Etica y
Administración
Pública
Documentos del Foro Iberoamericano
Isla de Margarita, Venezuela
Octubre de 1997
Centro Latinoamericano
de Administración
para el Desarrollo (CLAD)
Secretaría Pro Tempore
VII Cumbre Iberoamericana de
J
efes de Estado.
y
de Gobierno
Comisión Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE)
PRECIO $ _
Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD) Calle Herrera Toro, Qta. CLAD
Sector Los Naranjos, Las Mercedes
Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela
Te!: 922395/3297/5953/4064/9930623 Fax: (582)918427 e-mail: [email protected]
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Copyright © Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), octubre 1997
ISBN: 980-6125-32-0 Prohibida la reproducción total o parcial
sin la autorización expresa del CLAD.
INDICE
Pág.
Prólogo
José Alberto Bonifacio
5
Apertura del Foro Iberoamericano "Ética
yAdministración Pública"
Edmundo González Urrutia
7
Los valores éticos de la democracia y la comunidad
iberoamericana
Ricardo Combellas
9
Los ciudadanos ante la corrupción: reflexiones y
propuestas
Alberto
R.
Abad
25
La financiación política y su impacto en la ética de la
administración pública en América Latina
Daniel Zovatto G.
45
El financiamiento de los partidos políticos y su
repercusión sobre la ética de la administración pública
Humberto Njaim
77
La Convencion Interamericana contra la Corrupción
Edmundo Vargas Carreño
93
Desregulación, desburocratización
yredimensionamiento
del sector público en la perspectiva de la ética en la
administración pública
Fernando Cepeda Ulloa
123
, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupción
ycódigos de ética
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz
, Organismos ad hoc de lucha contra la corrupción
y
códigos de ética
Adelso González Urdaneta
141
Prólogo
José Alberto Bonifacio
La propuesta del Presidente de Venezuela, Dr. Rafael Caldera, de adoptar como eje convocante de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno el tema "Los Valores Éticos de la Democracia", abrió un amplio espacio de reflexión para los gobiernos, que se hizo extensivo a las instituciones políticas y sociales de la región, convocadas a enriquecer un debate lleno de facetas desafiantes y de relevancia para el propósito de fortalecer la gobernabilidad democrática.
En ese marco propicio, e invitado por la Secretaría Pro Tempore de la VII Cumbre Iberoamericana, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) recogió con entusiasmo la iniciativa de organizar el Foro Iberoamericano "Ética y Administración Pública", en la conciencia de la importancia clave de este tema para el desarrollo en la región.
La institucionalidad democrática, si bien presenta saludables síntomas de afianzamiento en los países de Iberoamérica debido al extenso predominio de gobiernos constituidos mediante elecciones libres, no puede descansar en la confianza de estar instalada en un punto de no retorno, ni creer que la enorme empresa de consolidar plenamente el Estado de Derecho ha culminado. La decisión de los gobiernos de agendar para la VII Cumbre Iberoamericana una parte importante de estas materias expresa el convencimiento de que las mismas reclaman el máximo compromiso político, el consensoyla cooperación entre los países hermanos.
Un principio común a los aportes escogidos para esta obra, es que la gobernabilidad democrática está indisolublemente ligada a los valores éticos que orientan el desempefio del aparato administrativo del Estado. La vocación de servicio en gobernantes y administradores de la res pública a fin de lograr el bien común de la sociedad, tiene su fundamento en exigencias éticas que, como la honestidad, la transparencia, la rendición de cuentas y la responsabilidad,
• Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Venezuela
entre otras no menos importantes, son también expectativas que la ciudadania espera ver satisfechas por parte de aquéllos. A su vez, todo indica que la satisfacción de tales expectativas es parte del tratamiento apropiado para un diagnóstico en el cual la desconfianza hacia la política y los partidos, la baja concurrencia electoral y la apatía por los asuntos públicos son lugares comunes.
Si las democracias de nuestros países no pueden apoyarse en una función pública profesional, competente, fundada en el mérito y, en consecuencia, capaz de actuar eficaz y eficientemente en el desarrollo de las políticas públicas que respondan a las demandas de la ciudadanía, la gobernabilidad tropieza con un serio obstáculo. También si los mecanismos de articulación y mediación política no operan con base en procesos que eviten la distorsión de la voluntad popular, porque el financiamiento de los partidos carece de reglas claras que facilitan la penetración de intereses que la enajenan.
°
cuando el ejercicio del control de los asuntos públicos mediante la participación de la sociedad no es viable por la falta de oportunidades que la faciliten, o bien porque la misma se reduce a una mera formalidad o a un recurso subalterno de legitimación. 0, finalmente, cuando la corrupción y el enriquecimiento ilícito enseñorean el espacio público, ante la inexistencia, debilidad o desidia de los órganos de control.La legitimidad de la democracia nace de la elección popular que da origen al gobierno, pero también reclama su convalidación en los procedimientos que éste emplea en su desempeño, y se completa con resultados que responden a demandas de la sociedad. La gobernabilidad democrática resultará favorecida si estas tres dimensiones de la legitimidad son atendidas. Los procesos de reforma que han tenido lugar en la mayoría de los países de Iberoamérica permitieron la corrección de severas distorsiones en el aparato estatal y en la gestión pública, y de ellos pueden obtenerse lecciones para el futuro, que seguramente estará signado por nuevos desafios y oportunidades. Los trabajos recogidos han prosperado en este fértil terreno, y desde allí intentan sumar elementos a la reflexión abierta.
El CLAD agradece a la Secretaría Pro Tempore de la VII Cumbre por la oportunidad de hacer un aporte a la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica. También agradece a la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) de Venezuela, por su colaboración para llevar adelante la iniciativa.
Apertura del Foro Iberoamericano
"Ética
y
Administración Pública"
Edmundo González Urrutia'
El Foro Iberoamericano sobre Ética y Administración Pública que nos convoca el día de hoy, es el último de una serie de encuentros promovidos por la Secretaría Pro Tempore de la VII Cumbre, en preparación para la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, a efectuarse en la Isla de Margarita los días 8 y 9 de noviembre del año en curso.
Quiero dejar constancia de nuestro agradecimiento al Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, institución que generosamente patrocinó la reunión de hoy. Asimismo, deseo agradecer a la COPRE por su colaboración.
La Ética y la Administración Pública forman parte de los asuntos que bajo el tema de los valores éticos de la democracia serán abordados en el VII Cumbre. En este contexto se inscribe el tratamiento de la lucha contra la corrupción, la cual se ha convertido en un aspecto prioritario de la agenda global. Así pues, las deliberaciones de hoy representan un valioso aporte para el debate y la reflexión en tomo a este asunto que concita la atención de la comunidad internacional.
Existe una profunda convicción de que la ausencia de principios y valores éticos en la administración pública es uno de los males que mayor daño produce a nuestras sociedades, erosionando la confianza de la sociedad civil en sus dirigentes, lo cual se traduce en cuestionamientos, apatía y desgano del ciudadano hacia las instituciones democráticas y los procesos electorales. Resulta paradójico que, al tiempo que la democracia y la libertad se consolidan a escala mundial, el fenómeno de la corrupción se presenta como una de las principales amenazas para las sociedades democráticas y un obstáculo para el desarrollo económico y social. Por tal razón, hoy más que nunca la lucha contra este flagelo se erige como uno de los soportes fundamentales de la institucionalidad democrática .
• Director de Política Internacional. Dirección General Sectorial de Política Internacional. Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) - Venezuela.
La corrupción ha llegado a comprender todas aquellas acciones que comprometen la fe pública, donde el funcionario utiliza su investidura para provecho propio, valiéndose del engaño, la mentira y otras expresiones deshonestas. Esto nos revela que la corrupción adopta una variedad de formas que se manifiesta en un cúmulo de actividades públicas, capaz de extenderse hacia otras esferas de la sociedad.
