La financiación del sistema educativo: invertir en calidad, equidad e inclusión

La financiación del

sistema educativo:

invertir en calidad,

equidad e inclusión

Red por el Diálogo Educativo

Existe consenso amplio entre docentes, directores y expertos que la educación en España está infra-financiada y que debería ser una de las prioridades de inversión pública a nivel país. No existe, sin embargo, tanto consenso en las cuestiones a financiar en caso de disponer de mayor presupuesto público para educación. El sector educativo implora más financiación, pero no se ha logrado consolidar una senda de inversión homologable a la de los países de la UE. Quizás por la falta de claridad en las prioridades de qué se debe invertir primero, quizás por la falta de un dominio técnico y rigor en torno a la cuestión, o simplemente, quizás por la falta de consenso en torno a la materia, dicha aspiración sigue sin lograrse.

Este libro es el fruto de un profundo diálogo entre organizaciones, especialistas e investigadores dentro del marco de la Red por el Diálogo Educativo. A través de reflexiones desde la investigación y la práctica, subyacen unas propuestas profundamente innovadoras y comprometidas con la mejora de los aprendizajes de todos los alumnos. La propuesta REDE sobre financiación se basa en una idea sencilla: la mejora e incremento de la financiación de la educación sólo tiene sentido cuando se tiene un proyecto y una visión de lo que se quiere lograr y, por tanto, cuando se definen y concretan las políticas que son necesarias financiar. Por tanto, este libro se entrelaza de manera efectiva con el resto de pilares del consenso de REDE, en donde distintas apuestas de inversión serán necesarias en los próximos años: la profesión docente, el currículum, la organización de los centros, los procesos de innovación y la financiación.

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Asociación Nacional de Editores de Libros y material de Enseñanza

-La financiación del

sistema educativo:

invertir en calidad,

equidad e inclusión.

Red por el Diálogo

Educativo

(Coord.)

Asociación Nacional de Editores de Libros y material de Enseñanza

-© de las imágenes:

Iª edición

© ANELE - REDE, 2020.

Esta obra no puede ser reproducida parcial o totalmente sin la autorización escrita del autor

ISBN: 978-84-86141-74-5 Depósito Legal: M-16627-2020

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Índice

Capítulo 1. ... 7 Introducción a un modelo de financiación de la educación

Lucas Gortazar

Bloque I: Marco del modelo y contribuciones de organizaciones de REDE

Capítulo 2. ... 13 La financiación del sistema educativo español: la propuesta de REDE

Red por el Diálogo Educativo

Capítulo 3. ...45 La financiación del puesto escolar en el marco internacional y nacional de la educación

Fundación Europea Sociedad y Educación (Miguel Ángel Sancho Gargallo).

Capítulo 4. ... 59 La equidad educativa en un marco europeo de inversión social en infancia 2020+.

Cinco propuestas para invertir y una oportunidad europea para impulsarlas

Save the Children (Alvaro Ferrer)

Bloque II: Contribuciones de firmas personales invitadas

Capítulo 5. ... 75 La financiación de la educación en tiempos de crisis: una visión desde los

centros educativos

Miguel Recio (MEFP)

Capítulo 6. ... 87 Financiación y Equidad en España

Xavier Bonal (GEPS-UAB)

Capítulo 7. ... 97 La tensa y compleja relación entre los Ministerios de Educación y de Hacienda en

la financiación de la educación pública

CAPÍTULO 1

Un modelo integral de financiación

para un nuevo modelo educativo

Lucas Gortazar

La financiación del sistema educativo es uno de los elementos más presentes del debate educativo actual, no solo en España, sino en todo el mundo. Financiar la educación es una responsabilidad pública, pero la forma en la que se realiza, el momento en que esta incide, y su distribución a lo largo de los ejes vertebradores de un sistema educativo tiene distintas aristas y múltiples traducciones en la discusión educativa y elaboración de las políticas públicas.

Los beneficios económicos y sociales de la financiación pública educativa son enormes y reconocidos por la investigación económica, social y pedagógica en torno a la educación. La financiación de la educación justifica la intervención del estado para que esta sea pública, pues la falta de información, coordinación o las externalidades negativas generan desigualdad, ineficiencia económica y dificultan la convivencia en socieda-des democráticas. El binomio educación obligatoria-financiación pública sigue siendo hoy hegemónico y, salvo excepciones, no parece tener rival: garantiza que todos participemos, en condiciones teóricamente semejan-tes, en una misma experiencia vital (que dura al menos 10 años en España), bajo un mismo paraguas regulatorio, administrativo y con unos objetivos de aprendizaje comunes, siempre respetando la diversidad territorial de nuestro sistema educativo (reconocida en el estado autonómico) y la libertad de enseñanza de centros y fami-lias, reconocida en el Artículo 27 de la Constitución Española y su traducción legislativa en la LODE de 1985. En cuanto a su eficacia, las comparativas internacionales muestran que la financiación importa mucho hasta un punto, a partir del cual es solo condición necesaria, pero no suficiente para la mejora; sin embargo, sí lo es cuando está dirigida al alumnado especialmente vulnerable del sistema. Así, la relación financiación y equidad muestra mayor solidez que la relación entre financiación y calidad.

La financiación de la educación de nuestro sistema educativo es un caso de éxito en las últimas dé-cadas del siglo XX sin precedentes, con un crecimiento progresivo que va del 1.8% del PIB en 1970 a un 4.5% en 1995, coincidiendo con una espectacular expansión de la provisión educativa con las generaciones nacidas a partir de 1970: estos cambios sitúan el progreso de acceso y aprendizaje de las generaciones de los 70 y 80 como uno de los mayores de la OCDE en relación a las generaciones anteriores. Sin embargo, a partir de 1995, superar ese 4.5% de inversión respecto del PIB sólo ha sido solo posible gracias a los aumentos fruto de la implementación de la LOE (2006, 2007, 2008 y 2009) unidos a la fuerte caída del PIB en 2008 y 2009. Tras el periodo de recortes y débil recuperación presupuestaria (fuertemente condicionada por la deuda y el per-sistente déficit público), la inversión educativa sobre el PIB se sitúa en la actualidad en 4.1%. Y aunque existe amplio consenso en la necesidad de mejorar la inversión en los próximos años, el contexto económico, fiscal y presupuestario hacen que la tarea sea más bien compleja.

La discusión acerca de la financiación de la educación ha ocupado buena parte del espacio pública en los últimos años. Hay dos elementos recientes que así lo muestran. En primer lugar, el periodo de recortes en la

inversión pública 2009-2013, que fue muy importante (casi el 15%) y que solo ha logrado recuperarse a niveles máximos de 2009 muy recientemente, en 2019 (ver Capítulo II). Esto ha ocurrido únicamente en términos no-minales, esto es, sin considerar el aumento de los precios de la economía. La caída de la inversión, repartida en casi todas las CCAA, se ha concentrado especialmente en centros públicos, partidas de formación, educación compensatoria, e infraestructuras, lo que ha supuesto una merma importante de la capacidad del sistema de hacer frente a las desigualdades de partida de los alumnos y a las necesidades de mejorar la capacidad de sus servicios. Sin duda, esto ha condicionado no solo la realidad material de los centros educativos, sino también a cuestiones más intangibles: ha surgido una importante desafección y dificultad para los profesionales de la educación, que han tenido que hacer frente a una situación más difícil (crisis y alumnado más vulnerable) con menos recursos (a la caída de la inversión se le añade el aumento de horas lectivas fruto del RD 14/2012 de racionalización del gasto). Este monográfico no podía eludir esta realidad, que no es sino el pasado más re-ciente del sector: la aportación de Miguel Recio (Cap. VI) muestra de forma elocuente y detallada cómo se ha desarrollado el proceso de recortes y su incidencia en los centros educativos, especialmente en los públicos.

