Dossier:
Aplicación del
para Proyectos de Ley
Análisis Costo Beneficio (ACB) y
Economista de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y Master of Ar ts de Columbia University, con estudios de especialización en las áreas de macroeconomía, comercio internacional y desarrollo económico. Actualmente es Miembro del Tribunal de Solución de Controversias de OSIPTEL y Profesor de las Maestrías de Economía, Derecho de la Empresa y Derecho Bancario y Financiero de la PUCP.
Ha sido Superintendente Adjunto de Seguros y Asesor de Alta Dirección en la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. También se ha desempeñado como Director en OSIPTEL y OSITR AN, Jefe del Área de Estudios Económicos del INDECOPI y Miembro del Gabinete de Asesores del Ministerio de Economía y Finanzas. Cuenta con experiencia de trabajo, consultoría e investigación en temas de política monetaria y mercados financieros, competencia y reforma regulatoria.
De acuerdo con el Reglamento del Congreso de la República, las propuestas legislativas deben incorporar una sección referida al análisis costo beneficio (ACB) de la futura norma legal. Este requisito hace referencia a la aplicación al trabajo legislativo de la metodología del ACB, que es un marco metodológico utilizado a nivel mundial para identificar los costos y beneficios asociados a una propuesta normativa y para lograr consensos en el proceso de aprobación de decisiones de política económica, social o ambiental.
En este dossier, a continuación se presentará brevemente por qué es impor tante la aplicación del ACB en el Congreso, cómo se puede aplicar y qué conceptos son impor tantes identificar y diferenciar. Los estudios sobre la aplicación del ACB muestran que en muchos casos no se cuantifican los impactos en forma apropiada, no se definen los problemas en base a principios de mercado y no se analizan las propuestas alternativas en forma rigurosa; por lo que dan como resultado propuestas legislativas aprobadas poco relevantes. En esta línea, existen modalidades de ACB, como el Análisis de Costo Efectividad (ACE) o el Modelo de Costos Estándar (Standard Cost Model - SCM), que ponen mayor énfasis en el logro de metas específicas de política y en la estimación de las cargas administrativas que enfrentan las empresas y los ciudadanos.
Frente a esta problemática, el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) con el auspicio de la Fundación Konrad Adenauer (K AS), buscar for talecer las capacidades de evaluación técnica de iniciativas legislativas en el Congreso de la República del Perú y ha elaborado un manual de aplicación del ACB y ACE para la presentación o evaluación de proyectos de ley, con el fin de que sirva de consulta para los congresistas y sus equipos en la formulación de proyectos de ley, logrando la mejora de la producción legislativa. Este manual considera un enfoque flexible para la aplicación de las metodologías de ACB y ACE, incorporando los resultados de la revisión de las experiencias y los casos exitosos de aplicación de estas metodologías en los parlamentos y las agencias reguladoras de otros países. También sistematiza las experiencias prácticas de elaboración y aprobación de proyectos de ley por las comisiones del Congreso peruano.
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Aplicación de principios económicos generales para identificar los costos y beneficios de una propuesta de política pública orientada a lograr el mayor bienestar económico y social.
Estimación del impacto económico de una propuesta de política utilizando métodos estadísticos para cuantificar y expresar en términos monetarios los flujos de beneficios y costos futuros.
Estimación del impacto económico de una propuesta de política utilizando métodos estadísticos para cuantificar y expresar en términos monetarios los flujos de beneficios y costos futuros.
Análisis Costo Beneficio Convencional (ACBC)
Análisis Costo Beneficio (ACB)
Análisis Costo Beneficio Simplificado (ACBS)
A nivel mundial la aplicación de las metodologías de ACB es una práctica común para el análisis del impacto económico de las propuestas normativas y regulatorias.
La metodología de ACB identifica los costos y beneficios asociados a una propuesta normativa o regulatoria en base a la información disponible, y de acuerdo a un marco de análisis lógico y consistente, que busca incorporar el aporte de los grupos potencialmente afectados por la medida.
En base a la experiencia del Congreso peruano y las buenas prácticas internacionales en la aplicación del ACB, se ha desarrollado una metodología simplificada de ACB (el ACBS) que busca mejorar la eficiencia y la calidad del proceso de evaluación y aprobación de las propuestas normativas.
La metodología de ACB Convencional o completa enfrenta críticas a nivel internacional por las dificultades para cuantificar los impactos económicos en forma apropiada, por la definición de los problemas en base a principios de mercado y por no analizar las propuestas alternativas en forma rigurosa. De otro lado, las metodologías propuestas son difíciles de aplicar ya que requieren de habilidades técnicas y recursos específicos, así como de la disponibilidad de un volumen de información importante y relevante, que en muchos casos tendrá que producirse para los fines específicos de las evaluaciones que se realizan. Estas críticas llevan a proponer metodologías simplificadas de ACB que se centren más en los problemas específicos que se busca resolver.
El ACB es un instrumento cuantitativo que orienta a los encargados del proceso de toma de decisiones en la asignación eficiente de los recursos presupuestales escasos.
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Enfoque simplificado de ACB que busca identificar la alternativa de menor costo para alcanzar una meta regulatoria predeterminada (Ej.: el costo por paciente en los servicios de salud pública).
Enfoque ad hoc de ACB que pone énfasis en la estimación de las cargas administrativas que enfrentan las empresas y los ciudadanos (Ej.: costos de cumplir con los requerimientos de información de las agencias gubernamentales).
Enfoque sistemático para evaluar críticamente los efectos positivos y negativos de las propuestas regulatorias y el marco regulatorio vigente.
