Artículo
La evolución de la política de ciencia, tecnología e innovación
en México 1930–2017: allanando el camino hacia un Sistema
Nacional de Conocimiento e Innovación
Cabrero Mendoza, Enrique
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONACYT, México
Artículo recibido: 27 octubre 2017 Aprobado para publicación: 24 noviembre 2017
Resumen
En el artículo se analizan los distintos arreglos institucionales e instrumentos de política que han carac-terizado la evolución y desarrollo del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en México, pa-ra lo cual se aborda el entpa-ramado institucional, así como los progpa-ramas presentes en la actualidad, a fin de comprender las razones fundamentales del actuar gubernamental y las consecuentes dinámicas de la acción pública y la evolución del sector hasta nuestros días.
Palabras clave
Abstract
The article analyzes the different institutional arrangements and policy instruments that have characte-rized the evolution and development of the Science, Technology and Innovation (CTI, in Spanish) sec-tor in Mexico, for which the institutional framework is addressed, as well as the programs present in the Currently, in order to understand the fundamental reasons for governmental action and the conse-quent dynamics of public action and the evolution of the sector to this day.
Key words
institutionality, development, science, technology, innovation.
Introducción
La dinámica mundial se encuentra inmersa dentro de una nueva etapa de desarrollo guiada por la economía y sociedad basada en el conocimiento, en la cual las ideas, el conocimiento y la innovación son los motores del crecimiento económico y el desarrollo de los países. Este nuevo escenario requiere de la interacción entre diversos actores: empresas, sector académico, sociedad civil y gobierno. Una nación mejora su desempeño en la medida en que desarrolla y gestiona de manera efectiva sus recursos destinados a la creación y transmisión de conocimiento.
Acción y políticas públicas en torno a la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI)
Una herramienta teórica útil para comprender de manera precisa la interacción de los diversos actores en materia de política pública, es el concepto de acción pública pues parte desde una perspectiva sociológica de la acción colectiva y permite examinar la interacción y el flujo de actores gubernamentales y no gubernamen-tales (Thoenig, 1998; Duran, 1999).La acción pública como herramienta de análisis parte de reconocer que con mayor frecuencia las dinámicas de coordinación entre diferentes agentes son de carácter horizontal (Cabrero, 2005). Por ello, este concepto no se determina por un actor en particular, sino más bien se construye colectivamente, lo que permite entender la realidad en su dinámica cotidiana. El gobierno funciona como nodo articulador de los intereses públicos, pues el papel estatal es justamente la institucionalización de la acción colectiva mediante la construcción de la acción pública (Duran y Thoeing 1996).
Entendida de esta manera, la acción pública parte de reconocer que existen diferentes actores con capacidad de incidir en el diseño e implementación de políticas públicas. Para efectos de este estudio, el enfoque de la acción pública es de utilidad en tanto se reconoce como el vínculo entre la concepción de un Sistema Nacio-nal de Conocimiento e Innovación y los instrumentos de política pública implementados para su funciona-miento.
Con el objetivo de tener un mejor entendimiento de la acción pública enmarcada en las relaciones entre los actores dedicados a la generación de conocimiento e innovación, se habla generalmente del estudio de los Sistemas Nacionales de Innovación (NIS, por sus siglas en inglés). Un NIS se define como “todos los factores económicos sociales, políticos, organizacionales, institucionales y demás elementos que influyen el desarrollo difusión y uso de las innovaciones” (Edquist, 1997). El NIS es entonces un conjunto de elementos que inter-actúan con el fin de innovar.
Específicamente, el arreglo institucional busca proveer de orientación a la acción colectiva al tiempo que guía las actividades diarias de generación, distribución y consumo de conocimiento. En este sentido, el sector público juega un papel importante en el proceso de innovación, pues incide directamente en el diseño e im-plementación de programas, regulaciones y estándares que influyen en el ritmo y dirección del conocimiento y en la propia innovación. En suma, el enfoque de los NIS intenta ayudar a entender la estructura y dinámica institucional al interior de los sistemas que son la parte central de los procesos de innovación.
Este trabajo busca comprender la acción pública a través de los instrumentos, los cuales no surgen de manera automática (Peters, 2000). Todos ellos llevan consigo una carga valorativa y una visión del gobierno o de los funcionarios que los ponen en práctica. Por ello, los instrumentos y su puesta en práctica nos ayudarán a comprender la relación de la autoridad pública con la población objetivo o sector donde se implementan las políticas públicas (Lascoumes y Le Galès, 2007). Se trata entonces de entender, a través de los instrumentos, las lógicas bajo las cuales se interactúa en la acción pública a fin de trazar un análisis para comprender las orientaciones y los cambios de política pública, pues “todos los instrumentos tienen una historia” (Lascoumes y Le Galès, 2007).
