CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
Dictamen 209/2018 Expediente 163/2018
Hble. Señor:
El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
De conformidad con la comunicación de V.H., de fecha 20 de marzo de 2018 (Registro de entrada de la misma fecha), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado con carácter Urgente el expediente instruido por la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte relativo al proyecto de Decreto del Consell por el cual se modifica el Decreto 87/2015, de 8 de junio, por el cual se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la Comunitat Valenciana.
Hble. Sra.
D.ª Margarita Soler Sánchez Presidenta
Consejeras y Consejeros: Ilmos. Sres.
D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Molt Hble. Sr.
D. Francisco Camps Ortiz Consejero nato
Ilmo. Sr.
D. Joan Tamarit i Palacios Secretario General
I
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 20 de marzo de 2018 (Registro de Entrada de la misma fecha), el Hble. Sr. Conseller de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, remitió el expediente relativo al proyecto de Decreto del Consell por el cual se modifica el Decreto 87/2015, de 8 de junio, por el que se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la Comunitat Valenciana.
Segundo.- El expediente administrativo remitido a este Consell, que acompaña al Decreto proyectado, se compone de los siguientes documentos:
1 Acord d'inici del procediment d’elaboració de l'ordre. 2 Informe de necessitat i oportunitat.
3 Informe d'impacte de genere.
4 Informe sobre l'impacte de la normativa en la infància, en l’adolescència i en la família.
5 Informe sobre la no afectació dels àmbits de competència d'altres Conselleries.
6 Informe d’afectació drets ciutadans.
7 Informe de valoració del procés de Consulta Pública Prèvia. 8 Dictamen del Consell Escolar de la Comunitat Valenciana.
9 Informe sobre adaptació del text al dictamen del Consell Escolar. 10 Certificats meses.
11 Informe sobre la no incidència en els objectius estratègics de competitivitat de la Comunitat Valenciana.
12 Informe de l’Advocacia General de la Generalitat. 13 Informe sobre adaptació del text a l'informe jurídic.
14 Informe favorable de la DG de Tecnologies de la Informació i les Comunicacions.
15 Informe sobre adaptació a les consideracions de la Direcció General de Tecnologies de la Informació i les Comunicacions.
16 Informe de la Comissió d’inclusió i Drets Socials. 17 Text en valencià i castellà del projecte d'ordre.
18 Memòria econòmica dei Servei de Programació (pendent d’aportar). 19 Informe Sotssecretària.
Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, el Hble. Sr. Conseller de Educación, Investigación, Cultura y Deporte lo remite para su dictamen por este Consell Jurídic Consultiu.
II
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el carácter de la emisión del Dictamen.
El artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, dispone que este Órgano Consultivo ha de ser consultado respecto de los proyectos de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones.
En este caso, la norma objeto de consulta desarrolla reglamentariamente la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, de conformidad al Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, dentro del ámbito de distribución competencial en la materia de que es objeto la disposición general proyectada.
Segunda.- El marco general normativo en que se inserta el proyecto.
La Constitución Española reconoce en su artículo 27 el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza, como derechos públicos subjetivos que tienen por objeto “el pleno desarrollo de la persona humana...”, derechos que, conforme a lo dispuesto en el artículo 53.1 y 2, son directamente aplicables y susceptibles de amparo ante el Tribunal Constitucional.
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE), en su artículo 6.2 señala que corresponde al Gobierno fijar -en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación- los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas a las que se refiere la disposición adicional primera, apartado 2, letra c) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE).
efectuando un doble reparto competencial: por una parte, atribuye al Gobierno la competencia de fijar los aspectos básicos del currículo que constituirán las enseñanzas mínimas en todo el Estado, con el fin de garantizar una formación común de todos los alumnos y la validez de los títulos correspondientes; y, por otro, permite a las Administraciones Educativas competentes el establecimiento del currículo del que formarán parte, en todo caso, dichas enseñanzas mínimas.
