DIRECCIÓN DE POSGRADO
MAESTRÍA EN
GERENCIA PÚBLICA
“INCIDENCIA DE LA GESTIÓN DE LOS CONSEJOS DE PLANIFICACIÓN DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE TUNGURAHUA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL”
Trabajo de Investigación
Previa a la obtención del Grado Académico de Magister en Gerencia Pública
Autora: Lic. Cecilia del Consuelo Chacón Castillo
Director: Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño
Ambato - Ecuador 2013
ii
Al Consejo de Posgrado de la Universidad Técnica de Ambato.
El tribunal receptor de la defensa del trabajo de investigación con el tema:
INCIDENCIA DE LA GESTIÓN DE LOS CONSEJOS DE
PLANIFICACIÓN DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS DE TUNGURAHUA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL” presentado por la Lic. Cecilia del
Consuelo Chacón Castillo, y conformado por: Ing. Mg. Silvia Guerrero Villalva, Ec. MBA Agustín Bombón Bravo y Dr. Patricio Carvajal Larenas Miembros del Tribunal, Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño, Director del trabajo de investigación y presidido por: Ing. Mg. Juan Garcés Chávez, Presidente del Tribunal; Ing. Mg. Juan Garcés Chávez, Director de Posgrado, una vez escuchada la defensa oral el Tribunal aprueba y remite el trabajo de investigación para uso y custodia en las bibliotecas de la UTA.
Ing. Mg. Juan Garcés Chávez Ing. Mg. Juan Garcés Chávez Presidente del Tribunal de Defensa DIRECTOR DE POSGRADO
Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño Director de Trabajo de Investigación
Ing. Mg. Silvia Guerrero Villalva Miembro del Tribunal
Ec. MBA. Agustín Bombón Bravo Miembro del Tribunal
Dr. Patricio Carvajal Larenas Miembro del Tribunal
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AUTORÍA DE LA INVESTIGACIÓN
La responsabilidad de las opiniones, comentarios y críticas emitidas en el trabajo de investigación con el tema: “INCIDENCIA DE LA GESTIÓN DE LOS
CONSEJOS DE PLANIFICACIÓN DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE TUNGURAHUA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL”, nos corresponde exclusivamente a: Lic.
Cecilia del Consuelo Chacón Castillo y al Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño, Director del trabajo de investigación; y el patrimonio intelectual del mismo a la Universidad Técnica de Ambato.
Lic. Cecilia Chacón Castillo Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño
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DERECHOS DE AUTOR
Autorizo a la Universidad Técnica de Ambato, para que haga de este trabajo de investigación o parte de él un documento disponible para su lectura, consulta y procesos de investigación, según las normas de la Institución.
Cedo los Derechos de mi trabajo de investigación, con fines de difusión pública, además apruebo la reproducción de esta, dentro de las regulaciones de la Universidad.
Lic. Cecilia Chacón Castillo C.C. 0501873756
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ÍNDICE
PÁGINAS PRELIMINARES Pág
Al Consejo de Posgrado de la UTA ii
Autoría de la Tesis iii
Derechos de Autor iv
Índice General de contenidos v
Índice General de cuadros x
Resumen Ejecutivo xi Abstract xiii INTRODUCCIÓN 1 CAPITULO 1 3 EL PROBLEMA 3 1.1 Tema de Investigación 3
1.2 Planteamiento del Problema 3
1.2.1 Contextualización 3
1.2.2 Análisis Crítico 12
1.2.3 Prognosis 15
1.2.4 Formulación del Problema 16
1.2.5 Delimitación del objeto de investigación 16
1.3 Justificación 17
1.4 Objetivos 26
1.4.1 Objetivo General 26
vi CAPITULO 2 28 MARCO TEÓRICO 28 2.1 Antecedentes Investigativos 28 2.2 Fundamentación Filosófica 60 2.2.1 Consideraciones generales 60 2.3 Fundamentación Legal 68 2.4 Categorías Fundamentales 69 2.5 Hipótesis 70 2.5.1 Hipótesis General 70 2.6 Señalamiento de variables 70 2.6.1 Variable Independiente 70 2.6.2 Variable Dependiente 70 CAPITULO 3 71 METODOLOGÍA 71 3.1 Enfoque 71 3.1.1 Bibliográfica y documental 71 3.1.2 Campo 71
3.2 Modalidad Básica de la Investigación 71
3.2.1 Cuantitativo – Cualitativo 71
3.2.2 Nivel Filosófico - Epistemológico 72
3.2.3 Nivel Metodológico 72 3.2.3.1 El Sistema de Semáforos 73 3.2.4 Nivel Técnico 73 3.3 Tipos de Investigación 74 3.3.1 Investigación No Experimental 74 3.3.2 Investigación Conjunta 74 3.4 Población y Muestra 74
vii
3.5 Operacionalización de las variables 75
3.5.1 Hipótesis 75
3.5.2 Operacionalización de variables 76
3.6 Plan de recolección de la Información 83
3.7 Plan de procesamiento de la Información 83
CAPITULO 4 84
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS 84
4.1 Análisis de resultados 84
4.1.1 Marco relacional, modelo de los Consejos de Planificación, motivación y planes de desarrollo
84
4.1.2 Mejora de competencias 85
4.2 Interpretación de datos 95
4.2.1 Referencia metodológica para la interpretación con semáforos 95
4.2.2 Interpretación orientada a la coherencia del cuerpo normativo con la práctica de los Consejos de Planificación
96
4.2.3 Interpretación orientada a seguimiento y evaluación de la planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
99
4.2.4 Indicadores de la gestión de los Consejos de Planificación 107
4.2.4.1 Satisfacción del participante 107
CAPITULO 5 108
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 108
5.1. Conclusiones 108
viii CAPITULO 6 113 PROPUESTA 113 6.1 Datos informativos 113 6.2 Antecedentes de la propuesta 114 6.3 Justificación 115 6.4 Objetivos 116 6.4.1 Objetivo General 116 6.4.2 Objetivos específicos 116 6.5 Análisis de factibilidad 117 6.6 Fundamentación 117 6.6.1 Categorías fundamentales 118 6.7 Metodología 120 6.7.1 Enfoque 120
6.7.2 Objetivos del Desarrollo de Capacidades 122
6.7.3 Modalidad básica de la propuesta 122
6.7.4 Desarrollo metodológico 122
6.7.4.1 Instrumento para la autoevaluación de la gestión 127 6.7.4.2 Plan de Desarrollo de Capacidades 133
6.7.5 Población y muestra 136 6.8 Administración 137 6.8.1 Materiales 137 6.8.2 Presupuesto 137 6.8.3 Modelo Operativo 138 6.8.4 Cronograma 139 6.9 Previsión de la evaluación 140
ix
MATERIALES DE REFERENCIA 144
1 Bibliografía 144
2 ANEXOS 147
Batería de preguntas para entrevistas colectivas 147
Agenda general estructurada para taller sobre Desarrollo de Capacidades
148
Red Tungurahua 150
ÍNDICE GENERAL DE CUADROS Y GRÁFICOS
Pág
Tabla 1 Sistema de Semáforos 73
Tabla. 2 Población y Muestra 74
Tabla 3 Instrumentos normativos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en Tungurahua
86 Tabla 4 Análisis sobre la Conformación de los Consejos de
Planificación
90
Tabla 5 Cumplimiento de la periodicidad de reuniones de los Consejos de Planificación
91 Tabla 6 Conocimiento de los roles y funciones de los Consejos de
Planificación por parte de los actores sociales miembros de estas instancias
93
Tabla 7 Incidencia de los Consejos de Planificación en el seguimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
94
Tabla 8 Sistema de Semáforos 95
Tabla 9 Interpretación y estado de los GAD´ 96
Tabl 10 Subsistema ambiental 100
Tabl 11 Subsistema económico – productivo 101
x
Tabl 13 Subsistema de movilidad y conectividad 104 Tabl 14 Subsistema de asentamientos humanos 105 Tabl 15 Subsistema político – institucional 106 Tabl 16 Alternativas de intervención comunicacional 136
Tabl 17 Presupuesto 137
Fig. 1 Conformación de los Consejos de Planificación con Ordenanza 87 Fig. 2 Cumplimiento de la periodicidad de reuniones de los Consejos
de Planificación de acuerdo a ordenanza.
