CONSTITUCIONAL
RESUMEN
Justicia constitucional en acción
El Sistema de Supervisión y Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional
Elard Ricardo BOLAÑOS SALAZAR*
El autor analiza el Sistema de Supervisión y Cumplimiento de Sentencias que el Tribu- nal Constitucional recientemente ha incorporado. En ese sentido, desarrolla la relevan- cia institucional del Tribunal Constitucional, el derecho a que las resoluciones judicia- les se cumplan, el diseño del Código Procesal Constitucional sobre el cumplimiento de las sentencias, el desarrollo jurisprudencial del RAC per saltum y las dos formas en la cual un caso puede ingresar al Sistema de Supervisión y Cumplimiento de Sentencias.
Finalmente, luego de repasar los modelos de supervisión y cumplimiento de las deci- siones de otras Altas Cortes, recuerda los alcances sobre la materia en el olvidado Exp.
N° 01939-2011-PA/TC.
* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Con especialización en Derecho Procesal Constitucional por el Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional del Perú.
1 Al respecto, véase https://laley.pe/art/5532/tc-crea-comision-de-seguimiento-y-cumplimiento-de-sentencias
i PALABRAS CLAVE
Supervisión de sentencias / Tribunal Constitucional / RAC / Código Procesal Constitucional
Recibido : 13/07/2020 Aprobado : 16/07/2020
I. A MODO DE INTRODUCCIÓN En junio del año 2018 el Tribunal Cons- titucional anunció la instalación de la Comi- sión de Seguimiento y Cumplimiento de
Sentencias del Tribunal Constitucional, con el firme propósito de propiciar que se traduzca en el terreno fáctico aquello que plasma en sus resoluciones. Tal y como expresó el entonces presidente del Tribu- nal Constitucional, Ernesto Blume Fortini al anunciar la instalación de dicha comisión, la necesidad de su existencia “obedece a que se han podido detectar diversos casos en los que cuando una sentencia es emitida, su cumpli- miento se evade, dilata o tergiversa”1. En aquella oportunidad se anunció que dicho grupo de trabajo, dirigido como hasta hoy
por el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, estaría conformado por un asesor de cada despacho de los magistrados que integran el Tribunal Constitucional. Según la Reso- lución N° 054-2018-P/TC del 5 de marzo de 2018 que crea la aludida comisión, esta sería la encargada de coadyuvar en la supervisión del cumplimiento de las sentencias y demás decisiones definitivas del Tribunal Cons- titucional, con especial hincapié en aquellos casos en los que se hayan declarado estados de cosas inconstitucionales o se hayan reali- zado exhortaciones a los poderes públicos o, inclusive, a los particulares.
Continuando con esta importante labor, se publicó el 13 de junio último en el diario ofi- cial El Peruano la Resolución Administrativa N° 065-2020-P/TC, mediante la cual se crea el Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional.
Dicho sistema, según el artículo primero de la Resolución, se encuentra conformado por el Pleno del Tribunal (órgano máximo de dicho sistema); por un magistrado coordi- nador (un titular y un accesitario)2, y por la Comisión de Supervisión y Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional (la cual, como se indicó supra, fue creada en el año 2018).
Así, vemos que la idea inicial de crear al interior del propio Tribunal Constitucional un grupo de trabajo que se encargue de dar seguimiento al cumplimiento de las senten- cias del supremo intérprete –materializada primero en la creación de una comisión– ha dado paso ahora a la instauración de todo un sistema estructurado que, además, cuenta con su propia reglamentación3.
2 Actualmente, el magistrado titular es Espinosa-Saldaña Barrera y el accesitario es Ramos Núñez, según el artículo tercero de la Resolución Administrativa N° 065-2020-P/TC.
3 Dicho reglamento es aprobado también por la Resolución Administrativa N° 065-2020-P/TC.
Ello evidencia el propósito del Tribunal Constitucional de hacer que sus sentencias no se queden como simples aspiraciones constitucionales líricas, sino, por el contra- rio, conseguir que lo decidido se proyecte más allá del papel y tenga fiel reflejo en la realidad. No olvidemos, a fin de cuentas, que la justicia constitucional resuelve problemas reales y, en tanto tales, las soluciones que brinde deben tener un impacto real en las dinámicas sociales, culturales, políticas y hasta económicas.
Este nuevo sistema ya se ha puesto en mar- cha con la realización de la primera audien- cia pública de supervisión –esta vez virtual por las circunstancias actuales que todos conocemos– sobre el caso Cáceres de Tinoco recaído en la STC Exp. N° 0889-2017-PA/TC.
En este caso, como se recordará, el Tribunal Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional por la ausencia de una efec- tiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique oficialmente en lenguas origina- rias en las zonas del país donde ellas son pre- dominantes, tal y como lo exige el artículo 48 de la Constitución.
Dicha audiencia pública se llevó a cabo el 15 de julio último. También fue programada la audiencia pública de supervisión de cum- plimiento del caso Cieza Fernández y otra (STC Exp. N° 00853-2015-PA/TC) para el día 5 de agosto, además de haberse anun- ciado la realización de una tercera audien- cia pública para supervisar el cumplimiento del caso M.H.F.C (STC Exp. N° 04007-2015- PHC/TC) referido a la salud mental de las personas internadas en los establecimientos penitenciarios.
A hor a bie n , c omo la mayoría de las cosas por estos lares, la intención por par te del Tribunal Constitucional de dotar de mayor eficacia a sus pro- nunciamientos no ha sido una cuestión exenta de cierto escepticismo. Sin embargo, considero que lo más prudente es espe- rar a que el nuevo sistema
arroje sus primeros resultados y, a partir de ahí, evaluar sus virtudes y sus defectos. En todo caso, al ser una nueva etapa en la jus- ticia constitucional nacional, soy de la opi- nión que el camino por recorrer hará que se vayan ajustando clavijas y, de ser el caso, corrigiendo errores.
