IMPORTANCIA DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES EN LA PROYECCION DE VIAS, UN ESTUDIO COMPARADO DE CASO
GABBY VEGA SANABRIA Ingeniera Civil
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA FACULTAD DE POSGRADOS
ESPECIALIZACION EN GERENCIA AMBIENTAL Bogotá D.C
2002
LA IMPORTANCIA DE LOS ESTUDIOS AMBIENTALES EN LA PROYECCION DE VIAS. UN ESTUDIO COMPARADO DE CASO
GABBY VEGA SANABRIA Ingeniera Civil
Proyecto final para optar al título de Especialista en Gerencia Ambiental
TUTORA: Dra. ISABEL CRISTINA GARCIA CH.
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA FACULTAD DE POSGRADOS
ESPECIALIZACION EN GERENCIA AMBIENTAL Bogotá D.C.
2002
Nota de aceptación.
__________________________________
__________________________________
__________________________________
__________________________________
Presidente del Jurado
__________________________________
Jurado
__________________________________
Jurado
Bogotá D.C., Febrero de 2002
Entonces la caoba meció sus ramas y escuché en sus rumores estos anatemas:
“Picadlo, Picadlo con vuestro hierro, para que experimente lo que es el hacha en carne viva.
¡Picadlo aunque esté indefenso, pues él también destruyó los árboles y es justo que conozca nuestro destino!”
- La Vorágine -
JOSE EUSTASIO RIVERA
CONTENIDO
Pág..
INTRODUCCIÓN ...14
1. PROBLEMA ...16
1.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA...16
1.2 PLANTEAMIE NTO DEL PROBLEMA...18
1.3 DESCRIPCION DEL PROBLEMA...19
1.4 FORMULACION DEL PROBLEMA...21
1.5 JUSTIFICACION DE LA INVESTIGACIÓN...23
1.6 OBJETIVOS...24
1.6.1 Objetivos Generales...24
1.6.2 Objetivos Específicos...24
2. MARCO REFERENCIAL ...26
2.1 MARCO CONTEXTUAL...26
2.1.1. Carretera Bogotá – Villavicencio...26
2.1.2. Conexión terrestre Colombia – Panamá, Sector tapón del Darién ...32
2.1.2.1. Características socioambientales del sector del Darién...36
2.2 MARCO TEORICO...37
2.2.1. La Gestión Ambiental...37
2.2.2. La gestión ambiental en el sector vial...44
2.2.2.1 La gestión ambiental en la construcción de vías...50
2.2.3. Estudios ambientales que se realizan en los proyectos viales...51
- Diagnóstico Ambiental de Alternativas, DAA...51
- Estudio de Impacto Ambiental, EIA...52
- Plan de Manejo Ambiental, PMA...53
2.2.4. Construcción y mantenimiento de redes viales ...54
2.2.4.1. Descripción de ámbito de actividades ... 54
2.2.4.2. Impactos ambientales y medidas de protección...55
- Efectos directos a gran escala...55
- Efectos indirectos a gran escala...56
- Efectos secundarios...60
2.2.5. Análisis y evaluación de impactos ambientales...61
2.2.5.1. Evaluación sinóptica de la relevancia ambiental...62
2.2.6. Impactos ambientales causados por la construcción de proyectos viales...64
2.2.6.1. Impacto sobre el medio atmosférico...64
2.2.6.2. Impacto sobre el clima...65
2.2.6.3. Impacto sobre la geología y la geomorfología...65
2.2.6.4. Impacto sobre la hidrología superficial y subterránea...65
2.2.6.5. Impacto sobre los suelos...66
2.3.4.6. Impacto sobre la vegetación...66
2.2.6.7. Impacto sobre la fauna...67
2.2.6.8. Impacto sobre el paisaje...67