Más allá del contexto económico y presupuestario, debe considerarse y tenerse en cuenta el contexto político que sigue a la aplicación de la LOMCE, esto es, la creación en 2016 de la Subcomisión por un Pacto de Estado Social y Político de la Educación, que se desarrolló entre 2017 y 2018. En esta subcomisión, en la que se produjeron más de 80 comparecencias (en muchas de las cuales participaron varias organizaciones de REDE), tuve yo mismo (representando al Proyecto Atlántida) la posibilidad de realizar una exposición sobre la financiación del sistema educativo español. La ruptura de dicha subcomisión tuvo lugar en marzo de 2018, mo-mento en el cual acababa de comenzar la negociación entre partidos. Esta ruptura vino después de un ultimá-tum realizado por el PSOE al entonces partido en el gobierno (PP) y al MECD: asegurar un 5% de financiación sobre el PIB. Esto es, la financiación fue (al menos) enunciada como el motivo de la ruptura. Pero más allá de la ruptura en sí, la cuestión de la financiación evidenció unos vientos que venían de atrás y que dejan claro que la financiación por sí misma no era el único problema, sino el síntoma de la ruptura. Así, de manera más sosegada, planteo tres factores que sí permiten explicar esta ruptura.

Primero, la creciente polarización política durante el periodo 2017-2018, esto es, la aparición un con-texto político desfavorable para un clima de acuerdos y consensos. Este clima de polarización se ha agudizado tras la ruptura de la subcomisión después de marzo de 2018, con la moción de censura, ascenso de la extrema derecha en España, y doble repetición electoral. Esto es, a pesar de que la Subcomisión podía alumbrar nuevos consensos, el devenir político muestra que los mimbres sobre los que se asentaba eran frágiles, como hemos podido ver después.

Segundo, la arquitectura de la subcomisión situó (a petición de los partidos de izquierda) la financiación como primer punto de la negociación política al final de las comparecencias (porque lógicamente el golpe de los recortes era todavía muy reciente), y por tanto puso la financiación como fin último, dejando el “qué” para después del “cómo” o el “cuánto”. El dejar de lado un posible modelo compartido y jugar todo a la carta de la financiación hizo que, paradójicamente, la propia financiación estuviera expuesta a posiciones maximalistas.

Y tercero, una vez llegado al tema de la financiación en la negociación, se produjo un simplificación del debate sobre financiación (y también otros que tuvieron lugar en la Subcomisión), que se ancló en exceso a la cuestión de la inversión sobre el PIB (que tiene en cuenta la economía) y dejó de lado otros indicadores igualmente clave como son la financiación por alumno (que considera beneficiarios), el gasto respecto del gasto público total (que considera sector público), o el gasto por alumno sobre el PIB per cápita (que considera la demografía, beneficiarios y economía simultáneamente). Considerar únicamente el gasto sobre el PIB tenía dos

graves riesgos. Por un lado, en futuras crisis económicas, se abría la puerta a nuevos recortes, y, por otro, podía ser contraproducente a la hora de promover cohesión territorial: si las comunidades ricas invierten menos so-bre el PIB (porque tienen un PIB más alto) que las poso-bres (porque su PIB es más bajo) podíamos estar abriendo un camino de inversión en CCAA ricas, dejando de lado las más pobres.

El proyecto REDE ha abordado con determinación estas tres lagunas del proceso de negociación. En primer lugar, se ha ido construyendo un espacio de diálogo y búsqueda de marcos de consenso entre diferen-tes, algo que se ha tornado cada vez más difícil en los últimos dos años: sin pretender por supuesto asumir el papel de la política ni tampoco presumir de una fuerza que aún no disponemos, la construcción de espacios de consensos en la sociedad civil educativa es una de las lagunas que tratamos de abordar. Esto está fuertemente unido a la dificultad del sector educativo para hacerse valer y ganar credibilidad cuando mira hacia fuera, y en especial, lograrlo con quien tiene la última palabra sobre la financiación. La reflexión de Juan Manuel Moreno (Cap. VIII) sobre la difícil relación entre ministerios de Educación y Hacienda en nuestros días es un excelente ejercicio de realismo y una guía de actuación para el sector educativo (desde el docente en la escuela rural más aislada hasta la Ministra de Educación), que debe comprender que lo que para muchos es prioridad total (la financiación de la educación) no es más que otra de la lista para los decisores sobre el presupuesto público y buena parte de la sociedad.

En segundo lugar, desde REDE hemos trabajado de forma inversa (así lo muestra el modelo REDE en el Cap. II) el proceso modelo-financiación: para REDE, el modelo educativo precede a la financiación (y no al revés). La financiación es pues un instrumento al servicio de los objetivos perseguidos, y no un fin en sí mismo, ya que por sí solo puede lograr escasos avances generalizables, e incluso ser contraproducente si no se dirige a las necesidades más importantes del sistema. Previamente a definir un modelo de financiación, se han traba-jado cinco pilares del sistema educativo, cuya necesaria financiación se ha abordado de forma exhaustiva (Cap. II): profesión docente, currículum, modelo de innovación, organización de centros educativas y finalmente evaluación educativa. Esto es, partimos de un esquema de discusión que separa fines (el modelo educativo) y medios, y por tanto protege y ordena el proceso de discusión y elaboración conjunta.

Tercero, hemos abordado la discusión técnica sobre la financiación, planteando los distintos matices de la discusión (y sus indicadores) del modelo de financiación: esto es algo sobre lo que añade y complementa la estupenda reflexión de Miguel Ángel Sancho (Cap. III) de la Fundación Europea Sociedad y Educación, que parte de la discusión internacional y nacional para contextualizar su propuesta de coste del puesto escolar: se trata de una propuesta que permitiría aterrizar muchos de los debates que sobrevuelan la discusión pública y por tanto acercar posturas de disenso. La propuesta va muy en la dirección de la filosofía de trabajo de REDE, ya que plantea un marco común para el análisis y construcción de consensos.

Más allá del modelo educativo planteado por REDE en forma de pilares y su correcta financiación, este monográfico pretende también ahondar en las fortalezas y debilidades de la financiación educativa. En un análisis comparado con otros sistemas educativos, identificamos dos fortalezas, esto es, elementos que en relación a otros países están bien financiados: (i) los salarios del profesorado y el personal, en general situados por encima de la media en relación a la economía española y a los países de nuestro entorno y; (ii) la estructura de horas lectivas, especialmente en ESO, que hace que los alumnos se expongan a una mayor, quizás excesiva (y por tanto, costosa) carga lectiva en relación a otros países. Por otro lado, se identifican importantes lagunas de financiación en el sistema, que resumimos en 5: (i) la falta endémica de inversión en infraestructuras y equipamiento; (ii) la falta de programas (y volatilidad) de refuerzo, inclusión, atención a la diversidad y apoyo educativo; (iii) la falta de servicios de apoyo, formación, y en general estructuras para la mejora del sistema; (iv)

el menor coste medio de la escuela concertada (suplantada por peores condiciones laborales del profesorado y mayor gasto privado); (v) el acceso a menos años de escolarización de los alumnos en etapas post-obligatorias, asociado a la baja tasa de acceso a FP y el alto abandono escolar temprano.

La innovación y mejora de los instrumentos de financiación pública no quedan fuera de nuestra apor-tación. Subyacen también, no solo en el documento REDE, sino a lo largo de varias de las aportaciones, diver-sas propuestas de innovaciones en cuanto a la financiación del sistema. Destacan, entre otras: (i) pasar de una financiación incrementalista y de inputs a una financiación por fórmula (por alumno); (ii) promover la mejora de la transparencia sobre cómo se financian los centros y la inversión en cada uno de ellos (lo cual aportaría racionalidad y participación) o; (iii) desarrollar proyectos piloto de financiación por resultados (de calidad y equidad), que no deja de ser una versión avanzada de los llamados contratos-programa, ya popularizados en muchas Comunidades Autónomas.