II. SOBRE LA NATURALEZA DEL TRI- BUNAL CONSTITUCIONAL EN NUESTRO SISTEMA
El profesor César Landa (2011) menciona con acierto que “el Tribunal Constitucional tiene una posición central en el desarrollo del dere- cho procesal constitucional; en tanto es el producto institucional más elaborado de la originaria justicia constitucional y posterior jurisdicción constitucional” (p. 15).
Fue la Constitución de 1979 la que, a par- tir de su artículo 296, introdujo por primera vez un órgano judicial independiente del Poder Judicial encargado “del control de la Constitución”4. Aquel fue llamado “Tribu- nal de Garantías Constitucionales” y estaba compuesto por nueve miembros. Tres eran elegidos por el Congreso de la República, tres por el Poder Ejecutivo y los otros tres restantes por la Corte Suprema de Justicia.
4 Personalmente, considero impreciso el término “control de la Constitución”; sin embargo, es el término que se emplea en el artículo 296 de la Constitución Política de 1979, por ello que se ponga entrecomillado.
Luego, c on la a c t u a l Constitución, dicho orga- nismo sería reconf igu- rado bajo la figura de lo que actualmente es el Tri- bunal Constitucional. Sus atribuciones, según lo dis- puesto por el artículo 202 de la Constitución, son:
(i) conocer en instancia única la acción de incons- titucionalidad; (ii) conocer en última y definitiva instancia las resolucio- nes denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento, y (iii) conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Consti- tución, conforme a ley.
Entonces, tenemos que, como órgano cons- titucionalmente autónomo que es, el Tribu- nal Constitucional se ubica en la cúspide de la interpretación de la Constitución. Es inter- pretándola que, precisamente, resuelve los procesos de inconstitucionalidad y los pro- cesos de conf licto competencial, así como los llamados procesos constitucionales de la libertad (proceso de hábeas corpus, proceso de amparo, proceso de hábeas data y proceso de cumplimiento).
El Tribunal Constitucional tiene, como vemos, el crucial y vital encargo de velar por el respeto pleno de lo que nuestra Constitución establece. Así, sobre su pro- pia naturaleza dentro de nuestro esquema constitucional, el supremo intérprete ha manifestado de manera reciente lo siguiente:
(…) es pertinente hacer referencia a la vital importancia que este Tribunal tiene en el mantenimiento de nuestro Estado
El Sistema de Supervisión y
Cumplimiento de Sentencias
tiene como propósito que las
decisiones del Tribunal Cons-
titucional no se queden en
simples aspiraciones consti-
tucionales líricas.
Constitucional. Al respecto, como bien señala el artículo 201 de nuestra Consti- tución, este Tribunal es un órgano autó- nomo e independente. De esa manera, en la dinámica que propone nuestro sistema constitucional, se constituye en el orga- nismo llamado a garantizar la suprema- cía normativa de la Constitución y la pro- tección de los derechos fundamentales (…). (STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC, f. j. 161)
Es por ello que, con gran acierto, el profesor Luis Castillo (2008) menciona que:
[E]l Poder Constituyente peruano le ha otorgado al Tribunal Constitucional el encargo de velar por el sostenimiento y aseguramiento de la Constitución, tanto para su garantía y protección, como para su desarrollo y adaptación a lo largo del tiempo. En definitiva, para aquello que significa controlar la constitucionalidad:
velar porque la Constitución exista real- mente como norma jurídica suprema ple- namente efectiva y vinculante. (p. 64) Entonces, a partir de lo expuesto hasta aquí se puede concluir que la labor del Tribunal Constitucional se sostiene en dos grandes pilares como lo son el garantizar la supre- macía de la Constitución y proteger los dere- chos fundamentales. Pero ¿cómo materializa la labor realizada en virtud de estos dos pila- res de actuación?
La respuesta se cae de madura. Lo hace mediante las sentencias que expide en el marco de la resolución de los casos que ante él se presentan. Esto quiere decir, entonces, que para que la labor del Tribunal Cons- titucional se constituya en una verdadera garantía de la supremacía de la Constitución y en una eficaz protección de los derechos
5 El artículo 25 de la CADH reconoce el derecho a la protección judicial.
fundamentales, sus decisiones deben ser plas- madas en el terreno de los hechos. Es decir, sus resoluciones deben ser más que simples declaraciones líricas carentes de correlato en la vida real. De eso se trata, precisamente, de conseguir el cabal cumplimiento de las sen- tencias que expide.
III. EL DERECHO A LA EJECUCIÓN DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES COMO MANIFESTACIÓN DEL DE- RECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
Mucho se ha dicho ya sobre la tutela judicial efectiva como derecho fundamental y tam- bién sobre la ejecución de las resoluciones judiciales como parte de dicho derecho.
En efecto, la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 139 de la Constitución implica el reconocimiento del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales. Es por ello que el Tribunal Constitucional ha referido en más de una oportunidad que después de haberse obtenido un pronuncia- miento judicial definitivo, válido y razona- ble el referido derecho garantiza que las sen- tencias y resoluciones judiciales se ejecuten en sus propios términos, ya que de suceder lo contrario, los derechos o intereses de las per- sonas allí reconocidos o declarados no serían efectivos (STC Exp. N° 01797-2010-PA/TC, f. j. 10).