En síntesis, el análisis se centrará en identificar los distintos arreglos institucionales e instrumentos de política que han marcado la evolución del sector de CTI. Para ello, cada sección aborda tanto el entramado institu-cional como los programas presentes en ese momento. Derivado de lo anterior será posible comprender las razones del actuar gubernamental y las consecuentes dinámicas de la acción pública, por un lado, y la evolu-ción del sector hasta nuestros días, por el otro.
Una política en gestación (1930 – 1970): los antecedentes de la ciencia y la tecnología en México como asunto de Estado.
En las primeras décadas del siglo XX, y teniendo como contexto la gran inestabilidad política y económica que sobrevino después de la Revolución Mexicana, el desarrollo de las actividades científicas en el país era precario: la comunidad académica era pequeña y carecía de vinculación entre sí, los recursos destinados eran sumamente escasos y, en general, la poca productividad científica que existía se basaba en hallazgos individua-les y en replicar la tecnología que se importaba; sin contar que 80% de la población era analfabeta (FCCyT, 2013; Solleiro et. al, 2007).
Ante este frágil escenario, es entendible que los primeros esfuerzos para impulsar el conocimiento por parte de los gobiernos posteriores a la Revolución, se centraran en construir la institucionalidad necesaria para fo-mentar la educación. Para ello, hacia 1921 se crea la Secretaría de Educación Pública, se constituyen distintos
centros de enseñanza especializada y diversas universidades públicas al interior del país.1 A partir de este
im-portante impulso educativo, y ante una naciente preocupación por aplicar el conocimiento generado a los problemas económicos y sociales, en 1935 se creó el Consejo Nacional de la Educación Superior e Investiga-ción Científica (CONESIC) durante el periodo de Lázaro Cárdenas (1934 – 1940). A pesar de que el CONE-SIC constituyó el primer órgano de consulta creado por el Gobierno Federal para incentivar la educación y
1Por ejemplo, se creó la Escuela de Salubridad e Higiene (1922), la Universidad de San Luis Potosí (1923), la Escuela Nacional de
las actividades científicas;2 la mayoría de sus iniciativas no lograron materializarse y este organismo
desapare-ció tres años después de su creadesapare-ción.
Más adelante, durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho (1940 – 1946), y en los albores de la adopción del modelo de industrialización a través de la Sustitución de Importaciones, se creó la Comisión Impulsora y Coordinadora de la Investigación Científica (CICIC) en 1942. Básicamente, su propósito fue el mismo al del extinto CONESIC: promover y coordinar las actividades de desarrollo científico del país y, al igual que su antecesor, no contó con la suficiente capacidad institucional, por lo cual sus acciones no tuvieron mayor im-pacto (FCCyT, 2013).
Años más tarde, en el gobierno de Adolfo Ruíz Cortines (1952 – 1958) y como respuesta a la acentuada de-pendencia tecnológica que se tenía con el exterior, en 1950 se fundó el Instituto Nacional de la Investigación Científica (INIC), el cual tenía como una de sus encomiendas principales vincular el conocimiento científico con la política industrial. El INIC enfrentó problemas similares al CICIC y, a pesar de que se buscó darle un nuevo impulso con una reforma a su decreto de creación en 1961 durante el gobierno de Adolfo López Ma-teos (1958 – 1964), ello no tuvo mayor impacto en sus acciones las cuales continuaron siendo limitadas (García, 1980).
A pesar de aquellos esfuerzos, la percepción en ese tiempo de la importancia del desarrollo científico y tec-nológico como motor para el desarrollo del país era aún débil en México. Las instituciones creadas habían carecido de los recursos para cumplir con sus objetivos y la falta de claridad en la estrategia, derivó en esfuer-zos aislados poco relacionados con las necesidades socioeconómicas.
El periodo se caracterizó por la carencia de una política gubernamental para el sector y de un marco institu-cional encargado de ordenar los distintos componentes de un sistema nainstitu-cional de conocimiento e innovación. Por el contrario, se tuvo una dispersión institucional e instrumental, incapaz de otorgar coherencia a los ele-mentos de dicho sistema. En pocas palabras, el país no tenía de una política científica de largo plazo.
El inicio de la política de CTI en México (1970 – 1988): las primeras acciones para su institucionalización
Es a inicios de la década de 1970 cuando puede hablarse del comienzo formal de una política de CTI en México. El agotamiento del modelo de Sustitución de Importaciones, y recomendaciones de organismos in-ternacionales orientadas a incentivar las actividades científicas y tecnológicas como detonantes del progreso, llevaron al gobierno de Gustavo Díaz Ordaz (1964 – 1970) a realizar, a finales de la década de 1960, una serie de consultas a la comunidad científica del país, con el objetivo de formular por primera vez en la histo-ria una estrategia gubernamental de largo alcance en la matehisto-ria.