La Ley Orgánica de Educación se ha desarrollado, en la materia que afecta a la etapa educativa que nos ocupa, mediante el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, que se dicta al amparo del artículo 149.1.30ª de la Constitución, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
La distribución de competencias entre las Administraciones Educativas se regula en el artículo 3 del meritado Real Decreto, que preceptúa al respecto que:
“c) Dentro de la regulación y límites establecidos por el Gobierno, a través del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de acuerdo con los apartados anteriores, las Administraciones educativas podrán: 1º) Complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales. 2º) Establecer los contenidos de los bloques de asignaturas específicas y de libre configuración autonómica. 3º) Realizar recomendaciones de metodología didáctica para los centros docentes de su competencia. 4º) Fijar el horario lectivo máximo correspondiente a los contenidos de las asignaturas del bloque de asignaturas troncales. 5º) Fijar el horario correspondiente a los contenidos de las asignaturas de los bloques de asignaturas específicas y de libre configuración autonómica. 6º) En relación con la evaluación durante la etapa, complementar los criterios de evaluación relativos a los bloques de asignaturas troncales y específicas, y establecer los criterios de evaluación del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica. 7º) Establecer los estándares de aprendizaje evaluables relativos a los contenidos del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica”.
En este contexto, la norma proyectada plasma en su Preámbulo los motivos de la reforma que se pretende aprobar del Decreto autonómico 87/2015, en los términos siguientes:
“Después de la publicación del Decreto 87/2015, de 5 de julio, del Consell, por el cual se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la
Comunitat Valenciana; el Decreto 136/2015, de 4 de septiembre, del Consell, por el cual se modifican el Decreto 108/2014, de 4 de julio, del Consell, por el cual se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Primaria en la Comunitat Valenciana, y el Decreto 87/2015, de 5 de junio, del Consell, por el cual se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la Comunitat Valenciana, dada la necesidad de mejorar la calidad de la enseñanza, así como de desarrollar las diferentes competencias en nuestro alumnado, y teniendo en cuenta las demandas y aportaciones de los diferentes sectores de la comunidad educativa, se considera necesario establecer modificaciones normativas.
Las modificaciones realizadas comprenden, por un lado, la creación de nuevas materias como los Talleres de Refuerzo y los Talleres de Profundización, para dar respuesta al alumnado con necesidades educativas diferentes; la materia Proyecto interdisciplinario que introduce el- trabajo por proyectos; y la materia Educación Físicoesportiva y Salud de segundo curso de Bachillerato, desde la que se busca trabajar contenidos a que aumentan la autonomía personal y social.
Por otro lado, se aumentan las sesiones dedicadas exclusivamente a la práctica oral en la materia Primera Lengua Extranjera para mejorar la competencia comunicativa oral de nuestro alumnado en esta lengua.
Por último, con la finalidad de que el alumnado tenga una formación ética y filosófica que le ayude a desarrollar su autonomía moral y su responsabilidad cívica y democrática, se incluye la materia Historia de la Filosofía como materia obligatoria en 2º de Bachillerato dé las modalidades de Ciencias y de Humanidades y Ciencias Sociales”.
Centrándonos en el ámbito específico de la Comunitat Valenciana, el Decreto que se pretende modificar, concretado en el Decreto 87/2015, de 11 de julio, del Consell, establece el Currículo del Bachillerato y desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la Comunitat Valenciana.
La finalidad del proyecto de Decreto que ahora se dictamina, atendiendo a la documentación que se acompaña, justifica la modificación propuesta en razón de los motivos que siguen:
“Els canvis curriculars en els ensenyaments de Batxillerat introduïts, a l’Estat Espanyol, per la Llei Orgànica 2/2006, de 3 de maig, i per la modificació posterior establida per la Llei Orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa, i desplegats amb posterioritat, dins l‘àmbit
territorial de la Comunitat Valenciana, pel Decret 87/2015, de 5 de juny, fan necessari adaptar aquesta normativa a l’organització actual del currículum de Batxillerat”.
En virtud de la competencia atribuida a la Generalitat, se propone mediante el presente proyecto modificativo el desarrollo normativo de la señalada Ley en materia educativa dirigida.