93
Fig. 3 Actores capacitados en roles y funciones de los Consejos de Planificación
xi
UNIVERSIDAD TÉCNICA DE AMBATO DIRECCIÓN DE POSGRADO MAESTRÍA EN GERENCIA PÚBLICA
“INCIDENCIA DE LA GESTIÓN DE LOS CONSEJOS DE
PLANIFICACIÓN DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS DE TUNGURAHUA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL”
Autora: Lic. Cecilia del Consuelo Chacón Castillo
Director: Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño
Fecha: Ambato, 24 abril 2013
RESUMEN EJECUTIVO
El presente informe de investigación, analiza cómo el enfoque de modernización del Estado adoptado por el Ecuador en las dos últimas décadas, y en especial en estos últimos seis años dentro de la corriente latinoamericana de promover territorios “fuertes” y “competitivos” ha influido en la emergencia de nuevas estructuras para fortalecer la institucionalidad pública y sobre todo para consolidar la presencia de un actor no tan nuevo, pero, al que se le exige mayor protagonismo en lo que hoy se conoce como gestión público - social.
Una de estas estructuras son los Consejos de Planificación, instancias de conformación mixta (con servidores públicos y actores sociales) obligatoria; cuya presencia en el contexto de la gobernabilidad no lleva más allá de dos años, después que el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Pública fueran expedidos en el año 2010, y en ellos se explicita su creación.
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En esta investigación se busca reconocer el contexto y en especial con qué voluntad política los Consejos de Planificación y los actores sociales, desarrollan su gestión en el seguimiento a la planificación identificada en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en diez Gobiernos Autónomos Descentralizados: nueve cantonales y un provincial.
Con este análisis se pretende correlacionar si las nuevas estructuras públicos sociales cumplen sus roles y funciones conforme se han creado cuerpos normativos y si éstas novísimas instancias inciden directamente en cambios positivos para el desarrollo territorial.
Finalmente y con la misma rigurosidad se realiza una propuesta de solución, tomando en cuenta los valores institucionales desarrollados en cada uno de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, la voluntad política de autoridades, los esfuerzos y alianzas mancomunadas creadas a partir de la consolidación de la RED de servicios a GAD´s Tungurahua.
La información documentada, como su análisis e interpretación serán de valiosa ayuda a las autoridades y miembros de la sociedad civil para tender puentes que generen e implementen estrategias de apoyo mutuo en los nuevos roles que asumen tanto Gobiernos Autónomos Descentralizados como ciudadanía a partir de la Constitución 2008.
Descriptores: Modernización del Estado, gobernabilidad, gestión público –
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TECHNICAL UNIVERSITY AMBATO POSTDEGREE STUDY CENTER MASTER IN PUBLIC MANAGEMENT
IMPACT OF MANAGEMENT PLANNING ADVICE AUTONOMOUS
GOVERNMENTS TUNGURAHUA IN IMPLEMENTATION OF
PLANNING DEVELOPMENT PLANS AND LAND.
Author: Lic. Cecilia del Consuelo Chacón Castillo
Directed by: Dr. Mg. Luis Fernando Suárez Proaño Date: Ambato, 24 april 2013
ABSTRACT
This research project analyzes how the State’s focus of modernization adopted by Ecuador in the last two decades and especially in these last six years within the Latin American current of promoting “strong” and “competitive” territories has influences in the emergence of new structures in order to strengthen public institutionalism, and above all, to consolidate the presence of a not-so-new party, but to which more prominence is demanded in what is known today as public-social management.
One of these structures is the Planning Boards, courts of mixed structure (with public servants and social parties) which haven’t been present in the context of governance for more than two years. They structures emerged after the Organic Code on Territory Legislation, Autonomies and Decentralization as well as the Organic Code of Planning and Public Finance were issued in the year 2010. The creation of the structures is explained in these Codes.
xiv
This research project seeks to recognize the context and especially with what political will do the Planning Boards and especially the social parties develop their management in the monitoring of the planning identified in the Development and Territorial Legislation Plans in ten decentralized autonomous governments: nine that are cantonal and one that is provincial.
With this analysis, it is hoped to correlate if the new public structures fulfill their roles and functions according to the normative bodies that have been created, and if these brand new instances have a direct impact on positive changes for territorial development.
A participative methodology has been developed so that the social parties, members of the Planning Boards, reflect without collusion with that which is public the true practice of their performance. On the other hand, the normative bodies such as the constitution, codes and local ordinances have been considered for an exercise and comparative analysis of coherence, relevance and consolidation of institutionalism through instruments and organization methods, discrimination and the interpretation of the information.
Finally, and with the same preciseness, a proposal for a solution is made taking into account the institutional values developed in each one of the decentralized autonomous governments, the political will of authorities, the efforts and joint alliances that have been created since the consolidation of the NETWORK of services to GAD’s Tungurahua.
The information documented, such as its analysis and interpretation, will be of valuable help to the authorities and members of civil society in order to build
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bridges which generate and implement strategies of mutual support in the new roles that both decentralized autonomous governments and the citizens have taken since the Constitution of 2008.
Key words: State modernization, governance, public management - social,
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas en el 2010 orientan y motivan con el carácter de obligatorio y no opcional la implementación, por ejemplo, del Sistema de Participación Ciudadana, que promueve la participación de las y los ciudadanos en todos los temas de interés público y en todas las facetas de la planificación pública.
