Informe sobre
Desarrollo Humano
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Resumen ejecutivo
DERECHOS SOCIALES UNIVERSALES CON SUBSIDIOS FOCALIZADOS
El Informe sobre Desarrollo Humano México 2011 examina la equidad con que se asigna el gasto público. Analiza su distribución por rubros (salud, educación y transferencias al ingreso), por niveles de gobierno (federal, estatal, municipal), y el marco institucional que permite su asignación discrecional. Los hallazgos apuntan a que el centro de atención de las políticas de gasto en desarrollo humano debe ser: hacer efectivos los derechos sociales universales y
focalizar los subsidios.
El informe pone énfasis en el gasto en desarrollo humano, es decir, en el que está más ligado a las capacidades básicas de las personas, salud, educación y obtención de recursos para una vida digna. Posteriormente, identifica el sesgo distributivo del gasto público en los diferentes niveles de gobierno al incorporar criterios explícitos para guiar su posible asignación y evaluar la manera en que favorece o no a quienes mayor rezago presentan, así como la forma en que se afecta diferenciadamente a quienes en principio son iguales. A partir de esos elementos el informe documenta con detalle dónde se encuentran los aciertos y dónde se encuentran los mayores problemas para ayudar a reducir la desigualdad del desarrollo en México.
El informe encuentra que el costo de una educación con pro -blemas de calidad, una seguridad social que encarece el trabajo formal y los subsidios generalizados altamente inequitativos son particularmente problemáticos. Sin embargo, el impacto real del gasto público en México está lejos de ser conocido. Aún no se cuenta con información completa y consistente de muchos de sus componentes y buena parte de las decisiones presupuestales son vulnerables ante grupos de presión, parti -cularmente en las entidades federativas y los municipios. Por
ello, los ciudadanos carecen de elementos su cientes para establecer si el presupuesto público obra en su beneficio, si se desembolsa con transparencia y si no sirve sistemáticamente a intereses corporativos o partidistas. Así, resulta imperante que el ejercicio del presupuesto público, y el quehacer político en torno a él, respondan cercanamente a los intereses ciudadanos mediante mejores mecanismos de rendición de cuentas, tanto administrativos como políticos.
GASTO PÚBLICO PARA LA EXPANSIÓN EQUITATIVA DE LAS CAPACIDADES INDIVIDUALES
El gasto gubernamental puede ampliar el conjunto de oportuni-dades de vida para los individuos. Sin embargo, si los recursos aportados no generan un valor adicional, como calidad educativa o confiabilidad en los servicios de salud, o si no favorecen a los grupos con mayores desventajas sociales, el gasto gubernamental puede representar también un derroche para la sociedad. Un mayor gasto social no tendrá impacto sobre el desarrollo huma-no si existen distorsiones en la transmisión de las preferencias ciudadanas sobre la ejecución del gasto público, tales como la corrupción, la presencia de fuertes presiones grupales o una baja calidad de la burocracia.
Un elemento esencial del desarrollo humano es la igualdad de oportunidades, para lo cual la intervención del Estado resulta crucial: promoviéndola donde ésta no existe y conservándola cuando se presenta. El capítulo 1 detalla la manera en que la equidad del gasto público debe ir más allá de la consideración de los beneficiarios por estratos de ingreso y tomar en cuenta
indicadores no monetarios de carencias o necesidades. Esto con-duce naturalmente a los principios de equidad vertical (tratar de manera distinta a los diferentes) y horizontal (tratar de la misma forma a los iguales) a partir de un enfoque de desarrollo humano. Por otro lado, se observa que la pluralidad política a nivel federal ha conducido a que los acuerdos presupuestales se negocien entre un gran número de actores políticos, lo cual dis -minuye las posibilidades de actos de corrupción o de atender las necesidades sólo de ciertos grupos. Sin embargo, a nivel local, no hay elementos que permitan asumir que los gobiernos estatales enfrentan restricciones similares.
Mientras que hoy en día el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social en México (Coneval) se ha encargado de evaluar y transparentar los programas sociales federales, no se conocen de la misma forma los resultados de los programas y de las políticas de desarrollo social en estados y municipios, pues no ha habido una evaluación externa sistemática. Esta situación conlleva a plantear que las autoridades locales creen sistemas de evaluación externos para mejorar sus herramientas de política pública y la rendición de cuentas. De no cambiar este estado de las cosas, la evaluación del funcionamiento del gasto público en estados y municipios no podrá dar conclusiones certeras que fomenten su mejora.