El proyecto de Decreto objeto de consulta desarrolla, por tanto, la normativa básica estatal de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 2/2006, de 3 de mayo, Orgánica de Educación y en el Real Decreto 1105/2014,de 26 de diciembre, en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana.
Tercera.- Estructura del proyecto de Orden.
El proyecto de Decreto se estructura en una parte expositiva y una dispositiva compuesta de un artículo único de modificación del Decreto 87/2015, de 8 de junio y una parte final, comprensiva de dos disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y una disposición final única.
El objeto de la modificación de la norma proyectada, conforme al tenor de su artículo único, alcanza a:
“Artículo único. Modificación normativa
1. Se modifican los artículos 2.4, 3, 17, 18, 35 y 36 del Decreto 87/2015, de 5 de junio.
2. Se modifica el apartado 2 de la disposición final primera del Decreto 87/2015, de 5 de junio, en los términos establecidos en el anexo del presente decreto.
3. Se modifican los anexos III, IV y V del Decreto 87/2015, de 5 de junio, en los términos establecidos en el anexo del presente decreto”.
El proyecto se completa con otros tantos Anexos, que contienen las modificaciones a operar del Decreto 87/2015, intitulados del modo que sigue:
“ANEXO. Modificación del Decreto 87/2015, de 5 de junio, del Consell, por el cual se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerado en la Comunitat Valenciana.
ANEXO III. MATERIAS DEL BLOQUE DE ASIGNATURAS DE LIBRE CONFIGURACION AUTONOMICA.
ANEXO IV. ORGANIZACIÓN DE LA EDUCACION SECUNDARIA OBLIGATORIA.
ANEXO V. ORGANIZACIÓN DE BACHILLERATO”.
Cuarta.- Sobre la tramitación del proyecto de Decreto.
El expediente remitido a este Consell está integrado por los informes y documentos relacionados en el antecedente primero, previstos en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, y en la redacción del proyecto se ha tenido en cuenta el Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat.
Se han incorporado al expediente Informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto, y memoria económica sobre las repercusiones de tal índole en la ejecución de la norma proyectada, de la que se concluye que no supone incremento de gasto y se ha incorporado una Disposición Adicional única, al efecto, en la parte final del Decreto proyectado.
Y se ha solicitado Informe a la Dirección General de Presupuestos, si bien a la fecha de remisión a este Consell del expediente que acompaña a la solicitud de dictamen no consta incorporado el mismo.
En este punto valga recordar la consideración ya efectuada en nuestro Dictamen 377/2017, con ocasión del análisis de un proyecto análogo, en cuyo procedimiento de elaboración tampoco se incorporó el expresado informe, remarcándose que el proyecto normativo sobre educación:«…debiera haber sido informado por parte de la Consellería competente en materia de Hacienda, por cuanto el Informe del Centro Directivo y de la Subsecretaría se asemejan no a una auténtica Memoria Económica, sino a una suerte de presunción de no gasto, conformada por una especie de “declaración responsable” de necesaria evaluación por la Consellería competente para determinar si, en realidad, la nueva regulación de la evaluación educativa, y las permanencias en los distintos ámbitos educativos comporta o no efectos económicos».
En virtud de lo expuesto, en el caso consultado debería incorporarse a la documentación que conforma el expediente antes de la aprobación del proyecto normativo.
Constan emitidos los respectivos Informes de impacto por razón del género, infancia y adolescencia; familias numerosas; afectación de aplicaciones informáticas; administración electrónica; Memoria de inclusión y derechos sociales; Informe afectación derechos ciudadanos e Informe relativo a la competitividad.
Se ha incorporado Informe de la Abogacía de la Generalitat, cuyas conclusiones han sido introducidas en el texto final del borrador final.
Los anteriores informes son todos ellos favorables al contenido del Decreto que se propone aprobar.
El proyecto se ha debatido en las respectivas Mesas, Sectorial de Educación y de la Comisión de Seguimiento del documento sobre la implantación de la Reforma Educativa en los Centros Concertados de la Comunitat Valenciana, en sendas sesiones celebradas el 11 de enero de 2018 y conforme consta oportunamente en los respectivos certificados acompañados a la documentación remitida a este Consell Jurídic.
