• Lincoln Institute of Land Policy
• Área Metropolitana del Valle del Aburrá
• Instituto de Estudios Urbanos
• Curso de desarrollo profesional Gestión del suelo en grandes proyectos urbanos
Medellín, Marzo 14-18 de 2011
• Alternativas de reparto equitativo de cargas y beneficios
• María Mercedes Maldonado
• Profesora Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de Colombia
• - Algo de dimensión jurídica
• - Una introducción al tema de distribución equitativa de cargas y beneficios
• - Generalidades
• - Adquisición pública de suelo
• - Financiación de las intervenciones
• - Entrada por la expropiación (adquisición pública de suelo)
• - Para volver a la distribución equitativa
1º. Generalidades
Distribución equitativa de cargas y beneficios
Principio jurídico general: Igualdad de tratamiento del ciudadano por el régimen legal
Quien se encuentra en una misma situación debe recibir el mismo tratamiento
• Ese principio se traduce en opciones de política y acción pública y
• se concreta en técnicas o metodologías diferentes, con distintos niveles de
equidad
Dilemas
• 1. Impuestos, tributos o mecanismos
localizados de recuperación de plusvalías
• 2. Planes o proyectos
• 3. Valorización del suelo y promoción inmobiliaria – para dinamizar
económicamente – Programas sociales
Puntos de discusión
• La planeación urbana –casi que por definición- establece tratamientos diferenciados
• Es decir, que afecta la regla general (y abstracta) del principio de igualdad
Puntos de discusión
• Equidad entre los propietarios
involucrados en una misma situación o en un mismo proceso o proyecto urbanístico
• Y entre estos y el conjunto de la ciudad o la colectividad – “entre los no propietarios”
• En relación con el presupuesto público – (el conjunto de contribuyentes de la
ciudad)
Puntos de discusión
• ¿Quién financia la urbanización o la reurbanización?
• 1. Los propietarios de suelo
• 2. Los urbanizadores o constructores
• 3. Los ciudadanos como contribuyentes a través del pago de impuestos
• 4. Los ciudadanos como usuarios a través del pago de tarifas
Gestión de grandes proyectos
• 1º. Adquisición –pública- de suelo
• 2º. Financiación de la operación –
• Inversiones locales o internas a la operación
• Inversiones de carácter general o estructurante
• 3º Movilización de plusvalías
Distribución equitativa de cargas y beneficios
• Es un mecanismo o una serie de mecanismos de financiación de
• - obras de urbanización, redesarrollo o renovación
• - con cargo a los incrementos en los precios del suelo producidos por la operación urbana
respectiva
• soportada en la asignación de las normas de uso y edificabilidad (precios del suelo)
Adquisición pública de suelo
• 1º. Expropiación o formas negociadas de adquisición pública (por lo general previas a la expropiación)
• 2º. Alternativas a la expropiación
Expropiación
• Motivos de utilidad pública o interés social que la justifica
• Indemnización
Expropiación
• Concurren dos intereses legítimos: el del
“estado” que expropia y el del propietario expropiado
• los dos deben ser equilibrados
Expropiación
• ¿Los grandes proyectos urbanos – la
renovación, el redesarrollo como motivo de interés social?
• El desarrollo inmobiliario soportado en el poder público que suprime el derecho de dominio
Expropiación
• ¿Dónde están los límites?
Expropiación
• El tema de los motivos de utilidad pública ha sido relativamente pacífico, pero
empieza a cobrar importancia ante la
extensión de esos motivos a proyectos de desarrollo económico, y la expropiación a favor de terceros
Expropiación - Indemnización
• ¿Qué es más conveniente?
• ¿Que el legislador establezca criterios
generales para su determinación o que lo haga el juez en cada caso?
Indemnización
• ¿Precio comercial ?
• Reposición del patrimonio del propietario afectado
• ¿Qué es patrimonio?