LA EQUIDAD DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL Y LOCAL: ¿SE ASIGNAN MAYORES RECURSOS A QUIEN MÁS LOS NECESITA?
Mientras que el gasto federal en educación se dirige en mayor medida a los más pobres por ingreso, el gasto en salud y las transferencias al ingreso se concentran en los más ricos. Si en lugar del ingreso se toma al Índice de Desarrollo Humano (IDH) como referencia, surge un nuevo panorama en donde el gasto educativo ya no es progresivo mientras que el gasto en salud y las transferencias resultan ser menos regresivos. En ambos casos, la distribución del denominado gasto federal en desarrollo humano promueve la desigualdad en vez de corregirla.
El capítulo 2 amplía este diagnóstico al examinar el gasto federal descentralizado: los Ramos 28 (Participaciones) y 33 (Aportaciones). Por ejemplo, para 2005 se encuentra que el Ramo 28 favoreció a las entidades federativas con mayores ingresos y con mayores niveles de desarrollo humano, mientras que el Ramo 33 se concentró en las de menores recursos y desarrollo. En balance, el gasto federal descentralizado total de las entidades federativas muestra una progresividad muy limitada.
Una conclusión similar se encuentra en los gastos municipa -les. Casi la mitad de las entidades tienen asignaciones de gasto entre sus municipios de carácter regresivo, por lo que este gasto no parece contribuir a la reducción de la desigualdad que existe
entre éstos. A su vez, el examen a nivel municipal del Ramo 28 y el 33 muestra cierta progresividad en ambos rubros; sin embargo, las asignaciones de estos gastos dejan prácticamente sin cambio la desigualdad entre los municipios del país.
De manera complementaria, al realizar comparaciones entre las distribuciones del gasto observado y las sugeridas para dis minuir el rezago detectado en desarrollo humano, las Aportacio -nes federales a los municipios son las que presentan la menor diferencia, mientras el gasto federal en desarrollo humano y el gasto total ejercido por los municipios se constituyen como aquéllos que actúan en mayor medida en contra de la equidad vertical y horizontal.
De esta forma, tanto a nivel del gasto federal, como del presu-puesto que se asigna al interior de cada entidad federativa, existe un amplio potencial para convertir los recursos públicos en un elemento que contribuya a una mayor equidad.
SALUD Y GASTO PÚBLICO:
DE UN SISTEMA FRACCIONADO Y DESIGUAL A UNO UNIVERSAL DE CALIDAD
México carece de un sistema universal de atención a la salud: el gasto público por beneficiario es 50% mayor para la población asegurada (PA) que para la no asegurada (PNA). Este sesgo en favor de la PA implica regresividad en el acceso a los servicios públicos de salud, mientras la asignación de recursos fiscales a favor de la PNA implica progresividad en el financiamiento de estos servicios.
Existen considerables diferencias entre los indicadores de los grupos más ricos y más pobres que apuntan a la gravedad de las condiciones de salud ligadas a la pobreza extrema. En México se ha registrado una reducción de la incidencia de hogares con gastos empobrecedores por motivos de salud, sin embargo, la proporción de estos hogares es considerablemente alta y persistentemente menor entre la población asegurada. Este hecho sugiere que a pesar de que el gasto público está cumpliendo sus objetivos fundamentales aún es necesario realizar mayores esfuerzos.
Mientras los servicios para la PNA siguen de cerca a los indicadores de necesidad en materia de salud, el gasto total en servicios de salud se distancia de ellos. También se observa una considerable falta de equidad vertical del gasto en salud de las entidades federativas en general, excepto en el gasto federal descentralizado para salud (FASSA). Estos resultados confirman que, fuera de los fondos del Ramo 33, no parecen existir criterios que privilegien la equidad en la asignación del gasto en salud.
En cuanto a la equidad horizontal, el gasto total asigna un trato preferencial a las entidades federativas con mayor ingreso ante iguales necesidades de salud. Desviaciones menores, pero no muy distantes a las del gasto total, ocurren para el gasto
fe-17 Resumen ejecutivo deral y para las Aportaciones de las entidades en cuanto al gasto
en salud. En contraste, las asignaciones del FASSA están muy cercanas a una equidad horizontal plena y, nuevamente, fuera del Ramo 33, no parecen existir criterios de equidad horizontal en la asignación del gasto en salud a las entidades federativas.
Al poner en un contexto internacional la posición alcanzada por México frente a otros países de la región, el capítulo 3 en-cuentra que a pesar de la reducción en la regresividad del gasto, el país aún se encuentra entre aquellos con los sistemas de salud pública más inequitativos de la región.