Visto que la corrupción es un fenómeno global, enfrentarse a ella demanda, tanto en el plano nacional como internacional, el esfuerzo mancomunado y solidario de todos los países y sectores que lo componen: funcionarios gubernamentales, partidos políticos, jueces y demás miembros del Poder Judicial, contralores, empresarios, hombres de negocios y el ciudadano común. Nuestro Hemisferio con la suscripción de la Convención Interamericana contra la Corrupción, adoptada y abierta a la firma en Caracas, en marzo de 1996, se ha constituido en firme abanderado de la lucha contra este delito, siendo el primer instrumento internacional en esta materia.
Esta cruzada ha sido, igualmente, ejemplo para que en el plano universal la Asamblea General de las Naciones Unidas haya adoptado una serie de principios referidos a la lucha contra la corrupción y el soborno en las transacciones comerciales internacionales.
Sin lugar a dudas, todos estos esfuerzos se orientan a fortalecer las instituciones democráticas, evitar distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social. Es en este sentido que resulta de primordial importancia generar conciencia entre los países iberoamericanos sobre la existencia y gravedad de este problema, así como la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevencióny lucha contra la corrupción.
La celebración de este encuentro es una ocasión propicia para asumir con renovado optimismo nuestro compromiso por una democracia sólida y transparente, tarea que nos obliga a emprender, desde la perspectiva de la ética, una lucha frontal contra la corrupción en todas sus manifestaciones; de este modo, buscamos acabar con la impunidad de la corrupción a través de la sanción.
Los valores éticos comprenden también el compromiso por una democracia sustentada en la probidad y la eficiencia, donde el funcionario público tenga como norte su disposición de servicio a los intereses de la colectividadyno aprovechándose de las condiciones inherentes al ejercicio de su cargo para beneficio personal. Así lo interpretó el Presidente Caldera al colocar los Valores Éticos de la Democracia como el tema central de la VII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estadoyde Gobierno. Muchas Gracias.
Los valores éticos de la democracia
yla comunidad iberoamericana
Ricardo CombellasPresidente Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) Caracas - Venezuela
l. De la VI a la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
Está previsto para los días 8 y 9 de noviembre del presente año la celebración en nuestra isla de Margarita, de la VII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Se trata de un importante foro, donde se trazan líneas estratégicas de acción para el mundo iberoamericano, asi como un lugar de concertación y coordinación de esfuerzos, dentro del proceso paulatino y perseverante de construcción de nuestra comunidad de naciones.
Como lo señalara el Rey Juan Carlos I de España en la IV Cumbre, reunida en Cartagena de Indias el año 1994: "Un foro privilegiado para reafirmar nuestra identidad y potenciar una acción concertada a través del diálogo franco y amistoso".
Un evento de esta naturaleza tiene una proyección que supera tradicionales encuentros, no sólo por la presencia de Cuba, reiteradamente ausente de foros latinoamericanos, sino también por el puente que se abre a Europa, gracias a la participación de los Estados europeos unidos directamente a la conformación de nuestro ser nacional, España y Portugal. Su participación ha constituido un factor fundamental en el redescubrimiento de la comunidad iberoamericana, una de las cuatro comunidades, como bien ha anotado Uslar Pietri1, que integra, junto a la latinoamericana, la continental y la tercermundista (venida a menos con la caída del Muro de Berlín), la vocación de nuestros pueblos. Cierto que llenar de nuevo contenido la comunidad iberoamencana exige mucha voluntad, mucha colaboración, pero no es menos cierto que hemos empezado a dar los primeros pasos.
La Cumbre Iberoamericana se inserta repito, dentro de novedosas formas de diálogo y apertura de iniciativas, que enfrentan las nuevas realidades surgidas del fin de la era bipolar, así como de los retos que afrontan los Estados, consecuencia del impacto de la globalización. Tanto es así, que junto al diálogo hemisférico que abrió la Cumbre de Miami, el año 1994, América Latina y Europa se aprestan a iniciar encuentros cimeros, como lo revela la beneficiosa acogida de la propuesta de una Cumbre América Latina-Europa, lanzada recientemente por el presidente de Francia, Jacques Chirac, con motivo de su visita a algunos países de la región. Además, el estímulo a la imaginación creadora que significa la estructura flexible de las cumbres y su reducida configuración organizativa, expresada en una secretaría pro tempere, es reveladora de la agilidad e informalidad, alérgica a la burocratización, que caracterizan el desarrollo de este tipo de encuentros.
La Cumbre de Margarita está unida indisolublemente a la Cumbre de Viña del Mar. Esta última adquirió un perfil de naturaleza política que no se encontraba tan marcado en las reuniones anteriores. A partir de ahora, la defensayconsolidación dela democracia, la mejor construccióny operatividad 1 UslarPietri(1986), pp.181Yss.
de sus instituciones, así como la voluntad manifiesta en pro de la internalización de los valores que encarnan una cultura cívica, constituyen un claro y contundente mandato para los Estados iberoamericanos. Como bien señaló el presidente Frei en su acto de clausura, el 11 de noviembre de 1996: "La Declaración de Viña del Mar amplía significativamente el ámbito de acción de los demócratas de nuestra región y contribuye a trazar un amplio esquema de la cooperación política en Iberoamérica'< .
En ella la dimensión ética de la gobernabilidad no podía dejar de estamparse, so pena de quedar fallida y ofrecer flancos de vulnerabilidad. En el párrafo 23 de la Declaración se señala: "La raíz ética de la actividad política - la exigencia de valores y de sentido de vocación por la acción colectiva - constituye elfundamento más importante del respeto hacia esta actividad. Elevar la calidad de la política, de la dirigencia y del debate público debe ser una tarea compartida por todos. Por ello, nos comprometemos a promover el prestigio de la política, para revalorizar su papel en la vida diaria de nuestros conciudadanos, y a estimular su participación política y social. En este sentido, fortaleceremos, desde la más temprana escolaridad, los programas de formación ciudadana y de educación para la democracia y la participación". Igualmente, se destaca en el párrafo 28: "La democracia se fortalece en nuestras sociedades cuando la probidad, la responsabilidad y la transparenciase afirmanyse consolidan como rasgos esenciales del servicio público y de las prácticas de la sociedad civil yde nuestra cultura política. Reafirmamos especialmente las medídas que toman nuestros Estados para estimular estos comportamientos y prevenir la corrupción. La Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en Caracas, el 29 de marzo de 1996, nos muestra que es posible tener criterios compartidos y abrir espacios a la cooperación en estas materias"3 .
El tema central de la Cumbre de Margarita pretende desarrollar con particular ahínco, las implicaciones de los valores éticos de la democracia. Así lo propuso el presidente Caldera en sus palabras, durante la clausura de la Cumbre de Viña del Mar: "La democracia no es solamente un sistema político, la democracia es una forma de vida, la democracia es un compromiso en torno a los valores morales que le dan consistencia y que la hacen invencible'" . Dentro de este gran tema central, el presidente Caldera desgajó una serie de puntos particularmente importantes a abordar, como son los casos de la defensa y garantía de los derechos humanos, la lucha contra la corrupción, la diafanidad electoral, el derecho a la información veraz, el derecho de los pueblos a una justicia recta y eficiente, y la justicia social internacional.
2 Frei (1997),p.243.
3 Vid. Declaración de Viña del Mar, en Frei (1997). 4 Caldera (1996),pp.2 Y3.
Antes de entrar a estos puntos medulares, quisiera estampar unas reflexiones sobre la relevancia de la ética para la política, y de manera especial, para la política democrática.
Max Weber, en su celebérrima conferencia sobre la política como
vocacíón", distinguió dos máximas de acción ética, en su opinión irremediablemente opuestas: la "ética de la convicción" y la "ética de la responsabilidad". La primera orienta la acción en torno a la satisfacción de las convicciones de la persona, independientemente de cuales sean sus resultados, mientras quien se orienta por la ética de la responsabilidad toma en cuenta las consecuencias previsibles de la propia acción. Me resisto a aceptar la imposibilidad de congeniar las convicciones con el sentido de responsabilidad, pero en ambos casos flamea una ética que dota de sentido a la acción humana. Es cierto que la ética se traduce en responsabilidad de nuestras acciones individuales y colectivas, y por tanto en las consecuencias de las decisiones, actos y omisiones, pero no es menos cierto que la concepción ética de la política se sustenta en principios que orientan consecuentemente nuestras acciones; lo contrario es la política pragmática basada en criterios cortoplacistas, al servicio de intereses parciales y la pura conveniencia egoísta. En suma, el embelesamiento y la vanidad del poder, su búsqueda y disfrute como un fin en si mismo, el más crudo maquiavelismo político.
