La sobre-representatividad de intereses como principal problema del mecanismo de control político: "Accountability Social" y como riesgo para la democracia - estudio comparado de casos: Resguardo Indígena de Nussi -Purrú y la Ley Antisecuestro de 1993

Texto completo

(1)LA SOBRE-REPRESENTATIVIDAD DE INTERESES COMO PRINCIPAL PROBLEMA DEL MECANISMO DE CONTROL POLÍTICO <ACCOUNTABILITY SOCIAL> Y COMO RIESGO PARA LA DEMOCRACIA. Estudio comparado de casos: Resguardo indígena de Nussí-Purrú y la Ley Antisecuestro de 1993.. Autor. Juan Felipe Cardona Cárdenas. Monografía para optar al título de Politólogo de la Universidad de los Andes.. Director. Gabriel Murillo Lectora. Elizabeth Ungar. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA. Junio de 2003.

(2) 1. CONTENIDO. Pg. INTRODUCCIÓN. 3. 1. MARCO TEORICO. 7. 1.1. Movilización social. 9. 1.2. Cubrimiento de los medios de comunicación. 15. 1.3. Metodología. 18. 2. CASO RESGUARDO INDÍGENA DE NUSSÍ-PURRÚ. 20. 2.1. Antecedentes históricos de las relaciones indígenas-afrodescendientes en Colombia 20 2.2. Resumen de los hechos. 23. 2.3. Los intereses indígenas fueron sobre-representados. 29. 2.3.1. Indígenas tenían tierras suficientes. 29. 2.3.2. Ancestralidad e influencias de los afrodescendientes en Juradó 33 2.4. Resguardo de Nussí-Purrú: ejemplo de Accountability Social. 37. 2.5. Antecedentes de OREWA. 38. 2.6. Movilización social intensa y visible. 40. 3. FUNDACIÓN PAÍS LIBRE Y LA ANTISECUESTRO DE 1993. 48. 3.1. Seguimiento aprobación y caída de la Ley Antisecuestro: resumen de los hechos 48 3.2. Los intereses de País Libre fueron sobre-representados. 54.

(3) 2. 3.2.1. La inconstitucionalidad de la Ley 40 de 1993. 55. 3.2.2. La Ley 40 se realizó al interior de País Libre: los ciudadanos entregaron un mandato indeterminado. 60. 3.3. Aprobación de la Ley 40 de 1993: ejemplo de la efectividad del Accountability Social. 64. 3.3.1. Movilización social intensa y visible gracias a la publicidad medios de comunicación.. 68. 3.3.2. Presión por parte de los medios comunicación.. 69. 4. CONCLUSIONES. 76. BIBLIOGRAFÍA. 86. FUENTES. 92. ANEXOS. 93.

(4) 3. INTRODUCCION “Nada es más peligroso para la democracia, que el exceso de democracia” Norberto Bobbio. Una de las características fundamentales de los regímenes democráticos modernos, es que demandan la existencia de una separación entre las esferas de la Sociedad Civil y el Estado, situación que hace necesaria a su vez, la existencia de mecanismos institucionales que garanticen la permanencia de dicha división y que eviten que esta conduzca a la irresponsabilidad gubernamental. En medio de esta problemática aparece el término rendición de cuentas o accountability, entendido como la capacidad que tiene una comunidad específica de hacer que los funcionarios públicos respondan por sus acciones, es decir, que se vean obligados a justificar e informar acerca de sus decisiones y de ser eventualmente sancionados por ellas (Schedler. 1999, p.14-15).. Tradicionalmente, los estudios que se han acercado a este tema han evaluado las democracias latinoamericanas a partir de la existencia y efectividad de dos tipos generales de control a la función pública: Horizontal - Legal1 y Político - Vertical2 (Przeworski, Manin y Stokes. 1999). La estructura propia de los Estados democráticos en América Latina y su lógica electoral, han ocasionado que estas dos herramientas de control sean vistas como insuficientes e ineficientes3, por lo que se ha tendido a concluir 1. Se basa en “la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso acusaciones, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio presuntamente, ser calificadas como ilícitas” (O´Donnell. 2000, p.5). 2 Hace referencia a la existencia de un agente social de control externo al Estado mismo, esto es principal pero no exclusivamente, el electorado. Así, “un gobierno es políticamente responsable si los votantes pueden determinar los intereses de los gobernantes y sancionarlos apropiadamente, de modo que aquellos que actuaron a favor de los intereses de la ciudadanía ganan la reelección, y aquellos que no lo hicieron la pierden” (Przeworski, Manin, y Stokes. 1999, p.40). Original en ingles. Traducción propia. 3 En cuanto a los mecanismos horizontales, el discrecionalismo del que gozan los presidentes elegidos en muchas sociedades, la politización del sistema judicial, la corrupción administrativa y el carácter.

(5) 4. que las democracias latinoamericanas son frágiles. Sin embargo, desde inicios de la década de los 90 los estudios políticos sobre Latinoamérica han reconocido la importancia de otras variables a tener en cuenta para acercarse a los regímenes democráticos, entre los que se destacan el nuevo papel de la Sociedad Civil, los principios de la democracia participativa y la multiplicidad de movimientos sociales y medios de comunicación dispuestos a demandar y monitorear las acciones y decisiones gubernamentales, así como a establecer nuevos temas dentro de la agenda pública y exponer los errores de los funcionarios.. Siguiendo este replanteamiento, surge el termino Accountability Social -AS- como un nuevo mecanismo de control público, de reivindicación de derechos ciudadanos y una nueva y más completa forma de evaluar las democracias latinoamericanas. Este nuevo tipo de control, vertical pero no electoral, es un mecanismo en donde las acciones están focalizadas en la vigilancia de los procedimientos utilizados, en la denuncia de violación de derechos existentes o en la búsqueda de establecer un punto especifico como prioritario en la agenda pública. Así mismo, las sanciones no solo son mandatarias o legales, sino de carácter simbólico4(Peruzzotti y Smulovitz. 2000, p.150).. Este mecanismo de control, para ser exitoso, necesita de la interacción de tres variables: movilización social intensa y visible, cubrimiento de los medios de comunicación y activación de agencias. delegativo antes que representativo de la mayoría de democracias, son consideradas variables que prueban la debilidad de los mecanismos horizontales (O´Donnell. 1995; Przeworski, Manin y Stokes. Ibid.), mientras que el sistema democrático delegativo ocasiona que los votantes elijan representantes antes que programas o ideas, razón por la cual una vez posesionado el funcionario este tiene <carta blanca> para actuar como lo crea conveniente (Stokes. 1999, p.100. Przeworski; Manin y Stokes: p.50). 4 El escarnio publico sobre una irregularidad, o la demanda de una violación a los derechos, por ejemplo, puede afectar la reputación de un(os) funcionario(s) y su capital político, es decir, puede ocurrir que la ciudadanía active el control vertical y lo castigue no votando por él o bien que el funcionario, para evitar esto último, decida escuchar la demanda de la sociedad..

(6) 5. horizontales5. La relación de causalidad existente entre estas variables es la siguiente: los medios observan y reportan acerca de las organizaciones y movilizaciones de la Sociedad Civil; las organizaciones de la Sociedad Civil –promotoras de las marchas y aquellas que las apoyan- escuchan y estimulan a los medios de comunicación, al mismo tiempo que activan las instituciones jurídicas para hacer efectivos sus intereses6. La continua observación por parte de los medios y la sociedad en general, dada la visibilidad alcanzada por estas movilizaciones, obliga a las instituciones estatales a darle trato preferencial a los intereses particulares para evitar el costo político que ocasionaría a los funcionarios y al Estado mismo no hacerlo (Ibid. p.152).. El éxito de la estrategia de AS radica en gran medida en la visibilidad e intensidad de la movilización social y en la posibilidad de que la sociedad ejerza la función de control y reivindique sus derechos sin la necesidad de mayorías especiales, en cuanto que “su legitimidad deriva del derecho de petición, un derecho que no requiere que la demanda provenga del general de la población [...] La voz necesita ser fuerte e intensa, mas no necesita estar extensamente representada”7 (Ibid. p.150). Por esta razón, éste ha sido considerado como un mecanismo idóneo para que los grupos sin poder coercitivo o político de una sociedad especifica tengan la oportunidad real de ser representados en la esfera estatal.. Aunque esta característica es una de las principales ventajas de este mecanismo de control y reivindicación, no es menos cierto que las preferencias de una minoría ruidosa y persistente pueden terminar imponiéndose aún afectando los intereses de parte significativa de la Sociedad Civil o contradiciendo la legalidad establecida. Peruzzotti y Smulovitz nos dicen al respecto que “si los actores 5. Es importante tener en cuenta que esta última variable, a pesar de que complementa las dos anteriores, no es una condición sin la cual no se pueda dar AS. Sin embargo, en la mayoría de los casos si es el ideal último del AS. 6 Este proceso es lo que se conoce en Ciencia Política como Circulo de Protesta. (Pardo. 1997, p.222)..