Análisis de Costo Efectividad (ACE)
Modelo de Costos Estándar (SCM por sus siglas en inglés)
Análisis de Impacto Regulatorio (RIA por sus siglas en inglés)
En esta línea, el Análisis de Costo Efectividad (ACE) es un enfoque simplificado de ACB que no requiere la estimación monetaria de algunos beneficios o costos para el cálculo de los beneficios netos.
En muchos casos, existen problemas para cuantificar los costos en términos monetarios, como en el caso de los beneficios de un programa de salud preventivo o cuando se busca evitar la pérdida de vidas humanas. En estos casos se recomienda el uso de técnicas de medición específicas que aproximan los impactos a partir de la información contable, financiera o presupuestal disponible.
En el marco de la OCDE, el Análisis de Impacto ]Regulatorio (Regulatory Impact Assessment en inglés – RIA) es un mecanismo para mejorar la capacidad regulatoria de los gobiernos y asegurar que las regulaciones sean eficientes y efectivas. Los procesos El Modelo de Costos Estándar (Standard Costo Model en inglés - SCM) es una metodología desarrollada inicialmente en Holanda (2003) y difundida luego en los países de la Unión Europea. Es un modelo diseñado para presentar los costos administrativos que resultan de cumplir con los requerimientos regulatorios en un determinado periodo de tiempo. Permite contar con mayor información sobre la incidencia de la carga administrativa que soportan las empresas y los ciudadanos, de manera que puedan compararse diferentes alternativas regulatorias.
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• Es un criterio para la toma de decisiones de política pública.
• Utiliza diferentes metodologías en función de los objetivos propuestos. • Permite alcanzar consenso sobre los beneficios netos de las propuestas
normativas.
• A nivel internacional, componente clave del análisis de impacto regulatorio (RIA por sus siglas en inglés) y de los procesos de mejora de la calidad regulatoria.
Las metodologías específicas varían dependiendo del objetivo que se busca con el ACB, que puede considerar la maximización del bienestar social, las mejoras en la participación democrática o en el proceso de rendición de cuentas de los resultados del proceso regulatorio o normativo.
La utilización del ACB permite priorizar los procesos de toma de decisiones en favor de las propuestas de política pública que muestren los mayores beneficios netos (beneficios menos costos) para el conjunto de la sociedad.
Las interacciones entre los objetivos contrapuestos pueden así mostrarse en forma explícita y transparente, favoreciendo un proceso de discusión más racional y responsable, que fomente la formación de consensos.
A nivel internacional, el ACB es un componente clave para la revisión del inventario de regulaciones vigentes en un momento determinado. Esto último se da en el marco de procesos de mejora de la calidad regulatoria.
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marco
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La metodología de ACB también ha sido reconocida por el Ministerio de Justicia (Minjus), como una requisito general para los proyectos normativos que presentan las entidades de la administración pública peruana.
El Reglamento del Congreso de la República incorporó desde el año 1993 la exigencia de un ACB, requisito que luego fue precisado a partir de 1995, incorporando las referencias al análisis del impacto ambiental, al costo de oportunidad y a la evaluación del impacto en la sociedad y el bienestar general.
A pesar de considerarse el ACB como un requisito importante para las iniciativas legislativas, no existe una entidad que verifique su cumplimiento adecuado o la calidad del análisis que se incluye las propuestas que se presentan al Congreso.
Artículo 75 del Reglamento del Congreso: Requerimiento de ACB de la futura norma legal.
1993
Modificación del Artículo 75: Se incluye el impacto ambiental en el ACB.1998
2006
Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa(MINJUS): ACB para los anteproyectos de la Administración Pública.
2013
Manual de Técnica Legislativa y Manual de Redacción Parlamentaria: ACB como costo de oportunidad.2016
Guía de Técnica Legislativa para la Elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Ejecutivo (Minjus): Impacto en la sociedad y el bienestar general.a
Plicación
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acB
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Peruano
De acuerdo al Artículo 77º del Reglamento del Congreso las iniciativas legislativas que no cumplan con los requisitos de los artículos 75º (requerimiento de ACB) y 76º (quiénes pueden presentarlas) no pueden ser recibidas y deben ser devueltas para que se subsanen las omisiones. La Junta de Portavoces podría exonerar en forma excepcional el cumplimiento de alguno de los requisitos.
Un estudio reciente de Haro y Hernández de la Cruz (2017), muestra que solo un 58,2% de los dictámenes aprobados en el periodo legislativo 2016-2017 cumplieron con el requisito del ACB. De éstos, el 46% indicaban que las propuestas “no irrogaban gasto al Estado”.
Otros estudios, como el elaborado por Arias Schreiber y otros autores (2014), concluyen que el ACB no se ha venido aplicando realmente, aun cuando formalmente se incluye en los dictámenes un título que hace referencia al tema. También reiteran que la metodología se percibe como muy especializada, compleja e intensiva en información, por lo que se recomienda su simplificación, a efectos de mejorar la calidad y la viabilidad de las propuestas legislativas.
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La experiencia del Congreso peruano muestra semejanzas con las críticas que se hace al enfoque del ACB a nivel internacional. La metodología se aplica principalmente en el marco de procesos de análisis de impacto regulatorio (RIA en los países de la OCDE y AI en el caso de la Comunidad Europea), que enfrentan críticas por excesivo formalismo y dificultades para cumplir con requisitos mínimos de calidad para apoyar el proceso de aprobación de propuestas regulatorias.