Lo grave de la hora actual está en el creciente proceso de desustanciación de la política, que tiende a propagarse en detrimento de las valoraciones éticas. Weber, dramáticamente angustiado ante la pérdida de sentido de la acción política, se refirió a los dos pecados mortales de la política: la ausencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad.
El neomaquiavelismo, que se ha apoderado de los escenarios políticos en nuestras latitudes, lamentablemente fomentado por las "novedosas formas de hacer política", ha derivado en dos perniciosas consecuencias, ambas profundamente desestabilizadoras de nuestras todavía jóvenes experiencias democráticas: el desdibujamiento del bien común, o dicho de otro modo, del interés de la comunidad política, del demos, por encima de los intereses sectoriales, y el predominio del "político pragmático", caracterizado por su acriticismo y espíritu reduccionista, que maneja una visión parcializada de la realidad, que gira en torno a la utilidad fútil y la inmediatez, donde campean los esquemas manipuladores, el utilitarismo, el afán de dominación. Como lo destacaGarcía-Pelayo: "esclavo de lo inmediato, del tiempo presente ante elque meramente reacciona; su actividad es una actividad jornalera, que vive aldía'" .
Rescatar los valores es iluminarnos más con los valores de la más genuina tradición occidental. Victoria Camps devela claramente lo que deseo expresar: "No es cierto que no haya valores compartidos: es que ya nadie se encarga de
J Weber (1967), pp. 163Yss.
pensar en ellos, de desarrollarlos, de decir qué sentido tienen o deben tener para nosotros, ciudadanos de finales del siglo XX" 7 .
Esa tradición nos pertenece también a los iberoamericanos. La heredamos y la hemos enriquecido. Uslar Pietri lo recoge admirablemente: "Pertenecemos
por la cultura, las instituciones y la mentalidad al mundo occidental.
Proclamamos repúblicas a partir de 1810 y no resucitamos alguna vieja
monarquía sagrada. Proclamamos los derechos del hombre, pertenecemos a esa civilización, somos parte de ella, hemos nacido ycrecido dentro de ese juego de valoresynos seria imposible rechazarlosyrepudiarlos para aceptar otros que no podrían tener vigencia efectiva" 8.
La democracia no nace, se hace, exige un esfuerzo de socialización en sus valores más preciados, insuflar a los ciudadanosya las instituciones de esos valores, y así convertirlos en principios internalizados que guían nuestras actitudes y comportamientos, en la sociedad y en la política.
Ello no significa abandonar o relativizar lo que Norberto Bobbio llamó democracia mínima'' , que pasa por el sagrado respeto de tres principios: 1) el derecho a participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas;
2) la existencia de reglas procesales a que se someten los actores del juego democrático y;3) la existencia de alternativas reales que permitan al ciudadano seleccionar libremente entre una y otra.
Mucho se puede debatir, y efectivamente se ha debatido sobre los alcances
y limitaciones de la democracia mínima; la polémica entre los elitistas y los participacionistas es expresión de ello, como el controversia! dilema de los efectos nocivos del exceso de democracia sobre su misma viabilidad. Podemos no estar de acuerdo con las restricciones que Bobbio, entre otros, impone a la democracia para salvaguardar su preservación, continuando con una tradición que entronca con Tocqueville, pero en ningún caso podemos negar, so pena de
pecar de obnubilados o fanáticos, la dura experiencia que la historia
contemporánea no ha hecho más que comprobar: cuando se quebrantan los principios de la democracia minima se termina sepultando la frágil democracia que tanto costó construir.
Pues bien, la democracia mínima implica un profundo contenido ético, que se expresa en la ponderación de la tolerancia, el reconocimiento del pluralismo político, el florecimiento del diálogo, en fin la aceptación, como
7 Camps (1996),p.110 8Uslar Pietri(1986),p.195. 9 Bobbio (1986),pp.14 Yss.
patentiza Savater: "que todo el mundo tiene derecho a equivocarse pero nadie. posee el de exterminar el error."10
En suma, convivir con los valores, comulgar con ellos, nos plantea la inmensa tarea de encarnarlos en conductas concretas, adoptar una ética civil a través de la cual la política, la acción política, vuelva a interesar a densos sectores, sobre todo los juveniles, que peligrosamente se desatienden no solo de ella sino de la vida pública en general.
II. El Estado de Derecho, los derechos humanosy la relevancia de la rama judicial
Ya en los lejanos y siempre recurrentes tiempos de la Revolución Francesa, se erigieron los dos grandes pilares constitutivos de lo que desde entonces se conoce como Estado de Derecho: la existencia de unos derechos universales, inherentes a la humana condición, y por consiguiente anclados en un soporte de dignidad superior, que los jerarquiza por encima del Estado, que debe protegerlos, fomentarlos, nunca mancillarlos ni violarlos, en fin, autolimitación ética del poder político en aras de servir a los valores superiores que iluminan el orden estatal democrático; y el principio de la división de poderes, es decir su manifestación en tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial), cada una con su precisa esfera de competencias, unidas por un objetivo común, la defensa de la libertad.
Desde su génesis el Estado de Derecho se concibió como un concepto de lucha: frente a los privilegios impulsó la igualdad ante la ley, frente al absolutismo se identificó con el reino de la libertad y las virtudes republicanas. Hoy, independientemente de la latitud, el Estado de Derecho se asocia con la defensa de la Constitución, el imperio de la ley, la distribución, no sólo horizontal sino también vertical, de los poderes del Estado, y la protección y
promoción de los derechos humanos. Además, al contrario de las aberraciones positivistas, que intentaron deslastrarlo de sus primigenios soportes ontológicos y axiológicos, el Estado de Derecho se concibe en la actualidad como un concepto cargado de valores, centrados, repito, en la noción ética de la eminente dignidad de la persona humana.
No obstante, ha sido largo el camino para que el Estado de Derecho se perfeccionara, dada su evolución desde la concepción individualista, unida al liberalismo, pasando por la fase de desustanciación positivista, hasta su actual concepción como Estado social y democrático de Derecho. Así mismo, el decurso de estos dos siglos ha presenciado su destrucción (por los totalitarismos comunistay fascista), como su pálida presencia, y hasta definitiva ausencia, en los sistemas autoritarios.
La lucha por el Estado de Derecho se remonta en América Latina a los
rrusmos años fundacionales de sus repúblicas. Sin embargo, su efectiva
preeminencia, cual verdadero tormento de Sísifo, ha constituido una empresa ardua e inagotable. Alguna sociología positivista, de 'signo pesimista, incluso nos condenó a vivir una realidad, en palabras de Carlos Fuentes, "inhumana, retrógrada y autoritaria"11, donde la dictadura y los autoritarismos serían la regla, y el mundo de la libertad y la democracia, la excepción. En otras palabras, el "gobierno de los hombres", el reino del despotismo y la arbitrariedad, se sobrepondría como una fatalidad al "gobierno de las leyes", donde el poder se enmarca y es limitado por el derecho.
Afortunadamente esta dura realidad ha comenzado lenta pero
vigorosamente a cambiar. El Estado de Derecho empieza a valorarse como un concepto positivo y necesario, un componente irrenunciable de la experiencia democrática, una conquista civilizatoria, garantía y producto de un desarrollo con rostro humano. Así, cada vez más es una opinión común en nuestros países, que sin la institucionalización del Estado de Derecho los logros democráticos siempre serán frágiles y precarios.