(7) 6. excluidos de la arena representativa son capaces de hacer suficiente <escándalo> y son capaces de poner asuntos en la agenda pública, es posible que los mecanismos sociales obliguen a los representantes a tomar en consideración tópicos que la mayoría de la población considera irrelevantes”8 (Peruzzotti y Smulovitz,, 2001, p.15). Esto no se convierte en un problema a menos que estos intereses o los resultados de la activación del AS afecten los derechos fundamentales de la sociedad o parte de ella. De este punto se desprende el inconveniente principal de este nuevo tipo de control: la posibilidad de que los intereses de una minoría persistente terminen siendo sobre- representados, tema que es el centro esta monografía.. Teniendo en cuenta lo anterior, los objetivos generales de este escrito son profundizar y enriquecer las teorías acerca del AS y de la sobre-representatividad de intereses como uno de los principales riesgos dentro de esta herramienta de control, así como evaluar los riesgos potenciales que para la democracia significa la ampliación de los mecanismos de participación ciudadana. Específicamente, se busca determinar las condiciones especificas que posibilitan que las demandas e intereses de un grupo particular de la sociedad sean sobre-representados.. 7 8. Original en ingles. Traducción propia. Original en ingles. Traducción propia..

(8) 7. 1. MARCO TEORICO. Sobre el tema especifico de la sobre-representación de intereses dentro del AS, el desarrollo teórico no es amplio; de hecho, la mayoría de los autores que se acercan al tema se limitan a dejar planteado el problema para investigaciones futuras. Por esta razón, es necesario acercarse al tema usando para ello teorías relacionadas con el asunto y que se adapten a los principios de la democracia participativa, los nuevos mecanismos de participación ciudadana y el AS, para de este modo poder contestar a la pregunta ¿Qué factores determinan que los intereses de un grupo particular de la sociedad, que activa la estrategia del accountability social, sean sobre-representados?. Al respecto se tiene, en primer lugar, a las teorías institucionales , las cuales aseguran que si en el marco de un régimen democrático se amplían los mecanismos de participación ciudadana, pero paralelamente a estos no se crean los controles gubernamentales a dicha participación, el Estado va a estar imposibilitado para evitar que un grupo especifico de la sociedad imponga sus intereses particularistas aún afectando los derechos democráticos del resto de la ciudadanía. Siguiendo esta línea de pensamiento está Samuel Huntington, quien asegura que hoy en día, en el caso de las democracias latinoamericanas, el problema radica en que el nivel de participación política aumenta más rápidamente que la capacidad de asociarse de la ciudadanía (Huntington. 1992, p.16), impidiendo la conformación de elites preparadas para la administración del poder público, lo que en ultimas pondría en riesgo el sistema democrático (Huntington. 1995)9. Norberto Bobbio está de acuerdo con esta afirmación, y asegura que dado que en las sociedades occidentales contemporáneas se le está dando un mayor poder a la esfera 9. Huntington asegura que “el cambio económico y social –urbanización, crecimiento del alfabetismo y educación, industrialización, expansión de los medios de comunicación- amplían la conciencia política, multiplican sus demandas y ensanchan su participación. Estos cambios socavan los fundamentos.

(9) 8. de la Sociedad Civil en la toma de decisiones (Bobbio. 1985, p.45), esta se está convirtiendo cada vez más en una fuente inagotable de demandas al gobierno10 (Ibid. p.28).. Siguiendo estos planteamientos, los sociólogos estadounidenses Graene Moodie y Gerald StuddertKennedy aseguran que la principal herramienta para limitar el poder de estos grupos y evitar estos abusos, se encuentra en las restricciones institucionales del sistema de gobierno (Moodie y Studdert. 1975, p. 111 y 136-137).. Por otro lado se encuentran las denominadas teorías de la presión, conjunto de planteamientos que aseguran que en los regímenes democráticos la capacidad que tenga un grupo para imponer sus intereses particulares depende de la capacidad que estos tengan para presionar las decisiones gubernamentales. Dentro de esta línea de pensamiento se encuentra Robert Dahl, quien asegura que aunque una mayoría podría tener el poder o la fuerza necesaria para privar a una minoría de sus derechos políticos, en la práctica es más común lo contrario, “que sea una minoría poderosa la que despoje de sus derechos a la mayoría”11 (Dahl. 1991, p.206). El autor justifica esta afirmación diciendo que, teóricamente hablando, los sistemas democráticos basados en las decisiones de las minorías12 son incapaces de impedir que un grupo minoritario, amparándose en su situación protegida, inflija daños a una mayoría. (Ibid.. p.187).. tradicionales de la autoridad y las instituciones políticas que unan la legitimidad a la eficacia” (Huntington. 1992, p.16). Original en ingles. Traducción propia. 10 La pregunta que se hace Bobbio es “¿cómo puede el gobierno responder si las peticiones que provienen de una sociedad libre y emancipada cada vez son más numerosas, cada vez más inalcanzables y cada vez más costosas?” (Bobbio. 1985, p.28). 11 Subrayado por fuera del original. 12 Minorías entendidas como grupos específicos de la sociedad con intereses particularistas..

(10) 9. Estos grupos minoritarios logran sobreponer sus demandas a través de dos estrategias: la coacción y la persuasión. La primera es entendida como capacidad de castigar en términos reales13, mientras que la persuasión “incluye no solo las instigaciones de toda índole –entre ellas la corrupción14- sino además la influencia sobre las creencias o, si se quiere, el adoctrinamiento” (Ibid., p. 350). Entonces, nos dice Dahl, si un grupo logra convencer a la ciudadanía en general de que sus objetivos o demandas son válidos y dignos de ser tomados en cuenta, va a tener una mayor capacidad de presionar las decisiones institucionales, basándose para ello ya no solo en su propio discurso sino además en la legitimidad adquirida dentro de la opinión pública, planteamiento con el que está de acuerdo O´Donnell (O´Donnell: 2000, p.9).. Ahora bien, ya que la coacción no es considerada una herramienta válida dentro de la lógica del AS, esta línea de acción es dejada de lado dentro de esta investigación y se centrará en la persuasión. Los planteamientos básicos del AS aseguran que esta se logra a través de dos herramientas: la movilización social y la difusión de los medios masivos de comunicación, razón por la cual estas dos variables deben ser analizadas.. 1.1. Movilización social Las teorías contemporáneas sobre el tema están de acuerdo en definir movilización social como procesos dinámicos o acciones colectivas de interacción y cooperación con carácter voluntario, que se realizan alrededor de un mínimo de perspectivas de acción en común que tienen los protagonistas, y que buscan la promoción de cambios en la sociedad (Tarrow. 1997; Lair. 2000; Massal y Bonilla. 2000).. 13. El ejemplo más claro es el de la institución militar, la cual tiene la capacidad de presionar las decisiones.