Finalmente, se entiende que la equidad es uno de los tres pilares del ODS4, referencia del marco de consenso de la Declaración de Principios de REDE, y esta es una cuestión que ha surgido permanentemente a la hora de hablar de la financiación. La equidad del sistema educativo está en cuestión no existe consenso en torno a ella y a su peso en el sistema: tal es así que REDE lo ha incluido como pilar transversal de discusión. La falta de equidad del sistema educativo es clara, a pesar de la falta de consenso y tiene distintas caras como son el abandono educativo temprano, la repetición de curso o la segregación escolar. A pesar de no ser el único factor que las explica (al contrario, las instituciones y la cultura importan tanto o más), la financiación tiene un papel fundamental a la hora de corregir desigualdades, de mejorar la equidad en la provisión de servicios o de eliminar barreras económicas que permitan favorecer la cohesión. Las reflexiones de Alvaro Ferrer, de Save the Children (Cap. IV) y Xavier Bonal (Cap. VI) van precisamente en esa dirección, con elementos de fuerte coincidencia en el papel de la financiación a la hora de abordar la equidad educativa. Ambos autores plantean 4 políticas coincidentes en la agenda de la equidad: (i) expandir el acceso a la educación infantil de primer ciclo; (ii) eliminar las causas económicas de la segregación escolar; (iii) mejorar el sistema de becas, tanto en presta-ción como en cobertura y progresividad; (iv) inversión en refuerzo y personal en centros desfavorecidos.

A lo largo de todo el libro, los diversos autores destilan estimaciones precisas y meditadas sobre el po-sible coste de algunas de las políticas y decisiones, y por tanto aportan racionalidad a la discusión presupues-taria, algo que por desgracia no siempre ocurre. Pero sobre todo es destacable que la aportación de este libro constituya una propuesta global de financiación del sistema educativo en torno a los cinco pilares que REDE sobre los que trabaja, además de resolver los déficits estructurales de financiación del sistema. Este plantea-miento, que repasa fortalezas y déficits, que alumbra una visión de modelo y que pone números a toda esta propuesta (ver Cuantificación del Modelo en el Cap. II), es posiblemente el primero en realizarse de manera rigurosa, transparente y participativa en España.

Pensamos por tanto que la aportación de REDE puede servir como punto de partida a discusiones en distintos ámbitos en torno a la necesaria financiación del sistema educativo y a qué resultados debemos espe-rar de ella. Estamos seguros que los errores del pasado, unidos a los consensos del presente, pueden alumbespe-rar los aciertos del futuro.

MARCO DEL MODELO

Y CONTRIBUCIONES DE

ORGANIZACIONES DE REDE

CAPÍTULO 2

La financiación del sistema

educativo: La propuesta de REDE

Red por el Diálogo Educativo

1. El estado de la financiación de la educación en España

1.1. Introducción

La financiación de la educación es una de las áreas más mencionadas en cualquier discusión de políticas educativas. La educación como servicio público requiere de inversión pública que acompañe la organización y prestación del servicio así como su configuración institucional. Es lógico, por tanto, plantear una profunda reflexión sobre una herramienta fundamental para lograr los objetivos de cualquier sistema educativo.

Durante las cuatro últimas décadas previas a la crisis económica de 2008, en España se han producido importantes avances en la inversión pública en general y la inversión en educación en particular (en especial entre 1965 y 1995). Tras un ligero freno a ese crecimiento del gasto entre 1995 y 2008, a partir de 2008 se han dado numerosos casos de reducción presupuestaria asociada a la inversión pública en educación, incluido el del sistema educativo español. Dada esta situación, cabe preguntarse qué peso tiene la financiación de la edu-cación para la calidad, equidad e inclusión de un sistema educativo y, en concreto, en qué casos es más o menos relevante el nivel de inversión sobre estos objetivos y, si lo es, con qué tipo de alumnado es más relevante.

Como han apuntado diversos estudios, una financiación adecuada de los sistemas educativos es una condición necesaria para la mejora de la calidad del mismo, aunque a partir de cierto umbral (cifrado por la OCDE (OCDE, 2016) en una inversión acumulada de $50.000 por alumno entre los 6 y los 15 años, aunque solo medido con resultados de aprendizaje en pruebas PISA) las mejoras automáticas no ocurren necesaria-mente y el gasto, por tanto, se vuelve menos eficiente en términos de resultados.). La investigación económica de los 80 y los 90 parecía haber llegado a un consenso en torno a la siguiente premisa: invertir en educación es importante, pero solo hasta cierto punto (cuya determinación es discutible). Sin embargo, una ola de inves-tigaciones recientes que presentan evidencia causal (y no correlacional) y por tanto más rigurosa en cuanto a la metodología, muestra que la financiación sigue importando en países muy desarrollados (como Estados Unidos), para una multiplicidad de resultados (pruebas de aprendizaje, graduación en secundaria o acceso a la universidad), para todos los alumnos y en especial para los alumnos de entornos más desfavorecidos1_{. De} hecho, algunas investigaciones a partir de los datos de PISA han mostrado precisamente que a mayor gasto, mayor igualdad de oportunidades, apuntando a la equidad como resultado causado por la mejora de la finan-ciación (Bonal et al, 2015

A pesar de la aparente contradicción, es posible relacionar ambas reflexiones y contextualizarlas para el caso español, a través de tres consideraciones:

1. En primer lugar, la investigación muestra que la financiación debe ser relacionada con diversos

indicadores de éxito escolar y vital más allá de los resultados de las pruebas estandarizadas como

PISA. Estas incluirían logro educativo, acceso a la universidad, bienestar emocional, probabilidad de empleo o retornos en el mercado laboral.

2. En segundo lugar, de acuerdo con el argumento de la OCDE, el sistema educativo español ha al-canzado el umbral al que hace referencia de los $50.000 entre los 6 y los 15 años, lo cuál sugiere que mejoras automáticas de la financiación no traerán necesariamente mejora de resultados, al igual que ligeras caídas vayan a traer caídas en los resultados (tal y como hemos visto a lo largo de la crisis económica).

3. Para traducir mejoras en financiación en mejoras en éxito escolar, es preciso articular una

alter-nativa de modelo educativo y las características que éste debería tener, dotando de contenido a todo aquello que se quiere financiar. Esto permitiría asumir que la financiación (como medio y

no como fin) puede ser decisiva a la hora de lograr un sistema educativo orientado a la equidad, inclusión y calidad.

Con todo ello, el objetivo de este documento es abordar en profundidad la cuestión de la financiación para el sistema educativo español, sin renunciar a las cuestiones más controvertidas. Se realiza, en primer lu-gar, un breve diagnóstico de la situación de la financiación del sistema educativo español. Tras ello, se plantea una visión de un sistema de financiación que acompañe a las características esenciales de un modelo educativo integral orientado a la calidad, equidad e inclusión, considerando el marco normativo e institucional del sistema educativo español. Finalmente, se trata de cuantificar las implicaciones de este sistema, abordando las partidas históricamente infra-financiadas en el sistema educativo en conjunción con el resto de los pilares elaborados por parte de la Red por el Diálogo Educativo (REDE) para un sistema educativo avanzado y de consenso. Finalmente, se valoran las opciones y condiciones necesarias para alcanzar los objetivos de financiación que permitan lograr los objetivos planteados en esta alternativa.

1.2. Educación como derecho fundamental y bien social

La financiación pública de la educación como servicio público presenta sólidas justificaciones. En pri-mer lugar, financiar la educación tiene una justificación desde el punto de vista de la ciencia económica, por dos motivos: (i) la intervención del estado es necesaria ya que es decisiva para resolver los fallos del mercado (asimetrías de información, externalidades, o falta de desarrollo del sistema financiero) a la hora de lograr ac-ceso y calidad en la provisión del servicio; (ii) la intervención del estado es imprescindible para la reducción de las desigualdades, en este caso, al acceso a una educación de calidad.

Desde el punto de vista social, la financiación pública de la educación permite, bajo ciertas condiciones, la socialización de los niños y niñas en una institución reglada y obligatoria, en la que desarrollan su capacidad para la convivencia y aprendizaje, donde la escuela juega el papel del cuidado de los menores. Desde el punto de vista cívico, la escuela financiada públicamente es una de las instituciones que permiten el desarrollo de los valores necesarios para vivir en una sociedad democrática y en un mundo interdependiente con un desafío de sostenibilidad social, económica y ambiental.