Signos alentadores de la nueva situación lo constituye la mayor conciencia de la necesaria jerarquización del Poder Judicial en la trilogía de poderes. No obstante, es grande el desafio que tenemos por delante, en la superación de la tendencia a infravalorarlo como "pariente pobre", un poder
secundario, manipulado, en definitiva, relegado dentro del sistema de
distribución de los poderes del Estado. La reforma del Estado en Iberoamérica no logrará sus objetivos si no garantizamos decorosamente en el ejercicio de la función jurisdiccional, la independencia e imparcialidad del juez. Al unísono, la lucha por los derechos humanos nos ha convencido de la necesidad de un orden objetivo, nacional y supranacional, que proteja y fomente la carta de derechos, y las correspondientes garantías, tal como se estampan en las Constituciones republicanas y en los tratados sobre derechos humanos, y su percepción no como meras entelequias, sino como concreción de valores por los que vale la pena luchar.
En síntesis, hemos aprendido a valorar el Estado de Derecho en tanto requisito insustituible de la democratización de nuestros sistemas políticos. Sus implicaciones no admiten dubitaciones, interpretaciones interesadas o "saltos al vacío". Sin división de poderes, sin respeto a los ámbitos de actuación de cada uno de ellos, no hay Estado constitucional, y por supuesto, tan sencillo como simple, quedan flagrantemente desguarnecidos nuestros derechos y libertades más preciados. Sobre esto no caben las medias tintas, aceptamos las reglas del Estado de Derecho o las repudiamos. Si es el último supuesto el que predomina, utilicemos cualquier epíteto, que sobre el particular abundan ("democradura",
11 Fuentes (1991), p.46.
"régimen plebiscitario", "gobierno paraconstitucional"), pero nos está vedado mancillar el orgulloso concepto de democracia constitucional.
m.
El derecho a la información verazEl Presidente Caldera ha propuesto como un tema fundamental de la agenda de la
vn
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estadoy
de Gobierno, la consideración del derecho a la información veraz, enmarcado dentro del tema central "valores éticos de la democracia". La actitud del Presidente no ha sido abrupta ni circunstancial. Los que hemos seguido de cerca su itinerario intelectual recordamos su clara postura, manifestada en la Comisión Bicameral para la Revisión de la Constitución venezolana, a favor de complementar la libertad de expresión con la garantía del derecho de información veraz yoportuna, dentro de los principios consagrados en la Constitución.
El derecho a la información tiene su asiento en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada el año 1948, y ha sido recogido, entre otros relevantes acuerdos internacionales, por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Europea de los Derechos del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocida como "Pacto de San José de Costa Rica", en recuerdo de la ciudad donde se suscribió, el año 1969. Igualmente, el nuevo movimiento constitucional que experimenta América Latina a partir de los años ochenta, ha significado la recepción en las cartas constitucionales, tanto del derecho a la información veraz como del derecho de rectificación o respuesta, mal llamado derecho de réplica.
No se puede desvincular el derecho a la información del desarrollo de las libertades vinculadas a la comunicación, sea en su dimensión histórica, desde las libertades de expresiónypensamiento, pasando por las libertades de prensay de opinión, hasta la libertad de información; sea por su contexto dentro del asombroso despliegue de la tecnología informativay la comunicación masiva, y sus consecuencias sobre las realidades actuales del poder, de tal forma, como señala Castells, que "los flujos del poder se convierten en dependientes del poder de los flujos"12 .
No ha sido fácil, aparte de la lucha implicada en el reconocimiento de todo nuevo derecho, la recepción del derecho a la información, dadas principalmente dos razones: primero, el derecho a la información es, a partir de su consagración en los tratados internacionales de derechos humanos, un derecho "universal" que compete a todos los hombres, y no se circunscribe por ende únicamente a los propietarios de los medios, ni al Estado, ni a los periodistas; y en segundo lugar, por incorporar un plexo de facultades, que transitan por dos vías, la comprendida en el derecho a dar o comunicar información,yla comprendida en el derecho a recibir información.
Así, dentro de la primera vía se incluyen, los derechos a no ser censurado,
3 publicar o emitir informaciones u opiniones (con lo cual se problematiza el
"monopolio profesional" de la información), elacceso y reserva de las fuentes, la cláusula de conciencia, y la investigación y difusión de informaciones u opiniones; y dentro de la segunda, los derechos al pluralismo informativo, y la consiguiente libertad de selección de información, la información veraz y
oportuna, la protección de la honray la intimidad,yla rectificación o respuesta. Junto a la preservación de la honra y la intimidad, lo cual alude a la protección Jurídica de un derecho fundamental tentado a vulnerarse por los abusos de la libertad de información, la calificación de veracidad representa una
dimensión,sin ninguna duda, de profunda valoración ética. Pero ¿qué realmente significa información veraz?
Veraz no debe confundirse con verídico. No tiene razón de ser hablar de un derecho que se ciñe a la relación exacta de los hechos, entre otras razones porque la relación de los hechos admite variadas versiones e interpretaciones, que soloel sosegado paso del tiempo logra, ¡y no siemprel, aclarar. La respuesta esta no SImplemente en errar (errar forma parte de la condición humana), sino en Incurrir deliberada e irresponsablemente en el error. Una sabia sentencia del Tribunal Constitucional español del año 1988, recoge acertadamente el sentido de la interpretación: "Cuando la Constitución requiere que la información sea "veraz" no está tanto privando de protección a las informaciones que puedan resultar erróneas cuanto estableciendo un específico deber de diligencia sobre
el informador, a quien se le puede y debe exigir que lo que transmita como "hechos" haya sido objeto de previo contraste con datos objetivos, privándose, así, de la garantía constitucional a quién, defraudando el derecho de todos a la información, actúe con menosprecio de la veracidad o falsedad de lo comunicado"13 .
En suma, el derecho a la información veraz, dado su contenido éticoysu trascendencia pública, merece su jerarquizaci6n en un debate sobre los valores éticos de la democracia, y por tanto su justa consideración en un magno evento, como lo constituye la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. IV. Ética, Administración Públicaylucha contra la corrupción
-La modernización, y consiguiente adaptación a las nuevas realidades, de la Administración Pública, constituye una dimensión sobresaliente de la reforma del Estado. La tarea en nuestras latitudes es ardua, un camino empedrado de dificultades. La burocracia, los estudios comparados no dejan de comprobarlo, genera anticuerpos que la hacen reacia al cambio. La rutina, la tendencia al secreto, la alergia al control democrático, el enramado de intereses corporativos y el clientelismo, hacen de ella una sólida barrera, poco permeable al cambio.
13 STC/61l988,de21 de enero
,"
Bobbio14 ha apuntado con agudeza, que el gran reto de la democracia contemporánea está en penetrar los amurallados recintos de la Administración Pública y la gran empresa, regidas ambas por principios jerárquicos, distintos y hasta antitéticos, con la legitimidad democrática. El desafio está en que, en buena parte gracias a la actividad administrativa, fundamentalmente la apartadora eleprestaciones ( la salud, la educación, la protección de un ambiente sano, la vivienda, para sólo citar algunas), se generan (o deberían generarse) las condiciones para el más adecuado despliegue de los derechos sociales y la mejor calidad de vida de los ciudadanos. En otras palabras, eficacia y eficiencia son las palabras claves, lo cual exige cada vez más, una sociedad civil vigilante, ansiosa de participación en su gestión, y por sobre todo solícita de transparencia y control, ante los siempre acechante s zarpazos de la arbitrariedad, el privilegio y la corrupción.
Sin duda, este último aspecto, el de la corrupción, se ha convertido en un factor primordial de deslegitimación e ingobernabilidad de los sistemas democráticos. Bien lo expresó Bolívar: "La destrucción de la moral pública causa bien pronto la disolución del Estado'T' .