(11) 10. En el caso especifico de América Latina, se identifican tres tipos de movilizaciones que responden a tres clases de movimientos sociales: las organizaciones de movimiento social15, los movimientos alternativos16 y los movimientos de masa17 (Lair. Ibid. Massal y Bonilla. Ibid.). Este último, debido a la naturaleza de su discurso contrario a los preceptos del AS, no será tomado en cuenta dentro de esta monografía.. El antropólogo Arturo Escobar define los dos primeros como movimientos sociales contemporáneos, caracterizados por extenderse ampliamente a lo largo y ancho del tejido social, introduciéndose en diversos espacios –academia, medios de comunicación, ONGs-. Por esta razón, continua el autor, al hablar de movimiento social es necesario referirse paralelamente a “redes de movimientos sociales”18. El éxito del movimiento debe medirse entonces, no a partir de la capacidad de generar propuestas masivas sino de la capacidad de influir en otras esferas de la ciudadanía y en las instituciones (Escobar, Álvarez y Dagnino. 2001, p.38).. Ahora bien, partiendo de estas definiciones básicas, y teniendo en cuenta los objetivos de la movilización social dentro del AS19; es necesario identificar los factores que determinan la capacidad que tiene un movimiento de influir sobre la opinión pública y de presionar las decisiones institucionales... del gobierno apelando a la amenaza del golpe de Estado. 14 Corrupción entendida como engaño. 15 Definidos como aquellos que manejan un discurso que enfatiza el respeto a la diferencia y al pluralismo, e integran dentro de sus estructuras agentes externos tales como ONGs o a la Iglesia. 16 Tienden a ser de carácter transnacional al movilizar grupos de diferentes sociedades que se encuentran unidos por unos mismos intereses. 17 Enfatizan en sus discursos la idea de tomarse el poder o la necesidad de una revolución total de la sociedad. 18 Estas redes se componen no solo del movimiento original, sino además de sus colaboradores y simpatizantes activos. 19 Sus objetivos son dar a conocer a la opinión pública demandas o intereses de un grupo particular de la sociedad, generar costos políticos a los funcionarios que ignoren estas demandas y por ende presionarlos.

(12) 11. Al respecto, actualmente existen dos tendencias teóricas-explicativas. La primera de ellas se denomina “de nuevos movimientos sociales o movimientos centrados en procesos de identidad” (Hirschman. 1982. Habermas. 1988. Cohen. 1990. Hopenhayn. 1995. Pardo. 1997, p.221). Esta tendencia nos dice que la influencia que pueda tener un movimiento en la sociedad depende del discurso que maneje: si este logra instalarse como legítimo dentro de la opinión pública en general, el movimiento va a ganar así mismo legitimidad, permitiéndole de este modo llegar fortalecido ante las instituciones gubernamentales para presionar sus decisiones e imponer sus intereses particulares20.. La segunda tendencia, denominada “de movilización de recursos”, habla de cuatro elementos constitutivos de los movimientos sociales: oportunidades políticas, repertorios de acción, redes sociales y marcos simbólicos. A partir de estos elementos, los analistas de esta tendencia aseguran que la influencia que un movimiento social puede alcanzar depende no solo de la capacidad de movilizar a sus adherentes sino además, y más importante aun, de la capacidad de crear redes sociales atrayendo el apoyo de otros movimientos sociales o agentes externos con credibilidad dentro de la opinión pública para, posteriormente, lograr captar la atención de los medios de comunicación creando así los “círculos de protesta” (Pardo. Ibid., p.222. Tarrow. 1997; Andrade. 2000). En otras palabras, lo que nos dice esta teoría es que la legitimidad –real o aparente- de un movimiento social, depende en gran medida de la credibilidad que tengan los agentes que lo apoyan.. a tomar ciertas decisiones y, eventualmente, activar agencias horizontales (Peruzzotti y Smulovitz, 2001, p.21). 20 El caso por excelencia que ejemplifica el poder del discurso es el del Partido Nazi en la Alemania de los 30s: de haber manejado como temática discursiva el exterminio judío-gitano tal vez no hubiesen logrado el apoyo masivo de la sociedad. Pero ya que su discurso se basó en el pangermanismo y en la unidad nacional, tema perfectamente valido y legitimo en la época, los nazis lograron legitimarse frente a la ciudadanía..

(13) 12. Las dos tendencias mencionadas no son excluyentes sino que son dos procesos que se refuerzan mutuamente. La influencia de un movimiento social dependería, entonces, tanto del manejo de un discurso que cree identidad dentro de la población y que por ende genere cooperación, como del uso de instrumentos efectivos de divulgación y legitimación de ese discurso (Cohen y Arato. 1990; Pardo. Ibid. p.224).. Sydney Tarrow va más allá, y asegura que para que un movimiento surja y gane adeptos dentro de la opinión pública, en primer lugar deben existir mecanismos institucionales de participación que minimicen los costos de la acción colectiva –riesgos de represalias- y abran posibilidades reales de éxito (Tarrow. 1997, p.40). En otras palabras, debe existir una apertura política / jurídica de la participación ciudadana (Ibid, p.49). En segundo lugar, teniendo en cuenta que por definición un movimiento social no es una campaña fortuita sino repetitiva, semi-permanente e inmersa en complejas redes sociales, el éxito de los movimientos sociales también depende de la capacidad de difusión y coordinación que posean. En cuanto a la coordinación, esta depende de la confianza que genere el movimiento o sus organizadores dentro de la ciudadanía. La difusión, por su lado, depende del papel de los medios de comunicación y su inherente capacidad de formar percepciones en la opinión pública (Ibid. p.57-58).. Estos factores también determinan el nivel de influencia que tenga un movimiento social sobre las decisiones de los funcionarios públicos; si existen mecanismos amplios de participación ciudadana, y los movimientos cuentan con suficiente cooperación, legitimidad y difusión, tendrán mayor oportunidad de presionar sobre las decisiones institucionales (Ibid. p.61)..

(14) 13. Por otro lado, Jurgen Habermas reconoce dos tipos de movimientos sociales: los “potenciales de resistencia y repliegue” y los “potenciales de emancipación”21. ¿En qué radica la capacidad de estos movimientos de influir sobre la opinión pública, imponer sus intereses y demandas y exhortar las decisiones de los funcionarios públicos? El autor, para responder este interrogante, identifica dos espacios discursivos políticos en los que se forman los procesos de entendimiento entre las personas y los grupos22: el de las deliberaciones institucionales –debates parlamentarios, elecciones, etc.- y el de las “redes de comunicaciones de la esfera política de opinión pública” –movimientos sociales no institucionales-. Esta última red de comunicación, al generar opiniones políticas y movimientos sociales, funciona como generadora de presión sobre las instituciones políticas formales, es decir, tiene el poder de influir sobre las decisiones institucionales (Habermas. 1999, p.242). ¿De que manera? A través de lo que Talcott Parsons y el mismo Habermas llaman medios de poder (steverungs-medium), los cuales facilitan la labor de legitimación del discurso de los movimientos sociales y les da la posibilidad a estos de decidir qué intereses y fines deben ser defendidos y cuales no (Habermas. 1988, p.388). Estos medios son dinero, poder (político institucional), influencia (prestigio o reputación) y compromiso valorativo (autoridad moral) (Ibid. p.368).. Por razones metodológicas23, en esta investigación se ignoran los medios dinero y poder para centrarse en los otros dos. Al respecto, Habermas dice que “las razones potenciales, con que llegado el caso. 21. Los primeros tienen como objetivo poner limite a los ámbitos de acción formalmente organizados – elecciones, partidos, entre otros- y darle prioridad a los estructurados comunicativamente –mecanismos no institucionales de participación ciudadana-. En cuanto a los movimientos de emancipación, estos son básicamente de carácter ofensivo o de choque (Habermas. 1999, p.557-558). 22 Esto es lo que Habermas denomina Intersubjetividad del Orden Superior (Habermas, 1999, p.242). 23 Habermas es contundente al afirmar que toda legitimación de un discurso social debe partir de una base de confianza, característica con la que no cuenta el medio <dinero> -este solo sirve como medio de confianza dentro del sub-sistema económico, pero no en el social, que es el ámbito que interesa dentro de esta investigación (Habermas. 1988, p.387). Algo similar ocurre con el medio <poder>, el cual hace referencia al poder político tradicional y se basa en el sistema de coacción para influir en la opinión.