Lo anterior, valga recordarlo, no es sola- mente una garantía prevista en el plano cons- titucional. De hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en lo sucesivo, Corte IDH) ha señalado, al interpretar el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en lo sucesivo, CADH)5, que la
“protección judicial sería ilusoria si el orde- namiento jurídico interno del Estado Parte
permite que una decisión judicial final y obli- gatoria permanezca ineficaz” (caso Acevedo Jaramillo y otros vs. Perú, párr. 219).
En ese mismo sentido, el referido tribunal supranacional ha precisado que, al mismo tiempo, la tutela judicial efectiva requiere que los procedimientos establecidos con miras a conseguir la ejecución de las deci- siones judiciales deben ser accesibles para las partes, sin obstáculos o demoras, además de ser rápidos y sencillos (caso Mejía Idrovo vs. Ecuador, párr. 106).
Por lo tanto, bien se puede afirmar que el acceso a la justicia no termina con la obten- ción de una resolución judicial –cualquiera sea la materia sobre la que trate– que resulte arreglada a derecho. Por el contrario, para hablar de un real acceso a la justicia hace falta que se tomen todas las previsiones nece- sarias que aseguren que aquello que se ha decidido pueda ser cumplido y ejecutado. Es decir, pueda implicar soluciones reales.
Ahora, si bien es cierto que –como se anotó previamente– el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales ha sido reconocido por nuestro Tribunal Constitucional como un contenido implícito que se desprende del derecho a la tutela judicial efectiva, también es preciso señalar que en el caso Lalupú Ser- naqué del año 2013 el mismo tribunal explicó que el derecho a la ejecución de las resolu- ciones judiciales emana también de la cláu- sula del Estado democrático de derecho que se desprende de los artículos 3 y 43 de nues- tra Constitución. En ese sentido, precisó que si los jueces, quienes al decidir sobre un caso teniendo la última palabra, no tienen las posi- bilidades reales de ejercer su competencia para ver concretado lo decidido, el modelo mismo del Estado constitucional se encon- traría seriamente en entredicho (STC Exp.
N° 02598-2010-PA/TC, f. j. 7).
Por lo tanto, debido a la vital importancia que supone asegurar que una sentencia judi- cial sea efectivamente cumplida es que nues- tro sistema de justicia diseña diversos pro- cedimientos –materializados en etapas– que tienen como fin ejecutar las sentencias que se expiden en los diversos ordenes (civil, penal, contencioso-administrativo y, cómo no, constitucional). Algunos más complejos que otros, pero, eso sí, destinados finalmente a concretizar la acción de la justicia.
IV. EL NUEVO SISTEMA DE SUPERVI- SIÓN Y CUMPLIMIENTO DE SEN- TENCIAS DEL TRIBUNAL CONS- TITUCIONAL
El Código Procesal Constitucional diseña la forma en la cual serán ejecutadas las sen- tencias dictadas en los procesos constitu- cionales. Con ello ya vemos una diferencia sustancial que ofrece el Derecho Procesal Constitucional peruano actual, puesto que antes de la entrada en vigencia del aludido Código, nuestro ordenamiento, tal y como lo reseña Omar Cairo (2015) “no tenía un proce- dimiento adecuado para la ejecución efectiva de las sentencias de los procesos constitucio- nales, más que la remisión al procedimiento de ejecución de sentencias propio de la tutela jurisdiccional ordinaria o común” (p. 310).
Pues bien, respecto a la ejecución de las sen- tencias constitucionales, el primer párrafo del artículo 22 del Código Procesal Cons- titucional establece que “la sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucio- nales se actúa conforme a sus propios tér- minos por el juez de la demanda (…)”. Esto quiere decir que la autoridad encargada de ejecutar las sentencias en los procesos consti- tucionales es el juez que conoció la demanda en primera instancia (evidentemente, esta disposición opera para los procesos de amparo, de hábeas corpus, de hábeas data y de cumplimiento).
Ahora, de los cinco párrafos de los que dis- pone el artículo 22 del Código Procesal Constitucional podemos extraer las siguien- tes consideraciones que, a mi juicio, son las más pertinentes:
a) La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata.
b) Para conseguir la ejecución de una sen- tencia, el juez puede hacer uso de mul- tas fijas o acumulativas (fijadas discre- cional, pero proporcionalmente por él) e, incluso, puede disponer la destitución del responsable6.
c) Tanto las multas como la posibilidad de destituir al responsable (medidas coerci- tivas) deben constar como apercebimien- tos en la propia sentencia.
d) Las medidas coercitivas señaladas supra pueden ser modificadas durante la fase de ejecución de la sentencia, ya sea de ofi- cio por el juez de ejecución o a pedido de parte.
e) Para el cobro de las multas, el juez puede solicitar el auxilio de la fuerza pública o de quien estime pertinente.
Como vemos, el Código Procesal Cons- titucional diseña una forma de ejecución de sentencias en la cual el actor principal encargado de llevar adelante dicha labor es el juez que conoció la demanda en primera instancia. Ello ocurre, inclusive, cuando un caso ha llegado hasta el Tribunal Cons- titucional. Cuando un caso llega a esta ins- tancia y el supremo intérprete emite una sentencia definitiva que pone fin al proceso,
6 Al respecto, es preciso recordar que el Tribunal Constitucional ha señalado que estas dos herramientas persuasivas
“no pueden ser usadas discrecionalmente, sino que corresponde que la autoridad competente, en cada caso, cumpla con motivar y sustentar en forma adecuada sus decisiones, esto es, hacer mínimamente referencia a los requerimien- tos hechos, así como a los apremios dispuesto” (STC Exp. N° 4119-2005-PA/TC, f. j. 56).
el expediente es devuelto a la primera ins- tancia o grado para que se encargue de la ejecución del fallo.