Un ejemplo de las deficiencias que se observan en la aplicación de la metodología de ACB, es el análisis que presenta el dictamen de la modificatoria del Libro de Reclamaciones que proponen los Proyectos de Ley 123/2016-CR y 578/2016-CR. El dictamen incluye una referencia general a los beneficios que podrían generar estas iniciativas legislativas, sin considerar los costos que podría generar su cumplimiento para las empresas y el Estado.
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Beneficios del dictamen de la modificatoria del Libro
de Reclamaciones (PL 123/2016-CR y 578/2016-CR):
• Mejorar la protección de los consumidores
Agilizar el procedimiento de reclamo en materia de protección al consumidor, acor tando el plazo de respuesta del reclamo.
Fomentar la competitividad de las empresas con un nivel avanzado en la protección del consumidor.
Modernizar y optimizar la legislación en materia de defensa y protección al consumidor.
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Proceso
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Un requerimiento importante del ACB es que incorpore información adecuada para la evaluación de las propuestas normativas. Esta información en muchos casos puede ser aportada por los grupos que podrían ser afectados por la implementación de las propuestas. De allí la importancia de incorporar procesos de consulta efectivos en el proceso de desarrollo del ACB.
La participación de los grupos de interés puede mejorar el diseño de opciones de política alternativas y evitar la creación de cargas regulatorias acumulativas y superpuestas. Esto implica que se brinde a los grupos de interés afectados, y al público en general, la oportunidad para que contribuya al proceso de elaboración de la propuesta, de manera que se asegure la calidad del análisis que sustenta la iniciativa. En esta línea los gobiernos deben asegurar que las regulaciones sean comprensibles y claras, de manera que las partes entiendan fácilmente sus derechos y obligaciones.
En el caso de la propuesta de la modificatoria del Libro de Reclamaciones, no se respondió en forma adecuada a los cuestionamientos que planteó la entidad estatal
Informe 182-2016/DPC-INDECOPI: Opinión sobre la
propuesta de modificatoria del Libro de Reclamaciones
Declaraciones del Presidente de Indecopi (Gestión, 12
de junio de 2017):
• Irroga costos adicionales a la Administración Pública, a los proveedores e incluso a los consumidores.
• Su cumplimiento resulta gravoso para aquellos negocios con menor par ticipación de mercado (bodegas, tiendas, bazares, etc.).
• Las obligaciones que se pretenden exigir son discordantes con la normativa vigente y la finalidad del Libro de Reclamaciones.
El impacto económico para el Estado sería de S/ 410 millones.
El presupuesto del INDECOPI es de S/ 150 millones y destina S/ 35 millones a temas de protección al consumidor.
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Entre los manuales de ACB elaborados para el Congreso destacan los de Ortiz de Zevallos y Guerra García (Instituto Apoyo, 1998), la Comisión Andina de Juristas (2002), Javier Tantaleán Arbulú (USAID, 2004), y Guerra García y Jáuregui (Asociación Civil Transparencia, 2008). Por su parte, un grupo de técnicos del Congreso desarrolló en 2005 la Guía de Orientación del Análisis Costo-Beneficio Legislativo (ACBL) No 06-2005- DCD- DGP/ CR y la Mesa Directiva 2012-2013 aprobó en 2013 el documento “Manual de Técnica Legislativa – Manual de Redacción Parlamentaria” (Acuerdo de Mesa Directiva 242-2012-2013/MESA-CR).
La revisión de estos esfuerzos muestra que no existe un consenso sobre la metodología de ACB más adecuada, lo que en la práctica lleva a que se propongan modalidades simplificadas, resumidas o complementarias. Los aspectos más criticados de la metodología de ACB están referidos a la cuantificación y monetización de los impactos, las consideraciones sobre transferencias distributivas y la exigencia de un balance neto final de los grupos ganadores y perdedores. También destacan los especialistas que no todos los proyectos de ley deberían someterse a un proceso de ACB convencional. Ortiz de Zevallos y Guerra García, “Introducción al Análisis Costo Beneficio de las Normas” (Instituto Apoyo y USAID).
1998
Bernales, Huároc y otros, “Manual Parlamentario” (Comisión Andina de Juristas y USAID).2002
2004
Tantaleán, “Propuesta de Manual de Análisis Costo Beneficio de los Proyectos de Ley” (USAID).2005
Comisión de Técnicos Parlamentarios del Congreso, “Guía de Orientación de Análisis Costo Beneficio Legislativo” (ACBL).2008
Guerra García y Jáuregui, “Guía para la Evaluación de los Proyectos de Ley” (Asociación Civil Transparencia).c
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Grupos de interés
Caso Práctico
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Causas y efectos del problema
1.- Hacer más entregas en el menor tiempo
2.- Mayores ganancias 1.- Demora en la entrega de sus cargas2.- Menores ganancias
1.- Regular circulación terrestre en su jurisdicción
2.- Mejorar entorno urbano
1.- Falta de vías alternas para tránsito pesado
1.- Regular transporte de manera efectiva 2.- Cuidar salud mental y física de las personas 3.- Medio ambiente saludable
1.- Medio ambiente saludable 2.- Salud pública
3.- Transporte más humano
1.- Agentes contaminantes 2.- Descontento del público 1.- Rapidez en llegar y regresar de sus trabajos
y destinos
2.- Preservar salud mental y física 3.- Consumo mínimo de combustibles 4.- Tiempo libre para interacción social
1.- Demora excesiva en llegar y regresar de sus destinos
2.- Mayores gastos de combustibles 3.- Afectación en integración familiar
Sociedad Gobierno Central
Municipalidad Transportistas
Usuarios
Intereses
Problemas percibidos
La gran congestión de tráfico que sufre
diariamente Lima Metropolitana y el Callao
Priorización del problema
Más de 138 mil los vehículos de carga pesada que
causan congestión vehicular (hasta un 10% en
algunas zonas), además de daños a calles y avenidas
Descripción del problema
Causas
Efectos
Aliviar la externalidad asociada a la congestión del tránsito vehicular de Lima y Callao
Alcance con la intervención gubernamental
Continuará y se incrementará la congestión vehicular en las principales carreteras de acceso a Lima y Callao
Evolución del problema si no se interviene
Opciones de política que considera
Escenario base mantener la situación actual Prohibir el transporte de carga en camiones de más de 12 toneladas, en cualquier horario
Objetivos de la intervención del Estado
Generales Reducir la congestión
Mejorar la situación del tránsito
Específicos
Prohibir la circulación y el establecimiento de puertos secos
(que permitan la transferencia de la carga a camiones de menor peso)
1.-2.-Establecer horarios para restringir a circulación de camiones de 12 o más toneladas (de 6:00 a 23:00 horas)
Aplicación de un
ACB
Se recomienda la aplicación de la metodología de ACB y un análisis de impacto distributivo
¿Cuál es la metodología del ACB simplificado que conviene aplicar: ACE2 o SCM3?