• ¿Simples expectativas hacen parte del patrimonio?
Indemnización
¿Otros perjuicios derivados de la expropiación?
Indemnización
Hay que evitar que la expropiación se vuelva una fuente injustificada de
ganancia para el propietario pero también que el propietario se vea afectado en su patrimonio al ceder su bien a favor de la colectividad
¿Cómo se resuelve?
Indemnización
• Las diferencias sociales de los propietarios afectados
Tensiones
• La reglamentación general de la expropiación
• Y la definición concreta de cada caso
• Actores diferentes – situaciones sociales diferentes
• Se expropia suelo o edificaciones
• Vivienda única familiar, explotación rural o negocio urbano del que se deriva la
subsistencia
• Expropiación y derecho a la vivienda
Problemas
• ¿Que es lo que se compensa o se indemniza?
• El “precio” del inmueble expropiado y….
• - Lucro cesante
• - y
• Gastos propios de programas de
protección social por reasentamientos o traslados, afectación de ciertas
comunidades
Problemas
• Expropiación de viviendas urbanas – el problema del precio del suelo –
localización y precios de expectativa
• ¿Es forzoso reconocer esas
expectativas para que se logre la reposición patrimonial del afectado?
• El riesgo es que se termine
reproduciendo la lógica de precios altos
• O de expulsar población para gentrificar sin que puedan obtener una localización similar y una vivienda similar
Expropiación y “proyectos de desarrollo”
• Separar claramente entre las
indemnizaciones dirigidas a la reposición patrimonial del inmueble expropiado
• ….y los otros pagos ligados a programas sociales – No todos los expropiados
tienen derecho a esos programas
•
Expropiación y renovación urbana o proyectos inmobiliarios
• El motivo de utilidad publica no se dirige a producir bienes de uso publico sino
proyectos inmobiliarios
• Primero: cuestionar el motivo de utilidad publica – ¿es legitimo expropiar para
proyectos que gentrifican o introducen usos mas rentables?
• Derechos de los habitantes a permanecer en el lugar
Expropiación y renovación urbana o proyectos de desarrollo
¿Si de todas maneras se aplica la
expropiación, cual seria el precio justo?
El propietario expropiado tendría que
“hacer parte del proyecto” – Llegar a un precio resultante del reparto equitativo de cargas y beneficios – No es justo aplicar el criterio general de despojar de expectativas el precio de expropiación
• Una cosa es que se expropie para
producir un bien de uso público (una vía, un parque)
• Otra para producir unidades privadas con aprovechamientos del suelo y
rentabilidades importantes
Criterios para definir la indemnización
• - Indemnización definida por la
administración, de acuerdo con criterios generales
• ¿Obligan al juez, el juez puede ordenar
pagos con cargos al presupuesto público?
• - Precio comercial ¿Qué es eso?