LA EQUIDAD DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN: DE LA COBERTURA A LA CALIDAD
El sistema educativo de México ha logrado una cobertura casi universal de la educación primaria; sin embargo, resulta notoria la cobertura restringida hacia el final de la educación básica, y sigue vigente el reto histórico de ampliarla en educación media superior que, a diferencia de otros países, es relativamente baja. El capítulo 4 muestra que más del 75% del financiamiento de la educación en México proviene de recursos públicos y que el 90% del costo de los servicios de educación básica en México se origina en el pago de salarios a maestros. De esta manera, la proporción de recursos que se destina a otros insumos para el proceso de enseñanza-aprendizaje resulta limitado y se refleja en el equipamiento de las escuelas a las que acuden los niños y niñas más pobres, que frecuentemente no cuentan con electrici -dad, baño, pisos limpios, libros ni computadoras. Esta situación genera mayores desigualdades, ya que, además, las escuelas a las que asisten los estudiantes de mayor ingreso tienen directores y profesores que perciben un mayor salario, acumulan mayor educación y experiencia y tienen una proporción profesor/alum -nos más favorable que los estudiantes con menores recursos.
Por nivel educativo se observa que el gasto en primaria ha aumentado su progresividad de manera continua desde 1992, mientras que la educación secundaria ha avanzado hacia una mayor progresividad debido a la expansión en la cobertura que generó el ser obligatoria. Por su parte, la educación media superior ha transitado de un esquema que tendía a favorecer a los estratos de ingreso más alto, a uno que asigna crecientes participaciones a los deciles con menores ingresos mientras que la educación superior, aunque muestra avances distributivos, es aún muy regresiva.
En términos generales el análisis de equidad vertical y horizon -tal del gasto federal en educación muestra que todos los niveles de educación tienen distribuciones que se asignan en proporción inversa a las necesidades educativas de las personas; ante iguales necesidades, se privilegia a las que más ingreso tienen. En otras palabras, la distribución agregada del gasto educativo registra
un sesgo en pro de las personas más educadas aunque esto es particularmente notable para la educación media superior y su -perior en donde no se observan indicios de equidad horizontal (ante iguales necesidades se asignan mayores recursos a quienes más ingresos tienen).
APOYOS DIRIGIDOS AL INGRESO Y CRITERIOS PARA SU FOCALIZACIÓN
El capítulo 5 analiza cuatro tipos de transferencias públicas: sub -sidios agrícolas, pensiones, transferencias dirigidas y sub-sidios generalizados al consumo.
Entre los subsidios agrícolas destacan las transferencias de Procampo, cuya evaluación con base en sus registros administra -tivos muestra que apoya a los grandes productores. Sin embargo, si se analiza mediante el ingreso o el IDH de los hogares, su distribución es ligeramente progresiva.
El análisis de la distribución de las pensiones del IMSS y del ISSSTE muestra que su asignación se encuentra sesgada hacia las personas con mayores ingresos y desarrollo humano, aunque, por otra parte, se han implementado pensiones no contributivas para las personas de la tercera edad en situación de pobreza. Así, por un lado, las pensiones no contributivas benefician principal -mente a los grupos de menor desarrollo humano, pero absorben apenas 0.1 por ciento del PIB. Por el otro, los sistemas públicos concentran la mayoría de sus beneficios en el quintil de mayores ingresos y representan un gasto público de 2.4 por ciento del PIB.
El análisis de la distribución de transferencias dirigidas muestra, en general, un deterioro significativo en su capacidad para llegar al 20% de la población con menores ingresos en años recientes. Sin embargo, los apoyos dirigidos, como el programa Oportunidades, aún tienen una distribución progresiva con un error de focalización muy reducido. Por esta razón este tipo de gasto alcanza uno de los niveles de progresividad más altos analizados en este informe.
En cuanto a los subsidios generalizados al consumo, destaca la regresividad de los apoyos a la electricidad y los combustibles. Por otro lado, a pesar de la progresividad del IVA en general, los bienes y servicios exentos representan un subsidio implícito a los más ricos que va en contra de un posible objetivo de mayor equidad.
El análisis de equidad vertical y horizontal del capítulo muestra un panorama en el que sólo el programa Oportunidades asigna mayores transferencias a los grupos que más lo necesitan o a las personas con menores ingresos, incluso excediendo las normas recomendadas. El resto de las transferencias tienen distribucio -nes que favorecen a quie-nes tienen necesidades relativamente menores y generan un trato desigual que opera a favor de la población con mayores recursos.