2Entre las facultades del CONESIC se encontraba la capacidad para crear, modificar, organizar o incluso suprimir instituciones de
El resultado de dichos trabajos, plasmados en el documento denominado “Política Nacional y Programas en Ciencia y Tecnología 1970”, dio origen a la primera política gubernamental, y con ésta al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). Esta nueva instancia, creada al inicio del gobierno de Luis Echeverría (1970 – 1976) fue concebida como un organismo público descentralizado adscrito directamente a la Presi-dencia de la República, cuya función central era la de asesorar y auxiliar al Ejecutivo Federal en la
instrumen-tación, ejecución y evaluación de la política nacional en la materia.3 Sin duda, su ubicación dentro del aparato
gubernamental reflejaba la importancia que se le buscaba imprimir al tema dentro de la agenda de gobierno. Como organismo coordinador de la política, el Conacyt elaboró en ese periodo los primeros planes y pro-gramas indicativos en la materia, caracterizados por plantear estrategias y acciones similares englobadas en tres vertientes: incrementar el gasto nacional en ciencia y tecnología; fomentar la formación de recursos humanos de alto nivel; y fortalecer el aparato científico y tecnológico4 del país.
Entre estos documentos destacó el Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico y Científico 1984 – 1988,
por ser en donde por primera vez se plasmó el concepto de Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.5 De
esta forma, además de reconocer que la hechura de la política de ciencia y tecnología requería de un funcio-namiento en red de agencias y actores de distinta índole, se señala la necesidad de generar una fuerte interco-nexión con el aparato productivo nacional para traducir las necesidades de la economía en demandas específi-cas de conocimiento científico y tecnológico.
No obstante, la visión sistémica del proceso de hechura de la política no fue del todo incorporada en el pri-mer ordenamiento legal creado para formalizar la acción gubernamental en la materia: la Ley para Coordinar y Promover el Desarrollo Científico y Tecnológico, promulgada en 1985 durante el periodo de Miguel de la Madrid (1982 – 1988). Específicamente, dicha norma dejaba en un papel secundario a los miembros de la comunidad académica y del sector productivo, haciendo de la política de ciencia y tecnología una eminente-mente gubernamental; al tiempo que alteró el marco institucional del Conacyt dentro del aparato guberna-mental, limitándolo a fungir como una instancia operativa y de consulta, sectorizándolo a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP).
Respecto a los instrumentos de política implementados en el periodo, en los diferentes diagnósticos sobre la política de CTI de la época es común encontrar una preocupación por aumentar la masa crítica de científicos
3 En gran medida el diseño original de Conacyt se apegó al modelo sugerido por la UNESCO consistente en la conformación de
un consejo nacional dependiente del Poder Ejecutivo (Sebastián, 2007; Solleiro et al, 2007).
4Se estima que, en 1970, el 68.4% de las instituciones contaba con cinco investigadores o menos, mientras que sólo 3.5% tenía
más de 20. Asimismo, que 449 instituciones realizaban actividades de CyT y el sector industrial participaba sólo con 15 de éstas (Sollerio et al. 2007)
5Se definió como el conjunto de actores e instituciones en permanente interrelación (agrupados en torno a subsistemas), cuya
y tecnólogos y por generar las condiciones para el desarrollo de sus actividades.6 Consecuentemente, los
pla-nes y programas indicativos de los tres sexenios que abarca el primer periodo, consideraron como primordial la formación y desarrollo de talento altamente capacitado, así como la ampliación de la infraestructura insti-tucional para el desarrollo científico y tecnológico del país.
Con relación a la formación de capital humano calificado, desde sus inicios el Conacyt tuvo como estrategia
de intervención el Programa de Becas de Posgrado, creado en 1971.7Destaca además la creación en 1984, por
decreto presidencial, del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), con el propósito de profesionalizar las actividades científicas y tecnológicas en México, a partir de un estímulo monetario que ayudara a atenuar la difícil situación por la que atravesaban los investigadores. Con el tiempo, el SNI se consolidó como un exito-so modelo meritocrático de formación y evaluación de la carrera del investigador mexicano, que incluexito-so ha
sido replicado por otros países de la región,8 convirtiéndose en un pilar de la política de ciencia y tecnología
(Cabrero, 2014).
Ahora bien, en cuanto a las acciones para generar mayor infraestructura científica y tecnológica, este periodo destaca por el equipamiento intensivo que se llevó a cabo en universidades e institutos académicos; así como por la creación de Centros Públicos de Investigación (CPI) ubicados en diferentes regiones del país (21 de un total de 27 centros existentes hoy en día). Con ello se pretendía abrir nuevas áreas de investigación e iniciar un proceso de descentralización de las actividades científicas y tecnológicas, hasta entonces concentradas en la capital del país (FCCyT, 2013).
Para complementar el proceso de fortalecimiento del aparato científico y tecnológico del país, se emitieron en este periodo distintas disposiciones legales que tenían el propósito de reducir los costos derivados de la
transferencia de tecnología del exterior y promover la generación de capacidades de la industria local9, así
como programas que buscaban fomentar el desarrollo tecnológico en el aparato productivo. Éstos no
6Se estima que al inicio de la década de los setenta México contaba con alrededor de 3,300 investigadores, pero sólo 19% contaba
con algún posgrado. De igual forma, que existían 0.76 investigadores por cada 10 mil habitantes. A modo de comparación, en 1970 por cada 10 mil habitantes existían 50 investigadores en Estados Unidos, 10 en Italia, 4 en España y 3 en Grecia (Sollerio et al. 2007).