Dentro del Sistema de Participación, se considera a los Consejos de Planificación que no forman parte del orgánico estructural y funcional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, pero son obligatorias para velar por el adecuado desarrollo de la planificación territorial. Son instancias ad hoc, conformadas por el 70% de servidores públicos incluida la autoridad y un 30% de actores sociales electos por los espacios ciudadanos existentes en el territorio para promover transparencia y cuidar el cumplimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial; instrumento que identifica y prioriza las áreas de intervención por parte de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en un determinado tiempo.
Por lo tanto, el Capítulo 1, sustenta el contexto macro, meso y micro en el que se desarrolla la Reforma de Estado, no como una iniciativa única, localista y funcional sino como respuesta a un contexto y necesidades más amplias, basadas en demandas geo-políticas latinoamericanas y dentro de una corriente que amplía el involucramiento de la sociedad civil en los temas de interés público y obliga a la clase política a aperturar e institucionalizar espacios para el debate y toma de decisiones con la ciudadanía.
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El desempeño y la capacidad de involucramiento de la sociedad en la cogestión público – social, como la constatación de la voluntad política se ve discutida y analizada en los capítulos 3 y 4, sobre todo en este último, se establece criterios de análisis para la toma de decisiones y sobre todo despeja la comprensión de varios conceptos desde la utilidad práctica de los actores en el territorio.
Los resultados son de gran valor académico como socio – político, no se alejan de la generación de polémica, pues sólo reflejan, el momento actual de una gestión que hace pocos años era imposible desde la clase política, que por decir lo menos significa la “intromisión social” a las actividades, acciones, proyectos y planes de la cosa pública.
La investigación cuenta con un valor agregado que es de dotar a la propuesta de solución herramientas aplicables que fomentan el desarrollo de capacidades para que la construcción de la gobernabilidad sea un camino viable y de corto plazo y no un sueño de largo aliento con frustraciones.
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CAPITULO 1 EL PROBLEMA
1.1 Tema de investigación
Gestión de los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de Tungurahua en la implementación de la Planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
1.2 Planteamiento del Problema
Los Consejos de Planificación son instancias obligatorias a constituirse en cada Gobierno Autónomo Descentralizado. Asumen un rol protagónico en las decisiones del ordenamiento territorial. La poca experiencia en lo público por parte de los actores sociales miembros de esta instancia, debilita su desempeño en los Consejos de Planificación, provocando una débil incidencia en la cosa pública, decisiones tardías o inexistentes y dificultades en la articulación a la planificación local y multinivel.
1.2.1 Contextualización
Uno de los elementos o instrumento político que ha incidido en la nueva mirada del territorio para la modernización del Estado, por supuesto, con diferentes matices en Latinoamérica es la incorporación de nuevas estructuras. Todos los estados latinoamericanos a través de sus Constituciones la definen como una política pero también como un objetivo para ordenar “el territorio”.
El debate conceptual y su aplicación también generan interpretaciones, siendo complejo definir que tanto del marco teórico se afirma en la práctica o viceversa. Sin embargo, Mazurek nos acerca a esta realidad epistemológica como práctica a través del estudio del caso boliviano. Quizá los conceptos no logran enmarcar realidades, todas éstas varían de estado a estado, pero guardan simetría a la hora de propinar la validez de lo que se busca como criterios de lo que debería ser el
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territorio descentralizado u “ordenado”, desde este punto de vista es muy importante apropiarnos de ellos para facilitar la comprensión de una planificación integral y de ordenamiento territorial.
Quizá la necesidad funcional del espacio supera a la comprensión real de cómo el territorio se moviliza, cambia, se transforma, se edifica, así Mazurek reconoce el concepto de territorio utilizado por Courlet 2011: “Es así una creación colectiva,
un campo de acción en el cual los conflictos, las negociaciones, los dispositivos formales o informales de cooperación, de arbitraje o de normas forman un dispositivo complejo que los sectores académicos dificultan a entender”, a su vez,
territorialidad como el conjunto de relaciones que permite dar coherencia a una sociedad que busca construir conscientemente su dinámica de aptitudes, alrededor de un proyecto territorial y con ello la territorialización nos plantea el reto de mirar el territorio dentro con un enfoque de desarrollo local sin dejar de observarlo desde dentro hacia fuera.
Este territorio define 5 funciones básicas como: i) Vivir el hábitat es importante. El hábitat es el medio más o menos natural, la estructura urbana o de las viviendas, la estructura familiar, las formes de agrupación comunitaria, etc. ii) La
apropiación no es solamente la posesión. Significa la aptitud del actor, para
disponer de un espacio y manejarlo. La apropiación es entonces el proceso de
concientización de la dominación de un espacio determinado. iii) Las formas de explotación del territorio son múltiples; dependen del objetivo social de la
apropiación territorial (el modo de producción) y de las capacidades del territorio (la aptitud territorial). iv) Intercambiar es intentar “nivelar” la diferenciación espacial; diferenciación que puede ser interna al territorio. v) Gobernar o
administrar. Gobernar es mostrar el camino, manejar, organizar, ordenar, etc.
Para Claval el paisaje comprende los conjuntos naturales y los grupos sociales, y en qué se parecen. Se agarran al significado que tienen para las personas los
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lugares en los que viven y los paisajes a los que pertenecen y su importancia radica para la planificación en comprender cómo los grupos sociales se desenvuelven o desarrollan y que a su vez influye su cultura y como consecuencia de su trayecto histórico y ello nos dice cómo es su presente y cómo será su futuro.
Sin duda el Ecuador de hoy, esta “diseñado” por su historia, pero sobre todo sobre él se conjugaron las fuerzas de la naturaleza. Esta geografía marca su destino productivo, social, económico y político. En una visión general de entender al territorio llevó en un principio a entenderlo desde sus diferencias estructurales regionales y plantear una subdivisión que respondía es esta configuración en 4 regiones: costa, sierra, oriente y la región insular.
Esta relación espacial determina la diferencia por riqueza natural. A su vez, la geografía le doto a los territorios de carácter social – político de acuerdo a cómo estos fueron siendo ocupados y desarrollados. Las diferencias naturales fueron consideradas como ventajas aprovechadas por sus habitantes procurando territorios mejor provistos frente a otros que por su condición geográfica no fueron mejor considerados.
Así Guayaquil, Quito y Cuenca no sólo son el reflejo de las diferencias estructurales regionales, sino que explican la ocupación y desenvolvimiento de sus habitantes. A ello quienes desarrollaron los territorios, también desarrollaron estrategias de sobrevivencia política frente a otras circunscripciones territoriales ya vistas para el siglo XIX según Gondard como provincias.
El mismo autor explica que estas provincias son el resultado de herencias que datan del siglo XV y XVI y que en su mayoría ya estuvieron constituidas estratégicamente desde el Tahuantinsuyo y que los españoles las aprovecharon y
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patentaron los territorios como provincias para provisionarles de un orden administrativo, tributario y adscrito a una forma de gobierno desde la corona.