Criterios para definir la indemnización
• - O sistemas híbridos: precio comercial
“controlado” por normas de carácter público
Ejemplos de criterios legales que modulan la fijación del monto de la indemnización
• 1) Tener en cuenta la situación real y efectiva del terreno en el marco de la norma actual y no de usos potenciales
• 2) Descontar los incrementos en los precios de suelo producidos por las obras públicas y los cambios de norma producidos en un
determinado periodo antes de que se decrete la expropiación
Ejemplos de criterios legales que modulan la fijación del monto de la indemnización
• 3) Tener en cuenta si el terreno cuenta o no con todos los servicios e infraestructuras
• Ejemplo en Colombia – Ley 388
• Indemnización - precio comercial
descontados los incrementos producidos por el anuncio del proyecto u obra que
constituye el motivo de utilidad pública
• Algunos municipios lo han convertido en un instrumento que denominan “Anuncio del proyecto”
• Anuncia formalmente un proyecto
urbanístico o un plan de obras y se ordena la realización de avalúos que se hacen
públicos
ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL SUELO CONTROL DE LOS PRECIOS DEL SUELO
0
1 - 1500 1501 - 2500 2501 - 4500 4501 - 6000 6001 - 8000 8001 - 10000 10001 - 15000 15001 - 20000 20001 - 50000 Valor m2 en pesos
Sin Avaluar
Valor promedio m2 US 1.70 (1 dólar $ 2000
Utlización en Bogotá – Proyecto Usme
Avalúos de referencia
• Sirvió para reducir casi 4 veces los montos de indemnización
• De US 25 a US 7/Mt2
• Esos avalúos de referencia también sirven para establecer un valor de partida – el
valor del aporte de suelo
• Que en un esquema de reparto equitativo de cargas y beneficios permite lograr un monto de indemnización o compra
resultante de ese reparto
• Quien entra voluntariamente recibe el valor resultante del reparto
• Si se niega, es expropiado al valor inicial
• Más programas de protección social a
población vulnerable – sin contaminar los precios del suelo con esos objetivos
sociales
Ejemplo en Colombia
• En renovación urbana:
• 2 normas muy importantes
• 1ª Ley 9ª El propietario puede optar por aportar su inmueble en calidad de socio a la sociedad que adelante el plan o a un
contrato de cuentas en participación
• Ley 388, artículo 119: Se paga:
• 1. Mediante permuta con uno o varios de los inmuebles resultantes del proyecto.
• 2. En derechos de edificabilidad,
participando como socio del mismo.
•
• Reajuste de tierras y de integración inmobiliaria:
• Pago de los inmuebles que hacen parte del proyecto: precio inicial más
participaciones en el proyecto y pago con lotes resultantes de la nueva sub-division
• Menos costos o cargas del proyecto
• Pasamos entonces a las alternativas a la expropiación y nuestro tema inicial:
• Técnicas de distribución equitativa de cargas y beneficios
Bancos
Empresas
Fam. Romero Fam. Pardo Cond Fam. Arévalo
Fam. González
Fam. Gutiérrez Fam. Melo
Moreno Castro Pacheco
Salazar
Tilaguy Torres
Outros Proprietarios proprietários
REAJUSTE DE TERRENOS
Parque Entre Nubes
La Requilina
Los ingredientes de la receta reparto equitativo
• 1º. Suelo antes de la operación urbana (cualquiera que sea su tamaño, escala, naturaleza o complejidad)
• - Valor del suelo antes de la operación
• Expansión urbana – Precio según usos agrícolas y forestales
• - Redesarrollo o renovación – Precio antes, según condiciones de los
inmuebles, norma
Los ingredientes de la receta reparto equitativo
• 2º. Costos de la operación: Algunas a cargo del presupuesto público – Otras se convierten en cargas u obligaciones urbanísticas
• - Áreas protegidas o patrimonio cultural
• - Aportes de suelo o CESIONES urbanísticas obligatorias
• - Ejecución de obras
• - Suelo destinado a vivienda de interés prioritaria
Los ingredientes de la receta reparto equitativo
• 3º. Beneficios urbanísticos
• Normas de uso y edificabilidad que se traducen en determinados precios del suelo
• El suelo vale por lo que se puede hacer en él – Es un residuo resultante del producto inmobiliario
Los ingredientes de la receta reparto equitativo
• 4º. Suelo resultante del reparto:
• Precio del suelo derivados de los beneficios o aprovechamientos
urbanísticos - Obligaciones o cargas urbanísticas
Usos y edificabilidad, inciden sobre el precio del suelo y se distribuyen entre quien aporta tierra y quien aporta los recursos para inversión
Norma
Autorización específica
Usos y edificabilidad
ELEMENTOS DEL SISTEMA DE REPARTO
Inversiones
objeto de reparto-
localizadas
Inversiones
Con cargo a todos los contribuyent
Tierra es valor antes
de la
operación o proyecto
Puntos de discusión
• Cargas u obligaciones locales – Es un tema relativamente pacífico y aceptado
• Cargas generales – hay mayor discusión
Puntos de discusión
• Cargas generales –
• Aportes de suelo
• Ejecución de obras
• El tema no es pacífico – hay un debate jurídico, técnico y económico
' Planta El DoradoPlanta El Dorado Ciudadela Nuevo Usme
Portal Usme Transmilenio
Acceso al S.I.T.M.– Rutas Alimentadoras
Acceso a Agua Potable- Planta el Dorado
Inversiones públicas – cargas generales
INVERSIONES PÚBLICAS/OBLIGACIONES URBANÍSTICAS Y CONDICIONES DE REPARTO
Plantas de tratamiento, sistemas de almacenamiento
Áreas Protegidas
Infraestructura Vial Principal
Parque Entrenubes
Planta El Dorado
¿CARGAS GENERALES OBJETO DE REPARTO?