(15) 14. <ego> podría defender su petición de validez frente a la critica de <alter>, adoptan en la interacción regida a través de la influencia y de la autoridad moral el papel de valor real [...]” (Ibid. p.394), concluyendo de este modo que son los medios <influencia> y <compromiso valorativo> los que explican la capacidad de un movimiento social de determinar la opinión pública y las decisiones de funcionarios públicos.. En cuanto al medio <influencia>, este se encuentra institucionalizado en el “sistema de integración social”, es decir, a través de los medios de comunicación masivos, los cuales facilitan el entendimiento entre los movimientos sociales y la ciudadanía (Parsons. 1967. Habermas. 1988). Por su parte, la importancia del <compromiso valorativo>, entendido como autoridad moral de los lideres o miembros del movimiento, radica en que a través de este los movimientos sociales pueden disponer de un tipo de prestigio que les permite influir sobre los procesos de formación de opinión colectiva, “sin necesidad de exponer razones en detalle ni de demostrar en cada momento su competencia” (Habermas. Ibid. p.392), razón por la cual puede ocurrir que un movimiento imponga intereses contrarios al beneficio colectivo (Ibid. p.388). Gabriel Colomé está de acuerdo con esta última afirmación y dice que si la sociedad en general cree que el discurso es legitimo –así este no lo sea en realidad- y el grupo dominante es tenido en un buen concepto, la mayoría podría adoptar un sistema de dominación que incluso esté en contra de sus propios intereses (Colomé. 1994, p.13).. Acá surge una nueva pregunta: ¿Qué determina el prestigio y confianza del que gozan éstos movimientos? Los autores que tratan el tema están de acuerdo con que deben poseer unas características intelectuales, morales o cívicas –reales o aparentes- que sean altamente apreciadas en la. pública, ambas características contrarias a la lógica de los nuevos movimientos sociales y del AS que ya.

(16) 15. sociedad en la que se vive (Mosca. 1984, p.110; Habermas. 1988; Pardo. 1997). Las teorías contemporáneas latinoamericanas concuerdan en que dadas las condiciones de las democracias24 y del nuevo rol de la Sociedad Civil, una participación activa dentro de la política a través del sistema educativo y los medios de comunicación, pero manteniéndose al margen de los partidos políticos y los medios tradicionales de hacer política, les daría a las agrupaciones con intereses particularistas de la sociedad – o a sus líderes por lo menos- un papel apremiante y haría que sus ideas fuesen consideradas dignas de ser tomadas en serio (Uribe y Restrepo. 1997; Pardo. 1997, p.222). Robert Dahl asegura que son los “intelectuales especializados en políticas públicas” las personas que reúnen dichas características, y los define como aquellos que “se ocupan en especial de la política pública y participan activamente en la determinación de las decisiones oficiales –no solo de manera directa sino también indirecta- a través de su influencia en la opinión pública y en la opinión de la elite”25 (Dahl. 1991, p.401).. Una vez claros estos puntos, es necesario profundizar en la variable medios de comunicación, por ser esta fundamental dentro de las teorías del AS.. 1.2. Cubrimiento de los medios de comunicación. En el caso especifico del AS, la importancia de los medios de comunicación radica en el hecho de que por intermedio de este mecanismo se puede lograr la visibilidad que requiere la movilización social. Al respecto Smulovitz y Peruzzotti dicen que funciona porque “como pasa con la estrategia de movilización,. se expusieron. 24 Estas condicione son: crisis de representatividad de los partidos, judicialización de la política, ciudadanía políticamente activa pero alejada de la práctica política tradicional, auge de los medios de comunicación como canal entre el Estado y la sociedad. 25 El término intelectual acá utilizado, no hace referencia alguna a la inteligencia académica o estudios realizados por una persona, sino al tipo de actividad política que realiza..

(17) 16. la visibilidad [de los medios de comunicación] impone costos en la reputación de los agentes públicos quienes necesitan protegerla para mantener su puesto”26 (Peruzzotti y Smulovitz. 2001, p.21).. Estos medios, sin embargo, pueden convertirse en elementos perjudiciales tanto para el proceso democrático como para el AS, en cuanto que “se organizan en un sub-sistema con propias reglas inherentes a su doble característica como empresa y como institución pública [...] Tanto el público como la política son entonces objeto de su selección. Solo es noticia lo que según las reglas del sistema oculto preferencial de los medios se define como tal” (Kauffmann. S.f., p.7). Esta característica abre la posibilidad de que los movimientos sociales, dadas las características expuestas anteriormente, exploten las comunicaciones interactivas para manipular la opinión pública de modo que sirva a sus intereses particularistas (Dahl. Op.cit., p.407).. Norbert Wiener y Hiroshi Akudo, teóricos de la comunicación política, aseguran que “la calidad de los medios de comunicación, el tipo de mensaje transmitido y la frecuencia de los mismos son determinantes para la formación de la opinión pública”, y agregan que el efecto que tenga un mensaje sobre las masas depende de la legitimidad del emisor, la legitimidad del medio por el cual se transmite, el tipo de mensaje y la frecuencia con que el mismo es transmitido (Coloné. 1994, p.9).. En lo referente a la legitimidad del emisor, las diferentes teorías están de acuerdo en que se encuentra determinada por las mismas características de la legitimidad de los lideres de los movimientos sociales expuestas atrás, por lo que se pasará a los siguientes puntos. En cuanto al tipo de mensaje, los planteamientos teóricos sobre el asunto concuerdan en que la manera en que este se transmite influye. 26. Original en ingles. Traducción propia..

(18) 17. directamente en el efecto que pueda tener. Al respecto Jean-Marie Cotteret -profesor de la Universidad de La Sorbona- nos dice que de acuerdo al tipo de seguimiento que un medio de comunicación haga sobre una noticia política, el estilo de comunicación puede ser de ocho formas: manifiesto o latente ; especifico o difuso2 7 ; particular o general2 8 , neutro o afectivo 2 9 (Cotteret. 1977, p.89). De acuerdo al tipo de mensaje, la respuesta de las personas puede ser difusa3 0 o canalizada3 1 (Ibid. p.116).. A su vez, el estilo de comunicación se encuentra relacionado, de acuerdo a las teorías contemporáneas de periodismo científico, con el género periodístico que se use. Aunque diferentes autores han clasificado y definido de distintas maneras dichos géneros, en el Continente Americano, gracias a los esfuerzos de la OEA, se han logrado unificar los criterios al respecto. Así, el Centro Interamericano para la Producción de Material Educativo y Científico para la Prensa –CIMPEC- ha clasificado los géneros periodísticos en informativo32, interpretativo 33, de opinión34 y ficción. Este último hace parte del periodismo literario y no del informativo que es el de nuestro interés, por lo que será dejado de lado (CIMPEC. p.89-94).. Las teorías de la dominación adversa de las minorías y de la sobre-representación dentro del AS, dicen que los medios de comunicación se usan no solo para volver visible la demanda sino también para. 27. Dependiendo de si es exclusivamente político o no. Dependiendo si va dirigido a una parte de la ciudadanía o a toda. 29 Dependiendo de si intenta solo informar objetivamente o influir directamente en la forma de ver las cosas. 30 Cada persona se hace su propia opinión de la noticia. 31 Respuesta organizada de las masas. 32 Tiende a la objetividad y su objeto básico es responder a las preguntas ¿Qué? ¿Quién? ¿Dónde? ¿Cómo? ¿Cuándo? La biografía, entrevista, crónica, reportaje y noticia escueta, hacen parte de este género. 33 Se ofrecen explicaciones o interpretaciones acerca de los hechos. Responde a las preguntas ¿Por qué y para qué? Reportaje, crónica y entrevista, hacen parte de este género. 34 Da una idea parcializada y subjetiva sobre el hecho. Se destacan el articulo, la columna y el editorial. 28.

(19) 18. persuadir. Por este motivo, es lógico decir que un seguimiento de tipo afectivo es propicio para lograr este objetivo, lo que se consigue con reportajes interpretativos y de opinión.. Como se expuso anteriormente, la legitimidad del medio a través del cual se transmite el mensaje y la frecuencia con que éste es transmitido, son factores determinantes del tipo de respuesta que se logre y del éxito de la labor de persuasión. Al respecto solo es necesario decir que si un mensaje de tipo “afectivo” es transmitido continuamente a través de un medio de comunicación con credibilidad dentro de la sociedad, tiene una mayor posibilidad de recibir una respuesta positiva del público receptor (Ibid.). 1.3. Metodología. Como se ha observado, el tema especifico de la sobre-representatividad de intereses como riesgo dentro del accountability social no ha sido trabajado con detenimiento. Esto ocasiona que al acercase al tema se encuentren con muchas hipótesis, todas estas en apariencia igualmente validas y plausibles. Leonardo Morlino asegura que este problema se soluciona por medio del método de la investigación comparada, en cuanto que permite controlar un mayor número de casos y, por ende, confrontar y eventualmente eliminar una mayor cantidad de hipótesis (Morlino. 1994, p.14). Por esta razón, el método comparado será la opción que se manejará dentro de este proyecto investigativo.. Ahora bien, siguiendo los planteamientos de Adam Przeworski y Henry Tuene, la mejor manera de comparar es relacionando sistemas que sean iguales en el fenómeno que se investiga pero diferentes, en la medida de lo posible, en el resto de sus características –diseño del sistema de los más diferentes(Przeworski y Tuene. 1971, p.34). Entonces, para desarrollar está investigación, se han tomado como.