Se ha emitido dictamen por el Consejo Escolar Valenciano, aprobado por la Comisión Permanente, en sesión celebrada el 24 de enero de 2018 y que se ha emitido al amparo de lo dispuesto por el Texto Refundido de la Ley de Consejos Escolares de la Comunidad Valenciana aprobado por Decreto legislativo de 16 de enero de 1989 del Consell de la Generalitat, que establece en los artículos 5º a) y 5º b), la consulta preceptiva a dicho Órgano, por lo que se ha informado la disposición general proyectada que se examina por la señalada entidad.
Por último, se ha acreditado que el proyecto se ha sometido al trámite de consulta pública que determina el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y no se han presentado alegaciones dentro del plazo concedido a tal efecto.
Por cuanto se ha expuesto cabe concluir señalando que el procedimiento de elaboración de la disposición general proyectada se ha ajustado, en general, a las normas que lo regulan y que han sido citadas precedentemente.
Quinta.- Análisis jurídico del proyecto de Decreto.
general y el contenido de la regulación, de naturaleza eminentemente técnica, es objeto de las consideraciones atinentes, en su mayor parte, a técnica normativa y mejora de la norma proyectada.
Observaciones generales a la Orden proyectada.
En cuanto al cumplimiento de los principios de buena regulación. La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo 129.1 que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, “las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios”.
En los apartados siguientes de dicho artículo 129 el legislador establece la manera en la que deberá justificarse la adecuación de la norma proyectada a los referidos principios.
En la parte expositiva de la norma proyectada, solo de manera muy indirecta puede considerarse atendido este mandato del legislador básico, por lo que se recomienda modificar el preámbulo para justificar que la elaboración y aplicación de la norma proyectada se ajusta a los principios establecidos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, citada.
Observaciones particulares al proyecto normativo.
Al título del proyecto.
El relativo “por el cual” que se reitera en la formulación del título de la norma proyectada, debería sustituirse en la primera mención por “el que”, salvando la reiteración.
A la parte introductoria.
Entre los principales trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, debería recoger en la fórmula aprobatoria el trámite de
consulta pública, que determina el artículo 133.1 de la Ley 39/2015 y los informes preceptivos, entre ellos el del Consejo Escolar Valenciano en materia de programación de enseñanzas.
No cabe olvidar que el artículo 13.1 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, en general, así lo dispone.
Finalmente, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, el texto del Preámbulo debería aludir a los principios de buena regulación, a los que se ha hecho puntual referencia en el apartado de observaciones generales.
Al texto articulado.
Como se ha dicho precedentemente, las observaciones a formular inciden en aspectos de técnica normativa y de buena regulación, una vez se ha constatado que el Proyecto se ajusta en general a la legislación básica, ejercitando las competencias atribuidas a la Generalitat, que se implementan por medio de la aprobación, en su caso, del Decreto proyectado.
Dicho todo ello, el texto articulado merece las observaciones siguiente:
Al artículo único. Modificación normativa.
Debería aludir en su actual intitulación el definitorio de que es “objeto”, debiendo concretarse la “modificación normativa” que se pretende operar, en su dicción final, haciendo referencia al “Decreto 87/2015, de 5 de junio”.
De tal suerte que en la formulación del título del artículo único debería incluirse que su objeto es la modificación del meritado Decreto
El apartado 1 debería completarse con la propia denominación de la norma a modificar, plasmándose en el texto del modo siguiente:
“Decreto 87/2015, de 5 de junio, del Consell, por el que establece el currículo y desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la Comunitat Valenciana” (El subrayado es del dictamen).
A la disposición adicional primera. “Alumnado con materias no superadas que han dejado de formar parte del currículo establecido en el Decreto 87/2015, de 5 de junio”.
La división interna del apartado 3 “Alumnado que se matricula de 2º de Bachillerato únicamente con las materias no superadas” no se corresponde con la prevista en el artículo 26.2 del Decreto 24/2009, antes citado, respecto a la división interna de los apartados, que establece que sea en párrafos señalados con “letras minúsculas”.