Desde la perspectiva jurídica, el derecho a la educación es un derecho humano fundamental de niños y niñas reconocido en las normas internacionales (Art. 26 de la Declaración de los Derechos Humanos), es decir, es parte del estándar moral global que garantiza la dignidad humana. Ese reconocimiento implica una obliga-ción legal para los gobiernos de respetar, proteger y hacer efectivo ese derecho proveyendo un sistema escolar accesible, que debe ser gratuito en su etapa básica (UNESCO y Right to Education Initiative, 2019).

Es por tanto relevante recordar que la educación es un bien que debe ser financiado mediante impues-tos que garanticen los recursos suficientes para un sistema educativo orientado a la calidad, equidad e inclu-sión. Es más, la inversión en educación viene teniendo cada vez más justificación desde varias perspectivas, a la luz de resultados de la investigación más reciente. En primer lugar, son numerosos los estudios (varios de ellos liderados por el premio Nobel James Heckman) que alertan de que la inversión en edades tempranas conllevan mayores retornos en la vida adulta: “el retorno a la inversión a largo plazo en educación temprana de calidad paral alumnado desaventajado es de entre un 7 y 10% por cada cantidad invertida, y se traduce en mejoras educativas, de salud, sociabilidad, productividad económica y reducción del crimen”. En segundo lugar, un sistema educativo que no está suficientemente financiado genera externalidades negativas que, en el caso español, son especial-mente agravadas por su naturaleza dual en términos de logro educativo, que se acentúan al considerar el alto desempleo estructural, la fuerte dualidad laboral, y la elevada desigualdad y pobreza infantil2_{. Como apuntan} Gortazar y Moreno (2017), la falta de consenso, unido a los vaivenes de la financiación, genera que los resulta-dos de éxito escolar (como el logro educativo, la no repetición de curso o los resultaresulta-dos de aprendizaje) tengan costes y consecuencias importantes en términos de inclusión educativa, de actividad laboral, de desempleo y precariedad, o de crecimiento económico.

Esta reflexión tiene implicaciones para el modelo educativo, social y económico español, en el que perviven retos relevantes en términos de acceso, igualdad de oportunidades, calidad, equidad e inclusión o segregación del sistema educativo.

1.3. Financiación de la educación en España y sus distintas métricas

A continuación se presentan las principales métricas de la financiación de la educación, con el doble objetivo de plantear una mirada amplia a los indicadores y a la vez presentar los distintos condicionantes de la financiación de la prestación de la educación como servicio público. Se consideran los siguientes indicadores:

a. el gasto público en educación sobre el PIB, que permite dimensionar el gasto sobre el peso de la economía española y el ciclo económico;

b. el gasto en educación sobre el gasto público total, que permite comprender el grado de priori-zación de la inversión pública en educación respecto otros ámbitos como sanidad, pensiones o política social;

c. el gasto por alumno, que contextualiza la inversión desde la perspectiva de los beneficiarios del sistema;

2 La Comisión Europea, en su Informe País 2018 sobre España señalaba: “La polarización de las cualificaciones y la elevada tasa de abandono escolar prematuro reflejan la desigualdad de oportunidades. La elevada proporción de niños cuyos padres están en situación de riesgo de pobreza o exclusión social supone un lastre para la capacidad de España de reducir las desigualdades a largo plazo, ya que el contexto socioeconómico de los niños tiene un efecto negativo sobre sus posibilidades de obtener buenos resultados en la escuela.”

d. el gasto por alumo sobre PIB per cápita, que combina economía (PIB), beneficiarios (alumnos) y de-mografía (población total – cápita-), siendo esta última muy importante para el futuro del sistema dado el envejecimiento esperado de la población española, así como la disminución del número de alumnos en el sistema. Gasto en educación PIB y ciclo económico N˚ alumnos y demografía Gasto público total

En primer lugar, se muestra la evolución del gasto público sobre el PIB para España y su comparativa con países de la UE en base a datos de Eurostat. Como puede apreciarse, el gasto público en educación

(con-siderando todos los niveles educativos) en España se ha movido entre el 4 y el 5% del PIB, alcanzando el pico

del 5% en el año 2009 (debido a la mejora del gasto nominal entre 2006 y 20093 _{y a la fuerte caída del PIB) y} su punto más bajo en 2017 (4.2%), situándole lejos de la media de la UE (en torno al 5%).

6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 1 % 0 % 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gasto Público en Educación como % del PIB

(evolución España) - Todos los niveles (comparativa internacional, 2016) - Todos los nivelesGasto Público en Educación como % del PIB

8 % 7 % 6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 1 % 0 % Rumanía Rep

. Checa Grecia Irlanda Italia _{Bulgaria Lituania España Alemania Hungría Esl}ovenia

Esl

ovaquia Polonia Letonia _Portugal

UE-28

Austria

Reino Unido

Malta Francia _Holanda Chipr

e

Bélgica

Finlandia Suecia

Fuente: INE (evolución) y Eurostat (comparativa) para todos los niveles educativos. El dato de Eurostat excluye atención temprana.

En segundo lugar, se presenta el gasto público en educación en base al tamaño del sector público, y se compara de nuevo con los resultados internacionales. Cabe destacar, en primer lugar, que el gasto público res-pecto al PIB (esto es, una medida habitual para valorar el tamaño del sector público) en España es menor al de la media de la UE, en torno a 5 puntos porcentuales del PIB4_{. Como puede apreciarse, el peso del gasto público} en educación ha oscilado entre el 10 y el 12% entre 1995 y 2010, momento en el cuál baja del 10%, ligeramente inferior a la media de la UE (10.6%), lo cuál muestra que la presión de otros servicios públicos (como políticas de empleo o pensiones) ha aumentado en términos relativos durante el periodo de la crisis en relación al gasto 3 La aplicación de la LOE trajo consigo una inyección presupuestaria recogida en la memoria económica de la ley orgánica. 4 Eurostat.

en educación. En todo caso, las ligeras fluctuaciones en torno al 10% dejan claro que el peso del sector público influye mucho al gasto nominal final en el ámbito educativo.

14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 %

Gasto Público en Educación como % del Gasto Público (evolución)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gasto Público en Educación como % del Gasto Público (evolución)

16 % 14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % Grecia Italia Luxemburg o

Francia PortugalAlemania UE

Bulgaria Lituania Bélgica Letonia Irlanda

Fuente: INE (evolución) y Eurostat (comparativa) para todos los niveles educativos. El dato de Eurostat excluye atención temprana.

En tercer lugar, se presenta la evolución y comparativa del gasto por alumno, esto es, del gasto en edu-cación en términos del número de beneficiarios del servicio público, de la misma forma que se realiza para el cálculo de las pensiones. El gasto por alumno no universitario creció ininterrumpidamente entre 1997 y 2009, alcanzando un máximo 5.692 euros de gasto por alumno para alumnos en centros públicos y concertados en 2009, y reduciéndose después a 4.537 euros por alumno en 2014 (periodo en el número de alumnos ha au-mentado), para recuperarse ligeramente a 4.879 euros por alumno en 2016. Finalmente, al comparar el gasto por alumno con los países de la Unión Europea, España se sitúa ligeramente por debajo de la media de la UE.

6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 199 7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto por alumno no universitario

(Euros) Gasto por alumno (euros y PPS)para todos los niveles

20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

Rumanía Bulgaria Lituania Pol

onia

Hungría

Rep

. Checa Letonia Estonia

Esl

ovaquia Portugal _Eslov

enia

España Italia Chipr

e

UE-28

Francia Irlanda

Reino Unido Alemania Bélgica Holanda Finlandia A

ustria Islandia Dinamar ca Suecia Lux emburg o Euro PPS

Fuente: MECD (evolución) para los niveles educativos no universitarios y Eurostat (comparativa) para todos los niveles,

excluyendo atención temprana.

Por último, se analiza la evolución de la última métrica de inversión, esto es, del gasto por alumno como porcentaje del PIB per cápita, que considera simultáneamente gasto, economía, número de usuarios del servicio público y demografía. Como puede apreciarse el indicador aumentó progresivamente entre 1997 y 2009, tanto para el total de alumnos como para los alumnos en primaria y ESO. Tras 2009, el indicador ha

permanecido constante en primaria y ESO, y se ha reducido para el total de todos los niveles (principalmente por la caída en educación superior).