(20) 19. unidades de análisis dos ejemplos de AS que terminaron con igual resultado, es decir, con sobrerepresentación de intereses: el caso del conflicto territorial indígena – afrocolombiano en Juradó, y el caso de la ley antisecuestro de 1993, los cuales serán analizados en el próximo capítulo35.. 35. Dada la importancia del cubrimiento por parte de los medios de comunicación dentro del Accountability Social, es necesario hacer seguimiento a cada uno de los casos a partir –pero no exclusivamente- de lo que de ellos se dijo en los medios de comunicación. Por limitantes de tiempo, espacio y recursos técnicos y monetarios, esta monografía se centra, aunque no se limita, a los principales medios escritos de comunicación en Colombia; esto es El Tiempo, El Espectador y El Colombiano, por ser los periódicos de mayor distribución e influencia en el país..

(21) 20. 2. RESGUARDO INDÍGENA DE NUSSÍ-PURRÚ. Los derechos y prerrogativas dadas a los grupos étnicos en la Constitución de 1991, “no nacen, ni deben nacer en consideración al color de la piel de un grupo social, pues si fuera así, sería nada más ni nada menos, simple y llanamente, vil racismo” Francisco Ocampo, 1996. 2 . 1 . Antecedentes de las relaciones indígenas-afrodescendientes en Colombia. Desde 1991, una nueva Carta Constitucional le permite a los colombianos ejercer sus derechos de ciudadanía desplegando su diversidad étnica gracias a que se redefinió la nacionalidad colombiana en función de la diversidad cultural y el respeto y preservación de la diversidad étnica, como se expresa en los artículos 7 y 8 de la Constitución. A pesar de este reconocimiento al pluriculturalismo, a las comunidades étnicas del país se les está protegiendo de una manera injustamente diferenciada, situación que se hace evidente cuando se compara el caso de las comunidades afrocolombianas frente a las comunidades indígenas.. Así se tiene que a pesar de que en muchos casos ambos reúnen las características necesarias y fundamentales para ser considerados como grupos étnicos36 , tan solo a los indígenas se les reconoce fácilmente como tales, mientras que los afrocolombianos se ven en la necesidad de demostrar constantemente esta condición para acceder a los derechos establecidos legalmente para estos grupos (Arocha. 1996 y 1998).. 36. Estas características son: ostentar una identidad particular acorde con su legado cultural ancestral, tener sentido de pertenencia a un grupo humano y a la identidad cultural allí presente y contar con sus propias.

(22) 21. El que a los indígenas se les identifique inmediatamente con este rótulo responde básicamente a dos razones: en primer lugar, al hecho de que desde el siglo XVI esta etnia protestara de manera unida y conjunta contra los intentos occidentales de integrarlos plenamente a los modelos económicos, políticos, religiosos y culturales de la sociedad hegemónica. En segundo lugar, está el hecho de que a lo largo de la República se mantuvieran las figuras de los <<Resguardos >> y <<Cabildos Indígenas >> haciendo común la idea del indio como diferente al colombiano promedio (Sánchez; Roldán y Sánchez. 1993. Arocha. 1998).. La historia de los negros en Colombia es diametralmente diferente: al ser esclavizados en África perdieron la identidad que les daba su nombre, ya que solían ser bautizados con nombres cristianos en los mismos puertos, e incluso perdieron su nacionalidad al comenzar a identificárseles por el nombre del barco en el que viajaban a Europa o a América. Ya en los puertos de llegada, se les asignaba un número que los identificaba como mercancía para posteriormente adquirir el apellido del noble que los compraba (Arocha.1998, pp.354). Posteriormente, durante el periodo independentista y republicano, y ante el afán de crear y fomentar el concepto de Nación colombiana, las políticas se encaminaron a la eliminación de las terminologías raciales buscando el ideal nacional <<un Dios, una raza, una lengua>>37, dejando como único espacio para la diferencia el resguardo indígena38. Si a esto se le suma el auge de las políticas basadas en el Darwinismo social y la Eugenesia en la primera mitad del siglo XX en el país39, no. estructuras sociales, económicas, territoriales y de supervivencia, diferentes de las de la sociedad hegemónica (ROJAS, 1991). 37 Ideal político del ex Presidente Rafael Núñez y base del periodo de La Regeneración (1885-1904). 38 Vale la pena aclarar que a pesar de poseer estos resguardos, los indígenas aún eran vistos como salvajes a quienes había que civilizar. Política y jurídicamente hablando, eran tratados como menores de edad. 39 El Darwinismo social y la eugenesia fueron teorías populares en América a finales del S. XIX e inicios del XX. En términos generales, hablaban de la existencia de una relación directa entre las nociones de raza y progreso. En el caso colombiano, la Ley 114 de 1922 establecía que en aras de alcanzar el ‘mejoramiento de las condiciones étnicas, tanto físicas como morales (...), queda prohibida la entrada al país de elementos que por sus condiciones orgánicas o raciales sean inconvenientes para la nacionalidad y para el mejor desarrollo de la raza’. Así mismo, el ex Presidente y entonces Senador Laureano Gómez,.

(23) 22. es difícil imaginar por qué a las comunidades afrodescendientes se les ha considerado históricamente y de manera errónea, como “una fuerza pasiva, una criatura moldeable que se sumó al proceso de colonización en forma vegetativa” (Wade. 1997, pp.63).. Esto es lo que se conoce en la antropología como <<invisibilidad>>, una forma soterrada de discriminación social y racial que consiste en negarle a grupos humanos particulares - en cuanto que no son reconocidos como tales- el acceso a sus derechos (Arocha. 1998, pp.342). En otras palabras, grupos humanos que existen físicamente y conviven con el resto de la nación, como consecuencia de la invisibilidad terminan siendo agrupaciones de carácter anónimo a pesar de los aportes de diversa índole que le hacen a la sociedad.. Esta discriminación ha traído diversos problemas a las comunidades afrodescendientes, incluidos los relacionados con la territorialidad. De este modo, las negritudes del país se han visto obligadas en muchas oportunidades a abandonar sus tierras, hogares, cultivos y sitios tradicionales de asentamiento y de reconstrucción cultural, para dar espacio a proyectos gubernamentales, empresas privadas o a la constitución de resguardos indígenas (Sánchez, Roldan y Sánchez. 1991; Restrepo. 1993. Arocha. 1998. Villa. 1998. Correa. 1998). Esta situación es consecuencia de la política de saneamiento de tierras promovida por el Gobierno Nacional, consistente en la expulsión de las tierras tituladas a los indígenas de todo individuo o grupo social que no pertenezca a dicha comunidad. Así, por ejemplo, Luz Mila Gutiérrez, representante de las comunidades negras de Juradó, recuerda que “el Resguardo de Guayabal se constituyó a espaldas de la comunidad afrojuradoseña (...). Yo perdí mis tierras con la titulación del Resguardo de Guayabal, porque no me di cuenta cuando se constituyó (...). En el año de 1987 se creó el. aseguraba que ‘El negro es una plaga. En los países donde ha desaparecido como Argentina, Chile y.