A la disposición derogatoria única. “Derogación de normativa”. Se intitula “Derogación de normativa”, a pesar de no contener relación alguna de tales normas, por ser de carácter modificativo.
Por ello no recoge lo previsto en el artículo 32 del citado Decreto 24/2009 respecto a la “disposición derogatoria única”:
‘‘1. En los proyectos normativos se incluirá en una disposición derogatoria única una relación cronológica y exhaustiva de todas las disposiciones derogadas, cerrándose la lista con una cláusula general de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación y que será del siguiente tenor: «Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en...», indicando a continuación el tipo de norma”.
A la disposición final única. “Entrada en vigor”.
La preposición “al” debería sustituirse por “el” que se antepone en la frase: “…día siguiente de ser publicado….”
A los anexos, en general.
Contienen las modificaciones propuestas, siendo de marcado contenido técnico, motivo por el que este Consell no formula observaciones de fondo, salvo las de técnica normativa que sea aconsejable.
En este ámbito, debe recordarse lo previsto para los Anexos en el artículo 35 del Decreto 24/2009, antes citado:
“1. Los anexos se colocarán ordenados al final del proyecto normativo. Se titularán siempre y de haber varios se numerarán con caracteres romanos.
2. La indicación de «Anexo» con su respectiva numeración se situarán centrados. Debajo de dicha indicación se situará el título, también centrado. (…)”.
Es por ello, por lo que deberían acomodarse a tal previsión.
Sin perjuicio de ello, conviene sugerir que en el párrafo segundo del artículo 2 del apartado 1 del ANEXO, que regula el “Curriculo”, se defina sucintamente qué se entiende por “Talleres de Profundización”, teniendo en cuenta la incorporación de esta figura en la normativa autonómica con rango de Decreto, que se pretende aprobar.
Aspectos de redacción.
Se reitera la observación formal efectuada precedentemente al título del Proyecto.
En la redacción final del párrafo segundo del Preámbulo debería eliminarse el paréntesis final y consignarse la referencia tras el signo de puntuación de coma o punto y coma o, alternativamente, formar parte de una frase independiente.
En el párrafo cuarto huelga la cita de la norma modificada por el Decreto 87/2015, de 5 de junio, del Consell, a fin de dotar de mayor claridad y facilitar la hermenéutica.
A lo largo del Proyecto la escritura de términos, entre otros, como “conseller” (consignado en el párrafo último del Preámbulo); “decreto” (apartados 2 y 3 del artículo único; Disposición Adicional Segunda; Derogatoria y Final únicas y en varios puntos del texto anexado que incluye la modificación propuesta); “anexo” o “anexos…” (recogido en numerosas ocasiones a lo largo de la redacción del Proyecto) y “Real decreto…” (artículos 17.4; 18.1 y 18.4 del apartado 1 del ANEXO); “Ley orgánica…” (artículo 3.3 del mismo) y “conselleria” (artículos 2.4, párrafos segundo y tercero; 3.3 y 17.3 del Apartado 1 del ANEXO), deberían figurar con su inicial en letra mayúscula.
Igualmente, “president” y “conseller…”, deberá enmendarse en la antefirma del Decreto proyectado.
Dicho cuanto antecede, finalmente remarcar que examinado el Proyecto de Decreto del Consell, en general, se ajusta al ordenamiento jurídico.
III
CONCLUSIÓN
Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, es del parecer:
Que el proyecto de Decreto del Consell por el cual se modifica el Decreto 87/2015, de 8 de junio, por el cual se establece el currículo y se desarrolla la ordenación general de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato en la Comunitat Valenciana, es acorde al ordenamiento jurídico
V.H., no obstante, resolverá lo procedente.
València, 11 de abril de 2018
EL SECRETARIO GENERAL
LA PRESIDENTA
Joan Tamarit i Palacios
Margarita Soler Sánchez
HBLE. SR. CONSELLER DE EDUCACIÓN, INVESTIGACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.