7 Este instrumento, que perdura hasta la actualidad, tiene como propósito promover la formación de científicos y tecnólogos a
través de un sistema de becas para realizar estudios de posgrado (en México y en el extranjero)con la finalidad de incrementar los recursos humanos del país que se dedican a las actividades de investigación y desarrollo
8 El modelo del SNI de México ha servido como referencia para el diseño de esquemas similares en Uruguay, Venezuela, y
Para-guay (Cabrero, 2014)
9Ley sobre el Registro de la Transferencia de Tecnología y el Uso y Explotación de Patentes y Marcas (1972), Ley para Promover
ron mayor impacto debido a que su funcionamiento se vio severamente obstaculizado por los recurrentes recortes presupuestales derivados de crisis económicas10.
En suma, la instrumentación de la política científica y tecnológica mexicana en sus primeras dos décadas de existencia se caracterizó por enfocar esfuerzos en la ampliación de los recursos humanos altamente califica-dos, y en la generación de infraestructura para el desarrollo científico. Si bien se intentó dotar de orden a los elementos de lo que podrían haber sido los inicios de un sistema nacional de conocimiento e innovación, los actores continuaban sumidos en una lógica de acción meramente gubernamental, sin ruta clara para su parti-cipación dentro del sector.
El periodo de transición (1988 – 2000): la apertura de la política de CTI y los primeros intentos por ordenar el sistema
Desde la mitad de la década de 1980 el país comenzó a experimentar un viraje económico, pasando de un modelo proteccionista hacia uno orientado por el libre comercio internacional. Este cambio en la política económica, llevado a cabo durante los gobiernos de Carlos Salinas (1988 – 1994) y Ernesto Zedillo (1994 – 2000), impactó seriamente en el sector de la ciencia y la tecnología, el cual fue visualizado como un campo en permanente interrelación con las demás políticas de desarrollo así como con la estructura del sector
pro-ductivo,11considerándolo como un elemento clave para elevar las condiciones de competitividad internacional
del país (Casalet y González, 2003; Solleiro et al, 2007).Sin embargo, en un primer momento no existieron implicaciones mayores en su marco institucional: por ejemplo, el Conacyt continuó con un papel limitado al continuar sectorizado, ahora a la Secretaría de Educación Pública.
El primer cambio institucional significativo ocurrió hasta el final del periodo, con la expedición de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica (LFICYT) en 1999. Esta ley buscó configurar un di-seño institucional incluyente de todos los actores del sistema de CTI, acelerando el proceso de recomposición del sector (Cabrero et al, 2006). Es a partir de este ordenamiento legal cuando la política de ciencia y tecno-logía adquiere en la formalidad algunos de los rasgos característicos de una política pública y ya no sólo de una política de carácter gubernamental.
Sin embargo, la LFICYT no pudo ser aplicada, pues el inicio de su vigencia coincidió con la alternancia de partido político en la Presidencia de la República en el 2000. El nuevo contexto político trajo como conse-cuencia el planteamiento de una nueva ley en 2002 que, además de profundizar varios de los cambios que ya se habían delineado en la LFICYT, modificó radicalmente la estructura de gobernanza del sector.
10 Entre estos programas se encontraban estímulos fiscales para fomentar la investigación, el desarrollo y la comercialización de la
tecnología nacional; la devolución de impuestos a exportadores de tecnología; un programa de riesgo compartido del Conacyt, entre otros (Sollerio et al. 2007; 377)
11 Esta visión del sector es compartida por los documentos programáticos de ambos sexenios: el Programa Nacional de Ciencia y
Los instrumentos de política que se implementaron durante el periodo 1988 – 2000, se caracterizaron por hacer un especial énfasis en mecanismos novedosos de vinculación, en la evaluación por pares, en el enrique-cimiento de la planta de investigadores, la modernización tecnológica y en la incorporación del concepto de calidad como un elemento distintivo. El criterio de calidad funcionó incluso como una premisa de decisión para la asignación de recursos en varios de los principales programas que surgieron durante el periodo. Bajo este criterio nació en 1991 el Padrón Nacional de Posgrados de Excelencia –antecedente del actual Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC)– impulsado conjuntamente con la Secretaría de Educación Públi-ca, con el cual se reconocía e incentivaba aquellos programas de posgrado que mostraban haber cumplido con altos estándares de calidad y pertinencia.
Asimismo, durante este periodo la política de CTI estuvo claramente marcada por instrumentos orientados hacia el apoyo de investigación y desarrollo en los negocios, en la creación de capacidades científicas y tec-nológicas del sector empresarial, así como en la promoción de vínculos entre la ciencia y la industria. En este periodo se ubica también el segundo gran impulso para desarrollar la infraestructura científica y tecnológica del país, con la creación de seis nuevos CPI, completando así la conformación actual del Sistema de Centros Públicos Conacyt.