(24) 23. Resguardo de Guayabal, pero las personas que estaban allí eran negros (...) (Defensoría del Pueblo. 1998, pp.3).. En el caso especifico del Litoral Pacifico, esta política ha ocasionado que los resguardos hayan sido trazados a partir de entrevistas con indígenas sobre su territorio tradicional sin contar con la versión de los afrocolombianos. El resultado de esto ha sido que “en zonas como el bajo San Juan, el Golfo de Tribugá, el medio y alto Baudó, el alto Bojayá y zonas aledañas de la margen occidental del Atrato, se han constituido una serie de resguardos indígenas aledaños, que en cada zona son del orden de cientos de miles de hectáreas; con ello, varias comunidades afrocolombianas vecinas han quedado privadas de acceso a tierras en las que solían suplirse de recursos.” (Pardo. 1996, pp.313).. A pesar del desarrollo legal que desde la Constitución del 91 se ha hecho en materia de protección de los derechos afrocolombianos40, en las últimas décadas esta situación ha empeorado para las negritudes ya que diferentes organizaciones indígenas han adelantado campañas encaminadas a continuar con la política de saneamiento territorial, aun en aquellas regiones en donde las dos étnias han compartido territorios. Esto fue precisamente lo ocurrido en el área rural del municipio de Juradó, Chocó, como se expondrá a continuación. 2 . 2 . Aprobación del Resguardo de Nussí – Purrú: resumen de los hechos. En noviembre de 1989, las comunidades indígenas Emberá y Waunan de Nussí – Purrú, ubicadas en jurisdicción del municipio de Juradó, Chocó, solicitaron la ampliación del Resguardo Katio de Juradó41 ante el Instituto Nacional Colombiano para la Reforma Agraria –INCORA-, alegando para ello problemas. Uruguay, ha sido posible establecer organizaciones políticas y económicas con bases fuertes y sólidas’ (Gómez. pp.51) 40 Articulo Transitorio 55 de la Constitución, Ley 70 de 1993, Ley 160 de 1994, entre otros..

(25) 24. de convivencia con los aserraderos y con grupos armados. Esta petición fue en su momento rechazada por el organismo estatal, pero se comprometió a revisar posteriormente el caso (INCORA. 1989). En los primeros meses de 1991, la Organización Regional Emberá Waunan – OREWA-, una de las organizaciones indígenas más importantes e influyentes del país y sobre la cual se profundizará más adelante, se puso al frente de la solicitud de ampliación del Resguardo y presentó ante el INCORA un informe en el que se exponían razones de seguridad –amenazas y asaltos por parte de grupos armadosrazones ecológicas –incontrolable explotación maderera en la región- y razones legales –los derechos adquiridos en la Constitución del 91 gracias al asentamiento ancestral en la zona - para obligar al cumplimiento del acuerdo de 1989 y lograr la ampliación del Resguardo (OREWA. 1991). Esta nueva solicitud también fue rechazada por INCORA regional Chocó, argumentando que los indígenas tenían suficientes tierras para su completo desarrollo.. Por dos años más, la organización indígena continuó presionando a las autoridades regionales y nacionales a través de cartas y comunicados a la opinión pública, así como adelantando negociaciones con las colectividades negras y campesinas de la región y con los propietarios de las tierras susceptibles de ser tituladas. Fruto de estas negociaciones fue la reunión realizada en Juradó el 4 de agosto de 1993, a la que asistieron representantes de las comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas, así como del Estado –INCORA y Ministerio de Gobierno42- para determinar la conveniencia de ampliar el Resguardo y de crear uno nuevo a favor de las comunidades indígenas Eyasaque e Higueronal, también en Juradó, afectadas por los mismos problemas mencionados anteriormente. En noviembre del mismo. 41 42. Hasta ese momento, el Resguardo contaba con 16.700 has. para 600 personas. Hoy Ministerio de Interior y Justicia..

(26) 25. año, el INCORA concluyó el estudio socio-económico43 sobre esta última comunidad y aprobó la constitución de un resguardo para ellos –Resguardo Higueronal-. De igual forma, se acordó dar inicio a los estudios necesarios para lograr la ampliación del Resguardo de Juradó.. Finalmente, en mayo de 1995, se ordenó la visita institucional para lograr la legalización de las ampliaciones al Resguardo Katio. En esta visita se determinó, previa aceptación del Cabildo Mayor Indígena de Juradó y de los gobernadores de los Cabildos de Santa Marta – Dos Bocas y Eyasake, la unificación de ambos resguardos y la creación de uno solo que beneficiara a todas las comunidades indígenas de la región, resguardo que sería denominado, respondiendo a su ubicación geográfica, NussíPurrú, el cual estaría ubicado “desde la finca de Don Rosendo Santamaría hasta los limites con la República de Panamá por la margen derecha del Río Juradó aguas arriba y por la margen izquierda del mismo desde la Quebrada Trueno, lindero del Resguardo de Juradó hasta los limites de Panamá. Bajando por los limites municipales de Ríosucio y Juradó hasta llegar a la línea divisora de las aguas del Río Mojaudó y del Río Juradó en mediaciones de la cabecera de la Quebrada Sancudero para salir en línea recta hasta el punto de partida”. (INCORA. 1997), comprendiendo un área total de 19.585 has44.. La propuesta fue aceptada por las negritudes, siempre y cuando de manera paralela se diera inicio a los procesos jurídicos necesarios para lograr la titulación colectiva a los afrodescendientes, de acuerdo al Articulo Transitorio 55 de la Constitución y la Ley 70 de 1993 (INCORA. 1993). Paralelamente, el INCORA ordenó la realización del estudio socio-económico para la constitución de este nuevo resguardo, para lo que designó a los funcionarios María Cristina Escobar y Gustavo Cediel, quienes pese a reconocer la. 43. Para la aprobación de un resguardo o la adjudicación de tierras, el INCORA exige la realización previa de este estudio, encaminado a observar de primera mano las características de los terrenos y de la población existente allí. 44 Ver mapa del resguardo en el Anexo 1..

(27) 26. mayoritaria población negra en la zona –65%- y que “un primer factor de conflicto es el hecho mismo de tener que compartir el territorio entre las etnias indígenas y los afrocolombianos” (INCORA. 1995) aceptando de esta manera la convivencia tanto de negros como de indígenas en la zona-, consideraron viable la constitución de Nussí-Purrú ya que según ellos no existía injerencia negra en los terrenos solicitados por las comunidades Emberá y Waunan.. Una vez se dio a conocer este hecho, la comunidad negra de Juradó denunció el estudio por considerar que las tierras a ser adjudicadas a los indígenas también les pertenecían a ojos de la historia y de la Ley 70. Esta demanda fue escuchada por el Procurador Agrario de Chocó, Julio César Vásquez García, quien le sugirió al INCORA “suspender temporalmente el trámite legal [del Resguardo] (...) hasta tanto se reglament[ara] la Ley 70 de 1993 o hasta cuando se haya logrado una solución definitiva a la conflictiva juradoseña” (Vásquez. 1995).. Esta decisión fue ratificada por Marcela Bravo Gallo, jefe de la División de Atención a Comunidades Indígenas y Negras del INCORA, quien ordenó suspender el proceso de Nussí Purrú ateniéndose a lo especificado en la Ley 70 (Bravo. 1995). Según la legislación, “hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que ocupe un terreno en los términos que esta ley establece, no se adjudicaran las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgaran autorizaciones para explotar en ella recursos naturales sin concepto previo de la Comisión de que trata el Articulo 8” (Ley 70 de 1993. artículo 17).. A raíz de este fallo, el INCORA decidió paralizar algunos de los procesos de titulación a comunidades indígenas mientras se comprobaba que en esos terrenos no existía ancestralidad o injerencia negra. Ante.

(28) 27. esta situación, OREWA dio inicio a una gran campaña de movilización a nivel nacional e internacional encaminada a presionar a las entidades estatales colombianas para que aprobaran la constitución del Resguardo (Ng´weno. 2000, pp.27), campaña basada en mensajes a diferentes instituciones estatales, a la opinión pública, presión a entidades internacionales e incluso toma de las oficinas del INCORA, tema que será analizado en el próximo capítulo. Gracias a esta movilización, y teniendo en cuenta que la Ley 70 ya había sido reglamentada en su totalidad, OREWA logró que el INCORA ordenara un nuevo estudio socio-económico que determinara la viabilidad del resguardo (INCORA (b). 1997).. En noviembre de 1997, y paralelamente a la realización del mencionado estudio, se instaló en Juradó una reunión de concertación a la que asistieron representantes de las comunidades negras e indígenas, así como del INCORA y de las autoridades municipales. En esta, los afrocolombianos plantearon la posibilidad de la constitución del resguardo siempre y cuando este no ocupara los terrenos susceptibles de ser titulados como colectivos a su favor, es decir, abrieron la posibilidad de un resguardo indígena pero reducido en tamaño y con diferentes limites a los exigidos originalmente. Antes de terminado el encuentro, los representantes indígenas decidieron de manera unilateral dar por terminada la concertación, alegando que los funcionarios del INCORA encargados de realizar el estudio socioeconómico –Immer Ramos y Moisés Sanclemente- estaban parcializados a favor de las negritudes, acusaciones que se incrementaron en el momento en que se conoció la conclusión a la que llegaron los funcionarios: “sí hay injerencia de la comunidad negra en el territorio que requieren los indígenas para la constitución del resguardo y considera que no es conveniente dicha legalización, porque es también tierra de la comunidad negra y esta se opone” (ibid)..