• La lucha contra la corrupción tiene dos caras: la preventiva y la punitiva. La primera implica un largo camino, que pasa principalmente por la educación, y la consiguiente internalización en nuestros niños y jóvenes, de valores
I
profilácticos, que los inmunicen ante las tentaciones corruptoras; la segunda excede la acción gubernamental strictu sensu, en la medida en que la rama judicial pasa a ocupar un relevante papel, tanto en la tipificación de los delitos como en el castigo de los delincuentes. Si hay un concepto que pueda medir el mayor o menor grado de corrupción es el concepto de impunidad. Así mismo, el Parlamento tiene un papel relevante, no sólo en la sanción de la legislación adecuada, sino también en el mejor perfilamiento de su función contralora. Igualmente, instituciones como el Ministerio Público y la Contraloría o Tribunal de Cuentas, cada una dentro de su rol específico, tienen mucho que ofrecer sobre este tema. Por último, la opinión pública, mejor dicho, la fuerza motorizadora de tal opinión, canalizada a través de los medios de comunicación social, cumple un destacadísimo papel en la publicidad y transparencia de la persecución de los delitos de corrupción, así como en la investigación periodística que posibilita abrir senderos para la posterior acción de las instancias legitimadas del Estado, para precisar las correspondientes responsabilidades.
• Un factor de la mayor importancia en la lucha contra la corrupción, que sintetiza aspectos propiamente éticos como instrumentales, lo es el control social, que hace que el acto y el individuo corruptos sean rechazados por la sociedad, evitándose así la complacencia y su aceptación inocua por parte de amplios sectores sociales.
14Bobbio(1986), pp. 44 Yss.
• Las consecuencias de la corrupción son deletéreas, no sólo en lo moral
sino también en lo económico (la corrupción encarece las transacciones
comercialesy desvirtúa los principios de la sana competencia en el mercado), y en lo político, tal como lo revela la llamada "sociedad de cómplíces".
• De manera especial merece destacarse la iniciativa de poner en práctica c0dIgOS de ética de los servidores públicos, en función de internalizar valores en su conducta, que se manifiesten en actitudes y normas de comportamiento, en el universo donde despliegan su labor, y que incluye no sólo el amplio abanico de las relaciones con el público, sino también con los otros empleados y funcionarios, y con los bienes bajo su custodia o administración. Dentro de la gama de valores que deben onentar la función pública, como lo son entre otros, la vocación de servicio, la honestidad, la imparcialidad, la eficacia, la responsabilidad, la dISPOSIción a la respuesta oportuna, la veracidad, la pulcritud y el decoro. y la información oportuna, deseo destacar de manera especial la relevancia de la transparencia, y la limitación y reducción al mínimo indispensable, de la reserva y el secreto, protervos hermanos, más de la veces, del delito, e hijos predilectos de los comportamientos autoritarios.
V. Partidos políticosytransparencia electoral
El cuestionamiento de las instituciones partidistas es uno de los males mas recurrentes de las democracias contemporáneas. Lo cierto es que se expande la pérdida de la fe de los ciudadanos en los partidos. consecuencia de variados factores explicativos, con diverso énfasis en uno u otro sistema político. Así, se
le arrostran a los partidos pérdida de representatividad, anemia ideológica, incapacidad de construir proyectos alternativos, incuria ética, y pare de contar. Esto ha tenido como efecto, desinterés por la política, insatisfacción, apatía, desencanto, y el auge de formas peculiares de irrupción política, conocidas en América Latina bajo el vocablo "antipolítica", unidas todas ellas al rechazo de los partidos tradicionales y la profesionalízación de la política.
La conclusión es preocupante: las "causas" sustituyen las ideas, la telegénica se sobrepone a la sustancia de los planteamientos, lo fútil y la levedad del discurso de tanta mediocridad consagrada, avasalla la rigurosidad de los proyectos políticos. Por supuesto, el cuadro se reproduce con o sin partidos, mientras los factores reales que han conllevado la decadencia partidista se mantengan inalterables.
Intentaré a continuación aportar (o por lo menos resaltar), algunas ideas en pro de la reconversión o reinvención de los partidos, en aras de los renovados retos que les plantea un entorno altamente cambiante.
En primer lugar, es ineludible la mención de la representatividad, el cómo aumentar sus posibilidades de adecuada mediación desde la sociedad civil hacia el Estado. El tema no se puede desvincular de la reforma electoral, para así retornar la confianza de la gente en los comicios, y jerarquizar el valor de la participación popular en un proceso abierto de selección de los gobernantes. Sin
I'1~
duda, el logro de una mayor confianza y transparencia generará un mayor apego del ciudadano hacia las reglas de funcionamiento del sistema político.
La representatividad está estrechamente ligada a la relación de los elegidos con los problemas de los electores, por lo cual los sistemas personalizados de elección (sean uninominales, sean nominales) se han constituido en unreclamo tan fuerte de la población. El representante debe ser, por excelencia, un exponente de las aspiraciones y demandas de sus representados, en el sentido recogido magistralmente por Edmund Burke en estas elocuentes frases, de permanente vigencia, de su discurso a los electores de Bristol, Inglaterra, el 3 de noviembre de 1774: "Ciertamente, caballeros, la felicidad y la gloria de unrepresentante debe consistir en vivir en la unión más estrecha, la correspondencia más íntima y una comunicación sin reservas con sus electores. Sus deseos deben tener para él gran peso, su opinión máximo respeto, sus asuntos una atención incesante. Es su deber sacrificar su reposo, sus placeresy sus satisfacciones a los de aquéllos; y sobre todo preferir, siempre y en todas las ocasiones el interés de ellos al suyo propio" 16.
No se entiende hoy la representatividad sin la accountability, en otras palabras, la rendición de cuentas, precisa y oportuna, de la gestión gubernamental por parte, en este caso, de los representantes elegidos, y por supuesto, también por los partidos proponentes, dado el compromiso implicado en las plataformas programáticas presentadas en la lisa electoral. Además, buena parte de los cuestionarnientos a la legitimidad de los partidos se expresa en la pálida presencia, cuando no ausencia, de lo que Max Weber denominó como "ética de la responsabilidad", que ordena tener en cuentas las consecuencias previsibles de la propia acción. La gente añora más ética de la responsabilidad en sus dirigentes, una adecuada ponderación de la pasión y la mesura, dentro de los límites que impone el arte de lo posible.
El combate contra la corrupción, ese terrible flagelo convertido en factor fundamental de erosión de la credibilidad democrática, tiene mucho que ver con los partidos, en la medida en que repudien a los cómplices de los códigos operativos que sostienen el secreto de la corrupción, y asuman una posición más militante en pro de la publicidad y transparencia, en la develación del tenebroso ocultismo que acompaña los hechos corruptos.
La mayor o menor capacidad de combate de la corrupción por parte de los partidos, está muy vinculada con el financiamiento de las campañas electorales, pues, o bien los amordaza o bien los libera. La ley tiene que establecer normas claras y contundentes, que garanticen la transparencia de los ingresos y gastos de los partidos, y releguen al mínimo el misterio y el secreto sobre el origen de sus fondos. El caso es que, sea a través de sistemas de financiamiento público (los cuales han demostrado ser más equitativos), sea a través del financiamiento
pnvado o mixto, el sistema que se adopte debe privilegiar la publicidad y el control democrático, en la fiscalización de sus ingresosy gastos electorales.
Unas palabras sobre las ideas y los programas, términos tan devaluados en el acontecer político de hoy. Si los partidos. no abandonan el excesivo pragmatismo y el cortoplacismo de su comportamiento cotidiano, quedarán para el olvido, como flores marchitas, verdaderos cadáveres, sepultados por la infecundidad de su incuria ideológica. Elaboración y debate de ideas, formulación estratégica de sus contenidos, orientación programática de su acción, fomentan la fuerza aglutinadora de un partido moderno, intelectual organico, dirigente en la definición de las metasyobjetivos nacionales.