En suma, durante la década de los años noventa se hizo un nuevo intento por organizar formalmente a los principales componentes del sistema. Aunque se puede considerar como un periodo de transición, es de su-ma importancia resaltar el hecho de la transforsu-mación de la visión del gobierno, al transitar de una política gubernamental a una política pública como tal.
La reconfiguración del sistema (2000 – 2012): el cambio de enfoque de la política de CTI
Los primeros años del siglo XXI estuvieron marcados por dos acontecimientos: la consolidación del nuevo modelo de desarrollo económico con una clara orientación exportadora, y la alternancia política en la Presi-dencia de la República.
Tras la corta vigencia de la LFICYT, las modificaciones al sector se profundizaron durante el gobierno de
Vicente Fox (2000 – 2006) con la expedición de la nueva Ley de Ciencia y Tecnología12 y la Ley Orgánica del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, publicadas ambas en junio de 2002. Estos instrumentos modifica-ron en gran forma el diseño institucional de la política de CTI, pues el Conacyt adquirió mayor autonomía al obtener el carácter de órgano coordinador del sector, para el cual se creó un ramo presupuestal especial (Ramo 38). Complementariamente, dentro de la nueva Ley se le otorgó a la ciencia y la tecnología un carác-ter de “política de Estado”, y se estableció el mandato de elevar a 1% del Producto Incarác-terno Bruto (PIB) la inversión en actividades científicas, tecnológicas y de innovación.
En cuanto a su esquema de gobernanza, y con la intención de conformar un sector más coordinado e inclusi-vo, se constituyeron nuevos cuerpos colegiados tales como el Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación, máxima instancia para la conducción de la política y encabezado por el Presidente de la República; la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología, concebida como un espacio de encuentro para la coordinación intergubernamental entre el Conacyt y los consejos estatales de CTI; y el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, instancia de carácter consultivo a partir de la cual se canaliza la participación de investigadores, tecnólogos y empresarios en el proceso de hechura de la política. Aunque se esperaba que la nueva configuración institucional marcara un punto de inflexión en la implementación de la política de CTI, esto no ocurrió debido a que algunas de las instancias creadas no operaron con la normalidad prevista.
La nueva ley también hizo explícita la necesidad de ligar de forma directa la CTI con el tema de la
competiti-vidad nacional. Es por ello que los instrumentos de planeación elaborados durante el periodo,13 y los
progra-mas que se derivaron de ellos, hicieron especial énfasis en apoyar la innovación empresarial como motor de la
competitividad nacional. Para ello se establecieron instrumentos como los incentivos fiscales14 y otros
pro-gramas dedicados al emprendimiento tecnológico y de subsidio a las actividades de investigación y desarrollo (I+D).
Los estímulos fiscales son utilizados por una gran cantidad de países (OCDE, 2014) pues tienen como objeti-vo detonar la inversión privada en I+D y así incentivar las prácticas de innovación en las empresas. En
Méxi-co éstos fueron suspendidos en 200815 por diversos problemas de implementación y sustituidos por el
Pro-grama de Estímulos a la Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación (PEI), cuyos apoyos se otorgan mediante concurso en forma de subsidios directos.
En cuanto al emprendimiento tecnológico se creó el Programa AVANCE (2001) con el propósito de fomen-tar la explotación comercial de desarrollos científicos y tecnológicos. A pesar de reconocerla introducción al mercado de los productos para generar innovaciones como un aspecto clave (OCDE, 2005), este programa fue suspendido en 2010 pues posteriormente se crearon otros instrumentos para realizar sus funciones. Adicionalmente, se otorgó una importancia especial a la promoción del desarrollo regional. En 2002 comen-zaron a operar los Fondos Mixtos (FOMIX), cuyo objetivo de origen fue apoyar a las entidades para llevar a cabo proyectos de investigación y desarrollo tecnológico, pero también fomentar su involucramiento al in-centivarlos a invertir en actividades de ese tipo con aportaciones propias. Otro instrumento creado en 2009 con este fin fue el Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de
13 El Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001 – 2006 (PECYT), y el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e
Innova-ción 2008 – 2012 (PECiTI).
14 Ya se encontraban presentes en la LFICYT pero se materializaron con la Ley de CyT.
15 Los estímulos fiscales fueron retomados en 2017 por el Conacyt, con el nombre de Estímulo Fiscal a la Investigación y
Innovación (FORDECYT), para atender demandas y problemáticas compartidas en las regiones, que pueden abarcar varios estados y municipios.
En suma, se pasó de un diseño que privilegiaba el crecimiento en infraestructura a otro enfocado a la obten-ción de resultados mesurables y evaluables con un impacto en los niveles de competitividad nacionales (Ca-brero et al, 2006).
