareas equivalentes desempeñadas en la repartición del estado cuyo cometido específico es la salud. Amén de eso, tiene en su planilla un componente altísimo de cargos gerenciales y profesionales. Todos ellos, qué duda cabe, con remuneraciones jugosas. Parece también pretender cubrir todas sus necesidades, de manera casi autárquica. Sólo así se entiende que cuente con trabajadores rurales, albañiles, plomeros, pintores, mecánicos, electricistas; y con ingenieros agrónomos, arquitectos, escribanos y fonoaudiólogos. Sus remuneraciones, como seguramente intuirán, multiplican varias veces los valores normales para esas tareas en el sector privado.
Dicho esto a modo estrictamente anecdótico, vamos a un análisis primario de los datos publicados por la Presidencia de la República. Estos nos indican que 443 de los 1205 empleados del BSE, u 11 los 29 millones de pesos que gasta mensualmente en sueldos, entran claramente dentro de los que buscamos. La cifra es sensiblemente superior, pero identificar más cargos constitucionalmente objetables requiere un análisis más profundo, que no es posible con los datos disponibles. De suprimirse estos empleos públicos
inconstitucionales, el ahorro anual sería de aproximadamente USD 7,5 millones (Anexo 3).
Dejemos el análisis de las restantes empresas públicas para una etapa posterior.
8.2.2) Identificación de los actos administrativos que los consagran –
petición
Hecha la debida investigación, nos toca entrar en el trámite propiamente dicho. Deberemos dirigirnos a la autoridad del Estado correspondiente y solicitarle nos indique los trazos del o los actos administrativos que dieron origen a los cargos que pretendemos impugnar.
Con respecto al PL, podemos empezar por echar algo de luz a la deliberada oscuridad reinante. Deberíamos presentar una petición escrita a cada una de las Cámaras (Anexo 4), a fin de que, cumpliendo con el artículo 10842 de la Constitución, publiquen sus
presupuestos, con el mayor nivel de detalle. Nos la sellarán como recibida, indicando la fecha. Y nos sentaremos a esperar a que nos den satisfacción, o a que transcurran 150 días y quedemos habilitados para acudir al TCA.
Con respecto a las empresas públicas, y siguiendo con nuestro ejemplo, nos presentaremos por escrito ante el Directorio del BROU, y le solicitaremos nos indique por medio de qué acto administrativo fue creado cada uno de los 804 cargos que pretendemos impugnar. Invocaremos nuestro derecho constitucional de petición, y los artículos del Decreto 500 que corresponda. Aparentemente la participación de un abogado no es obligatoria en esta etapa. Presentaremos nuestra petición por escrito (ver modelo primario en Anexo 5), y nos
sellarán nuestra copia, debidamente fechada. Si tenemos mucha suerte, el Directorio del BROU nos brindará los datos que requerimos. Lo esperable, sin embargo, es que tengan que transcurrir los 150 días concedidos a esa autoridad para resolver, y así agotarse la vía administrativa. En ese momento estaremos en condiciones de presentar una demanda ante el TCA, para que éste exija al Directorio del BROU que nos provea de la debida
información.
Es posible que existan mecanismos más sencillos para obtener esta información. Esperamos de todo corazón que así sea, y que algún generoso lector nos los indique.
8.2.3) Impugnación de los actos administrativos que los consagran – recurso(s)
La Constitución establece nuestro derecho a recurrir aquellos actos administrativos que lesionan nuestros derechos o intereses legítimos. El Decreto 500 ahonda en la forma de ejercer nuestro derecho de recurso. En este punto aparece un nuevo aspecto discriminatorio, curiosamente injusto, del ordenamiento jurídico uruguayo.
- Abogados y legos
Si bien en la etapa de petición no es preceptiva la participación de un abogado patrocinante, lo es para recurrir. Eso significa un costo para quien recurre, y la necesidad de hallar un abogado que consienta en patrocinarlo. Este segundo aspecto no es menor, teniendo en cuenta que la medida del recurso enfrentará al ciudadano o institución que recurre con el Estado, y, en nuestro caso particular, con el funcionariado y sus sindicatos. Todas estas