2.2.6.9. Impacto sobre los componentes socioculturales...68
2.3. MARCO CONCEPTUAL...69
2.4. MARCO LEGAL...71
3. METODOLOGÍA...75
3.1 TIPO DE INVESTIGACIÓN ...75
3.2 DISEÑO DE INVESTIGACIÓN...75
4. EXPOSICIÓN DE RESULTADOS...78
4.1 CARRETERA BOGOTÁ – VILLAVICENCIO...78
I. Túneles de Bijagual y Buenavista...78
II. Túnel de Boquerón...79
III. Variante Pipiral...79
4.1.1. Síntesis del estudio ambiental carretera Bogotá Villavicencio...81
4.1.2 Criterios utilizados para la evaluación ambiental...83
4.1.3 Conclusiones generales...85
4.1.4. Plan de manejo ambiental PMA...87
4.1.4.1. Programa de revegetación y reforestación...87
4.1.4.2 Programa de manejo de taludes...88
4.1.4.3. Programa de relaciones con la comunidad...91
4.1.4.4. Beneficios del proyecto...91
4.2. CONEXIÓN TERRESTRE COLOMBIA – PANAMÁ...92
4.2.1 Concepción Actual del proyecto...93
4.2.2. Características de la problemática socioambiental...96
4.2.3. Beneficios del proyecto...99
4.3 MODELO DE GERENCIA AMBIENTAL PARA PROYECTOS VÍALES...103
4.3.1. Criterios básicos de la Gestión Ambiental...103
4.3.2. Objeto y alcance de la gerencia ambiental...104
4.3.3. Funciones de la gerencia ambiental...104
4.3.3.1. Funciones Administrativas...104
4.3.3.2. Funciones Técnica de la Gerencia Ambiental... 106
4.3.3.3. Funciones legales de la Gerencia Ambiental...108
4.3.3.4. Funciones presupuestales de la Gerencia Ambiental...109
4.3.3.5. Funciones Sociales...110
4.3.4. Estructura orgánica funcional de la Gerencia Ambiental...110
5. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS...112
- Carretera Bogotá – Villavicencio...113
- Conexión terrestre Colombia Panamá en el sector Tapón del Darién....114
- Los Retos para la Vía del Tapón del Darién...116
6. CONCLUSIONES...120
6.1. Importancia de la Variable Ambiental en la Proyección de Vías ...123
ANEXOS ... 125
BIBLIOGRAFIA
LISTA DE FIGURAS
Pág..
Figura 1 Carretera a media ladera... 26
Figura 2 Carretera intramontañosa... 30
Figura 3 Carretera de valle ...33
Figura 4 Estructura organizacional de la Gerencia Ambiental ... 110
LISTA DE CUADROS
Pág..
Cuadro 1 Avance físico de la conexión terrestre Colombia - Panamá...95 Cuadro 2 Conexión terrestre Colombia Panamá y Carretera Bogotá-
Villavicencio, cuadro comparativo...101
LISTA DE ANEXOS
Anexo No. 1 Carretera Bogotá – Villavicencio, Localización general Anexo No. 2 Carretera Bogotá – Villavicencio, Variante Chipaque
Anexo No. 3 Conexión terrestre Colombia - Panamá. Unidades de relieve
Anexo No. 4 Conexión terrestre Colombia – Panamá, Alternativas
preseleccionadas.
BIBLIOGRAFIA
AVILA de Tissot Esperanza 1996 Licencias Ambientales. FESCOL. Bogotá.
Colombia.
CAÑON Barrios Julio, Julio Barriga. 1998. Estabilidad de taludes. INVIAS, Bogotá.
Colombia.
CASTAÑO Uribe Carlos.1999 Estudio de Diagnostico Ambiental de Alternativas de la conexión terrestre Colombia Panamá. INVIAS, Bogotá D.C.
CERPA - ECOFONDO 1995, Prioridades socioambientales Región Choco, Centro de Estudios Regionales del Pacifico CERPA, Choco, Colombia.
CORPOICA. 2000 Plan de manejo sostenible de ecosistemas regionales, Choco.