35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % 199 7 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto por alumno como % del PIB per cápita (evolución)

Todos los niveles

Primaria y secundaria 1a _etapa

Gasto por alumno como % del PIB per cápita (2014)

40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 %

Rumanía Hungría Irlanda Lituania

Lux emburg o Rep . Checa Bulgaria Esl

ovaquia Italia _{Holanda España Alemania Est}onia Francia

UE-28

Cr

oacia _Bélgica

Dinamar

ca

Finlandia Austria Pol

onia

Suecia _Portugal _Letonia

Esl ov enia Malta Reino Unido Chipr e Total

Primaria y secundaria 1a _etapa Fuente: MECD (evolución) y MECD (comparativa) en base a las Cifras de la Educación 2018.

A continuación, se muestra una comparativa del desglose del gasto público en educación entre gasto recurrente y gasto en capital. Como puede apreciarse, el gasto en capital (inversiones, infraestructuras, etc…) es del 3% en España, inferior al de la media de la OCDE y la UE, lo cuál puede reflejar necesidades de actualiza-ción de las infraestructuras del sistema educativo de cara al futuro. Por último, cabe destacar que en el gasto recurrente, España dedica una proporción del 81% de su gasto recurrente a nóminas de personal docente y no docente, ligeramente superior a la media de la OCDE y la UE, que gira en torno al 77 o 78%. En particular, es el personal docente el que sobresale en cuanto a la financiación, ya que copa el 71% del presupuesto, frente al 63% de la media de la OCDE (ver OCDE, 2018).

100% 98% 96% 94% 92% 90% 88% 86% 84% Reino Unido

España Bélgica Austria

Gasto en capital Gasto recurrente

Distribución del gasto público (gasto recurrente vs capital)

Italia EslovaquiaIslandiaPor

tugal Lituania

UE-22

Alemania OCDEFrancia Est onia

Finlandia

Distribución del gasto público recurrente 100% 80% 60% 40% 20% 0%

GreciaBélgicaPortugal ItaliaLituaniaEspañaFrancia OCDE UE-22 Reino Unido

AustriaIslandia Eslovaquia Estonia _Finlandia

Otros gastos recurrentes

Rep. Checa Salarios - Docentes Salario - Personal _{no docente}

Por último, se analiza la distribución del gasto total en educación entre gasto público y gasto privado. Es llamativo que España es el país europeo donde más proporción del gasto total asumen las familias (13%). Esto puede tener serias implicaciones para la eficiencia del gasto público en educación como bien público y para la igualdad de oportunidades en forma de barreras económicas para muchos hogares. Esto se debe, entre otras cosas, a la existencia de un modelo de conciertos que cubre el 25% del sistema educativo, que es anó-malo respecto a otros países de la UE, y que va aparejado de mayor gasto privado por parte de las familias con respecto a los centros públicos.

Distribución del gasto público y privado en educación (2015)

100 80 60 40 20 0 Grecia

Bélgica _Lituania Italia UE- OCDEFrancia _Portugal España 22 Reino Unido Austria Islandia Eslovaquia Estonia Finlandia Chequia

SueciaNoruega Letonia Luxemburg

o

Irlanda _Hungría Polonia _Eslovenia

Países BajosAlemania Otras fuentes privadas

Gasto público Hogares Todas las fuentes privadas

Fuente: OCDE (Education at a Glance, 2018) para niveles educativos de primaria, secundaria y post-secundaria no terciaria. En resumen, la inversión pública en educación en España se encuentra por debajo de la media de los países de su entorno al compararla con el PIB, el gasto público total, el número de alumnos y el número de alumnos con respecto al PIB per cápita. Esta situación tiene que ver sobre todo con la fuerte reducción del gasto en el periodo de 2010 a 2014, que no ha llegado a recuperarse y por tanto sitúa la financiación educativa en una posición estructuralmente baja en relación a la de otros países según varios indicadores. Entre otras cosas, esto tiene que ver con el crecimiento del número de alumnos durante el periodo 2010-2014, que aún continúa y parece haber llegado a su máximo en 2018.

1.4. Desigualdad entre CCAA y en las CCAA

El sistema educativo español ha experimentado una gran transformación a partir de 1978 en su mo-delo de gestión, pasando de una fuerte centralización a un estado descentralizado, donde las Comunidades Autónomas son las competentes y responsables de una gran parte de la regulación (mediante leyes autonó-micas, decretos y órdenes) y de toda la gestión de las políticas educativas, los programas y el día a a día de los centros escolares. El Ministerio de Educación (antes MECD, ahora MEFP) sigue manteniendo la competencia de legislación básica –para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación- y sus implicacio-nes sobre el gasto, además de la homologación de títulos, las becas, los programas de cooperación territorial, además de asegurar la consecución de los objetivos marcados por el sistema educativo. En primer lugar, es necesario recalcar que, desde una perspectiva de largo plazo, la descentralización ha supuesto una reducción prácticamente generalizada de las diferencias territoriales en indicadores de acceso, tasas de idoneidad, o tasas de graduación (FIDEAS, 2019): las diferencias territoriales en gasto por alumno se redujeron entre 2002

y 2007, aumentaron a lo largo de la crisis hasta 2014 (retomando niveles de 2002) para después reducirse de nuevo cerca de los niveles más bajos, alcanzados en 2007.

En todo caso, persisten notables diferencias de financiación por alumno entre Comunidades Autóno-mas, no necesariamente asociadas a desigualdades de partida entre las misAutóno-mas, y que se dan incluso entre las de régimen común, tal y como puede apreciarse en el siguiente gráfico. Por ejemplo, mientras que el gasto por alumno en Madrid es ligeramente inferior a 4.000 euros por alumno (tanto de centros públicos como concer-tados), el de Asturias es de casi 5.700 euros por alumno, un 40% más. Por último, es destacable la diferencia de gasto público por titularidad de red.

Gasto público por alumno en euros, por CCAA (2015)

10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Madrid

Todos los centros Solo públicos

AndalucíaCastilla-La... Mur cia

Cataluña Canarias Com. V

alenciana España Arag ón

La Rioja Balear es Castilla y León Galicia Extremadur a Cantabria Navarr a AsturiasPaís Vasc o

Fuente: Las Cifras de la Educación 2018 (MECD).

Es necesario contextualizar estas diferencias, ya que, al analizar el gasto público con respecto al PIB, la lógica se vuelve distinta y muestra que el sistema de financiación autonómica dispone de fuertes mecanismos de redistribución de recursos públicos entre regiones ricas y pobres. Como puede apreciarse, la relación entre gasto por alumno y gasto sobre el PIB no es necesariamente positiva5_{, esto es, existen Comunidades} Autóno-mas como Andalucía con una inversión baja por alumno pero alta al compararla con el PIB (superior al 5%), y otras como el País Vasco o Navarra con una inversión muy alta por alumno pero más modesta (en torno al 4%) al compararla con el PIB. Esto tiene dos implicaciones relevantes. Por un lado, el debate sobre la financiación educativa no puede orientarse en torno a una única métrica. Por otro, las diferencias territoriales de gasto por alumno (principalmente entre norte y sur) que suelen generar tanta controversia no se dan necesariamente al extender la comparativa a otros indicadores.

Gast

o por alumno c

omo % del PIB

7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Madrid Andalucía Castilla-La... Murcia Cataluña Canarias Com. V alenciana Aragón _{La Rioja} Balear es Castilla y León Galicia Extremadur a Cantabria Navarr a

Asturias _{País V}asc o 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Gasto sobre el PIB (eje izquierdo) Gasto por alumno (eje derecho)

Gast

o públic

o por alumno

Fuente: Las Cifras de la Educación 2018 (MECD). El gasto sobre el PIB territorializado

no incluye el gasto del MECD ni las corporaciones locales.