Una última rel1exión sobre la organización partidaria que reclama la reforma del Estado. Así como el modelo de partido centralista, férreamente controlado por la cúpula, devino funcional a la impronta centralizada del Estado, los desafíos a la gobernabilidad democrática que presenta el necesario y
conveniente proceso de descentralización política y administrativa, exigen, y exigirán cada vez más, un modelo de partido más flexible y descentralizado, acorde no sólo con la nueva realidad, sino con la inmensa responsabilidad de guiar, coordinar, integrar, y sobre todo, dotar de sentido al singular y novedoso proceso
VI. La justicia social internacional
El presidente Caldera consideró ineludible incluir como aspecto fundamental de lo valores éticos de la democracia el de la justicia social,y muy en especial, su relevancia en el plano internacional. Vale la pena citar textualmente los párrafos dedicados a ella en sus palabras. durante la clausura de la Cumbre de Viña del Mar: "Dentro de esta lucha por la justicia, no podemos olvidar como uno de los valores éticos fundamentales en la vida de nuestras democracias, el camino hacia la justicia social. La justicia social es uno de los ideales más nobles conquistados por la humanidad en este siglo que va a terminar; luchar por ella, buscar la equidad, preocupamos por el bienestar de nuestros pueblos, no olvidar que todas nuestras preocupaciones para el progreso de nuestros países por el desarrollo económico, tienen como acompañante indispensable el desarrollo social, porque al finyal cabo, la economía es para el servicio de la persona humanayno para el beneficio de quienes se lucren, esto tenemos que plantearlo como una verdad fundamental en nuestros pueblos.
"Y luchar por la justicia social. Sentimos cuantas injusticias se realizan contra nosotros en el plano internacional. El mismo problema de la deuda externa, que ha sido tantas veces planteado, no ha encontrado soluciones porque no ha logrado ser reconocido el principio de la justicia social en la esfera internacional. Así como dentro de cada país la justicia social exige, de todos y cada uno, lo necesario para que todos podamos encontrar lo medios de realizar el bien común, así la comunidad internacional, en la cual creemosy que cada día se hace más imperiosa con el proceso de globalización, reclama a todos los
países y especialmente a los más ricos y a los más poderosos, el reconocimiento de los derechos que tienen los más pobres y los menos desarrollados para encontrar, por sus propios medios, el camino de un desarrollo humano, económico y socíal''!? .
El doctor angelicus jerarquizó a la justicia como la primera de las virtudes morales, faro junto a la sabiduría, de la más noble acción del gobernante. Tal como lo patentiza Jacques Maritain: "No basta con ser justo para ser buen político, pero la justicia es condición necesaria de toda buena política"!".
Caldera definió la justicia social como "la que exige cuanto sea necesario al bien común", a diferencia de la justicia conmutativa, referida a la equidad de los intercambios, es decir, la igualdad o equivalencia de lo intercambiado. El concepto de justicia social internacional no significa otra cosa que trasladar el concepto de justicia social a la esfera internacional, pues "la noción del bien común no tiene por qué limitarse a los fines propios de cada comunidad nacional, sino que cobra un ámbito más alto cuando se traslada al campo de la comunidad universal'v? .
El concepto de solidaridad es correlativo al de justicia social, y por ende el de solidaridad internacional al de justicia social internacional. La solidaridad atiende más directamente a las actitudes y comportamiento de los ciudadanos, la justicia social al actuar de las instituciones.
Si bien la justicia social internacional ha tenido un relevante desarrollo doctrinal, donde han cumplido un importante rollas encíclicas post-conciliares, no ha encontrado una plasmación jurídica eficaz, tal como lo revelan estos tiempos de iniquidad, desigualdad y desequilibrio internacionales.
En realidad, sus implicaciones constituyen un verdadero desafio a la comunidad internacional. Aspectos como el de términos más justos del intercambio comercial, cooperación en la definición de las agendas de interés común, obligaciones de los Estados desarrollados en función de la búsqueda de un bien común universal que excede sus específicos intereses nacionales, su percepción, en consecuencia, de la noción de deberes que cumplir y no dádivas que conceder frente a los Estados menos desarrollados, así como la lucha contra toda discriminación a los pueblos, en el ámbito interno de los Estados y en el ámbito supranacional, constituyen expresiones recurrentes del mal llamado orden internacional.
Con particular ahínco, y de consecuencias ineludiblemente negativas sobre nuestros países iberoamericanos, motivado tanto por la deuda social que se acrecienta, como en sus repercusiones sobre la gobernabilidad, merece
17 Caldera (1996), pp. 5 Y6. 18 Maritain(s.f),p. 213. 19 Caldera (1970),p.192.
mencionarse el caso de la deuda externa. Aspectos como la transferencia por parte de los países deudores, de ingentes recursos al exterior para saldar el servicio de la deuda en detrimento de la inversión productiva interna, la recurrente desigualdad en los términos del intercambio comercial en perjuicio de íos países productores de materias primas, los perniciosos efectos de tasas de interés variables, que aumentan la carga de la deuda, y la propensión a políticas proteccionistas de los países industrializados, constituyen una manifestación del pesado fardo de una situación cuya equitativo abordaje pasa necesariamente por la debida ponderación de reglas de justicia social internacional20 .
En suma, el enfoque de la deuda externa independientemente de sus formas de solución, exige aceptar el principio de corresponsabifidad, tanto en su surgimiento como en su dilucidación. Y por supuesto, tiene una carga ética
indiscutible. como bien reconoció el documento de la Pontificia Comisión
Iustitia et Pax,publicado el 27 de enero de 198721 ,Yreferido a la consideración ética de la deuda internacional, donde se estampan los seis principios éticos (crear nuevas solidaridades; aceptar la corresponsabilidad; establecer relaciones de confianza; saber compartir esfuerzos y sacrificios; suscitar la participación de todos; yarticular las medidas de urgenciaylas de largo plazo), que deben servir
de base para la cooperación, que superando los egoísmos colectivos y los
intereses particulares, permita una gestión eficaz de la crisis del endeudamiento, en aras del progreso en la justicia internacional, tanto en su dimensión social como en su dimensión económica.
VII. A manera de conclusión
La comunidad iberoamericana no está reñida con otras comunidades a las
que se adhieran los países miembros. Yo diría que más bien son
complementarias y no antitéticas. Sin embargo, como señalé al principio, es largo el camino que tenemos por delante, pues apenas hemos dado los primeros pasos en la colaboración por hacer realidad las finalidades que nos unen. Es más, carecemos todavía de una fuerte conciencia de comunidad. Las élites españolas miran, en primer lugar y es lógico que así sea en la hora actual, a Europa, así como los latinoamericanos intentamos retornar el viejo sueño de nuestros libertadores. de forjar una comunidad de naciones, en palabras de Bolívar. "una nación de repúblicas".
Ninguna de las dos direcciones niega el valor de la comunidad iberoamericana, pues como apunta con su lucidez característica Uslar Pietri: "La noción de la existencia de una muy significativa y plena comunidad cultural.
histórica y de mentalidades entre España y la América Latina es el hecho
20 Cfr. YepesBoscán(1987), pp. 7Yss.
21 PontificiaComisión "Iustitiaet Pax" (1987), pp. 85-100. 23
""1
fundamental que no podemos ni debemos olvidar" 22 . Haciendo más las sabias palabras de Uslar Pietri, concluyo estas reflexiones: "Si de esta noción de las antiguas colonias españolas y de España pasamos al paso inmediato e inevitable que está en la lógica misma del destino, que es el de la cooperación de todos los países iberoamericanos, que resultaría absurdo excluir, con el Brasil y su inmenso potencial, y Portugal con su historia admirable de país creador de mundos, si hiciéramos consciente y efectiva esa comunidad iberoamericana total con todos los pueblos del continente de habla española y portuguesa, y con España y Portugal, las posibilidades de ese conjunto serían inmensas y serían factibles, casi provoca desbocarse en imaginaciones y sueños esbozando todo lo que podríamos hacer juntos si saliéramos de la cárcel de aislamiento, en la que venimos permaneciendo encerrados dentro de las fronteras nacionales, apegados a viejos ídolos impotentesy poco válidos y sin tener visión para todo lo que nos está ofrecido con la posibilidad de ese entendimiento y cooperación para el bien de todos sin predominio de nadie"23 .
Las cumbres iberoamericanas se enrumban hacia esos objetivos. Su destino, anchuroso y lleno de posibilidades, nos impiden abandonar tan prometedor camino.
Referencias Bibliográficas
Norberto Bobbio: El futuro de la democracia. México, 1986. Simón Bolívar: Obras completas. La Habana, 1950. Edmund Burke: Textos políticos. México, 1942.