Este periodo se caracterizó por ser un primer intento de alinear a los actores en torno a la creación de un sistema nacional de conocimiento e innovación. Sin embargo, a falta de un organismo coordinador del sector –Conacyt en ese momento aún no ejercía una coordinación real– se crearon tensiones entre los actores, as-pecto que sin duda redujo el posible impacto del sistema en la competitividad nacional (Cabrero et al, 2006).
El momento actual: hacia la consolidación de la sociedad y economía del conocimiento a través del Sistema Nacional de Conocimiento e Innovación en México
La historia se encuentra interconectada por una serie de sucesos que en mayor o menor medida han moldea-do nuestro presente. Por ello, para comprender el estamoldea-do actual de la CTI en México, ha simoldea-do indispensable conocer la manera en la que se han forjado las instituciones y los instrumentos y cómo éstos han moldeado el comportamiento de los actores involucrados en el sector.
El conocimiento por sí mismo genera un valor social pues ha llevado al progreso de la humanidad. Éste tam-bién tiene un valor al transformarlo en innovaciones que redundan en un valor económico, pues se reinvierte para financiar la generación de más conocimiento. Se trata pues de un ciclo interminable que pone en movi-miento recursos de todo tipo para generar conocimovi-miento con beneficios sociales importantes.
Las naciones líderes en el ámbito internacional son aquellas que han logrado recorrer eficazmente este círcu-lo, generando una economía basada en el conocimiento. En estos países se han creado mercados donde se ofertan y demandan ideas, patentes, procesos y conocimientos diversos en torno a los sistemas de producción de bienes y servicios, y alineados al avance tecnológico de los diferentes sectores económicos. Además, sus empresas han sido capaces de innovar y de desarrollar nuevos productos, pero también de vincularse intensa y positivamente con el sector científico. Una economía del conocimiento es más competitiva y representa una palanca para acelerar el desarrollo, al tiempo que eleva el nivel de vida y bienestar de la población. Histó-ricamente, los países que más han invertido en actividades científicas orientadas a la investigación y desarro-llo, son aquellos con mayores niveles de ingreso en la población.
En México es evidente que existe una debilidad estructural en el tránsito al interior del “círculo virtuoso”, pues se ha avanzado de manera importante en las dos primeras fases aquí mencionadas (apoyo al desarrollo científico y generación de conocimiento) pero persisten los retos en materia de innovación y su impacto posi-tivo en el crecimiento económico. La intensidad de la vinculación entre empresas e instituciones educativas y
de investigación es aún pobre.16 Los resultados de esta desconexión han sido desfavorables pues México ha
perdido presencia en competitividad, en la capacidad de inversión y en el diseño de mecanismos idóneos para inversión.
Aunque los cambios institucionales generados a partir de la Ley de 2002 marcaron un parteaguas en la orga-nización del sector de CTI en México, fue hasta finales del 2012 cuando la CTI se colocó en la agenda públi-ca, y la nueva administración se planteó como una prioridad nacional insertar a México en la sociedad del conocimiento.
Ejemplo de lo anterior es el incremento de recursos dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) tanto para Conacyt como para el sector (Programa de Ciencia y Tecnología del PEF). En términos reales, el Gasto Federal acumulado en Ciencia, Tecnología e Innovación de 2013 a 2017 equivale a 435,892 millones de pesos; una cifra 39.3% y 74.2% superior al gasto ejercido en los primeros cinco años de las dos administraciones pasadas, respectivamente.
Por su parte, el presupuesto ejercido por el Conacyt también ha sufrido incrementos considerables desde su creación en 1970. Específicamente, en términos reales, los recursos ejercidos por Conacyt entre 2013 y 2017 son 1.9 veces superiores a los ejercidos entre 2007 y 2011 y casi tres veces mayores que en el periodo entre 2001 y 2005.
Paralelamente, el sector ha adquirido un lugar preponderante dentro del aparato gubernamental. Un ejemplo es que el Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación, ha llevado a cabo cuatro reuniones en lo que va de la administración del Lic. Enrique Peña Nieto.
Otro giro importante fue el proceso de elaboración y propiamente el contenido del Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2014 – 2018 (PECiTI), pues se consultó a diversos actores del sector y el FCCyT tuvo un papel importante en la organización de las discusiones.
Una transformación adicional de gran envergadura en materia legislativa fue la reforma de mayo de 2014 a la Ley de Ciencia y Tecnología para democratizar el conocimiento, a partir de la cual comenzó a implementarse
una estrategia de Acceso Abierto (Open Access) a todo tipo de publicaciones y material científico producto de
financiamiento público.17
16El último estudio amplio respecto a la vinculación Universidad-Empresa en México (Cárdenas, Cabrero y Arellano, 2012), así
lo mostraba.