De esta manera se consideraron las principales fuerzas espaciales y/o políticas del Ecuador (muchas de ellas sobreviven como arrastre histórico y acumulado político) como son el desarrollo de fuerzas políticas adscritas a su vez al crecimiento del territorio; polarizando de esta manera la “hegemonía de unos” y el camino lento de otros. En un inicio será la misma corona quien genere el desarrollo polarizado de algunos territorios, de otro lado las condiciones naturales y geográficas del territorio y por otro lado la herencia inca le daría la vigencia y trayectoria para su prevalencia. Por otro lado el nacimiento de la República enfatizó la lucha entre pensamiento, ideología, control político y económico entre regiones, entre ciudades y entre territorios de un mismo país.
La República acogió la estructura de los departamentos coloniales y las subdivisiones del Tahuantinsuyo, brindándole al diseño espacial del Ecuador, estructuras que hasta hoy tenemos.
Definitivamente que esta configuración influye en el ordenamiento territorial, pues le dota de particularidades que le permiten aprovechar de mejor manera el espacio, quizá el aporte y el análisis que se ha realizado desde la historia, desde los conceptos políticos y desde la planificación son los de comprender al territorio como unidades ampliadas para ser mejor aprovechadas.
El “saltar” los límites y no pensarlos desde la jurisdicción sino desde las potencialidades permiten comprender para la administración del territorio desde otro ángulo: el de las potencialidades y de las equivalencias complementarias a fin de que la polarización y hegemonía de espacios se disuelva y migre a territorios
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equitativos, mejor administrados, comprendidos y aprovechados para sus habitantes.
Domingo Gómez Orea considera que es necesario hablar y comprender del territorio desde su complejidad a fin de dar atención a todos los elementos que en él se desarrollan. Es decir, conocer para atenderlo desde una mirada satisfactoriamente sostenible e integral y es esta quizá la diferencia con modelos de desarrollo anteriores, que si bien gozan de buenas voluntades y deseos no lograron articular el sistema y entender al territorio como un elemento de equilibrio entre lo urbano, lo rural, entre la naturaleza, sus recursos y la población quien hace uso de ellos, como también entiende los desafíos y límites del territorio a fin de brindarle garantías para el presente y el futuro.
Si los objetivos de un Plan de Ordenamiento Territorial es definir líneas de acción encaminadas a conseguir objetivos y acciones dirigidos a alcanzar objetivos territoriales. También se identifica los usos del suelo, la planificación física de regiones y subregionales, visión más amplia de políticas públicas que inciden en el territorio, comprensión del crecimiento poblacional y sus proyecciones, establecimiento de las potencialidades del desarrollo de acuerdo a Roma Pujadas y Jaume Font estos permiten entender que el territorio no es una unidad solitaria sino que es una unidad con un colectivo que son los territorios a su alrededor con los cuales tiene relación, y que sólo una mirada así puede generar la consolidación de territorios más fuertes, sostenibles, dinámicos e integrados vertical y horizontalmente
Para Domingo Gómez Orea los enfoques y contenidos entre un Plan de Desarrollo tradicional y entre un Plan de Ordenamiento Territorial son distintos pues el uno carece de elementos de sostenibilidad por ejemplo la intervención de lo público puede habilitar servicios de interés privado con visión de corto plazo y
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provocarían desequilibrio territorial, desintegración social, desvertebración social, disfuncionalidad entre actividades, ineficacia e ineficiencia económica, exposición a riesgos naturales, despilfarro de recursos territoriales, degradación ambiental y un marco inadecuado para una mejor calidad de vida. En cambio el Plan de Ordenamiento Territorial es visto como un sistema donde se parte de un reconocimiento de medios físico y usos del suelo, propone un sistema de asentamientos humanos, observa los canales de observación definiendo así el carácter de la zona y su infraestructura.
Finalmente si es posible de acuerdo a la Carta Europea de Ordenamiento Territorial asumir que el Ordenamiento Territorial es una disciplina científica, una técnica administrativa, una política concebida como actuación interdisciplinaria Para el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del territorio. Considero que a ello es posible agregar el contenido andino del valor de uso de la tierra y de los recursos naturales entendidos no sólo como elementos que proveen la sobrevivencia del ser humano sino también son patrimonio y que no son bienes canjeables. Y que el desarrollo del territorio debe observar el bienestar del ser humano y de la naturaleza para el futuro sin olvidar que contienen un valor de uso más allá de ser bienes que hay que organizar.
Los enfoques o estilos para ordenar el territorio rebasan la metodología propuesta tanto por SENPLADES o Gómez Orea. Hace ya más de una década -aunque es necesario reconocer de forma escueta y tibia- el CONAM en ese entonces el Consejo Nacional de Modernización del Estado motivó la Ley de Modernización y Descentralización la misma que no tuvo ni acogida por parte de los GAD´s, ni contaba con voluntad férrea por parte del Gobierno de turno, motivándose en baja escala la vinculación de la participación ciudadana.
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La Descentralización, pese a la amplia difusión, evidenció la decadencia del modelo de gobernanza del Estado y de las provincias, caracterizado por un centralismo burocrático y financiero a todo nivel y por un empobrecido sistema de participación con muchas fuerzas colaterales de poder económico y evidenció la débil capacidad de los territorios para regularse y enfrentar estratégicamente la complejidad de sus problemas o retos.
Entonces, el ordenar el territorio tuvo un primer accionar con los Planes Estratégicos (cortos en sus alcances prácticos) y luego con la Planificación por resultados. Lo que hoy tenemos son versiones más integradoras de estas metodologías, con valores agregados como la ampliación de la planificación con enfoque integrado y no sistémico, con una comprensión más profunda del uso del suelo e integrada al sistema de participación ciudadana de manera explícita.
Con este antecedente el primer acercamiento a la metodología de Gómez Orea fue en un taller dictado por la Cooperación Alemana hace dos años, en un principio las 5 etapas propuestas definen detalladamente la amplia comprensión del territorio y su ordenamiento; sin embargo, la metodología de Gómez Orea se realizó para el territorio español donde no se develan problemas territoriales que hay en el Ecuador o en América Latina.
Al parecer Gómez Orea si bien establece marco o líneas para identificar los conflictos del territorio las estrategias resolutivas se ven cortas, pues el Ecuador al menos en la sierra ecuatoriana sufre de una fragmentación del suelo, promoviendo el minifundio y la parcela, por otro lado, la lucha del agua especialmente para uso de riego no es visualizada en su real dimensión; en la sierra ecuatoriana existe un complejo sistema de “venta” de las horas de distribución del agua de riego, funcionan complejas redes de administración de los sistemas de riego y una fuerte organización social alrededor del agua, quizá más
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fuerte que las estructuras administrativas del Estado como son los territorios parroquiales y que rebasan en poder económico como social.
Por otro lado, la metodología de SENPLADES responde no sólo a una política de Estado, sino que está basada o fundamentada en la metodología de Gómez Orea, con unos retoques a lo ecuatoriano.