Rafael Caldera: Ideario. La democracia cristiana en América Latina. Barcelona, 1970. Rafael Caldera: Palabras durante la clausura de la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Viña del Mar, Chile, 11 de noviembre de 1996.
Victoria Camps: El malestar de la vida pública. Barcelona, 1996.
Manuel Castells: "La democracia electrónica", en José F. Tezanos (ed): La democracia post-liberal. Madrid, 1966, pp. 59-74.
Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Gobernabilidad democrática. Santiago de Chile, 1997. Carlos Fuentes: "Los hijos de Don Quijote", en Nexos, 157, México, enero de 1991. Manuel García-Pelayo: Burocracia y Tecnocracia. Madrid, 1974.
Jacques Maritain: Humanismo integral. Caracas, s.f
Pontificia Comisión "Iustitia et Pax":"Al servicio de la comunidad humana: una consideración ética de la deuda internacional", en Notas y Documentos. No. 12, Caracas, septiembre-diciembre 1987, pp. 85-100.
Fernando Savater: El valor de educar. Barcelona, 1997.
Arturo Uslar Pietri: Godos, insurgentes y visionarios. Barcelona, 1986.
Arturo Uslar Pietri:"Devisita en España", en El Nacional. Domingo 8 de junio de 1997, p. A-4. Max Weber: El políticoyel cientifico. Madrid, 1967.
Guillermo Yepes Boscán:"Ética,deuda externa y deuda social", en NotasyDocumentos. No 12, Caracas, septiembre-diciembre, 1987, pp. 3-20 ..
22 Uslar Pietri (1997), p. A-4. 23 Uslar Pietri (1986), p. 191.
Los ciudadanos ante la corrupción: reflexiones
ypropuestas
Alberto
R.
Abad
Ex-Secretario de Control Estratégico. Jefatura de Gabinete de Ministros BuenosAires -Argentina E-mail: [email protected]
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1. Aprendiendo del pasado
Si bien en nuestros días ha tomado una relevancia pocas veces vista, la corrupción como realidad política no es en modo alguno un fenómeno nuevo. Al reflexionar sobre la situación política en la Grecia de su época (-590), el reformador Solón aseguraba que la indigencia de algunos hombres buenos y el derroche de ciertos hombres malos no era una buena razón para renunciar al comportamiento virtuoso en los asuntos públicos", Uno de los más grandes historiadores griegos, Tucídides, explicaba los éxitos políticos del gran estadista Pericles en función de su inteligencia e incorruptibilidad/ .
En términos generales, podría afirmarse que una línea de fuerza del pensamiento griego está constituida por la primacía del bien común respecto de los bienes individuales, sin que esto signifique en modo alguno un desprecio por los individuos. La tiranía es el modelo de lo malo porque implica el exceso arbitrario de una única voluntad que configura los lineamientos de una sociedad política. Tras la experiencia histórica de la tiranía, se generó entre los filósofos la necesidad de articular modelos de organización política que la superaran definitivamente.
Platón y Aristóteles repararon en la tiranía como disvalor paradigmático a la hora de diseñar un modelo óptimo de organización política. El filósofo ateniense sostenía que los gobernantes no sólo deberían recibir entrenamiento en la música y en la gimnasia, sino que también era menester que se hallaran en posesión de la virtud intelectual, es decir, la prudencia". Aristóteles, por su parte, señalaba que el gobernante de una organización política óptima debía ser virtuoso en un grado aún mayor que un ciudadano común. Según Aristóteles, sólo en el gobernante de una organización política óptima pueden coincidir la virtud cívica y la más alta virtud humana" .
Si bien es claro que los teóricos políticos griegos en general no pensaron en una sociedad con movilidad social, ni consideraron que hubiera que integrar a las mujeres y a los esclavos a la esfera de la ciudadanía, no por ello hay que olvidar su sustancial aporte al pensamiento referido a la cosa pública: la ligazón necesaria de la actividad política con el bien común. El resultado inmediato de esta idea es que toda desviación detaltarea es 'corrupta', en la medida en que transfiere al uso privado el patrimonio de la comunidad o lo común.
Ahora bien, en el caso de Aristóteles existe un elemento que atañe peculiarmente a la realidad política de nuestro tiempo. Su definición de ciudadano se basa en la posibilidad de alternar en la obediencia y el mando en las magistraturas en general.La responsabilidad por los destinos de lapoJis no
I Solón, fragmento 16M.L.West.
2Tucídides,Historia de la guerra del Peloponeso, Il 65. Aristóteles lo llama 'prudente'
por saber deliberar tanto sobre lo que es buenoparasí mismo como sobre lo que es bueno parael hombre en general(Ética Nicomaquea,VI 5).
3Plat6n,República,IV 6.
reposan, de este modo, exclusivamente en el gobernante, ya que gobernar es sólo un rol posible del ciudadano, y el ejercicio de la magistratura es acotado en el
tiempo. En la medida en que la comunidad debe conservarse y reproducirse hasta poder emanciparse de las preocupacionesconcemientes a las necesidades básicas, esta alternancia presupone que todo ciudadano sea virtuoso. En efecto, la distribución del poder como método de autogobierno implica un presupuesto normativo de educación y perfeccionamiento de los sujetos políticos. De otro modo, la comunidad se destruye.
Pero no sólo los antiguos repararon en estos problemas. Al considerar el principio de la democracia, Montesquieu -y no sólo é15- señalaba que, a
diferencia de un gobierno monárquico, donde "el brazo siempre levantado del príncipe" basta para mantener el orden, el sistema popular de gobierno reposa en la virtud. Cuando las leyes dejan de cumplirse, el Estado está perdido -dice Montesquieu- "puesto que esto sólo ocurre como consecuencia de la corrupción de la República,,6 .
2. Ladiscusiónhoy
Un filósofo de nuestros días ha sintetizado una idea común' a estas concepciones políticas. En su artículo "Atomismo", Charles Taylor pone de manifiesto que el ideal de un agente que goza de derechos en una sociedad libre no puede realizarse si el agente se limita a gozar de ellos como si se tratara de una prerrogativa prepolítica. "El punto crucial aquí es: puesto que el individuo libre sólo puede mantener su identidad en una sociedad/cultura de una cierta clase, tiene que estar interesado acerca de la forma de esta sociedad/cultura como un todo'":
Por otra parte, en la reciente discusión sobreciudadanía" queda claro que la ciudadanía, concebida como conjunto de derechos y deberes, no es en modo alguno la panacea de las sociedades democráticas, pero constituye un instrumento que debería ganarpara sí una constante expansión con vistas al perfeccionamiento de la vida social en general. El fundamento detaldiagnóstico
seapoya en un factor decisivo: los ciudadanos, considerados individualmente o agrupados en partidos políticos u otras organizaciones, se erigen en una s CfRousseau1 1,Del contrato social,ID 4.
6Montesquieu,Del espíritu de las leyes,ID 3.
7Desde este punto de vista, no podría afirmarse que Platón haga hincapié en la actividad del ciudadano, ya que el esquema que presenta en la República es, a todas luces, jerárquico y el concepto de ciudadano brilla por su ausencia. Lo que está presente en Platón es la responsabilidad diferencial de cada miembro de la polis respecto de la conservación del todo político.
s Taylor C., "Atomism" enPhilosophical Papers Il, Cambridge, Cambridge University Press, 1993,pág.207.
9 Verlos diversos artículos sobre eltemaaparecidos en la revista
Agora
n°7.invierno de1997.
necesaria instancia de control indispensable frente a imperativos de acción que, a pesar de la urgencia de su implementación, no siempre se desarrollan en los marcos de la razonabilidad.
¿Cuál es el propósito de la reseña presentada más arriba? ¿En qué sentido es posible que la enseñanza de los clásicos no sea letra muerta?