SCM que estima los costos de información; los costos administrativos o de cumplimiento, derivados del personal policial y de inspectores municipales, que vigilen
Los costos por pérdida de eficiencia y mayor inversión del sector privado
Circulación irrestricta de
vehículos de carga Creciente densificación urbana
Ausencia de planificación Incremento de adquisición y
Pérdida en horas hombre Afectación de la
integridad familiar Pérdida de combustibles y lubricantes
Deficiente oferta y servicio de Infraestructura vial insuficiente
Congestión
vehicular
en Lima y
el Callao
Daño a la salud mental y física
de pasajeros y ciudadanos Contaminación ambiental
El Manual de ACB y ACE propuesto para el Congreso considera los problemas planteados en los manuales desarrollados anteriormente, buscando mejorar los aspectos de definición del problema e identificación de las alternativas de política. También propone simplificar la estimación de los beneficios netos de las propuestas e incorporar activamente a los grupos de interés en el diseño y la discusión de las opciones de política.
La restricción afectaría a más de 138 mil vehículos de carga pesada, que si bien causan congestión vehicular, también brindan servicios de trasporte básico a las actividades económicas que se desarrollan en el área metropolitana de Lima y Callao.
El Manual presenta un caso práctico desarrollado por los participantes del Curso de ACB y ACE desarrollado por el Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios del Congreso. El caso está referido a la problemática de la congestión de tráfico que se observa diariamente en Lima y Callao y al Proyecto de Ley No 03407-2013-CR que propone prohibir la circulación de camiones de más de 12 toneladas en determinadas horas del día.
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Grupos de interés
Caso Práctico
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Causas y efectos del problema
Curso ACB: Proyecto de Ley 03407/2013-CR que propone prohibir la circulación de camiones de más de 12 toneladas en determinadas horas del día en Lima Metropolitana y Callao.
1 2 Análisis Costo Efectividad - 3 Metodología de Costos Estándar
Basado en el Manual de Aplicación del ACB y del ACE. Elaborado por Armando Cáceres Valderrama
1.- Hacer más entregas en el menor tiempo
2.- Mayores ganancias 1.- Demora en la entrega de sus cargas2.- Menores ganancias
1.- Regular circulación terrestre en su jurisdicción
2.- Mejorar entorno urbano
1.- Falta de vías alternas para tránsito pesado
1.- Regular transporte de manera efectiva 2.- Cuidar salud mental y física de las personas 3.- Medio ambiente saludable
1.- Medio ambiente saludable 2.- Salud pública
3.- Transporte más humano
1.- Agentes contaminantes 2.- Descontento del público 1.- Rapidez en llegar y regresar de sus trabajos
y destinos
2.- Preservar salud mental y física 3.- Consumo mínimo de combustibles 4.- Tiempo libre para interacción social
1.- Demora excesiva en llegar y regresar de sus destinos
2.- Mayores gastos de combustibles 3.- Afectación en integración familiar
Sociedad Gobierno Central
Municipalidad Transportistas
Usuarios
Intereses
Problemas percibidos
La gran congestión de tráfico que sufre
diariamente Lima Metropolitana y el Callao
Priorización del problema
Más de 138 mil los vehículos de carga pesada que
causan congestión vehicular (hasta un 10% en
algunas zonas), además de daños a calles y avenidas
Descripción del problema
Causas
Efectos
Aliviar la externalidad asociada a la congestión del tránsito vehicular de Lima y Callao
Alcance con la intervención gubernamental
Continuará y se incrementará la congestión vehicular en las principales carreteras de acceso a Lima y Callao
Evolución del problema si no se interviene
Opciones de política que considera Escenario base mantener la situación actual Prohibir el transporte de carga en camiones de más de 12 toneladas, en cualquier horario Objetivos de la intervención del Estado
Generales Reducir la congestión
Mejorar la situación del tránsito
Específicos
Prohibir la circulación y el establecimiento de puertos secos
(que permitan la transferencia de la carga a camiones de menor peso)
1.-2.-Establecer horarios para restringir a circulación de camiones de 12 o más toneladas (de 6:00 a 23:00 horas)
Aplicación de un
ACB
Se recomienda la aplicación de la metodología de ACB y un análisis de impacto distributivo
¿Cuál es la metodología del ACB simplificado que conviene aplicar: ACE2 o SCM3?