Corpoica Bogotá.
ENCUENTRO COLOMBO PANAMEÑO, 2000. El Darién: Zona Binacional, Memorias, Fundación Natura, Colombia.
FALS BORDA Orlando. 1997 Elementos sobre ordenamiento y equilibrio regional en Colombia. Tm Editores. Colombia.
GARCÍA Ch. Isabel Cristina y MARTÍNEZ Hernández Juber. 2001 Creación de una Región Verde en la Amazonía Colombiana y la aplicación en ella del rotocolo de Kioto. ESAP – OEI - UE. Bogotá.
GEOSOV Consultores Ltda. 1993 Estudio sobre la situación actual de la carretera Tapón del Darién. Bogotá.
HERNANDEZ SANPIERI, R et al.1996 Metodología de la investigación. Mc Graw Hill, México.
HUNT David – Catherine Johnson. 1999 Sistemas de Gestión Medioambiental, Mc
Graw Hill, Gran Bretaña.
INVIAS, 1993 Manual de Gestión Ambiental, SGAS Bogotá D.C.
MARE j. Epsten. PhD. 1999 El desempeño ambiental en la empresa, Ecoediciones. Bogotá.
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. 1997.Términos de Referencia: VTER 001- 007. Bogotá.
OTERO R Alberto. 1998. Medio ambiente y Educación, Buenos aires. Ediciones educativas.
RUIZ Juan Pablo 2000 Comentario al documento CONPES “Una política ambiental para Colombia” DNP. Bogotá.
SABINO Carlos A. 1997 Indicadores e Indices. Bogotá Colombia TM Editores
TAMAYO Y TAMAYO Mario. 1999. El Proceso de la Investigación Científica, Mexico. Limusa Noriega Editores. Tercera edición.
--- 2000. Serie “Aprender a Investigar” Módulo 2 ICFES - ICEASF
XVI CONGRESO PANAMERICANO Tapón Del Darién, MOPT 1991 Bogotá.
Colombia.
INTRODUCCIÓN
A lo largo de mis años de experiencia profesional como Ingeniera Civil he podido observar la magnitud y complejidad de los problemas ambientales ocasionados por las obras civiles especialmente los inherentes a los proyectos viales. Sin desconocer que una de las bases del desarrollo económico del país es el transporte y las comunicaciones, se podría afirmar que en épocas pasadas, el sector vial fue el responsable de fuertes depredaciones al medio ambiente, la destrucción de la biodiversidad y un impulsor del colonialismo salvaje. Estas prácticas, afortunadamente vienen siendo corregidas a través de instrumentos legislativos y políticas ambientales reguladas por el Estado.
El presente trabajo titulado “Importancia de los Estudios Ambientales en la proyección de vías. Un estudio comparado de caso “, analiza los estudios ambientales de dos proyectos viales en etapas bien diferentes así: La carretera Bogotá-Villavicencio es un proyecto de construcción y mejoramiento vial y la Conexión terrestre Colombia Panamá en el sector Tapón del Darién en la etapa de estudios de factibilidad. La elección de dos proyectos viales que se encuentran en diferentes etapas de estudio, permitió conocer el alcance y proyección especifica de cada estudio ambiental, enriquecer la investigación porque se profundizó en el análisis de los procesos ambientales para este tipo de infraestructura, sus implicaciones socio ambientales, económicas, técnicas, políticas y jurídicas.
En desarrollo de este trabajo se observa la estructura de los términos de
referencia para cada tipo de estudio, se hace una descripción pormenorizada de la
gestión ambiental, la clases de estudio que se debe elaborar, los criterios básicos
de la gestión para cada caso y el alcance de las normas y sus procedimientos.