• A grandes rasgos, podríamos decir que el fenómeno de la participación, focalizado en su rol crucial de prevención de la corrupción, no es un mero agregado exterior al buen funcionamiento de un sistema democrático. El compromiso ciudadano, como ya lo veía Aristóteles, cumple una función esencial que comporta una doble dimensión. Por una parte, es el medium de aprendizaje de disposiciones, competencias y códigos para la acción. Por otra parte, constituye la instancia de habituación y educación en las normas y valores que son necesarias para la conservación y mejora de todo sistema político.
• Observemos de más cerca el problema. La siguiente desagregación muestra por qué la participación es un constitutivo de la vida democrática: • Supera la visión de que la democracia equivale a votar. Si la participación es una obligación responsable, porque involucra al ciudadano en la dinámica del juego institucional y, por otra parte, amplía los espacios que contribuyen a la creación de derecho, es claro que el contenido de la democracia es irreductible al voto. En cierto modo, la definición de democracia como atribución popular del derecho de voto es el "grado cero" de su definición. Por otra parte, como
fa
definición político-ideológica, aparece como un discurso que, en ocasiones,~ añora la efectividad de sistemas políticos que desconocen los derechos y . garantías propios de la democracia.
11
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Perfecciona el ejercicio de los derechos. ¿Quién garantiza los derechos ciudadanos? En primer lugar, la Constitución y, en segundo lugar, las instituciones. Ahora bien, la realización efectiva de esos derechos no es loSil
mismo que su consagración formal. La realización efectiva requiere darles un~ contenido a través de la acción social. Pero para que ésta potencie su
~
efectividad, es necesario contar con canales de participación, que no sólo deben • ser entendidos como meros vehículos para presentar demandas, sino tambiénI
como el lugar en donde se asegura el ejercicio responsable de los derechos. • Obliga al conocimiento de la cosa pública'? . Todo actor proactivo tiene fines y deseos que pretende realizar. Para realizar tales fines, ya sea individual o colectivamente, debe ingresar en la esfera pública y presentar sus demandas. Tales demandas pueden expresarse en la forma de una protesta o pueden tener un curso formal en las instituciones públicas. Pues bien, para que las necesidades que se traducen en esas demandas puedan tener la debida satisfacción, el actor debe estar en conocimiento de una serie de procedimientos, modalidades de accíón y rituales propios de la acción político-institucional.10 Cf. PrzeworskiA. elal.,"Lascondiciones sociales e institucionales de la durabilidad
delas democracias", en
Agora
n° 5, invierno de 1996, págs. 67-86. 28• Fortalece la accountabilitycomo proceso real. Podríamos caracterizar a la accountability como la "obligación legal y ética que tiene un gobernante de informar al gobernado sobre cómo utiliza, y ha utilizado, el dinero y otros recursos que le fueron entregados por el pueblo para emplearlos en beneficio de la sociedad gobernada y no en provecho del gobernante"!' . Esta definición se basa en lo que Kant llamaba la "fórmula trascendental del derecho público"!2
,es
decir, en el hecho de que las acciones que no soportan la publicidad son lesivas del derecho. Ahora bien, es claro que es deseable que laaccountabi/ityadquiera gradualmente una mayor extensión!3. Sin embargo, y por esta razón hablamos
de un proceso, el que adquiera una mayor extensión se facilita con la participación y presión de los ciudadanos en cuanto actorespolíticos.
Peter Eigen, presidente de Transparency lnternational, ha planteado el problema que hemos analizado más arriba en los siguientes términos: "¿Cuán creíble puede ser esperar que una maquinaria gubernamental corrupta -sin hablar de la que lo es de forma sistemática- se reforme a sí misma?"!4. Su
respuesta a esta pregunta es previsible: no es verosímil que un sistema corrupto se "purifique" por generación espontánea. Por consiguiente, la participación se erige en una suerte de contralor peculiar: en la medida en que el gobierno de tumo no satisface las demandas sociales de transparencia, se deslegitima automáticamente .
• A su vez, con unapresión creciente de la ciudadanía, los standards de transparencia tienden a volverse cada vez más exigentes. Ahora bien, como se verá a continuación, la corrupción en sentido amplio no es una práctica que sólo tiene lugar entre los funcionarios públicos y en el ámbito estatal. En una gran cantidad de actos corruptos existen dos partes que acuerdan para beneficiarse a expensas de los demás y en contra de la ley. Por lo tanto, en estos casos es también necesario que un privado se involucre en el ilícito: la apelación a la sociedad civil, en cuyo seno se desarrollan numerosos actos fraudulentos, tampoco asegura la soluci6n mágica de la corrupci6n. Si bien la inclusi6n de la ciudadanía es absolutamente necesaria desde el punto de vista de un diseño institucional que privilegie
su
rol como agente de prevenci6n, no debemos perder de vista, de todos modos, que el gobernar y el ser gobernado son roles transitorios y que, por lo tanto, no se trata de colocar el mal en la funci6n11 GonzálezMalaxechevarriaA, "De la auditorla integradaa la auditoría global en el
sector público: examen de los objetivos y contenidos de la información nacional producidaporelestado moderno",enMemoria de la Segunda Conferencia Internacional de Auditoria Integral,Buenos Aires,1995,pág.224.
12 KantI.,Sobre lapazperpetua,Madrid,Tecnos,1991, págs. 61-62.
!3
ce
Mainwaring S., "Lademocracia en Brasily
en el ConoSur:éxitosy
problemas", enAgora,nO5,inviernode 1996, págs. 135-180.!4 Eigen P., "Ética, responsabilidad y transparencia: la teoría puesta en práctica", documentodelaSéptima Conferencia Internacional Anticorrupci6n, Beijing, 1995, pág. 36.
pública y el bien en la sociedad civil, sino más bien generar un sistema de vasos comunicantes que potencie el control y asegure la accountability.
Una reciente encuesta realizada en nuestro país confirma estas
apreciaciones!5. La investigación, que pretende cuantificar la evaluación de los distintos componentes del riesgo/país de acuerdo con la percepción de potenciales inversores, llega a las siguientes conclusiones:
Comoonente Muv importante Importante Total
Corruoción sector público 29.5 15.1 44.6
Corrupción sector privado 16.0 20.3 36.3
A pesar de las típicas limitaciones de la tecnología de las encuestas, la sumatoria de los dos escalones más significativos muestra una reveladora simetría en el componente ético de las prácticas públicas y privadas.
3. Conceptualizando el problema
Llegados al punto de caracterizar la problemática de la corrupción, debemos destacar que nuestra conceptualización del problema privilegia la identificación de los contenidos culturales, sociales y operacionales que dan cuenta de las prácticas corruptas, con lo cual quedan en un segundo plano las
categorías tradicionales de análisis que focalizan el problema en el
comportamiento del agente público .
. En este sentido, y por ser abarcativa tanto de actores del sector público como del sector privado, nos parece adecuada la siguiente definición de corrupción: solución perversa de un conflicto de intereses que tiene lugar cuando una persona obligada moral o legalmente hacia un interés ajeno, lo pospone en función de un interés propio!6.
De hecho, la corrupción no es una problemática que pueda comprenderse por la mera atribución de responsabilidad a los funcionarios públicos. Si bien el Estado es un subsistema que influye de modo especial sobre la vida de las distintas organizaciones políticas modernas, y posee prerrogativas ajenas a toda otra institución, se halla a su vez en una relación de autonomía relativa respecto de otros subsistemas, con los cuales entabla complejas relaciones e interacciones. Es así que el creciente interés crematístico que ha despertado en la comunidad internacional de negocios el alto nivel de fraude detectado dentro de sus organizaciones -con costos a nivel país que algunos estiman en el orden del 5% del P.B.!.!7 - da cuenta del grado de generalización de las prácticas corruptas
15 Zuleta Puceiro E., "Ética ynegocios en el contexto de la nueva cultura económica argentina, trabajo presentado al Primer Seminario Internacional - Ética en las organizaciones y transparencia en los negocios, Buenos Aires, agosto 1997, pág. 18. 16Grondona M.,Lacorrupción, Buenos Aires, 1993, pág. 20.
17 Cortina L.,"La sombradela corrupción", enLaNación, Suplemento de Economíay Negocios,10/8/97,pág. 1.