A la luz de lo anterior, aunque los resultados anteriores muestran la necesidad de seguir avanzando en la reducción de brechas de gasto por alumno entre comunidades autónomas, conviene mantener cierta cautela a la hora de decidir qué pasos deberían realizarse. En particular, todo debate sobre financiación autonómica de la educación en España suele adolecer de dos consideraciones clave que deben permitir evitar caer en simplificaciones: por un lado, no todas las comunidades autónomas prestan el mismo tipo de servicio por sus características socio-demográficas, y, por otro, la autonomía fiscal y presupuestaria de la que gozan las comu-nidades autónomas y con la que modulan los recursos finales disponibles (vía impuestos autonómicos) para cada política y competencia asignada (vía gasto en distintas consejerías). Estos dos elementos condicionan el gasto por alumno planteado en la figura anterior, el cual es el resultado de tres niveles de decisión conectados: (i) la asignación de recursos (con carácter fundamentalmente no finalista) a cada comunidad autónoma por parte de la administración central mediante su distintos mecanismos de redistribución y compensación terri-torial; (ii) la captación de recursos adicionales por parte de cada comunidad autónoma a través de los tramos autonómicos de los distintos tributos; (iii) la priorización que cada comunidad da a la educación, y en este caso, a la educación no universitaria, en relación al resto de competencias atribuidas como sanidad, política social, transporte, vivienda, infraestructuras o el propio gasto universitario.

Esto implica que, desde un punto de vista del debate educativo, las desigualdades territoriales son fru-to de decisiones contrapuestas de un sistema terrifru-torial cuasi-federal como el español, donde existe una fuerte redistribución de recursos para los servicios públicos entre Comunidades Autónomas de mayor y menor renta per cápita. Alrededor de este sistema de competencias educativas se articula un modelo de financiación de la educación aparejado del actual modelo de financiación autonómica6_.

6 Este modelo se caracteriza por: (i) Un reparto de capacidad fiscal entre Administración Central y Comunidades Autónomas; (ii) Un cálculo de necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma que describe como deberían repartirse los recursos según las características de cada territorio; (iii) Un sistema vertical de transferencias entre Administración Central y Comunidades Autónomas; (iv) Un sistema horizontal de transferencias entre Comunidades Autónomas. El objetivo de este sistema es el de igualar recursos autonómicos para prestar servicios ajustados a sus competencias, esto es, reducir la brecha entre la capacidad recaudatoria y sus necesidades de gasto (De la Fuente, 2019). A pesar de la claridad del modelo, este presenta algunas deficiencias importantes: (i) resultados desiguales no necesariamente asociados a las necesidades de gasto; (ii) falta de transparencia en su implementación; (iii) falta de co-responsabilidad real, en especial de las comunidades autónomas, entre sus decisiones y carga fiscal que las sustenta. Este modelo, que respeta la autonomía fiscal de las comunidades autónomas, considera entre otros factores la estructura poblacional, la población en edad escolar, o la superficie y densidad de población, todas ellas clave para la prestación de servicios educativos:

1.5. Fortalezas y debilidades del modelo de financiación educativa

Pero la cuestión de la financiación de la educación, más allá de los indicadores básicos o del propósito último, debe complementarse con una reflexión a modo de diagnóstico de las fortalezas y desafíos generales del sistema educativo en términos de cómo asegurar la financiación necesaria para la consecución de sus ob-jetivos. Se destacan los siguientes elementos:

a. Universalidad. El sistema educativo español puede describirse como un servicio con recursos

su-ficientes para asegurar un acceso cuasi-universal entre las edades de 3 y 16 o 17 años de edad, en línea con los sistemas educativos más avanzados de nuestro entorno. Esa universalidad ha sido posible mediante los esfuerzos de las distintas administraciones, y los impulsos reformistas reali-zados, principalmente en torno a la LGE (1970) y la LOGSE (1990).

b. Demografía. Entre 2020 y 2030 se espera una caída de la población de entre 0 y 18 años fruto de

la caída de la natalidad que ya viene observándose en los últimos años. Esta caída puede rondar en torno al 11%7 _{en promedio en 2030, con caídas aún mayores en algunos territorios. Esta} situa-ción va a suponer un desafío, y a la vez una oportunidad, en términos de la organizasitua-ción de la red escolar, la prestación de servicios, y por supuesto la financiación.

c. Ciclo económico y financiación. Al análisis de los últimos ciclos económicos de la economía

es-pañola desde principios de los 90 muestra que la financiación educación tiene un componente neutro al ciclo económico8_{, esto es, que el gasto sobre el PIB no ha evolucionado a la par con la} economía, y varía menos que lo hace la riqueza del país. Sin embargo, la crisis económica de 2008 ha supuesto un efecto negativo importante sobre el gasto, con reducciones presupuestarias con las dos administraciones que han gestionado. A su vez, la relación entre el gasto público en educa-ción sobre el PIB y el peso del gasto público en educaeduca-ción sobre el gasto total es positiva, lo cuál podría sugerir que las mejoras en financiación de la educación se dan principalmente cuando el gasto público mejora respecto al PIB.

d. Financiación de infraestructuras y servicios. La falta de inversión en capital y servicios

persis-ten, incurriendo en debilidades del sistema para dar igualdad de oportunidades reales a todo el alumnado. Estas necesidades no están del todo contempladas de una forma estable a lo largo y ancho del sistema educativo español, siendo notorios algunos casos específicos de comunidades autónomas. Pueden destacarse, por ejemplo, el problema de infraestructuras tanto en zonas muy urbanas (casos de barracones) como en zonas rurales y aisladas (con poca inversión mientras la población cae) que limitan las oportunidades de aprendizaje de forma flexible a lo largo del curso escolar, o la falta de infraestructuras para dar respuesta a situaciones de altas o bajas temperatu-ras en periodos invernales o estivales. A su vez, persisten brechas de financiación para servicios esenciales que garanticen las oportunidades de éxito escolar, fundamentales para una jornada educativa flexible y segura, como son las becas y ayudas, los servicios de comedor, el transporte o los servicios extra-escolares.

todas ellas determinan la financiación por habitante ajustado, esto es, ajustado a las necesidades de cada comunidad autónoma. A pesar de la claridad conceptual del modelo, su implementación y resultados reales no son necesariamente exitosos, ya que genera diferencias en el gasto no necesariamente correlacionadas con criterios de capacidad ni equidad.

7 Ver INE - Proyecciones Demográficas.

8 La correlación entre evolución del gasto público en educación sobre el PIB y evolución del PIB es de -0.12, esto es, no significitiva. A su vez, la correlación entre evolución del peso del gasto público en educación sobre el gasto total y la evolución del PIB es de 0.53, esto es, positiva y estadísticamente significativa. El cálculo se realiza con datos del MEFP, sin contar gasto no imputado a CCAA, esto es, gasto de la Administración Central o corporaciones municipales y entes locales.

e. Nóminas, ratios y organización de los centros. A pesar de que el profesorado del sistema

educa-tivo español está razonablemente bien remunerado, persiste una percepción de falta de recursos (ver TALIS, 2018) que podría estar asociada a cuatro factores: (i) reducciones presupuestarias en términos de personal y nóminas en el periodo 2010-2013 que no han sido neutrales al principio de igualdad de oportunidades (ver IVIE, 2018) y no se han recuperado a fecha de 2019, lo cuál ha podido generar dificultades añadidos en muchos centros a la hora de la gestión de la diversidad en el aula; (ii) un estructura de jornada y curso escolar comprimidos, que en connivencia con un currí-culum sobre-cargado y todavía prescriptivo (ver REDE, 2019a) -y un número de horas lectivas muy elevado en ESO-, generan una enorme presión a alumnado y profesorado a trabajar contra-reloj; (iii) un modelo de organización de centro que pivota en torno al aula como espacio de aprendizaje, reduciendo la eficacia y eficiencia de la gestión de los recursos escolares y a la vez generando ne-cesidades de recursos añadidos para el profesorado (ver REDE, 2019); (iv) una estructural salarial que no está vinculada a una carrera docente, de forma que los salarios son altos al inicio pero no aumentan.

f. Financiación, segregación escolar y desigualdad. El modelo de doble titularidad de acceso a la

educación como servicio público presenta deficiencias en su implementación que dificultan, entre otros, que el acceso sea en igualdad de oportunidades. Los centros de titularidad pública asumen de forma desproporcionada la educación del alumnado en mayor desventaja, lo cuál tiene impli-caciones sobre la segregación escolar, un problema creciente de nuestro sistema educativo (Save the Children, 2018a) que puede tener consecuencias negativas importantes a largo plazo. Esto se debe, entre otros, al modelo de conciertos educativos, su estructuración normativa y administra-tiva y a su insuficiente financiación, que resulta en la generalización de cuotas ilegales en forma de aportaciones voluntarias que limitan de facto la libre elección del alumnado. Este ahorro pre-supuestario para la administración se traduce en un elevado gasto de los hogares (tal y como se ha mostrado previamente), implica un ahorro presupuestario para la administración con externa-lidades negativas para el sistema educativo, en lo que Gortazar (2016) denomina como equilibrio de política educativa ineficiente.9 _{Debe señalarse que, en algunos casos y especialmente en el} periodo de crisis, numerosos centros educativos públicos recurren a contribuciones económicas de las familias para financiar suministros, actividades y servicios que a la vez que diferencian su oferta educativa generan barreras económicas que contribuyen a la segregación.