SCM que estima los costos de información; los costos administrativos o de cumplimiento, derivados del personal policial y de inspectores municipales, que vigilen el cumplimiento de la restricción en el horario indicado
Los costos por pérdida de eficiencia y mayor inversión del sector privado
Circulación irrestricta de
vehículos de carga Creciente densificación urbana
Ausencia de planificación urbana
Incremento de adquisición y demanda de vehículos
Pérdida en horas hombre Afectación de la
integridad familiar Pérdida de combustibles y lubricantes
Deficiente oferta y servicio de transporte público masivo
Infraestructura vial insuficiente
Congestión
vehicular
en Lima y
el Callao
Daño a la salud mental y física
de pasajeros y ciudadanos Contaminación ambiental
Financiado por: Con el apoyo de: Elaborado por:
El Manual de ACB y ACE propone un diagrama de árbol para el análisis de las causas y los efectos del problema que se busca resolver, en este caso la congestión vehicular
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GruPos
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interés
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consultados
?
Grupos de interésCaso Práctico
1
Causas y efectos del problema
1.- Hacer más entregas en el menor tiempo
2.- Mayores ganancias 1.- Demora en la entrega de sus cargas2.- Menores ganancias
1.- Regular circulación terrestre en su jurisdicción
2.- Mejorar entorno urbano
1.- Falta de vías alternas para tránsito pesado
1.- Regular transporte de manera efectiva 2.- Cuidar salud mental y física de las personas 3.- Medio ambiente saludable
1.- Medio ambiente saludable 2.- Salud pública
3.- Transporte más humano
1.- Agentes contaminantes 2.- Descontento del público 1.- Rapidez en llegar y regresar de sus trabajos
y destinos
2.- Preservar salud mental y física 3.- Consumo mínimo de combustibles 4.- Tiempo libre para interacción social
1.- Demora excesiva en llegar y regresar de sus destinos
2.- Mayores gastos de combustibles 3.- Afectación en integración familiar
Sociedad Gobierno Central
Municipalidad Transportistas
Usuarios
Intereses
Problemas percibidos
La gran congestión de tráfico que sufre
diariamente Lima Metropolitana y el Callao
Priorización del problema
Más de 138 mil los vehículos de carga pesada que
causan congestión vehicular (hasta un 10% en
algunas zonas), además de daños a calles y avenidas
Descripción del problema
Causas
Efectos
Aliviar la externalidad asociada a la congestión del tránsito vehicular de Lima y Callao
Alcance con la intervención gubernamental
Continuará y se incrementará la congestión vehicular en las principales carreteras de acceso a Lima y Callao
Evolución del problema si no se interviene
Opciones de política que considera Escenario base mantener la situación actual Prohibir el transporte de carga en camiones de más de 12 toneladas, en cualquier horario Objetivos de la intervención del Estado
Generales Reducir la congestión
Mejorar la situación del tránsito
Específicos
Prohibir la circulación y el establecimiento de puertos secos
(que permitan la transferencia de la carga a camiones de menor peso)
1.-2.-Establecer horarios para restringir a circulación de camiones de 12 o más toneladas (de 6:00 a 23:00 horas)
Aplicación de un
ACB
Se recomienda la aplicación de la metodología de ACB y un análisis de impacto distributivo
¿Cuál es la metodología del ACB simplificado que conviene aplicar: ACE2 o SCM3?
Circulación irrestricta de
vehículos de carga Creciente densificación urbana
Pérdida en horas hombre Afectación de la
integridad familiar Pérdida de combustibles y lubricantes
Infraestructura vial insuficiente
Congestión
vehicular
en Lima y
el Callao
Daño a la salud mental y física
de pasajeros y ciudadanos Contaminación ambiental
En el caso analizado, el interés de los usuarios de transporte, tendría que ser contrastado con los mayores costos que podrían enfrentar los transportistas, y las mayores responsabilidades que tendrían que ser asumidas por el Gobierno Municipal y Central. El análisis de estas posiciones, permitiría el diseño de una propuesta consensuada, que a la vez cumpla con los objetivos de política ambiental, de salud pública, de transporte, y de bienestar de la sociedad en general.
El Manual de ACB y ACE considera un aspecto importante de la identificación del problema, la identificación de los grupos de interés que podrían ser afectados y que tendrían que ser consultados en el proceso de evaluación de la propuesta normativa. Es importante que este análisis se haga en las etapas iniciales de definición del problema, para mejorar el diseño de las iniciativas legislativas y considerar alternativas que cuenten con el apoyo de los ciudadanos y las empresas.
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Grupos de interés
Caso Práctico
1
Causas y efectos del problema
Curso ACB: Proyecto de Ley 03407/2013-CR que propone prohibir la circulación de camiones de más de 12 toneladas en determinadas horas del día en Lima Metropolitana y Callao.