(29) 28. En este momento del proceso, la campaña de OREWA se intensificó y se vio enriquecida con un nuevo elemento: grandes movilizaciones sociales lideradas no solo por la mencionada organización indígena sino además por organismos internacionales de gran prestigio como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo45. Representantes de estos organismos se reunieron con los lideres indígenas y presionaron al Gobierno colombiano para que variara su política territorial ante la amenaza del congelamiento de los préstamos destinados a la titulación de tierras (Ng`weno. Op.cit). Estos pronunciamientos no solo generaron la revocatoria del segundo estudio socio-económico, sino que además obligaron a que el Estado le diera clara prioridad a los indígenas dentro de su política de titulación y a que se presentaran algunos despidos en el INCORA46.. Finalmente, el Gobierno Nacional y la Defensoría del Pueblo, respondiendo a esta presión, abogaron por la realización de un estudio interinstitucional que determinó la conveniencia de elaborar un tercer estudio socio-económico (INCORA. 1998). En mayo de 1999 el INCORA aprobó la realización de una última visita institucional encaminada a determinar la injerencia de comunidades negras en la zona, visita que fue frustrada por la sangrienta toma armada de Juradó por parte de guerrilleros de las FARC en diciembre de 1999. Aún sin este último estudio, el INCORA, mediante auto de junio del 2000, previo visto bueno del Ministerio del Interior, determinó la aprobación definitiva del Resguardo de Nussí-Purrú el 3 octubre de 2000.. Al ser tomada esta determinación, se violaron los derechos de las comunidades negras y se sobrerepresentaron los intereses y los derechos indígenas, como se describe a continuación. 45. Estas entidades estaban financiando desde 1993 la constitución de resguardos indígenas y la titulación colectiva de tierras a negritudes, gracias al contrato de préstamo firmado entre las anteriores instituciones y el Gobierno Nacional dentro del Programa de Manejo de Recursos Naturales –PMRN- del Ministerio del Medio Ambiente..

(30) 29. 2 . 3 . Los intereses indígenas fueron sobre-representados. Desde 1989, año en el que se solicitó formalmente ante el INCORA la constitución del Resguardo de Nussí-Purrú, y a lo largo de toda la disputa territorial subsiguiente, OREWA basó sus alegatos, como se reseñó anteriormente, en tres argumentos fundamentales: el riesgo que representaba para las comunidades indígenas de la zona la presencia de grupos armados, la intensa explotación maderera por parte de los colonos de Juradó y la ancestralidad territorial de los indígenas Emberá y Waunan. Estas razones gozan de total validez, lo que ocasiona que desde el punto de vista legal y jurídico estas comunidades indígenas si tuvieran derecho a la posesión de tierras en el área del municipio de Juradó, atribución que no intenta y no será negada en este escrito.. El problema con la petición de OREWA se encontraba no en sus argumentos sino en el alcance de sus pretensiones: por un lado, aspiraba a convertir en resguardo una cantidad superior de tierras a las necesarias, y por el otro insistía en negar los derechos de las negritudes de Juradó y simplemente obligar a la expulsión de esta comunidad. A continuación, se analizaran ambos puntos.. 2.3.1) Indígenas tenían tierras suficientes en Juradó. Estudios realizados en diversos momentos del proceso Juradó, han sido reiterativos al afirmar que las posesiones territoriales indígenas en la zona eran suficientes para el correcto desarrollo de las comunidades, aun sin la constitución del Resguardo de Nussí-Purrú. Así se tiene que en 1989 el INCORA. 46. Sobre este tema en particular se profundizará en el capítulo 2.3..

(31) 30. regional Chocó negó la primera solicitud de ampliación del Resguardo, haciendo referencia precisamente a este hecho (INCORA. 1989). Esta decisión fue ratificada en 1991 por Maria Dolores Carvajal, Gerente (e) de la regional Chocó del INCORA, quien aseguró que los indígenas “tienen 16.700 has., 120 familias y una unidad agrícola familiar de 119 has., suficiente para sus labores” (Carvajal. 1991). Aunque correcta en su afirmación, la funcionaria se quedó corta al describir la ventajosa situación territorial de la que gozaban en ese momento los indígenas en esta región: aparte del Resguardo Katio de Juradó, constituido desde 1982 47, contaban desde 1987 con el Resguardo de Curiché –8.965 has. para 146 personas- y el de Guayabal –4.376 has. para 96 personas-48, para un total de 30.041 has. en el área de influencia de Juradó (Consejo Comunitario. 1998). Este municipio, de acuerdo al Censo de 1995, cuenta con un área total de 99.200 has. De este total, 1.000 has (1.1%). hacen parte del sector urbano del municipio y por ende no son titulables, 20 mil has (20%) legalmente no pueden ser adjudicables por pertenecer a manglares, esteros, playas y pantanos y 1.595 has (1.6%) hacen parte de títulos individuales igualmente no titulables (INCORA. 1998 (b), p.267). De acuerdo a estos datos, de las 78.200 has. titulables en la zona, las comunidades indígenas contaban, antes de Nussí-Purrú, con aproximadamente el 30.3% de las tierras. Al adjudicárseles las 19.585 has. de este último resguardo (19.74%), quedaron con 49.626 has. tituladas, es decir con aproximadamente el 50% de las tierras. Estos datos toman vital importancia al comparárseles con la realidad demográfica de la región: de los 9 mil habitantes de Juradó, tan solo el 5.8% son indígenas, mientras que poco más del 90% son población afrocolombiana (CENSO 1993).. Complementando estos datos, se tiene que de acuerdo a información suministrada por la propia comunidad al INCORA, en los terrenos en disputa los indígenas explotaban para 1995 un total de 305 47. Constituido a partir de la Resolución No. 102 de 1982..

(32) 31. has. distribuidas así: 215 has. en la comunidad La Loma, 26 has. en Higueronal y 64 has. en Santa Marta – Dos Bocas. Adicionalmente en el resto del territorio, de manera conjunta con comunidades negras, realizaban actividades de subsistencia mediante la caza y la recolección (INCORA (b). 1997, p. 33). Partiendo de esta información, expertos del INCORA concluyeron, basándose en los criterios determinados para la Unidad Agrícola Familiar49, que “las 52 familias necesitarían 1.664 has. para cultivos de pan coger y un adicional para la práctica de actividades de recolección, pesca y caza, que estarían habilitadas en los resguardos vecinos; en la actualidad las comunidades de este territorio trabajan en 305 has. por año. Si frente a esta cifra tenemos en cuenta que el periodo de tiempo que se deja pasar para proceder a la reutilización de los terrenos en labores agrícolas es de diez años en promedio, la comunidad indígena requiere para la población actual garantizar su supervivencia 3.050 has. de terrenos para cultivos” (Ibid.), evidenciando de esta manera lo innecesario que resultaba otorgar las poco más de 19 mil hectáreas de Nussí-Purrú a los indígenas, teniendo estos ya suficientes tierras para su desarrollo básico.. Estos datos fueron tomados en cuenta por el INCORA en octubre de 1997, en el marco del segundo estudio socio-económico y ratificados por el Consejo Comunitario de los ríos Juradó y Apartadó en 1998.. Ahora bien, la discriminación positiva, concepto arraigado dentro del principio de la igualdad en el que se basa la legislación colombiana (Corte Constitucional. 1995), abre la posibilidad de “aplicar medidas rígidas dirigidas específicamente a favorecer a ciertos grupos de la sociedad que han sido tradicionalmente discriminados o marginados, de tal forma que este tratamiento especial tienda a remediar la situación desventajosa en que se encuentran y promuevan (...) aquellos beneficios que en 48. Constituido a partir de la Resolución No.054 de 1987..