2. Una visión para un nuevo modelo de financiación

Buscamos una visión de modelo de financiación como instrumento al servicio de un modelo educativo consensuado, que persiga la consecución de los objetivos esenciales que se buscan. En particular, REDE tiene como principio fundacional la búsqueda de una educación de equitativa, inclusiva y de calidad para todo su alumnado, formulado a través del Objetivo para el Desarrollo Sostenible Número 4.

En conjunción con dicho principio sobre objetivos finales del sistema, se consideran también los prin-cipios clave que pueden y deben definir un modelo de financiación del sistema educativo español. Se tie-9 Este equilibrio se da “mediante un óptimo de financiación de los conciertos por parte del Ministerio y las CCAAs, que no puede ser ni demasiado alto (se eliminarían barreras de entrada) ni demasiado bajo (subiendo las aportaciones de padres, se estrecharía la base de la coalición de votantes), lo cuál implicaría la privatización total de la financiación –volviendo al modelo previo a 1985-. El sistema educativo permite pagar lo que para ellos es un modesto copago en vez de pagar más impuestos que eliminen las barreras de entrada. Bajo esta premisa, el problema de fondo no es tanto la titularidad de la escuela concertada, sino cómo se financia y quien puede acceder a ella.”

ne en cuenta las especificidades del modelo educativo español, su estructura normativa, administrativa e institucional.

2.1. Un modelo de financiación para el ODS4

De acuerdo a la definición del ODS 4, planteamos un modelo de financiación que persigue la equidad, inclusión y calidad del sistema de forma adaptada a las particularidades del sistema educativo español.

→ Calidad. Definimos calidad de un sistema educativo como aquel que es capaz de lograr el éxito escolar de todos los alumnos. En particular, planteamos éxito escolar de una manera holística y multi-dimensional, en la que consideramos: (i) completar estudios obligatorios y tener oportunida-des formativas relevantes para la vida adulta; (ii) adquirir un nivel básico de competencias clave en el marco de la Recomendación Europea. Esto se traduce, para el caso español, en que el sistema de financiación educativa debe apoyar al sistema a la hora de mejorar en ambos aspectos, sobre todo en el accceso a educación postobligatoria.

→ Equidad. Definimos equidad como la capacidad del sistema de ofrecer las mismas oportunidades a todos dando más recursos a quien más necesita, compensando así desventajas de tipo socioeco-nómico o cultural. Tal y como se apunta en la introducción de este documento, las mejoras en fi-nanciación para alumnado en mayor desventaja suelen estar aparejadas a mejoras sistemáticas, lo cuál revela que la inversión más eficiente y eficaz es la que es más equitativa. Por tanto, el sistema de financiación debe buscar el principio de progresividad en la financiación, incluyendo también la reducción de las diferencias territoriales de gasto por alumno. En particular, se ha demostrado de la eficiacia de la financiación de ciertos programas de refuerzo (como PROA, ver García-Perez et al (2017)) o becas para mejorar la equidad de los resultados que, acompañado de financiación regular (vía personal) pueden ayudar a fortalecer los mecanismos de ccompensación de un imperfecto modelo comprensivo donde persisten desafíos estructurales del modelo comprensivo.

→ Inclusión. Si definimos inclusión como la capacidad de responder a la diversidad de necesidades y características de todos los alumnos a través de distintas políticas y prácticas para asegurar su aprendizaje, el modelo de inclusión del sistema educativo español también presenta algunos desa-fíos importantes, en términos de: (i) atención al alumnado ACNEAE; (ii) escuelas rurales y servicios asociados; (iii) incremento de la segregación escolar; (iv) gestión de la creciente e imparable diver-sidad cultural e inmigración en la escuela.

2.2. Principios básicos del modelo de financiación

Además de los objetivos centrales enfocados por el ODS4, consideramos los siguiente principios como básicos para articular un modelo de financiación del sistema educativo español:

→ Valoración del coste del servicio sufragado. Valorar de una manera detallada el coste (y sus deter-minantes) de cada servicio prestado permite acercar los medios a los fines de la financiación y, por tanto, a aterrizar cualquier debate en torno a la misma. Eso permitiría, entre otras cosas, incorporar el concepto de trato diferencial de gasto según necesidades, valorar correctamente los servicios y programas en términos de beneficiarios, y en general, ajustar la eficiencia del gasto a la calidad y equidad del sistema educativo. La eficiencia es quizás el aliado más importante de la equidad

edu-cativa, ya que ante la falta de ella, son los alumnos más vulnerbales los que se ven más castigados, siendo el resto capaces de movilizar recursos en el hogar para hacer frente a las ineficiencias del sistema: aterrizar el debate del gasto educativo a los alumnos y beneficiarios permite poder valorar la equidad real del gasto y por tanto su potencial eficiencia.

→ Beneficios de la inversión, política fiscal y credibilidad del sector educativo. Tras varias déca-das donde la inversión en educación no ha alcanzado nunca los niveles de países europeos, cabe preguntarse hasta qué punto la sociedad española no ha interiorizado la importancia en términos sociales y económicos de la inversión en educación. Por tanto, es necesario traducir esos retornos a ganancias que toda la sociedad pueda percibir, incluida la que puede no necesitar más finan-ciación que la que hay en el modelo actual. De forma complementaria, es necesario enfatizar la importancia de establecer un diálogo sincero y riguroso con las administraciones de Hacienda central y autonómicas, así como con la sociedad en su conjunto, sobre la importancia y los bene-ficios individuales y colectivos de la inversión pública en educación. Para ello, es necesario que el sector educativo en su conjunto avance hacia una mayor responsabilidad profesional de evaluar y presentar evidencia de los programas y políticas que den credibilidad al sector ante la sociedad. → Derecho a la educación, libertad de elección y gratuidad. Tal y como apuntan Puelles y Menor (2019) el artículo 27 de la constitución –posteriormente desarrollado en la LODE- es quizás el úni-co espacio de encuentro polítiúni-co posible, y eso ocurre a pesar de su inestabilidad y úni-complejidad. Por tanto, no deben ignorarse las deficiencias y desequilibrios que genera este modelo. Mientras que se da una creciente segregación escolar y la desigualdad de resultados persiste en torno a indicadores clave (Gortazar, 2019), a la vez y quizás por ello, el modelo de elección de centro tiene deficiencias importantes en torno al acceso en igualdad de oportunidades para todo el alumnado10.

Aunque debe estar acompañada de otras medidas, la correcta financiación de los centros públicos y concertados puede desempeñar un papel fundamental a la hora de paliar los desequilibrios ge-nerados por todos estos desafíos.

→ Prevenir antes que paliar. Toda la investigación social reciente muestra la fuerte relación que exis-te entre inversión pública en educación y resultados. La reducción de brechas de aprendizaje es mayor cuando esta se desarrolla en edades tempranas, ya sea en educación infantil o primaria (en relación a secundaria). Sin embargo, el sistema educativo español, al igual que muchos otros, invierte más recursos por alumno en etapas educativas más avanzadas como la ESO o las etapas post-obligatorias o universitarias.