Las propuestas metodológicas contribuyen a un mandato de planificación y ordenamiento territorial, visto desde el Plan Nacional del Buen Vivir como necesario e inmediato e incluso con el carácter desde el COOTAD obligatorio y urgente.
Frente a ello me atrevo a comentar que los entuertos de las metodologías han tenido que ser adaptadas a la realidad local, se ven menoscabados por una debilidad de la estructura nacional que es la generación del sistema de información. Hasta hoy SENPLADES no ha podido responder estructuralmente a la propuesta de un sistema integrado de información donde los gobiernos autónomos accedan con oportunidad y garantía a su información o por otro lado presentan información desactualizada.
Por otro lado, la generación de información para los gobiernos locales ha sido costosa y compleja de armar o articular, Un ejemplo de ello es la Prov. de Tungurahua cuya capital Ambato y cuyo Municipio tiene la capacidad de generar y costear la información invirtiendo un presupuesto aproximado de un millón y medio para obtenerla. Para municipios pequeños como los de Cevallos donde el total de la población no sobrepasa los siete mil habitantes y cuyo territorio es medianamente extenso y cuyo presupuesto de inversión total es no mayor de cuatrocientos mil dólares la obtención de esta información es casi imposible sin
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alianza con otros municipios, caso parecido en Colta en la provincia de Chimborazo, cuyo presupuesto total de inversión es similar o menor a Cevallos.
Otro reto para los gobiernos locales es la poca capacidad técnica de sus equipos o talentos humanos para asumir este reto, incluso estructuralmente pues en cantones pequeños no existen unidades o direcciones de Planificación que teóricamente serían las responsables de asumir y dar seguimiento a los PDOT, contando entonces con el poco personal de Obras Públicas. Por tanto las metodologías rebasaron las capacidades técnicas de los equipos.
Ya en concreto existe quizá un entuerto mayor que no es necesariamente aplicado a la metodología sino a la comprensión metodológica, es decir, tanto Gómez Orea como SENPLADES promueven un PDOT por Sistemas Territoriales y no por
jurisdicciones, a fin de establecer justamente una visión integrada del territorio,
una vez más, en el COOTAD define la exigencia del instrumento de manera jurisdiccional, es decir cada municipio, o parroquia o provincia debe tener su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Sin retroceder, pero ampliando los criterios en el COOTAD en la Cuarta establece plazo para que los gobiernos autónomos descentralizados presenten aprobados sus PDOT: “…Hasta el 31 de diciembre de 2011, los gobiernos autónomos
descentralizados, deberán formular los planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial conforme las disposiciones constantes en la presente norma, o adecuarán los contenidos de desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos vigentes que tengan de conformidad con lo dispuesto en el presente Código. Cumplido este plazo, los gobiernos autónomos descentralizados no podrán aprobar proformas presupuestarias si no han sido aprobados los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos.
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Mientras los gobiernos autónomos descentralizados adecuan los planes de desarrollo y ordenamiento territorial en los términos y plazos previstos en este código, regirán los planes existentes aprobados.”
En este sentido, la reforma del estado, como tendencia latinoamericana promueve cambios estructurales, administrativos, nuevos pactos sociales, incluso la matriz del modelo de desarrollo, como del modelo económico – financiero ameritó una nueva reinterpretación conceptual desde la dimensión de un territorio que no puede encajarse en los límites jurídicos, sino que requiere de mucha creatividad y actitud para adaptarnos con liderazgo.
1.2.2 Análisis Crítico
Hace años atrás la Participación venía siendo un concepto abstracto, o bastante limitado junto al de Democracia, participar era votar para apoyar o contribuir a la democracia representativa. Quizá la re- emergencia de las reivindicaciones de los movimientos sociales en los 90 en el Ecuador, facilitó el nuevo vaciado de contenidos a estos conceptos. Boaventura de Sousa Santos explicaría este fenómeno planteándolo como crisis del modelo existente y como una sustitución de las ideas para acortar las distancias establecidas en las representaciones y en el modelo tradicional de partidos que confrontaron una despolitización de sus objetivos y de sus estructuras.
Otro elemento importante que promovió una Participación diferenciada e incluyente fue la gesta de líderes con una visión alternativa de la política, en su tiempo a sí mismos se llamarían Gobiernos Alternativos, para diferenciarse con un nuevo contenido político, estructural y con una confrontación ideológico para hacer la gestión de lo público.
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Pero un trayecto histórico que no nos dice mucho de una participación activa en el Ecuador y aún en los territorios, permitió repensar que mismo significaba actuar en lo local o desde lo local. Quizá no tuvimos la suficiente experiencia (dada por la peyorativa de tratar al ciudadano como el beneficiario de los servicios y no como el actor) en la cogestión con lo público para marcar reglas propias.
Muchas de ellas se importaron con el fin de motivar, o de entregar un capital semilla para levantar una plataforma de acciones que restituyan o configuren el esquema de la participación.
De hecho tanto en Cotacachi, como en Tungurahua (me permito explicar en función de haber compartido estas dos experiencias) la participación no fue espontánea, decidida, integral, con aperturas, propositiva. Los primeros años tuvieron como gestores, motivadores incluso orientadores a los Gobierno locales. Se presentaron propuestas de participación con reglas inicialmente propuestas desde lo público, desde el poder centralizado en la autoridad. Este primer acercamiento de vinculación de la participación promovió un primer ejercicio de levantamiento de demandas, de propuestas, de proyectos y acercó por primera vez a lo urbano con lo rural, al mestizo con el indígena, a los jóvenes con las demandas de la tercera edad o los discapacitados.
Así como los acercó, los confrontó porque este primer acercamiento evidenció la solidaridad venida a menos para responder efectivamente a los problemas.
Si bien este, fue el nacimiento de la vinculación de la Participación al territorio y a su desarrollo, también es plausible todos los mecanismos, estrategias y estructuras que se crearon y siguen modificándose para que un modelo incluyente siga funcionando.
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De los 90 hasta acá, la misma Constitución coloca nuevas reglas, donde bien puede decirse que ya saltamos de esta primera “edad de la ingenuidad participativa” y pasa a una determinación de la relación de fuerzas.
Hoy la vinculación de la participación ciudadana, ha dejado de ser motivada, aunque se reconoce el carácter de ser permanentemente sensible y sensibilizada, esto es que los actores sociales también han sufrido cambios de beneficiarios, sujetos pasivos o sujetos sociales a ser sujetos activos, sujetos políticos y este salto hace la diferencia pues su vinculación está exigida para presenciar en primera fila la gestión de lo público y para “convertirse” en protagonistas de la transformación de sus territorios.
Hoy pensar en territorios desarrollados sin participación sería una ingenuidad, como hace 30 años pensar que existan sujetos políticos desde la ciudadanía. Esta es la relación más sensible en la actualidad y que se evidencia en instancias como asambleas, cabildos y en el caso de estudio de esta investigación los denominados Consejos de Planificación, vinculados al seguimiento de la Planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Con este recorrido introspectivo, es necesario, indagar y evidenciar cuáles son las causas y efectos que se expresan alrededor de la participación de la sociedad civil en los Consejos de Planificación.