No obstante, a pesar de que aquella sea la regla, en la jurisprudencia del Tribunal Cons- titucional encontramos la figura del “recurso de agravio constitucional a favor del cumpli- miento de las sentencias emitidas por el Tri- bunal Constitucional” (en lo sucesivo, RAC a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional) establecida en el año 2007 mediante el auto recaído en el Exp.
N° 0168-2007-Q/TC.
Allí se estableció que “el recurso de agra- vio a favor del cumplimiento de las senten- cias del Tribunal Constitucional tiene como finalidad restablecer el orden jurídico cons- titucional, el mismo que ha sido preservado mediante sentencia estimatoria del Tribunal en el trámite de un proceso constitucional”
(Auto Exp. N° 0168-2007-Q/TC, f. j. 8).
Más tarde, a través de la STC Exp. N° 0004- 2009-PA/TC, el mismo Tribunal se encargó de precisar los alcances del RAC a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribu- nal Constitucional establecido en el Auto Exp. N° 0168-2007-Q/TC. En este nuevo pro- nunciamiento, el supremo intérprete creó la figura denominada “recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional”. Así, por virtud de esta nueva figura, se puede interponer el RAC contra la resolución del juez de ejecu- ción que hubiera declarado actuado, ejecu- tado o cumplido el mandato de una senten- cia del Tribunal Constitucional, elevándose el mismo ante este, sin pasar por la segunda instancia o grado.
Sin embargo, en la STC Exp. N° 0004-2009- PA/TC (f. j. 14), el Tribunal realizó una salve- dad y precisó que el recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional no procedería en los siguientes tres supuestos:
a) Cuando el cumplimiento de la sentencia comporte un debate sobre la cuantifica- ción del monto de la pensión de cesantía o jubilación, o de los devengados, o de los reintegros, o de los intereses, o de las cos- tas o de los costos.
b) Cuando el mandato de la sentencia cons- titucional cuya ejecución se pretende establece en forma clara y expresa que es de cumplimiento progresivo.
c) Cuando el propio recurrente decide que la correcta ejecución del mandato de la sen- tencia constitucional se controle a través del amparo contra amparo.
Si bien la lógica de estas figuras no es que el Tribunal se encargue de supervisar el cumpli- miento de sus decisiones de manera directa –puesto que “el recurso de agravio cons- titucional se interpone contra la resolución de juez de ejecución que declara actuado, ejecutado o cumplido el mandato de una sen- tencia del Tribunal, o que declara fundada la contradicción u observación propuesta por el obligado” (Auto Exp. N° 02714-2014-PA/TC, f. j. 10) (lo cual quiere decir que el Tribunal Constitucional interviene después de haber actuado el juez de ejecución)–, lo cierto es que, en un sentido lato, sí permite que el pro- pio Tribunal Constitucional se vea involu- crado de una forma más activa en la ejecu- ción de las sentencias que emite.
Sin embargo, lo que ahora se presenta con el Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional es una cuestión ciertamente distinta. Aquí, más bien, nos encontramos con que será el propio
tribunal el que se encargue de supervisar el cumplimiento de sus decisiones, pudiendo, inclusive, como se detallará luego, realizar audiencias públicas en el marco del ejercicio de dicha labor de supervisión.
Este sistema creado por la Resolución Admi- nistrativa N° 065-2020-P/TC (en adelante, el Reglamento del Sistema de Supervisión y Cumplimiento) está conformado, como se señaló al inicio de este artículo, de la siguiente manera:
- El Pleno del Tribunal Constitucional (órgano máximo dentro del sistema de supervisión).
- Un magistrado coordinador designado por la Presidencia del Tribunal Cons- titucional (además de un magistrado coordinador accesitario).
- La Comisión de Supervisión y Cumpli- miento de Sentencias del Tribunal Cons- titucional (conformada por 7 asesores jurisdiccionales de cada despacho de los magistrados).
Según el diseño de este nuevo sistema, para que un caso pueda ser objeto de supervi- sión por parte del Tribunal Constitucional existen dos formas, las cuales se detallan a continuación.
1. Primera forma en la cual un caso puede ingresar al Sistema de Su- pervisión de Cumplimento de Sen- tencias del Tribunal Constitucional La primera forma en la cual un caso que conozca el Tribunal Constitucional ingrese a su Sistema de Supervisión y Cumplimiento de Sentencias es a través de la propuesta del propio magistrado ponente de una causa.
En efecto, según el artículo 7 del Reglamento del sistema de supervisión y cumplimiento cualquiera de los siete magistrados puede proponer, en el proyecto de sentencia que
sobre una ponencia suya elabore, que el cumpli- miento de la misma sea objeto de control por parte del sistema de supervisión y cumplimiento.
Pero no en cualquier caso se puede proponer ello, sino que, de conformi- dad con lo establecido en el artículo 8 del mismo Reglamento, para que un
caso pueda ser objeto de supervisión por parte de este nuevo sistema debe encajar en alguna de estas tres opciones: (i) tratarse de un caso en el cual se estén formulando exhortaciones a los poderes públicos o a los particulares; (ii) tratarse de un caso en el que la intervención del Tribunal resulte indispensable para la efectiva protección de los derechos vulnerados o amenazadas;
o (iii) tratarse de un caso en el que el Tri- bunal esté declarando un estado de cosas inconstitucional.
Así, de encajar la propuesta del magistrado ponente en alguno de estos supuestos, la decisión de ingresar el caso al sistema de supervisión y cumplimiento es sometida a votación de conformidad con lo establecido en el artículo 44 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
A partir de ahí, si es que el Pleno del Tribu- nal Constitucional decide incluir el caso en el sistema de supervisión y cumplimiento, deberá fijar el inicio del proceso de supervi- sión según las pautas establecidas por el pro- pio Reglamento.