→ Servicios públicos, eficiencia y transparencia. Es necesario ser conscientes que la financiación de la educación presta servicios públicos que tienen a la vez un gran valor social y suponen un alto esfuerzo económico para las arcas públicas (escuelas rurales, servicios educativos orientados a la inclusión). Para seguir prestando este tipo de servicios y hacerlos sostenibles, un modelo de financiación educativa que llegue de manera convincente a las comunidades autónomas no puede renunciar a mejorar la eficiencia en la prestación de todos los servicios que presta, ni tampoco a hacerlo de una manera cada vez más transparente a la ciudadanía y la comunidad educativa: mientras que la transparencia promueve pariticpación y credibilidad, la opacidad dificluta la con-10 _{Podemos estructurar los desafíos en cuatro categorías: (i) Normativos, a través de las leyes orgánicas y los decretos}

autonómicos que regulan los criterios de acceso (zonas de prioridad, puntos de discrecionalidad para los centros, etc…) del alumnado a los centros sostenidos con fondos públicos; (ii) Institucional, como los sistemas de asignación (mecanismo de Boston, ver Calsamiglia (2018)) de alumnos a centros que condicionan los incentivos de las familias. de asignación a centros), las oficinas de escolarización y otros situaciones; (iii) Escolar, a través de la situación de cuasi-mercado competitivo de los centros educativos, que condiciona en muchos casos como inhibidor del equilibrio entre derecho y libertad; (iv) Social, a través a las preferencias y prioridades de las familias y ante la creciente segregación urbana y proporción de alumnado de origen inmigrante.

versación, genera desconfianza, y exarcerba la crítica. Existen experiencias internacionales rele-vantes en términos de modelos de financiación por fórmula (con parámetros que garanticen mayor financiación para centros con alumnado socialmente desaventajado), o financiación por resultados, que pueden orientar a las administraciones a una mejor toma de decisiones orientada a objetivos de política educativa.

→ Flexibilidad y adaptabilidad. Finalmente, se apuesta por un modelo más flexible, que disponga de una capacidad de dotar recursos a experiencias y proyectos que se articulan desde la práctica, en red y orientados a la mejora educativa. En la actualidad, la inversión orientada a la mejora o innovación presenta síntomas importantes de rigidez (REDE, 2019b), está dirigida a estrategias en ocasiones difusas o poco articuladas, y dificulta, más que facilita, la labor de los centros educa-tivos. Asimismo, también las experiencias de financiación a los centros por nivel de necesidad o “complejidad” adolecen de rigidez, como ejemplifica el caso catalán.

3. Características del nuevo modelo de financiación

3.1. Características generales del modelo

Proponemos una estructura de financiación acorde con el ordenamiento jurídico y territorial actual de descentralización de las competencias educativas a las Comunidades Autónomas. En concreto, asumimos que la gestión de los centros educativos es más eficaz cuanto más cerca se encuentra de la ciudadanía. De hecho, consideramos relevante incorporar mecanismos y espacios de coordinación donde los municipios puedan par-ticipar de una manera más activa en la definición de las políticas educativas y en los órganos de decisión de los centros educativos y su entorno.

La financiación de los centros educativos del sistema español se realiza a través del sistema de tributos e impuestos del estado cuya competencia está distribuida entre Administración Central y Comunidades Autó-nomas11_{. En este sentido, el modelo de financiación autonómica presenta debilidades ya descritas que podrían} mejorar, no solo a través de una mayor equidad de la financiación (que ya se da a través de los mecanismos de compensación), sino también fortaleciendo la autonomía de las Comunidades Autónomas con sus propios tributos y a la vez dotando al sistema de una verdadera estructura de corresponsabilidad fiscal y rendición de cuentas entre las distintas administraciones y autonómicas, todavía ausente. Por tanto, es necesario, desde el ámbito educativo, apoyar la pendiente reforma de la financiación autonómica.

Se plantean a continuación dos características generales para un nuevo modelo de financiación de la educación a nivel central:

→ Un modelo de financiación debe estar asociado a una estrategia de políticas educativas que re-una el suficiente consenso a nivel nacional, ya que la financiación es un instrumento para lograr los objetivos de dicha estrategia en términos de mejora y no un fin en sí mismo. Esto implica que 11 Actualmente, en torno al 95% del gasto público en educación se realiza a nivel autonómico y el 5% restante corre a cargo del Ministerio, principalmente destinado a Becas y Ayudas, y en menor medida, programas y planes educativos co-financiados conjuntamente con las Comunidades Autónomas, llamados Programas de Cooperación Territorial (PCT). Las Comunidades Autónomas financian los gastos generales de los centros escolares, complementado con la financiación local para infraestructuras de centros educativos públicos. en un modelo de doble red en el que gestionan directamente los centros públicos y dotan de recursos a centros concertados mediante conciertos educativos para que estos sean gestionados con autonomía financiera.

si se producen mejoras estructurales en la financiación, deben estar aparejados a determinadas decisiones de política educativa como, entre otras, la profesionalización docente, la garantía del principio de igualdad de oportunidades, las políticas de organización de los centros escolares, o una estrategia integral de innovación educativa. Por eso mismo, y del mismo modo, debe genera-lizarse la modelización de memorias económicas asociadas cada nueva ley orgánica o decreto que comporte mejoras en financiación (tal y como se realizaron en la LOGSE y la LOE). A su vez, las experiencias de financiación por resultados de las políticas educativa (y no de procesos o insumos) ha supuesto en muchas ocasiones una palanca de cambio que ha generado resultados positivos en experiencias internacionales.

→ Un modelo de financiación de la educación debe contener un acuerdo explícito o tácito entre Gobierno central y Comunidades Autónomas para garantizar los suelos de financiación de la inver-sión por alumno en cada territorio (que permitan reducir las desigualdades territoriales) e incluso en cada uno de los centros educativos. Establecer los mínimos de financiación depende conjun-tamente de la decisión de la administración central en cuanto a tributos, techo de gasto y otros mecanismos de financiación, pero también de las administraciones autonómicas a la hora de hacer uso de sus propios tributos y priorizar el ámbito educativo sobre otros servicios.

En este sentido, existen importantes áreas de mejora del modelo de financiación de los centros

edu-cativos desde las Comunidades Autónomas:

→ Con respecto a la financiación de los centros públicos, es necesario avanzar en los mecanismos de garantía del principio de igualdad de oportunidades y equidad, dotando de más recursos a los

centros en mayor desventaja o con bajo desempeño, instaurando el principio de trato diferencial

por necesidad. Es necesario para ello mejorar el cálculo de necesidades educativas de los centros, pasando de categorías rígidas (alta complejidad) a fórmulas flexibles. Se trata de hacerlo a la vez de una forma transparente, haciendo más accesible la información del gasto por alumno por carac-terísticas básicas de cada centro educativo. Esto facilitaría una relación más fuerte entre financia-ción, mejora y responsabilidad de los centros.

→ La financiación, al igual que otras políticas educativas, debe entenderse como un todo que

englo-ba a distintas piezas interconectadas que son conjuntamente estratégicas para la consecución de

los objetivos de política educativa. Por tanto, financiar políticas específicas desarticuladas, a través por ejemplo de múltiples programas ad-hoc, o desarrollar cambios en mecanismos de financiación concretos sin ser articulados a la vez que otras decisiones, puede generar más desequilibrios que los que pretende resolver.

→ Está pendiente la transición de un modelo incremental de financiación, basado en el pasado y en proyecciones a futuro, a planes estratégicos con objetivos específicos ligados a financiación y, en particular, a financiación por alumno y objetivos concretos de política educativa (contratos-progra-ma) de mejora del logro, la equidad y la inclusión. Esto hace necesario el desarrollo de indicadores de éxito escolar, especialmente vinculados a la reducción de desigualdades, que pueden ayudar a reconocer y escalar aquello que funciona (en un sentido amplio) y corregir para mejorar aquello que no ha logrado sus objetivos.12

→ Deben explorarse, al menos en programas piloto o experiencias locales, modelos de asignación

de recursos humanos descentralizados al municipio o incluso al centro educativo en centros de

12 La mayoría de la diferencia en rendimiento se da dentro de los centros educativos pero encontramos centros más exitosos que otros en reducir esas diferencias.