17El Acceso Abierto busca la disponibilidad libre en Internet de los textos de artículos académicos dictaminados permitiendo la
Ahora bien, un primer acercamiento referente a la modernización del sector se observa en las estrategias en-caminadas al desarrollo del capital humano altamente calificado. En primer lugar, el número de investigado-res que se han incorporado al SNI ha aumentado considerablemente, lo cual refleja la intención del Conacyt por robustecer el capital humano de excelencia en México.
En lo que se refiere al número de investigadores adscritos al SNI, en 2017 esta cifra asciende a 27,186, un número 46.5% mayor al registrado en 2012 y superior en poco más de dos veces al del 2007 (13,459). Por otro lado, el número de becas otorgadas por Conacyt también ha crecido. Entre 2013 y al concluir el 2017, el número de becas nuevas será de 166,423, una cifra más de cuatro veces superior y casi dos veces mayor respecto a las administraciones de Vicente Fox y Felipe Calderón en sus cinco primeros años de gobierno, respectivamente.
Si bienambos instrumentos son pilares del sistema de ciencia y tecnología y desde su creación han crecido constantemente, las condiciones del sector han evolucionado y los nuevos tiempos demandan cambios es-tratégicos para apuntalar los recursos humanos a las condiciones globales. Por supuesto es importante aumen-tar la cantidad de recursos destinados a conaumen-tar con más investigadores calificados para realizar investigación en México; pero inyectar recursos no es suficiente si no van acompañados de renovaciones en los instrumen-tos. Con esta visión se modificó el Reglamento del SNI para ser más incluyente con los investigadores de uni-versidades particulares.
Enmarcado también en la necesidad de adaptar las estrategias dirigidas al capital humano de alto nivel a un
entorno cambiante se crearon las “Cátedras Conacyt ” para jóvenes investigadores.18. Entre 2014 y lo que va
de 2017 se han colocado a 1,296 investigadores en diversas instituciones a lo largo del territorio nacional, pues estos apoyos tienen también la intención de contribuir al equilibrio de las entidades en términos de re-cursos humanos.
Por otro lado, tomando como referencia al PECiTI 2014 – 2018 se diseñó la Convocatoria de Proyectos de Desarrollo Científico para Atender Problemas Nacionales, consistente en apoyos dirigidos a Instituciones de Educación Superior (IES) y CPI en temas específicos, por ejemplo: mitigación y adaptación al cambio climáti-co, resiliencia frente a desastres naturales y combate a la pobreza y seguridad alimentaria, entre otros. El propósito es que la CTI sirva no sólo para empujar las fronteras del conocimiento, sino para contribuir a la solución de grandes problemas que aquejan a la sociedad mexicana, pues ésta es una de sus finalidades. Al juntar esta convocatoria con la lógica de los fondos sectoriales se cumple con el objetivo de orientar el desa-rrollo de conocimiento para enfrentar retos y necesidades siempre presentes en el escenario nacional.
En lo que se refiere a la competitividad empresarial y la vinculación con el sector académico, el PEI sigue impulsando la investigación científica y el desarrollo tecnológico en las empresas para generar innovación. Al
18A través de la creación de plazas para investigadores de alto nivel, este programa busca hacer frente a la falta de espacios para la
mismo tiempo, tiene como incentivo positivo privilegiar aquellos proyectos que se llevan a cabo en conjunto con Universidades o CPI, para fortalecer así la vinculación academia – industria.
De 2012 a 2013 el número de proyectos aprobados tuvo un incremento equivalente a 35%, mientras que de 2013 a 2014 éste fue de 23%. Adicionalmente, al mes de junio de 2017, del total de los 383 proyectos que se apoyaron 93.7% estuvieron vinculados con algún CPI o IES, dato que refleja un gran avance en esta materia si se compara con el año de su creación en 2009, cuando los proyectos vinculados apenas alcanzaron 69%. Adicionalmente, en febrero de 2017 se dio a conocer el Estímulo Fiscal a la Investigación y Desarrollo de Tecnología, el cual busca incrementar la inversión privada en la investigación científica y desarrollo tecnoló-gico en el país a través de un estímulo en la forma de un crédito fiscal equivalente al 30% de los gastos e in-versiones realizados en Investigación y Desarrollo Tecnológico, acreditable contra el Impuesto Sobre la Renta de las empresas.
Como parte de una estrategia para equilibrar el desarrollo de todas las entidades en capacidades de CTI se realizaron esfuerzos importantes para identificar la especialización inteligente (Foray, David y Hall, 2011) de todas las entidades de la República mediante las “Agendas de Innovación”. La estrategia busca reconocer las fortalezas locales que permitan aplicar la investigación y desarrollo en sectores estratégicos en cada entidad. Se trata de equipar a las regiones que cuentan con determinadas industrias para que éstas se desarrollen con una visión de largo plazo y puedan promoverse clústeres de economías regionales del conocimiento.
En este mismo rubro, la Administración 2013 – 2018 puso en marcha la estrategia para reorganizar el Siste-ma de CPI que, entre otros aspectos, contempla la creación de consorcios para promover la investigación multidisciplinaria en temas regionales.