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1.2.3 Prognosis
En el contexto territorial en donde se generan las relaciones público - sociales y la práctica de los derechos y deberes de la ciudadanía genera una serie de inquietudes y cuestionamientos como si realmente es eficiente y corresponsable esta relación.
Con un lento aprendizaje del manejo del territorio desde el enfoque de ordenamiento territorial, del reconocimiento de sus potencialidades y bajo la comprensión de subsistemas se suman a la gestión los líderes ciudadanos que a su vez, por su poca experiencia pública difícilmente logran incidir en el seguimiento de la planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Proceso poco participativo y sin debate Voluntad y actitud de cambio limitada Desconocimient o de la importancia de los CP. Funcionarios con pensamiento tradicional Débil protagonismo en la toma de decisiones. Miembros de la sociedad civil de los CP sin capacitación Muy poca importancia a la planificación participativa Desperdicio de recursos técnicos, económicos y talento humano desaprovechado Información no es utilizada por no saber cómo aplicarla
Gestión del desarrollo limitada y de bajo impacto en el mediano y largo plazo. La planificación es más clientelar que técnica. Administración no genera cambios importantes
Débil incidencia de la gestión delos Consejos de Planificación en la planificación territorial de los GAD’s cantonales de Tungurahua
CAUSAS EFECTOS
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Si no se cuenta con un acompañamiento adecuado se corre el riesgo de que estas instancias recientemente creadas a partir de la aprobación del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización no sean verdaderos espacios de corresponsabilidad ciudadana y puedan ser sólo instrumentos funcionales a los instrumentos jurídicos.
Finalmente se corre el riesgo que la visión y enfoque de corresponsabilidad sea un ideal con limitaciones y deficiencias.
1.2.4 Formulación del problema
Los Consejos de Planificación son instancias obligatorias a constituirse en cada Gobierno Autónomo Descentralizado. Asumen un rol protagónico en las decisiones del ordenamiento territorial. La poca experiencia en lo público por parte de los actores sociales miembros de esta instancia, debilita su desempeño en los Consejos de Planificación, provocando una débil incidencia en la cosa pública, decisiones tardías o inexistentes y dificultades en la articulación a la planificación local y multinivel.
1.2.5 Delimitación del objeto de investigación CAMPO: Gerencia Pública
ÁREA: Desarrollo Territorial
ASPECTO: Planificación Territorial
TEMA: Gestión de los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de Tungurahua en la implementación de la Planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
PROBLEMA: Los miembros de los Consejos de Planificación y especialmente
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generan desde sus funciones incidencia en el seguimiento de sus obligaciones con la planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en Tungurahua, debilitando la toma de decisiones y la incidencia política en la planificación territorial.
DELIMITACIÓN ESPACIAL: Esta investigación se desarrolló bajo la mirada
territorial de la provincia de Tungurahua y sus nueve cantones, considerándose la muestra total con referencia a sus ordenanzas.
DELIMITACIÓN TEMPORAL: Este problema fue estudiado durante tres
meses: enero, febrero y marzo del año 2013.
1.3 Justificación
La planificación es una de las prioridades de la gestión pública moderna y es un instrumento que se incorpora a la política de reforma del Estado. Oscar Oszlak, politólogo argentino, Phd. en Ciencias Políticas en su texto “Reforma del Estado: La etapa instrumental - 1999” se refiere a cambios definitivos que están en manos de la voluntad política, pero sobre todo, en la línea de cambios estructurales a la institucionalidad de lo público y en comprensión de una nueva gobernabilidad en América Latina.
Lo público para el presente documento se entenderá como aquello que los griegos concibieron: lo que no está en el oikos, es decir, lo que no está en el espacio reducido del hogar, de la administración mínima de la propiedad; sino, todo aquello que está referido al gran territorio y que es motivo del conocimiento de todos y que por obvias razones implica a una mayoría y cuyo tratamiento es estratégico para la sobrevivencia. Aclararemos que un concepto moderno de lo público establece a todo lo que hace o deja de hacer el Estado en función de la
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administración de un territorio y sus habitantes y le es inherente a los usos de los bienes tangibles o intangibles que existen en ese territorio. Otra idea de lo público dada en la colonia diría que es todo lo que tiene relación con el Ayuntamiento (las unidades prevalentes en los cantones como son los municipios) y su regulaciones para que la sociedad funcione.
Con este antecedente, diremos que la participación social es el ingrediente que le
faltaba a la gobernabilidad para que ésta tome forma en el contexto del nuevo
contrato social, es más, se dice que la participación amplía o profundiza la democracia; así lo describe la Carta Iberoamericana de participación ciudadana en la Gestión Pública (Lisboa, Portugal, junio 2009) donde en su parte pertinente dice: “Las sociedades contemporáneas de Iberoamérica demandan, cada vez con mayor fuerza, la ampliación y profundización de la democracia como sistema político y, en particular, la democratización de la gestión pública. De suyo, la mejora de la gestión pública es consustancial al perfeccionamiento de la democracia. Es así como surge como paradigma social la búsqueda de una democracia plena, que se soporte, entre otros, en los derechos de información, participación, asociación y expresión sobre lo público, esto es, en el derecho genérico de las personas a participar colectiva e individualmente en la gestión pública, lo que se puede denominar como el “derecho de participación ciudadana en la gestión pública”.
Entonces la vinculación o participación en asuntos de interés público tiene otro entretelón denominado “control y acceso”. Son esas reglas del juego que aún no están definidas en el camino del contrato social, y del ordenamiento territorial, pues ese es el punto de tensión o quiebre para una relación menos conflictiva con el Estado, en una relación donde el Estado se juega el control del poder.
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Siguiendo a Oszlak: “… en una sociedad democrática el poder reside en la sociedad. Donde los mandantes son los ciudadanos”. La pregunta es cómo el Estado con su peso no coopta a la sociedad organizada y la institucionaliza para sus objetivos. Constantino Urcuyo coincide con esta apreciación al decir que: “la noción de ciudadanía debe oponerse, más que nada, a la de sujeción…”
En este sentido, de por sí la o el ciudadano está desprovisto de su referente organizativo, la teoría liberal desplaza al ciudadano de su pertenencia al grupo, o su pertenencia orgánica. Le “sirve” para lo que ha creado artificialmente: para la aprobación de lo que necesita legitimarse como un nuevo constructo social bajo nuevos signos, símbolos y paradigmas.