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DISCRECIONALIDAD Y FALTA DE TRANSPARENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
Un indicador de la transparencia presupuestal en los estados es la publicación de los acuerdos de distribución de los fondos que asigna el Ramo 33 a los municipios. El capítulo 6 muestra que, en 2008 ,cas iunatercerapartedel asenitdades,i ncluidos estados con un IDH menor al del promedio nacional, incumplió este requisito.
La definición del presupuesto es una corresponsabilidad de los poderes Ejecutivo y Legislativo; no obstante, los pesos y contrapesos que aparecen con un gobierno federal sin mayoría no necesariamente ocurren en las entidades federativas, lo que concentra poder en el Ejecutivo estatal que puede propiciar la discrecionalidad en el manejo del dinero público. Las constitu -ciones locales otorgan controles a las legislaturas de los estados para impedir tal situación, sin embargo, su uso es mínimo.
También, la evidencia muestra que no todas las entidades de fiscalización superior estatales están apoyadas por un marco institucional que garantice su imparcialidad y que éstas enfrentan serios retos en materia de recursos humanos y financieros para cumplir a cabalidad con las tareas de fiscalizar, lo cual provoca que las auditorías sean principalmente financieras, no de des -empeño o de impacto.
El Índice Compuesto de Capacidades Institucionales Muni -cipales revela que la mayor parte de los estados se sitúan en un nivel medio de posibilidades de gestión de políticas públicas, lo que muestra un amplio margen de mejora. Por ejemplo; 1) capacitar y profesionalizar a los funcionarios, 2) mejorar la recaudación local y 3) reforzar la rendición de cuentas.
Por otro lado, la evaluación de la política social es una medi -da complementaria para reducir el uso discrecional del dinero público, pero esta herramienta se ve limitada por la ausencia de marcos normativos, la falta de entes evaluadores sin sesgos par -tidistas o por limitadas facultades de los consejos de evaluación para guiar la política pública.
Ante este escenario, la reelección legislativa inmediata se propone como un importante instrumento para fortalecer la capacidad de diseñar y debatir los asuntos presupuestales, así como para promover el control del poder Ejecutivo. Además, la reelección legislativa otorgaría a los legisladores la oportunidad de establecer un vínculo de responsabilidad con los ciudadanos al establecer la posibilidad de que estos premien o castiguen el desempeño de sus representantes.
LAS METAS Y LOS MEDIOS
Pese a los avances en la distribución de los recursos públicos en los últimos años, México tiene un gasto público que aún re -presenta una oportunidad perdida para promover una sociedad más equitativa. Por otra parte, el gasto público en México puede beneficiarse de una mayor transparencia en su planteamiento, ejercicio y resultados, pero con los elementos conocidos se devela un panorama en donde gastar más no significa obtener mejores resultados.
El marco institucional para el diseño, el seguimiento y la revisión del gasto público es deficiente para evitar su asignación con un importante componente de discrecionalidad. Esto ayuda a entender por qué el gasto total per cápita ejercido en las entidades federativas se concentra en los municipios, o sus equivalentes, con menores carencias, y no en donde criterios de equidad lo recomendarían.
La falta de equidad que sistemáticamente se observa en la asignación del presupuesto público hace necesaria una revisión de los incentivos políticos para que los diputados respondan a los intereses de sus electores y rindan cuentas de su actuación.
Las metas a alcanzar están bien definidas: focalizar subsidios y hacer efectivos los derechos sociales universales. También los medios para alcanzar y preservar estas metas pueden delinearse: democracia efectiva y rendición de cuentas, lo que involucra:
1) una adecuada representación de los intereses ciudadanos, posiblemente mediante la reelección inmediata de los legisladores;
2) fortalecer, particularmente en las entidades federativas, la capacidad del legislativo para revisar, discutir, negociar y decidir el presupuesto público;
3) generar un marco legal que obligue a los estados del país y al Distrito Federal a hacer pública la información pertinente que transparente el plan de ejercicio del gasto público, y que contemple sanciones en caso de que esto no ocurra; 4) otorgar (o robustecer) la autonomía política, de gestión y
de recursos a las entidades fiscalizadoras así como con -centrar sus tareas de monitoreo al cabal cumplimiento de los objetivos del gasto, más que en documentar la ruta de desembolso de los recursos; y por último
5) crear (o fortalecer) los órganos de evaluación del gasto dándoles autonomía, fuerza legal y borrando toda sombra de sesgo partidista.