1 2 Análisis Costo Efectividad - 3 Metodología de Costos Estándar
Basado en el Manual de Aplicación del ACB y del ACE. Elaborado por Armando Cáceres Valderrama
1.- Hacer más entregas en el menor tiempo
2.- Mayores ganancias 1.- Demora en la entrega de sus cargas2.- Menores ganancias
1.- Regular circulación terrestre en su jurisdicción
2.- Mejorar entorno urbano
1.- Falta de vías alternas para tránsito pesado
1.- Regular transporte de manera efectiva 2.- Cuidar salud mental y física de las personas 3.- Medio ambiente saludable
1.- Medio ambiente saludable 2.- Salud pública
3.- Transporte más humano
1.- Agentes contaminantes 2.- Descontento del público 1.- Rapidez en llegar y regresar de sus trabajos
y destinos
2.- Preservar salud mental y física 3.- Consumo mínimo de combustibles 4.- Tiempo libre para interacción social
1.- Demora excesiva en llegar y regresar de sus destinos
2.- Mayores gastos de combustibles 3.- Afectación en integración familiar
Sociedad Gobierno Central
Municipalidad Transportistas
Usuarios
Intereses
Problemas percibidos
La gran congestión de tráfico que sufre
diariamente Lima Metropolitana y el Callao
Priorización del problema
Más de 138 mil los vehículos de carga pesada que
causan congestión vehicular (hasta un 10% en
algunas zonas), además de daños a calles y avenidas
Descripción del problema
Causas
Efectos
Aliviar la externalidad asociada a la congestión del tránsito vehicular de Lima y Callao
Alcance con la intervención gubernamental
Continuará y se incrementará la congestión vehicular en las principales carreteras de acceso a Lima y Callao
Evolución del problema si no se interviene
Opciones de política que considera Escenario base mantener la situación actual Prohibir el transporte de carga en camiones de más de 12 toneladas, en cualquier horario Objetivos de la intervención del Estado
Generales Reducir la congestión
Mejorar la situación del tránsito
Específicos
Prohibir la circulación y el establecimiento de puertos secos
(que permitan la transferencia de la carga a camiones de menor peso)
1.-2.-Establecer horarios para restringir a circulación de camiones de 12 o más toneladas (de 6:00 a 23:00 horas)
Aplicación de un
ACB
Se recomienda la aplicación de la metodología de ACB y un análisis de impacto distributivo
¿Cuál es la metodología del ACB simplificado que conviene aplicar: ACE2 o SCM3?
SCM que estima los costos de información; los costos administrativos o de cumplimiento, derivados del personal policial y de inspectores municipales, que vigilen el cumplimiento de la restricción en el horario indicado
Los costos por pérdida de eficiencia y mayor inversión del sector privado
Circulación irrestricta de
vehículos de carga Creciente densificación urbana
Ausencia de planificación urbana
Incremento de adquisición y demanda de vehículos
Pérdida en horas hombre Afectación de la
integridad familiar Pérdida de combustibles y lubricantes
Deficiente oferta y servicio de transporte público masivo
Infraestructura vial insuficiente
Congestión
vehicular
en Lima y
el Callao
Daño a la salud mental y física
de pasajeros y ciudadanos Contaminación ambiental
Financiado por: Con el apoyo de: Elaborado por:
Un criterio para evaluar la calidad de las propuestas de política, es distinguir entre los medios y los fines: el objetivo es el resultado que busca alcanzar la propuesta, los medios permitirán que se alcance el objetivo propuesto. Los fines están asociados al cumplimiento de los objetivos.
El Manual de ACB y ACE propone dedicar un tiempo a analizar los objetivos generales y específicos que se busca alcanzar con la intervención del Estado, como reducir la congestión o mejorar la situación del tráfico en Lima y Callao. A partir de este ejercicio se recomienda definir las características de un escenario base o de statu quo, que considera mantener la situación actual, y las propuestas que habrán de analizarse con las metodologías de ACB.
En el caso analizado, las opciones consideraban la prohibición de la circulación de camiones de 12 o más toneladas, lo que implica el establecimiento de puertos secos para el traslado de la carga, y el establecimiento de horarios para restringir la circulación de
Grupos de interés
Caso Práctico
1
Causas y efectos del problema
Curso ACB: Proyecto de Ley 03407/2013-CR que propone prohibir la circulación de camiones de más de 12 toneladas en determinadas horas del día en Lima Metropolitana y Callao.
1 2 Análisis Costo Efectividad - 3 Metodología de Costos Estándar
Basado en el Manual de Aplicación del ACB y del ACE. Elaborado por Armando Cáceres Valderrama
1.- Hacer más entregas en el menor tiempo
2.- Mayores ganancias 1.- Demora en la entrega de sus cargas2.- Menores ganancias
1.- Regular circulación terrestre en su jurisdicción
2.- Mejorar entorno urbano
1.- Falta de vías alternas para tránsito pesado
1.- Regular transporte de manera efectiva 2.- Cuidar salud mental y física de las personas 3.- Medio ambiente saludable
1.- Medio ambiente saludable 2.- Salud pública
3.- Transporte más humano
1.- Agentes contaminantes 2.- Descontento del público 1.- Rapidez en llegar y regresar de sus trabajos
y destinos
2.- Preservar salud mental y física 3.- Consumo mínimo de combustibles 4.- Tiempo libre para interacción social
1.- Demora excesiva en llegar y regresar de sus destinos
2.- Mayores gastos de combustibles 3.- Afectación en integración familiar
Sociedad Gobierno Central
Municipalidad Transportistas
Usuarios
Intereses
Problemas percibidos
La gran congestión de tráfico que sufre
diariamente Lima Metropolitana y el Callao
Priorización del problema
Más de 138 mil los vehículos de carga pesada que
causan congestión vehicular (hasta un 10% en
algunas zonas), además de daños a calles y avenidas
Descripción del problema
Causas
Efectos
Aliviar la externalidad asociada a la congestión del tránsito vehicular de Lima y Callao
Alcance con la intervención gubernamental
Continuará y se incrementará la congestión vehicular en las principales carreteras de acceso a Lima y Callao
Evolución del problema si no se interviene
Opciones de política que considera Escenario base mantener la situación actual Prohibir el transporte de carga en camiones de más de 12 toneladas, en cualquier horario Objetivos de la intervención del Estado
Generales Reducir la congestión
Mejorar la situación del tránsito
Específicos
Prohibir la circulación y el establecimiento de puertos secos
(que permitan la transferencia de la carga a camiones de menor peso)
1.-2.-Establecer horarios para restringir a circulación de camiones de 12 o más toneladas (de 6:00 a 23:00 horas)
Aplicación de un
ACB
Se recomienda la aplicación de la metodología de ACB y un análisis de impacto distributivo
¿Cuál es la metodología del ACB simplificado que conviene aplicar: ACE2 o SCM3?