2. Segunda forma en la cual un caso puede ingresar al Sistema de Su- pervisión de Cumplimento de Sen- tencias del Tribunal Constitucional La seg unda for ma en la cual un caso puede ingresar al sistema de supervisión y
cumplimiento está pen- sada para aquellas senten- cias que han sido expedi- das antes de la entrada en vigencia del Reglamento.
Para estos casos, la pri- mera disposición f inal transitoria del Reglamento establece que el magis- trado coordinador del sis- tema de super visión y cumplimiento podrá pro- poner al Pleno del Tribunal los casos o deci- siones finales que deben ingresar al refe- rido sistema. Hay que precisar que aun para estos casos, el magistrado coordinador debe tener en cuenta los criterios establecidos en el artículo 8 del Reglamento a la hora de pro- poner que un caso –cuya sentencia se haya expedido antes de la entrada en vigencia del Reglamento– sea supervisado por el sistema.
Siguiendo la lógica del primer supuesto, aquí será también el Pleno del Tr ibu- nal Constitucional el que decida si el o los casos propuestos por el magistrado coordi- nador ingresan al sistema de supervisión y cumplimiento.
Sin embargo, dado que aquí no hay un pro- yecto de sentencia sobre el cual expresar la decisión tomada, la misma será exteriorizada a través de una resolución administrativa de la presidencia del Tribunal Constitucional, de conformidad con la segunda disposición final transitoria del Reglamento.
Finalmente, es necesario señalar que en el caso de la segunda forma en la cual un caso del Tribunal Constitucional puede ingresar a su sistema de supervisión y cumplimiento, la tercera disposición final transitoria del Reglamento la ha dejado en suspenso durante el año 2020. Sin embargo, durante dicha sus- pensión, el Pleno del Tribunal Constitucional queda facultado para incorporar al sistema
El derecho a la ejecución de
las resoluciones judiciales ha
sido reconocido por nues-
tro Tribunal Constitucional
como un contenido implí-
cito que se desprende del
derecho a la tutela judicial
efectiva.
un caso concreto, a propuesta del ponente de la causa.
3. Disposiciones comunes en el Sis- tema de Supervisión de Cumpli- mento de Sentencias del Tribunal Constitucional
Independientemente de si un caso entró al sistema de supervisión de cumplimiento de una u otra manera, el Reglamento establece ciertas acciones que el Tribunal podrá adop- tar a efectos de verificar el grado de cumpli- miento de sus sentencias. Haré referencia a las dos que considero más relevantes.
Así tenemos, en primer lugar, que el inciso 4 del artículo 4 del Reglamento establece que el Tribunal Constitucional podrá cele- brar una audiencia pública de supervisión de cumplimiento a la cual podrá convocar a todas las partes involucradas y demás acto- res tanto estatales como de la sociedad civil que puedan aportar mayores elementos para medir el grado de cumplimiento de la senten- cia sometida a consideración.
El mismo inciso establece in fine que luego de celebrada la audiencia de supervisión, el Pleno del Tribunal sesionará para deliberar el avance del cumplimiento, pudiendo tomar nuevas medidas que apoyen, corrijan o mejo- ren el cumplimiento de la decisión que ha sido objeto de supervisión.
Nada en el Reglamento establece que no se puedan celebrar dos o más audiencias res- pecto de un mismo caso sometido a supervi- sión. Por lo cual resulta perfectamente válido que el Tribunal Constitucional decida, luego de un tiempo, celebrar una nueva audiencia de supervisión a efectos de verificar como se encuentra el estado del cumplimiento de un caso.
Por otro lado, tenemos que el Pleno del Tri- bunal Constitucional también puede adoptar
“las decisiones jurisdiccionales que resulten
necesarias para el debido y pleno cumpli- miento de las sentencias y demás resolu- ciones definitivas emitidas por el Tribunal Constitucional”, tal y como lo dispone el inciso 2 del artículo 4 del Reglamento.
De lo glosado en el párrafo anterior se puede concluir que incluso después de emitida una sentencia definitiva que pone fin a un pro- ceso constitucional, el Tribunal podrá emitir autos en los que disponga acciones diversas tendientes a garantizar al cumplimiento de sus decisiones.
Al respecto, sería interesante también saber si es que, tras verificar que en un determi- nado caso se ha dado cumplimiento abso- luto a una sentencia en sus propios térmi- nos, el Tribunal Constitucional puede emitir un auto en el que declare el archivo defini- tivo del caso por haberse cumplido con todo lo dispuesto.
V. EJEMPLOS EN EL DERECHO COM- PARADO DE ALTAS CORTES QUE SUPERVISAN LA EJECUCIÓN DE SUS DECISIONES: UN BREVE RE- PASO
1. La Corte Interamericana de Dere- chos Humanos
Desde siempre las posibilidades que tiene un tribunal internacional de derechos humanos para hacer cumplir sus decisiones a los Esta- dos ha sido una cuestión de mucho debate, pues se suele asumir que si ya de por si el pro- blema de la ejecución de sentencias es álgido cuando hablamos de las decisiones judicia- les emitidas por jueces internos o locales, el problema se vuelve mucho más complejo cuando trasladamos la cuestión a los tribu- nales supranacionales con poca o casi nula posibilidad coercitiva frente al incumpli- miento de sus decisiones.
Ese problema no es ajeno a nuestro sistema regional de protección de derechos humanos,
en el que la Corte IDH ha tenido que lidiar constantemente a lo largo de sus años de existencia con una resistencia muy fuerte por parte de los Estados a acatar fielmente lo que sus decisiones establecen.
Pero más allá del gran problema que repre- senta actualmente para nuestro sistema regional el cumplimiento de las decisiones de la Corte IDH, veamos cómo está diseñada la forma en la cual el máximo tribunal regional puede darle seguimiento al cumplimiento de sus sentencias por parte de los Estados.