En el manual de Ciencia Política compilado por Miquel Caminal Badia y de varios autores, se establece lo que a mi criterio amerita el acompañamiento de la sociedad en los asuntos de interés público refiriéndose a lo social y a los poderes públicos así: “Ambos se han vuelto interdependientes y se penetran mutuamente. Los límites entre lo público y lo privado, antaño nítidos, como si se tratara de dos mundos opuestos, se tornan ahora borrosos e imprecisos. La consecuencia es que el Estado continúa siendo un actor central dentro del sistema político, pero el pluralismo y la interacción entre los diferentes actores sociales y políticos definen los procesos de decisión, con independencia de los formalismos normativos, configurando un marco dentro del cual la tradicional supremacía del Estado frente a la sociedad se encuentra limitada por la necesaria colaboración entre agentes públicos y privados.”
Aquí, se define la demanda mutua y su relación presente y futura para la gestión de lo público, pese a que encontramos como elementos de tensión al control, el acceso y ahora la capacidad real de la toma de decisiones, aparente fin de las intensiones ciudadanas.
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El debate puede ampliarse si tratamos de definir el génesis de la relación social – pública, para este ejercicio preferiremos explicar la participación social o ciudadana más desde una experiencia histórica que como un concepto.
Con este antecedente definimos su importancia teórica y práctica en la gestión de la planificación a través de los Consejos de Planificación. A su vez, la herramienta de ordenamiento territorial, está siendo integrada después del boom de los planes estratégicos, como un valor agregado a la operatividad y efectividad de la implementación de la planificación, a fin de entender al territorio más allá de los límites jurisdiccionales y ampliarlo a una vertiente del desarrollo que emplea el concepto territorio como el acumulado histórico, natural, humano, productivo, económico de un sector y que sobrepasa los límites establecidos y que permanentemente se asocia o se reconforma para su sobrevivencia competitiva y de convivencia saludable. Por lo tanto, el tema y planteamiento del problema resultan novedosos y el producto de la investigación y análisis aportará a entender la reforma del Estado y de su ordenamiento desde el uso de una herramienta y los principales beneficiarios serán los Gobiernos Autónomos Descentralizados GAD, de la provincia de Tungurahua y de otros municipios con parecidas o similares características sociales, económicas o productivas.
Por lo tanto, los resultados, conclusiones de la investigación realizada a través de esta tesis genera desde ya curiosidad y atención heurística de las autoridades y agentes de desarrollo de los territorios de los GAD, incluso desde las mismas instancias rectoras de la planificación como la SENPLADES, ya que desde esta institución se ha promovido una guía “referencial”, ya que no se explicita en el país una experiencia con aplicación completa del círculo metodológico del ordenamiento territorial, sino que encontramos destellos y apuntes metodológicos que están en el campo de la experienciación y la comprobación técnica, es decir que se van articulando, probando y adaptando de acuerdo a las condiciones establecidas en cada uno de los GAD pero sobre todo la experiencia de los
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Consejos de Planificación es un libro abierto y con hojas en blanco puesto que se inscriben a finales del 2011 y su ejercicio real inicia en el 2012.
La investigación del tema y problema establecidos en la tesis es posible ya que se encuentra en pleno proceso de experienciación la implementación y ejercicio de sus funciones; un valor agregado a ello, estará el análisis de la voluntad política de autoridades, generada para determinar su capacidad de desarrollar la legitimidad antes que la legalidad de los Consejos de Planificación.
Para el caso país, los PDOT son instrumentos individuales, pero relacionados entre sí; con sentido de obligatoriedad como lo describe el COOTAD en el Art.
116. Facultades. … “La planificación es la capacidad para establecer y articular las políticas, objetivos, estrategias, y acciones como parte del diseño, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos, en el ámbito de sus competencias y de su circunscripción territorial, y en el marco del Sistema Nacional de Planificación. La planificación corresponde concurrentemente a todos los niveles de gobierno.”
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas explicita la sujeción (nota de la maestrante: referido a la obligatoriedad u obediencia al cumplimiento) de la planificación de la siguiente manera a través del artículo 5, numeral 1.
Sujeción a la planificación.- La programación, formulación, aprobación, asignación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto General del estado, los demás presupuestos de las entidades públicas y todos los recursos públicos, se sujetarán a los lineamientos de la planificación del desarrollo de todos los niveles de gobierno, en observancia a lo dispuesto en los artículos 280 y 293 de la Constitución de la República.
y numeral 4.- Seguimiento y evaluación de la planificación y las finanzas
públicas.- El seguimiento y evaluación de la planificación y las finanzas públicas consiste en compilar, sistematizar y analizar la información sobre lo actuado en
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dichas materias para proporcionar elementos objetivos que permitan adoptar medidas correctivas y emprender nuevas acciones públicas. Para este propósito, se debe monitorear y evaluar la planificación y las finanzas públicas consiste en compilar, sistematizar y analizar la información sobre lo actuado en dichas materias para proporcionar elementos objetivos que permitan adoptar medidas correctivas y emprender nuevas acciones públicas. Para este propósito, se debe monitorear y evaluar la ejecución presupuestaria y el desempeño de las entidades, organismos y empresas del sector público en función del cumplimiento de las metas de programación fiscal y del Plan Nacional de Desarrollo.
Con estos artículos se define el marco de dependencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados para la planificación como acción, política, principio y norma de la construcción del “nuevo estado”.
Sin embargo, para la lógica de los años 90 la planificación estuvo orientada a la programación detallada de la cosa pública a fin de dar orden especialmente a una administración post – petrolera. En ese entonces el Consejo Nacional de Descentralización CONAN, alimentó la propuesta desde el norte de la Descentralización, que para el caso ecuatoriano, este fue un recurso con poca decisión de un estado no convencido de ello, y, por el contrario, centralizador.
Con fracasadas experiencias a excepción de la experiencia Cotacachi (cantón de la provincia de Imbabura que logro el marco normativo para la descentralización de Salud), el marco actual propuesto por el gobierno a través de SENPLADES, incluye no sólo la apuesta por una planificación multinivel, descentralizada sino, que reconoce al territorio fuera de sus líneas limítrofes y lo considera provisto de identidad, valores, cultura, y por tanto cargado de una referencia con potencialidades y alianzas estratégicas. Ampliando así el horizonte de la planificación a una construcción de territorialidad, basado en un sistema integrado, para este ejercicio se basa en los siguientes argumentos normativos expresado en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
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Art. 122.- Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- La
planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en sus territorios. Se ejercerá a través de sus planes propios y demás instrumentos, en articulación y coordinación con los diferentes niveles de gobierno, en el ámbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.
Art. 19.- Principios del Sistema.- El Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa se orientará por los principios de obligatoriedad, universalidad, solidaridad, progresividad, descentralización, desconcentración, participación, deliberación, subsidiaridad, pluralismo, equidad, transparencia, rendición de cuentas y control social. El funcionamiento del sistema se orientará hacia el logro de resultados.