Un último elemento que resulta indispensable para aprovechar las capacidades y potencialidades propias, así como las de otros países, es la cooperación internacional. El Conacyt ha puesto en marcha una serie de
obje-tivos entre los que se encuentran el desarrollo de agendas de cooperación con países y regiones estratégicas19;
la administración del Fondo de Cooperación Internacional en Ciencia y Tecnología (FONCICYT)20 y la
nego-ciación de acuerdos e instrumentos para la formación de capital humano de alta calidad, el desarrollo científi-co, el emprendimiento de proyectos en conjunto, de innovación tecnológica, entre otros instrumentos. Se trata de avanzar en la inserción de México en la sociedad y economía globales del conocimiento.
19 Estados Unidos y Canadá, en América del Norte; Argentina, Brasil, Chile y Colombia, en América del Sur; Alemania, España,
Francia y el Reino Unido, en Europa; y China, Corea del Sur, India, Israel y Japón, en Asia, de acuerdo con el PECiTI 2014 – 2018.
20 Su objetivo es apoyar y promover las actividades científicas, tecnológicas y de innovación de alto impacto, así como la
Conclusiones
Es indudable que en nuestros días el conocimiento se ha convertido en el componente principal de cualquier actividad económica, social o cultural del ser humano. Su centralidad es tal, que a la época contemporánea se le ha denominado como la era de la sociedad del conocimiento.
Es a partir de la última década del Siglo XX cuando la fuerte influencia de la ciencia y la tecnología en los distintos ámbitos del desarrollo adquirió mayor reconocimiento, ello es especialmente cierto para el campo económico, donde ha sido aún más evidente que un elemento clave para elevar la productividad, el creci-miento y la competitividad de los países, es su capacidad para producir, distribuir y usar el conocicreci-miento; es
decir, su habilidad para insertarse en la dinámica de las economías del conocimiento.21
Ante esta situación, los sistemas nacionales de ciencia enfrentan el reto de ir más allá de su tradicional papel como productores de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos, para desempeñarse también como nodos centrales a partir de los cuales se difunde y transfiere dicho conocimiento en todos los ámbitos de la vida social, y de manera particular en el sistema de producción de bienes y servicios.
En este contexto, México tiene frente a sí el enorme desafío de convertirse en un país que, además de gene-rar conocimiento, desarrolle la capacidad de vincular los avances científicos y tecnológicos con los sectores social y productivo. Es decir, que impulse a la innovación como una palanca para el bienestar, el crecimiento, y la competitividad.
México cuenta actualmente con el “piso mínimo” requerido para mover el engranaje de todos los componen-tes y poner en marcha un verdadero Sistema Nacional de Conocimiento e Innovación. Poco a poco se ha con-solidado un marco institucional sólido, e históricamente los instrumentos de política se han adaptado, aunque lentamente, a las demandas globales.
Aunque México ha llegado tarde a la economía del conocimiento, poco a poco la brecha en los ritmos de evo-lución va disminuyendo; pero para posicionarse de lleno en este paradigma, se precisa una visión de largo plazo, basada en la colaboración cercana de todos los actores del sistema: los tres órdenes de gobierno, la comunidad académica, el sector empresarial, las instituciones de educación superior y los Centros Públicos de Investigación.
Completar el círculo virtuoso del conocimiento no es tarea sencilla, pues para alinear los incentivos de todos los actores del sistema nacional de conocimiento e innovación se requiere de instrumentos de política sólidos y capaces de evolucionar ante las condiciones impuestas por el contexto nacional e internacional.
Con esta lógica, en la administración del presidente Lic. Enrique Peña Nieto, se ha incrementado histórica-mente los apoyos a aquellos instrumentos de política pública que a lo largo de cuatro décadas han mostrado su solidez y efectividad en impulsar la CTI en México; al tiempo que paralelamente se han puesto en marcha
nuevos programas y estrategias que buscan conformarse como catalizadores que aceleren la transición de México hacia la sociedad y economía del conocimiento.
El camino todavía será largo, pero sin duda el momento actual está marcando un parteaguas que está acele-rando el cambio. La ruta es la correcta y nos llevará a buen ritmo hasta convertir a México en una sociedad avanzada del conocimiento.
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Ley para Coordinar y Promover el Desarrollo Científico y Tecnológico (1985) Ley de Fomento a la Investigación Científica y Tecnológica (1999).
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Política Nacional y programas en Ciencia y Tecnología, (1970). Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnología (1976) Programa Nacional de Ciencia y Tecnología 1978-1982
Programa Nacional de Desarrollo Tecnológico y Científico 84-88 Programa Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica 1990-1994 Programa de Ciencia y Tecnología 1995-2000
Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2002-2006.
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Sobre el autor/About the author
Es Doctor en Ciencias de Gestión por la Escuela H.E.C, Francia; (2001). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Nivel III. Ha sido Director del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) de 2004 a 2012. Y actualmente, es Direc-tor General del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONACYT.
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