Si bien la CADH no ha establecido una cláu- sula específica y expresa que otorgue a la Corte IDH la facultad de supervisar el cum- plimiento de sus sentencias, dicho tribunal supranacional ha interpretado que sí ostenta esa facultad básicamente a partir de cua- tro disposiciones que se encuentran en la CADH7. Dichos artículos son los siguientes:
- Artículo 33, literal b) de la CADH, el cual establece que la Corte IDH es competente para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromi- sos contraídos por los Estados parte de la CADH.
- Artículo 62, inciso 1, de la CADH, el cual establece que todo Estado parte, al ratificar o adherirse a la CADH, puede declarar que reconoce la competencia de la Corte Interamericana sobre todos los casos relativos a la interpretación o apli- cación de la CADH.
- Artículo 67 de la CADH, el cual establece que el fallo de la Corte Interamericana es definitivo e inapelable.
7 Se debe señalar al respecto que la Corte IDH ha establecido que “la facultad de la Corte de supervisar sus Sentencias es inherente al ejercicio de sus facultades jurisdiccionales”. Ver, al respecto: Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua.
Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de 22 de agosto de 2013, fundamento 11 y caso Fontevec- chia y D’Amico vs. Argentina. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de 1 de septiembre de 2015, fundamento 7.
- Artículo 68, inciso 1, de la CADH, el cual establece que los Estados parte de la CADH se comprometen a cumplir la decisión de la Corte IDH en todo caso en que sean parte.
Es así que, en mérito a estas disposiciones convencionales, el artículo 69 del Regla- mento de la Corte IDH establece el procedi- miento denominado “supervisión de cumpli- miento de sentencias y otras decisiones del Tribunal”.
Dicho artículo garantiza la participación de las partes (Estado y víctimas) en la supervi- sión del cumplimiento de la sentencia expe- dida. También señala que la Corte IDH podrá requerir el auxilio de peritos y especialistas sobre determinadas cuestiones que atañen al caso específico.
Por otra parte, el mencionado artículo 69 del Reglamento de la Corte IDH dispone que el Tribunal podrá llevar a cabo una audien- cia para supervisar el cumplimiento de sus decisiones, en la cual, incluso, podrá partici- par la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, además de las partes. Una vez que la Corte IDH cuente con toda la información pertinente sobre el estado del cumplimiento de su sentencia sometida a supervisión, esta deberá emitir resoluciones en las cuales irá dando cuenta sobre los extremos que ya han sido cumplidos y aquellos otros que aún fal- tan ser acatados en su totalidad.
Un dato sumamente relevante a tener en cuenta es que, con la finalidad de otorgarle mayor uniformidad a la labor de supervisión de cumplimiento de sus sentencias, la Corte
IDH creó en el año 2015 la “Unidad de Supervisión de Cumplimiento de Sen- tencias”. Este grupo de trabajo es el que asume al interior de la propia Corte IDH las labores porme- norizadas que tienen que ver con el acatamiento por parte de los Estados de las
sentencias en las cuales se ven involucrados.
Por último, resta señalar que en caso la Corte IDH observe un comportamiento reiterado por parte de un Estado tendiente a no cum- plir con sus fallos, esta podrá dar cuenta de ello a la Organización de los Estados Ameri- canos (OEA) a través del informe de labores que anualmente debe remitir a la Asamblea General de la organización. Así lo establece el artículo 65 de la CADH.
2. La Corte Constitucional de Colom- bia
La forma de ejecución de los fallos de la Corte Constitucional colombiana es, al menos a grandes rasgos, similar a la forma de ejecución de sentencias constitucionales que tenemos diseñada en el Código Procesal Constitucional peruano.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 –decreto que crea el estatuto de la acción de tutela– dispone que sea el juez de primera instancia el encargado de la ejecución de la sentencia, ya sea que se trate de una decisión dictada en segunda instancia o, inclusive, por la propia Corte Constitucional. Este juez de primera instancia muchas veces suele recu- rrir, para el cumplimiento de dicha función, a la expedición de órdenes complejas, es decir, a mandatos que por lo general requie- ren del transcurso de un lapso significativo
y que dependen de proce- sos decisorios y acciones administrativas que pue- den requerir el involucra- miento de diversos actos y autoridades (Sentencia T-086/03, f. 3.2).
Sin embargo, pese a ello, la propia Cor te Cons- titucional de Colombia, a partir de su desa- rrollo jurisprudencial, ha señalado que,
(…) el hecho de haberse radicado en cabeza del juez de primera instancia la competencia para velar por el cumpli- miento del fallo y tramitar el desacato, no significa, en manera alguna, que la Corte Constitucional no esté en capacidad de hacer cumplir directamente sus órdenes cuando las mismas no han sido acatadas.
(Sentencia A-362/06, f. 7)
Es en ese sent ido que, en u n pr i mer momento, estableció dos supuestos en los que ella misma se encuentra habilitada para intervenir en el cumplimiento de sus deci- siones: (i) cuando el juez de primera ins- tancia encargado de la ejecución no adopta las medidas conducentes al cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte Cons- titucional; y (ii) cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia de ejecución, pero el desacato persiste (Auto 010/04, f. 2.3.3).
Posterior mente, la propia Cor te Cons- titucional añadiría por vía jurisprudencial dos supuestos adicionales a los anterior- mente señalados en los cuales podría asu- mir la verificación del cumplimiento de sus decisiones: (i) cuando la autoridad que des- acata el fallo es una alta corte; y (ii) cuando la sentencia cuyo cumplimiento se persigue
El Pleno del Tribunal Cons-
titucional decide si el o los
casos propuestos ingresan al
sistema de supervisión y cum-
plimiento.
incluye órdenes complejas8, cuya efectividad demanda un seguimiento permanente y la adopción de nuevas determinaciones (Auto 532/16, f. 9).