(33) 32. condiciones ordinarias no estarían a su alcance” (Cepeda. 1992). Con base en esta figura, se concluye que el hecho de que la etnia minoritaria de Juradó posea la mayoría de los terrenos no es por si solo un acto reprochable; lo es en el momento en que por medio de este tratamiento ventajoso se afectan de manera injusta e irreversible los derechos fundamentales de otros grupos sociales, en este caso de los afrodescendientes. Y es precisamente en este punto donde se encuentra el segundo problema identificado dentro de las exigencias indígenas hechas sobre el área de Nussí-Purrú: la negación de los derechos territoriales a la comunidad negra de Juradó, al querer expulsárseles –como finalmente ocurrióde estos terrenos.. Sobre el asunto se tiene que OREWA, a pesar de apoyar en los primeros años del proceso Nussí-Purrú las aspiraciones de titulación colectiva de las comunidades negras, pronto adoptó una posición radical en la que se leía al afro-juradoseño como enemigo. Así, pasó de recomendar ante diferentes instancias gubernamentales la titulación de tierras a las negritudes (INCORA. 1993. OREWA. 1995), a acusar a esta etnia de ser deforestadora del bosque (Achito. 1998. Acta VII Comité Regional Indígena. 1998) y a asegurar que “(...) ustedes mismos saben que en esta área no hay negros, la oposición que hacen es de mala fe, más no porque tengan derechos (...)” (Achito. 1997, pp.2).. Este cambio de posición se presentó como respuesta a la reglamentación de la Ley 70 de 199350, momento en que los afrocolombianos tuvieron la posibilidad real de hacer valer sus derechos territoriales sin depender de las organizaciones indígenas51. A raíz de esto, lideres afrocolombianos empezaron a. 49. Sistema de medición usado por las instituciones gubernamentales para determinar el valor de los predios. 50 Los decretos que la reglamentaron se expidieron entre 1995 y 1997. 51 Es necesario recordar que los logros alcanzados por los afrocolombianos en la Constitución de 1991, fueron alcanzados gracias a los representantes indígenas en la Asamblea Nacional Constituyente, ya que las negritudes no tuvieron representante en esta Asamblea..

(34) 33. solicitar titulación colectiva en diferentes partes del litoral pacifico, terrenos que en algunas oportunidades eran compartidos con los indígenas, lo que a su vez obligó a las entidades estatales a paralizar algunos de los procesos de constitución de Resguardos. Es por esto que la delegada del Banco Mundial para los asuntos de titulación de tierras en Colombia, Bettina Ng´weno, aseguró que “con la posibilidad de obtener la legalización de sus territorios, algunas comunidades negras no aceptaron por más tiempo los principios detrás del <saneamiento>, argumentando que esas tierras eran tierras tradicionales y ancestrales de las comunidades negras”52 (Ng´weno. 2000, op.cit).. Y esto fue precisamente lo ocurrido en el caso Nussí-Purrú: la comunidad afro-juradoseña se apropió de la recién reglamentada Ley 70 para evitar ser expulsada de tierras tradicionalmente habitadas por ellos, lo que ocasionó paralelamente el rechazo indígena como lo expresa la misma Ng´weno: “fue difícil para las comunidades indígenas acostumbradas a ciertos procesos de titulación, aceptar nuevas restricciones y procedimientos para la titulación, como restricciones ambientales o el tener que consultar con las comunidades negras acerca de limites”53 (Ibid. pp.31).. Por esta razón, los lideres indígenas de Juradó insistieron en su posición de exigir al Gobierno aplicar la política de saneamiento de territorios en el caso Nussí-Purrú, argumentando la inexistencia de la ancestralidad y de influencia territorial de los afrodescendientes en la zona. Esta falta de ancestralidad, sin embargo, es falsa como se demostrará a continuación.. 2.3.2) Ancestralidad e influencia de los afrodescendientes en Juradó.. 52 53. Original en ingles. Traducción propia. Original en ingles. Traducción propia..

(35) 34. Como se mencionó anteriormente, la invisibilidad de la que han sido objeto las comunidades afrocolombianas ha arraigado la idea de que la posesión de tierras entre negros en el país se dio tan solo a partir de la abolición de la esclavitud (Romero. 1998, pp.105). El asentamiento afrocolombiano, sin embargo, se remonta al siglo XVI con la aparición del <<cimarronaje>>, forma de resistencia contra el negocio de la trata usado tanto por los negros en África como por los esclavizados traídos a América. Este fenómeno tuvo su expresión en Colombia por medio de los <<palenques>>, campamentos fortificados de negros rebeldes dentro de los cuales se mantenían o reconstruían prácticas sociales, culturales y de manejo de tierras propias de África (Friedemann. 1998).. Aunque el más famoso de estos palenques es el de San Basilio, ubicado a 30 kilómetros de Cartagena de Indias, documentos muestran la aparición de estos asentamientos desde 1529 en las gobernaciones de Cartagena, Santa Marta, Riohacha, en la península de la Guajira, en el Cauca, sobre el río Magdalena e incluso, como lo afirma la experta en el tema afrocolombiano, Nina S de Friedemann, a lo largo del Litoral Pacifico (Ibid. pp.85). Aunque pocos de estos palenques tuvieron continuidad a lo largo del tiempo debido al permanente acoso de las milicias españolas, y a pesar que no hay pruebas concretas de palenques en lo que hoy es Juradó, la misma Friedemann asegura que “esto no quiere decir que nuevos sitios no puedan aparecer. Al contrario, con la perspectiva de investigaciones antropológicas, las posibilidades de incremento de sitios palenqueros cambiarán el panorama de conocimiento actual” (Ibid), posibilidad presente en lo que hoy es Juradó debido a la existencia histórica de la actividad minera en zonas adyacentes al municipio.. Teorías aun más claras identifican el asentamiento tradicional negro desde mediados del siglo XVII, durante el denominado segundo ciclo minero del oro, que convirtió a los distritos de Citará, Novita y.

(36) 35. Barbacoas, ubicados en los actuales ríos Atrato, San Juan y Telembí, en los principales centros auríferos del país. Lo importante de mencionar acerca de este periodo, es que se vivió un aumento en el contrabando minero de adolescentes negros esclavizados –denominados mulegres- a través del Atrato, delito que intentó ser controlado por la Corona Española prohibiendo la circulación por ese río y promoviendo el suministro de mano de obra esclava desde el río Cauca hacía el San Juan. Esta nueva dinámica ocasionó que los españoles dueños de minas eliminaran algunas de las restricciones laborales a los negros, permitiéndoles a estos trabajar como cargueros o agricultores, brindando permisos para embarazos y recortando los traslados geográficos de los hombres, promoviendo así a su vez – consciente o inconscientemente- la estabilidad y unidad familiar negra (Arocha. 1998, pp.351 a 354).. Estas nuevas características, sumadas a la rentabilidad de la práctica minera, facilitaron que los afrodescendientes pudiesen ahorrar lo suficiente para comprar sus cartas de libertad o la de sus cercanos –automanumisión-. Así, “los libertos emigraron de los principales distritos mineros para establecerse como productores independientes en regiones más inaccesibles (...)” (Arocha. 1996, p.319). Estos procesos, aunque tomaron fuerza hacia 1770, se presentaron desde 1690 en las áreas urbanas y desde 1720 en las rurales. La importancia de estas fechas radica, en palabras de Jaime Arocha54, en la medida en que “la ley 70 requiere que las comunidades campesinas de hoy demuestren la ancestralidad de los asentamientos que formaron” (Arocha. 1998, p.353).. 54. Antropólogo de la Universidad de los Andes, Director del Centro de Estudios Sociales de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional, miembro vitalicio de la Sociedad Antropológica de Colombia y Director de la Revista América Negra. Su experticia en el tema de los afrocolombianos está respaldada, entre otras cosas, por su participación en calidad de Consultor en el panel de expertos del Programa de Manejo de Recursos Naturales del Ministerio del Medio Ambiente (1997), miembro de la Comisión Especial para las Comunidades Negras creada a partir del Artículo Transitorio 55 de la Constitución de 1991 (1992-1993), representante de la Universidad Nacional ante la Red Alfa de la Comunidad Europea sobre Etnicidad y Cultura Negra (1996) y miembro del Comité Científico Nacional.