SCM que estima los costos de información; los costos administrativos o de cumplimiento, derivados del personal policial y de inspectores municipales, que vigilen el cumplimiento de la restricción en el horario indicado
Los costos por pérdida de eficiencia y mayor inversión del sector privado
Circulación irrestricta de
vehículos de carga Creciente densificación urbana
Ausencia de planificación urbana
Incremento de adquisición y demanda de vehículos
Pérdida en horas hombre Afectación de la
integridad familiar Pérdida de combustibles y lubricantes
Deficiente oferta y servicio de transporte público masivo
Infraestructura vial insuficiente
Congestión
vehicular
en Lima y
el Callao
Daño a la salud mental y física
de pasajeros y ciudadanos Contaminación ambiental
Financiado por: Con el apoyo de: Elaborado por:
¿q
ué
costos
enfrentan
los
usuarios
,
transPortistas
y
entidades
estatales
?
En principio no se requeriría el desarrollo de un ACB cuando se trata de una declaración de interés público o nacional, cuando no existen opciones disponibles, (en el caso de normas que ya han sido evaluadas o que están en proceso de implementación), cuando los impactos no pueden ser claramente identificados (en el caso de lineamientos de políticas generales de administración o de comunicaciones), o cuando los impactos regulatorios sean poco significativos,
En el caso analizado, lo conveniente sería un SCM ya que se requiere estimar los costos administrativos o de cumplimiento que deben asumir las entidades públicas responsables de la implementación, así como los costos por pérdida de eficiencia y la mayor inversión que tendría que enfrentar el sector privado.
Una vez identificadas las opciones de política, debe determinarse si se requiere un ACB, y si este es el caso, cuál es la metodología de ACB más apropiada para el análisis del impacto normativo.
Si se requiere el ACB, debe definirse si procede una metodología simplificada, como la que propone el ACE o el SCM, o la metodología convencional.
o
Bjetivos
del
m
anual
de
a
Plicación
acB
y
ace
El ejemplo anterior muestra la importancia de un Manual de ACB y ACE flexible y adecuado a la experiencia y los recursos disponibles en el Congreso de la República.
De otro lado, es importante incorporar las mejores prácticas internacionales en la aplicación del ACB y del RIA en el marco de los países de la OCDE, así como la experiencia en la implementación de metodologías de ACB simplificado como el ACE y el SCM.
El Manual de ACB y ACE que se propone busca asegurar el cumplimiento efectivo del Artículo 75 del Reglamento del Congreso, que considera el análisis del impacto social y económico de la propuesta del dictamen. En este esfuerzo es importante considerar la etapa previa a la presentación de las iniciativas legislativas, que corresponde al trabajo de los asesores de los congresistas. La etapa de identificación del problema que propone el Manual, busca orientar a los asesores en el análisis de las propuestas más adecuadas para enfrentar los problemas que se consideran relevantes.
• Cumplir efectivamente el Ar tículo 75o del Reglamento del Congreso. • Sistematizar la experiencia práctica del Congreso en la aplicación del
ACB.
• Incorporar las mejores prácticas internacionales (Recomendaciones de la OCDE para el RIA).
• Incrementar el número y la calidad de las propuestas legislativas. • Mejorar los procesos de consulta ciudadana.
1. ¿Cuál es el problema
y porque tiene
consecuencias
negativas?
2. ¿Qué se busca
alcanzar con la
intervención
gubernamental?
3. ¿Qué opciones de
política está
considerando?
4. ¿Cuáles son los
impactos esperados
de las opciones de
política normativa
identificadas?
5.¿Cuáles fueron las
opciones que
alcanzaron mayor
consenso?
Análisis de
impacto de
propuestas
normativas
m
anual
de
acB
y
ace: 5
PreGuntas
Básicas
El Manual considera las preguntas básicas que deben responderse en cada etapa, así como formatos flexibles para incorporar la información que se va generando en el proceso de análisis de las propuestas normativas. Esto permite sustentar las propuestas seleccionadas a partir de la aplicación del ACB.
El proceso que propone el Manual de ACB y ACE considera cinco etapas:
1. Identificación del problema.
2. Definición de objetivos normativos.
3. Identificación de opciones de política normativa.
4. Análisis del impacto esperado de las opciones de política normativa, y
5. Conclusiones y propuesta normativa.
¿s
e
requiere
un
acB? ¿q
ué
metodoloGía
de
acB
deBe
utilizarse
?
La metodología de ACB propuesta en el Manual considera dos preguntas básicas orientadas a mejorar la calidad del análisis de las propuestas normativas.
Una primera interrogante es si se justifica la intervención del Estado. Al respecto, el Manual considera que que la justificación puede estar relacionada con la existencia de fallas de mercado, fallas regulatorias, objetivos político-sociales (como equidad o distribución de la riqueza), y sesgos de comportamiento. Si se considera que la intervención del Estado no está justificada en forma adecuada, se recomienda volver a la etapa de identificación del problema.
Si se considera necesaria la intervención del Estado y se han identificado las opciones de política normativa, debe determinarse si se requiere un ACB para estimar el impacto
1. Indentificación del problema 2. Definición de objetivos normativos Análisis de impacto en el marco normativo ¿Se requiere un ACB?