Así las cosas, tenemos que a pesar de no encontrarse expresamente establecido en alguna norma que la Corte Constitucional de Colombia asuma el seguimiento de la eje- cución de sus fallos, ha sido ella misma la que a partir de su jurisprudencia ha cons- truido dicha potestad amparándose, sobre todo, en “su condición de máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional y órgano de cierre de la misma” (Auto 010/04, f. 2.3.3).
En el caso colombiano, el Pleno de la Corte Constitucional designa a tres de sus miem- bros para que integren una sala especial de seguimiento específica para la sentencia que se encuentre dentro de alguno de los supues- tos anteriormente señalados. Esta sala espe- cial puede celebrar audiencias públicas de rendición de cuentas y emitir autos de segui- miento que sirven como una providencia judicial por la cual se impulsa el trámite de la supervisión que se lleva a cabo (para un mismo caso de supervisión se pueden llegar a emitir decenas de autos).
El rol de la sociedad civil en el seguimiento que la Corte Constitucional hace de sus sen- tencias también es sumamente importante.
Los grupos organizados pueden participar integrando los llamados “grupos de segui- miento” o como “peritos constitucionales voluntarios”. Por último, importante es tam- bién mencionar que en la misma página web de la Corte Constitucional de Colombia se suelen crear micrositios en los que se colo- can todas las cuestiones relacionadas con la supervisión de cada caso.
8 Dentro de este tipo de sentencias cuyo cumplimiento es susceptible de ser seguido por la propia Corte Constitucional colombiana se encuentran, evidentemente, aquellas en las que se declara un estado de cosas inconstitucional.
3. El Tribunal Constitucional de Es- paña
Hasta el año 2015, la Ley Orgánica del Tri- bunal Constitucional español establecía, en su artículo 92, que dicho tribunal podía dis- poner en sus sentencias quien debía ejecutar- las y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución.
Sin embargo, la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre publicada en el año 2015, modi- ficó el referido artículo 92 estableciendo un régimen concreto para cuando ocurra el incumplimiento de las decisiones del Tri- bunal Constitucional español. La modifica- ción en mención señala que, ante el incumpli- miento percibido, el Tribunal Constitucional español deberá solicitar un informe a quie- nes estén obligados a cumplir con la senten- cia expedida y luego de recibido el informe correspondiente o se venza el plazo para que ello ocurra, podrá llevar a cabo alguna de las siguientes acciones:
a) Imponer multa coercitiva de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribu- nal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado.
b) Acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públi- cos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo pre- ciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal.
c) La ejecución sustitutoria de las resolu- ciones recaídas en los procesos constitu- cionales. En este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la nación a fin de que, en los términos
fijados por el Tribunal, adopte las medi- das necesarias para asegurar el cumpli- miento de las resoluciones.
d) Deducir el oportuno testimonio de par- ticulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
Como vemos, un poco en la misma línea que el artículo 22 del Código Procesal Cons- titucional peruano, el artículo 92 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional espa- ñol (en los términos modificados por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre de 2015) establece la posibilidad de hasta suspender de sus funciones a las autoridades o empleados públicos que sean responsables del incumpli- miento de la sentencia expedida por el Tribu- nal Constitucional.
Si revisamos un poco el Derecho comparado, se puede llegar a intuir que dicha posibilidad de suspender (en el caso español) o destituir (en el caso peruano) al funcionario o autori- dad responsable que incumple una senten- cia del máximo tribunal de la justicia cons- titucional se ha extraído del ejemplo de los poderes que tienen tanto el Tribunal Cons- titucional de Austria como el Tribunal Cons- titucional Federal alemán.
Sin embargo, preciso es anotar que tanto en el caso alemán como en el caso austriaco la destitución de autoridades no se contem- pla como una medida propia de la ejecución del contenido de una sentencia del Tribunal Constitucional, sino que más bien se trata de un procedimiento específico atribuido expre- samente por la Constitución a la jurisdicción constitucional en el marco de la llamada
“jurisdicción de Estado” (Arzos, 2016, p. 16).
El profesor Germán Fernández (2018) nos dice que estas nuevas atribuciones del Tri- bunal Constitucional español, a partir de las modificaciones introducidas por Ley Orgánica 15/2015, han despertado ciertas
polémicas a nivel doctrinal (p. 17). También nos señala al respecto que si bien la consti- tucionalidad de estas nuevas atribuciones ha sido confirmada por el propio Tribunal Cons- titucional en las STC 185/2016 y 215/2016, al menos por ahora han servido de muy poco (Fernández, 2018, p. 19).
VI. UN ILUSTRATIVO (Y OLVIDADO) ANTECEDENTE: EL EXP. N° 01939- 2011-PA/TC
En el año 2011, el Tribunal Constitucional tuvo que resolver, en fase de ejecución, una demanda de amparo que interpuso el Gobierno Regional del Cusco en contra del Gobierno Regional de Arequipa y de Proin- versión buscando que se disponga el cese de la amenaza a los derechos a la vida, a la salud, al desarrollo socioeconómico y al medio ambiente de los habitantes de la pro- vincia de Espinar, como consecuencia del inicio de la construcción de la Represa de Angostura y de la ejecución del Proyecto Majes-Siguas. Este caso recayó en el Exp.
N° 01939-2011-PA/TC.