Art. 20.- Objetivos del Sistema.- Son objetivos del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa:
1. Contribuir, a través de las políticas, al cumplimiento progresivo de los derechos constitucionales, los objetivos del régimen de desarrollo y disposiciones del régimen del buen vivir, de conformidad con los establecido en la Constitución de la República;
2. Generar los mecanismos e instancias de coordinación de la planificación y de la política en todos los niveles de gobierno; y,
3. Orientar la gestión pública hacia el logro de resultados, que contemple los impactos tangibles e intangibles.
Describe además el mismo cuerpo normativo la necesidad de articular como parte del ejercicio multinivel, así lo expresa: Capítulo Segundo. De las Entidades del
Sistema. En el Art. 21.- Entidades del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.- El gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados conforman el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.
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Adicionalmente, forman parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa:
1. El Consejo Nacional de Planificación; 2. La Secretaría Técnica del Sistema;
3. Los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados;
4. Los Consejos Sectoriales de Política Pública de la Función Ejecutiva; 5. Los Consejos Nacionales de Igualdad; y,
6. Las instancias de participación definidas en la Constitución de la República y la Ley, tales como los Consejos Ciudadanos, los Consejos Consultivos, las instancias de participación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y regímenes especiales y otras que se conformen para efecto del ejercicio de la planificación participativa.
En la Sección Tercera de los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados. En el Art. 28.- Conformación de los Consejos de
Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- Los Consejos de Planificación se constituirán y organizarán mediante acto normativo del respectivo Gobierno Autónomo Descentralizado; y, están integrados por:
1. La máxima autoridad del ejecutivo local, quien convocará al Consejo, lo presidirá y tendrá voto dirimente;
2. Un representante del legislativo local;
3. La o el servidor público a cargo de la instancia de planificación del gobierno autónomo descentralizado y tres funcionarios del gobierno autónomo descentralizado designados por la máxima autoridad del ejecutivo local;
4. Tres representantes delegados por las instancias de participación, de conformidad con lo establecido en la Ley y sus actos normativos respectivos; y,
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5. Un representante del nivel de gobierno parroquial rural en el caso de los municipios; municipal en el caso de las provincias; y provincial en el caso de las regiones.
Art. 29.- Funciones.- Son funciones de los Consejos de Planificación de los gobiernos autónomos descentralizados:
1. Participar en el proceso de formulación de sus planes y emitir resolución favorable de formulación de sus planes y emitir resolución favorable sobre las prioridades estratégicas de desarrollo, como requisito indispensable para su aprobación ante el órgano legislativo correspondiente;
2. Velar por la coherencia del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial con los planes de los demás niveles de gobierno y con el Plan Nacional de Desarrollo;
3. Verificar la coherencia de la programación presupuestaria cuatrianual y de los planes de inversión con el respectivo plan de desarrollo y de ordenamiento territorial;
4. Velar por la armonización de la gestión de cooperación internacional no reembolsable con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos;
5. Conocer los informes de seguimiento y evaluación del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial de los respectivos niveles de gobierno; y, 6. Delegar la representación técnica ante la Asamblea territorial.
Capítulo Tercero, de los Instrumentos del Sistema. Sección Primera de la Información para la Planificación. En su Art. 30.- Generalidades.- La
información para la planificación, tendrá carácter oficial y público, deberá generarse y administrarse en función de las necesidades establecidas en los instrumentos de planificación definidos en este código.
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo establecerá los mecanismos, metodologías y procedimientos aplicables a la generación y administración de la
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información para la planificación, así como sus estándares de calidad y pertinencia.
Adicionalmente, definirá el carácter de oficial de los datos relevantes para la planificación nacional, y definirá los lineamientos para la administración, levantamiento y procesamiento de la información, que serán aplicables para las entidades que conforman el sistema.
Art. 49.- Sujeción a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial.- Los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial serán referentes obligatorios para la elaboración de planes de inversión, presupuestos y demás instrumentos de gestión de cada gobierno autónomo descentralizado.
En conclusión las metodologías contienen los parámetros suficientes para promover planificación y Ordenamiento Territorial pero es el contexto y la realidad misma que no le ha facilitado concretar una visión real de PDOT y su aplicación aún queda por evaluarse ampliamente.
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo General:
- Demostrar que la participación ciudadana dentro de los Consejos de Planificación están supeditados a la voluntad política de sus autoridades, generando que el seguimiento y evaluación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial menoscabe el ámbito de gobernabilidad y planificación participativa.
1.4.2 Objetivos específicos:
- Identificar las funciones que cumplen los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el marco de la planificación territorial.
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- Analizar las propuestas y campos de acción que se evidencian en la planificación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD´s.
- Diseñar una herramienta que facilite el desarrollo de capacidades de los miembros de la sociedad civil de los Consejos de Planificación de los GAD´s, facilitando así el cumplimiento de sus funciones e incidencia en la planificación de los PDOT.
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CAPITULO 2 MARCO TEORICO
2.1. Antecedentes Investigativos
Si bien existe un documento denominado “Sistematización del proceso de
planificación territorial de la provincia de Tungurahua” -elaborado en julio del
2009 por el H. Gobierno Provincial de Tungurahua-, es un instrumento eminentemente técnico, con información valiosa y que se encuentra geo-referenciada.
Desde este punto la información será considerada útil, cuando ésta sea observada con oportunidad y con toma de decisiones que impliquen cambios transformadores en el ejercicio de la gestión territorial.
Sin embargo, el instrumento no especifica o menciona el nivel, calidad y frecuencia de procesos participativos entre el GAD y los ciudadanos organizados de la provincia o con énfasis a algún cantón de Tungurahua, para la toma de decisiones basados sobre esta información, es decir, que los niveles de concertación y articulación social no están definidos, identificados dentro del proceso integral de la planificación territorial de Tungurahua.
En la provincia no existe otra investigación, documento o información que se refiera o tenga insumos sobre los métodos o mecanismos de concertación social en función de mejorar la planificación territorial.
La transición de las normas que regulan las relaciones de la sociedad como del sector público ha sido rápida, compleja, aún no se ha terminado de conocer todas las leyes.
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Esta transición supuso que los espacios participativos serían regulados por los actores públicos.
La modernización del estado obliga a los gobiernos seccionales a actualizar sus orgánicos funcionales y a incorporar presupuesto como funciones y roles para garantizar las planificaciones participativas.
Para el caso de Tungurahua las y los ciudadanos por la trayectoria de trabajo participativo diferenció los espacios participativos de la cosa pública, sin embargo los enunciados creaban confusión.
El modelo de Tungurahua es provincial y ahora es socializado a los 9 cantones con el fin de que voluntariamente sus alcaldes repliquen el modelo en sus territorios.
El modelo de gestión del Gobierno Provincial de Tungurahua ha aprovechado las potencialidades que lo local le brinda desde la legitimidad y competencias de los gobiernos locales propulsores de la propuesta, hasta las relaciones de proximidad y organización de la población.
Sin embargo, luego de siete años de trayectoria, es necesario reflexionar sobre el modelo propuesto, por cuanto éste va mostrando sus limitaciones propias pudiendo caerse en un localismo o que los procesos participativos impulsados se pueden convertir en procesos interesantes pero marginales.