Tierra y costo de las
redes matrices de
servicios públicos
Áreas Protegidas
Tierra y Costo de la
Infra- estructura Vial Principal
Redes Matrices
Áreas Protegidas Vías
Principales
Sistemas Generales
CARGAS GENERALES
◄cargas 1
◄cargas 2
Los aprovechamientos urbanísticos autorizados se traducen en precios del suelo diferenciados
Los beneficios o aprovechamiento
Suelo rural $ 3.000/mt2
Uso comercial US 1.000/mt2
Uso residencial US 300/mt2
Uso residencial VIS US 50/Mt2 Area util-
50% del área bruta
◄cargas 1
◄cargas 2
EdificaciónSuelo
Inversión en la construcción
Costo de la construcción
Costo de la urbanización
Valor inicial del suelo Plusvalía
El valor residual del suelo se obtiene como “residuo” o saldo
entre el precio de venta de lo que se construye (de acuerdo
con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible)restándole la
utilidad y el costo directo e indirecto de la construcción y
de la urbanización del suelo
Valor reconocido al propietario(incluye parte de la plusvalía, la
cual se le cede) Plusvalías recuperadas para la
colectividad Valor residual del
suelo: Valor máximo a pagar por
el suelo
Precio de venta del inmueble
Ganancia para el que construye
Inversión en la urbanización Ganancia para el
que urbaniza
CALCULO DEL PRECIO DEL SUELO URBANIZADO
Tipo de uso Área bruta (m2)
Área útil (52%)
Valor por m2 US
Total US Res. V.I.P. con
Actividad económica
496.573 312.841 21 6.554.770
Residencial. V.I.P. 2.311.509 1.456.251 16 22.884.111 Comercio Local
V.I.P. 770.503 485.417 50 24.409.485
Residencial V.I.S. 1.180.261 743.565 70 52.049.550 Comercial 434.778 273.910 60 16.434.600 Equipamentos 367.334 231.420 30 6.942.600
Industria 239.621 150.961 40 6.038.440
Outros 217.989 137.333 60 8.239.980
TOTAL VALOR SUELO URBANIZADO 147.210.000.000
Alternativas de financiación de cargas generales
• - Normas sobre cesiones – locales o generales
• - Distribución de costos de ejecutar obras por zonas (metodología de la contribución de mejoras)
Alternativas de financiación de cargas generales
• Venta de edificabilidad o de índices de
construcción y usos: No regalar la norma, índices básicos y pago por índices
adicionales
• Transferencia de derechos de
construcción – Vinculan terrenos entre sí
Alternativas de financiación de cargas generales
• Técnicas – hay muchas:
• Indices básicos y máximos
• Sistemas de puntos
• Aprovechamiento medio (español)
Financiación
• Vía impuestos o incluyéndolos en la
estructura tarifaria de servicios públicos:
todos los contribuyentes pagan
• Vía tributos – principio del beneficio o del impacto
• Vía mecanismos localizados de
movilización de plusvalías (no tributarios)