En su sentencia, el Tribunal Constitucional identif icó que el pr incipal cuestiona- miento que se suscitaba en torno al inicio de dichos proyectos estaba dirigido al balance hídrico. En consecuencia, el supremo intér- prete, junto con declarar fundado el recurso de agravio constitucional (con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos de Cusco y Arequipa), dis- puso la realización de un nuevo y definitivo estudio técnico de balance hídrico integral con la participación activa de los gobiernos regionales de Cusco y Arequipa, así como del Gobierno nacional. Este estudio, ade- más, debía ser concluido por la Autoridad Nacional del Agua (en lo sucesivo, ANA) (STC Exp. N° 01939-2011-PA/TC, f. 44).
El Tribunal Constitucional expresó que, una vez concluido, el resultado de dicho estudio
de balance hídrico debía serle remitido para que recién pueda disponer el archivo definitivo del pro- ceso de amparo (STC Exp.
N° 01939-2011-PA /TC, tercer punto resolutivo).
Es así que en noviem- bre del año 2013, la ANA presentó ante el Tribunal
Constitucional, en cumplimiento de la sen- tencia antes referida, el documento denomi- nado “Nuevo y definitivo estudio técnico de balance hídrico integral - Cuenca Alta del Río Apurímac hasta la conf luencia con el Río Salado”. Luego de verificar que el refe- rido estudio se había llevado a cabo según lo dispuesto por el propio Tribunal en su senten- cia del año 2011, el máximo intérprete deci- dió declarar, mediante resolución de fecha 26 de noviembre de 2013, la conclusión y archivo definitivo del proceso de amparo, señalando, con mérito en el nuevo estudio de balance hídrico integral, que la sentencia había sido ejecutada en sus propios térmi- nos, de conformidad con lo que dispone el ar- tículo 22 del Código Procesal Constitucional (Resolución Exp. N° 01939-2011-PA/TC, 26 de noviembre de 2013, f. j. 4).
Posteriormente a este pronunciamiento, tanto la Municipalidad Provincial de Espinar como el Gobierno Regional del Cusco interpusie- ron sendos recursos de reposición y acla- ración contra la resolución de fecha 26 de noviembre de 2016 que había declarado el archivo definitivo del proceso de amparo.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional los resolvió declarándolos improcedentes mediante resoluciones del 3 de diciembre de 2013 y del 16 de abril de 2014. El fundamento
9 Véase la Resolución Exp. N° 01939-2011-PA/TC, del 3 de diciembre de 2013, fundamento 4, y la Resolución de 16 de abril de 2014, fundamento 7.
en ambos casos fue que no cabía un pronunciamiento adicional por parte del Tribunal Constitucional al haberse declarado ya el archivo definitivo del proceso de amparo, por haberse cumplido con lo ordenado en su sentencia del año 20119.
Este caso, más allá de la controversia que se pueda generar en cuanto a la decisión sobre el fondo, demuestra que el Tribunal Constitucional ya se ha involucrado antes, y de manera muy activa, en el cumplimiento fiel de sus deci- siones. Podría servir, en ese sentido, como un ejemplo de cara a lo que propone el nuevo Sis- tema de Supervisión de Cumplimiento de Sen- tencias del Tribunal Constitucional.
VII. REFLEXIONES FINALES
En los últimos años hemos sido testigos de cómo cada vez la labor del Tribunal Constitucional cobra mayor relevancia para la escena nacio- nal a medida que ante él se presentan casos que obligan a desentrañar los alcances de aquello que nuestra Constitución establece.
Las decisiones que el Tribunal Constitucional expide en el ejercicio de sus funciones juris- diccionales tienden a presentar –y no pocas veces– una cierta dosis de ineficacia desde el terreno de la ejecución, sobre todo cuando nos encontramos frente a cuestiones tales como una declaratoria de un estado de cosas inconstitucional o una sentencia exhortativa.
Es por la complejidad que dichas decisiones guardan que su fiel y cabal cumplimiento no se llega a plasmar en la realidad o, en el
“mejor” de los casos, se llega a plasmar muy tarde o de manera defectuosa.
El Exp. N° 1939-2011-PA/TC
demuestra que el Tribunal
Constitucional ya se ha invo-
lucrado antes, y de manera
muy activa, en el cumplimien-
to fiel de sus decisiones.
Por esta razón, resulta importante que el pro- pio Tribunal Constitucional haya tomado cartas en el asunto y se haya preocupado por asegurar el cumplimiento de las sentencias que expide.
Así, y más allá de las naturales discrepancias que sobre la materia pueda haber, no debe- mos olvidar que, tal y como lo menciona el profesor Germán Fernández (2018)
(…) la indiscutible naturaleza jurisdic- cional de la función que corresponde al Tribunal Constitucional conduce directa- mente a reconocer que esa función juris- diccional tiene que estar acompañada de la función de velar por que sus resolu- ciones se cumplan. La potestad de ejecu- ción resulta de la propia posición cons- titucional del Tribunal y de su función de garante jurisdiccional último de la supre- macía constitucional. (p. 22)
REFERENCIAS
• Arzos, X. (2016). Los poderes de ejecución de los tribunales constitucionales alemán y austriaco. En: Revista Española de Derecho Constitucional, (108), pp. 13-49.
• Cairo, O. (2015). Artículo 22. Actuación de sentencias. En: Varios autores. Código Pro- cesal Constitucional comentado. Tomo I.
Lima: Gaceta Jurídica.
• Castillo, L. (2008). El Tribunal Constitucio- nal peruano y su dinámica jurisprudencial.
Lima: Palestra.
• Fernández, G. (2018). Las nuevas facultades del Tribunal Constitucional para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones. En: Re- vista Española de Derecho Constitucional, (112), pp. 15-44.
• Landa, C. (2011). Organización y funciona- miento del Tribunal Constitucional. Entre el derecho y la política. Lima: Palestra.