3. Identificación de opciones
de política normativa
5. Conclusiones y propuesta normativa
ACE, o SCM (ACB S) o Matriz Distributiva (ACBS1)
Estimación (cuantificación
y monetización) de los impactos económicos
(ACBC) 4. Análisis del impacto
esperado de la opciones de política normativa Revisión de la Propuesta Normativa No No Si Si Simplificado Convencional
¿Se justifica la intervención
del Estado?
¿ACB simplificado o
convencional?
i
mPortancia
del
m
anual
de
acB
y
ace:
l
a
recomendación
de
la
ocde
En octubre 2016 se difundió el estudio de la OCDE que
analiza los avances de la política regulatoria y considera
que el Perú:
“[…] carece de un sistema completo para la evaluación ex ante de los proyectos de regulación nueva o para modif icar la regulación existente, que permitan analizar si generan un benef icio neto positivo a la sociedad y si son coherentes con las políticas del gobierno”.
OCDE (2016), “Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria”. Página 14.
En el caso de Australia, desde 1985 se exige el RIA en la evaluación de todas las propuestas que se presentan al Gabinete del Primer Ministro. En 2013 se inició un program a para reducir la carga regulatoria, incrementar la productividad y mejorar la cultura de mejora regulatoria. En lo que se refiere al análisis del impacto esperado de las opciones de política regulatoria, la metodología del RIA Australiano requiere que se respondan preguntas similares a las que propone el Manual de ACB y ACE para el Congreso peruano. Las preguntas buscan identificar a los grupos afectados por el problema y la propuesta normativa o regulatoria (consumidores, empresas, gobierno, pequeña empresa, etc.), el impacto en el marco regulatorio vigente y el rol de los entes normativos o reguladores, la identificación de los beneficios y costos esperados (ACB y ACE), así como, la cuantificación y los efectos distributivos de los efectos identificados. El Manual de ACB y ACE también busca complementar los esfuerzos que viene desarrollando el Ejecutivo en materia regulatoria. Al respecto, un diagnóstico reciente de la OCDE para el Perú destacaba la necesidad de implementar un “sistema completo de evaluación” de las propuestas regulatorias y el inventario de regulaciones vigentes. Para este análisis la OCDE recomienda el uso de la metodología del RIA , que incluye las mismas técnicas de ACB que propone el Manual de ACB y ACE.
l
a
aPlicación
del
acB
Por
el
e
jecutivo
en
el
marco
del
análisis
de
calidad
reGulatoria
El análisis que se propone en el manual de la PCM considera la determinación de costos y reducción de cargas administrativas que se generan al administrado dentro de un procedimiento administrativo. La estimación de las cargas administrativas requiere la determinación de los costos de tiempo y monetarios. Los costos de tiempo consideran la sumatoria del tiempo para contar con cada procedimiento, multiplicado por la tarifa por unidad de tiempo. Los costos monetarios consideran la sumatoria de los costos El Manual publicado por la PCM busca reducir los procedimientos innecesarios, injustificados, desproporcionados, redundantes o que no se encuentren adecuados al marco normativo vigente. En este marco se define el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), como un proceso integral, gradual y contínuo de las disposiciones de carácter general que establecen procedimientos adminstrativos.
• La Presidencia del Consejo de Ministros publicó el Manual de Aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria (Decreto Legislativo 1310) que aprueba medidas de simplificación administrativa. • La metodología considera la estimación de las
cargas administrativas con la metodología de ACB del Modelo de Costos Estándar (SCM por sus siglas en inglés).
• Es un ejemplo de cómo pueden complementarse los esfuerzos del Congreso y el Ejecutivo.
a
Genda
Pendiente
: ¿c
ómo
avanzar
en
la
imPlementación
del
m
anual
de
acB
y
ace?
• Modificar ar tículo 75 del Reglamento del Congreso.
• Reforzar la labor del Depar tamento de Investigación y Documentación Parlamentaria. • Evaluar la propuesta de creación de la Oficina de Estudios Económicos del Congreso
(Proyecto de Ley No 109/2016-CR).
• Priorizar la aplicación del ACB y ACE a temas presupuestales, ambientales, comunidades vulnerables, micro y pequeña empresa, etc.
Una segunda propuesta busca reforzar la labor del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria. Con esto se busca potenciar el apoyo, que ya se viene dando, para la preparación y elaboración de las inciativas parlamentarias, a partir del acceso a bases de datos normativas, estadísticas, académicas, y en general a la información que rrequieren los congresistas y las Comisiones en sus labores legislativas.
Finalmente, el Manual de ACB y ACE es un primer paso para el desarrollo de las Un tercer aspecto, está relacionado con la necesidad de designar un área responsable de supervisar la calidad de las iniciativas legislativas y del ACB que se incluye en los dictamenes de las Comisiones. Esta labor está dentro de las facultades que se proponen en el Proyecto de Ley No 109/2016-CR para la Oficina de Estudios Económicos del Congreso. Esta oficina estaría a cargo del sistema de gestión legislativa que garantice la calidad del análisis del impacto económico de las propuestas normativas.
El Manual de ACB y ACE propone una agenda pendiente para mejorar la aplicación de la metodología de ACB en el Congreso de la República. En primer lugar, se propone la modificación del Artículo 75o del Reglamento del Congreso flexibilizando el requerimiento de ACB para los casos en los que no se requiere un ACB, y si se requiere, considerar la aplicación de metodologías de ACB adecuadas al problema que se busca resolver con la propuesta normativa. Esto último ya es posible realizarlo con el reglamento vigente, pero sería importante encargar a cada comisión la definición de los criterios para definir la metodología de ACB más apropiada a los temas que le han sido asignados.