El estudio busca destacar la importancia que el medio ambiente viene adquiriendo en el campo técnico y particularmente en la ingeniería vial. Ya no se trata de un tema coloquial, sino por el contrario es tan importante que debe asumirse desde las primeras etapas de planeación de los proyectos viales. La intención es formular una visión acerca de los procesos ambientales y aportar herramientas que sirvan al ingeniero para adelantar una adecuada gerencia ambiental de vías.
Por tal razón a manera de divulgación se presenta un modelo de Gerencia Ambiental.
La Autora.
1. PROBLEMA
La importancia de los estudios ambientales en la proyección de vías. Un estudio comparado de caso: La carretera Bogotá–Villavicencio y la conexión Colombia- Panamá.
1.1. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
La gestión ambiental para la proyección y construcción de carreteras en Colombia se remonta a 1974 cuando el Departamento del Transporte de los Estados Unidos y el Instituto Batelle realizan la Declaratoria de Efecto Ambiental sobre la carretera del Tapón del Darién. En 1987 el Banco Mundial exige los términos de referencia como requisito para la negociación del noveno préstamo sectorial de carreteras.
La discusión en torno al significado ambiental de los megaproyectos viales debe encuadrase en una reflexión más amplia retenida en los múltiples significados del proceso de modernización del sistema vial nacional. La lógica del sistema vial existente obedece al crecimiento económico que demanda una ágil y eficiente circulación de personas, productos y servicios frente a una red de carreteras incapaz de satisfacer estos requerimientos cual es comunicar los grandes centros de concentración de población y actividades.
Esta lógica de desarrollo vial acorde con los problemas y necesidades de los años
50ª y 60ª se vuelve un obstáculo a partir de los 70ª y se agudiza en los 90ª por la
idea de que los procesos económicos solo son posibles con la integración al
mercado mundial. A la distribución lógica de la población dispersa en los valles
interandinos, altiplanos y vertientes de las cordilleras se acomodó una red vial
junto con el tren Andino. El problema emerge por los trayectos largos y penosos que se deben hacer ya que en los años 70ª para hacer un recorrido entre Medellín y Cali era necesario partir del nivel del mar hasta el alto de Ventanas a los 2.550 m.s.n.m. descender a Medellín 1.450 m.s.n.m. ascender al alto de las Minas 2.650 m.s.n.m. descender nuevamente al valle del río Cauca en la Pintada 900 m.s.n.m.
ascender a Anserma 1.900 m.s.n.m. para descender nuevamente al valle del río Cauca en Cerritos.
La necesidad de modernizar la red de carreteras entendida en una comunicación mas ágil entre los grandes centros urbanos y la costa Atlántica y Pacífica se concretaría en la construcción de una nueva malla que responda a las necesidades de los tiempos actuales. Para ello se visualizan dos iniciativas:
- Construcción de troncales a lo largo de los valles intra-andinos e intra- montañosos.
- Construcción de troncales transversales al eje de alargamiento Andino, ampliando la banca y construyendo túneles que evite el remontar las partes elevadas de las cordilleras.
1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
Las carreteras constituyen uno de los elementos básicos en las estrategias de desarrollo regional ya que se consideran el principal elemento potenciador de la modificación y uso del suelo y el espacio.
Sin embargo las vías son generalmente construidas bajo una concepción lineal
que aunque buscan la conformación de una red de comunicación para la
integración de las diferentes regiones a la actividad económica del país muchas
veces su diseño se hace bajo las consideraciones de disminuir costos y no
consultan en forma oportuna factores y características locales, zonales y
regionales, subestimando así la necesidad de integrarse con otras inversiones en la zona de influencia de la vía para producir los cambios proyectados, prevenir efectos indeseados y evitar desperdicio de recursos y oportunidades.
Se requiere entonces de metodologías de análisis-síntesis que evalúen integralmente las regiones que se pretenden afectar, enriqueciendo el análisis financiero de beneficio-costo mediante la incorporación de criterios ecológicos y socioculturales, normalmente ignorados en los estudios.
La evaluación integral de proyectos de carreteras debe conducir a la optimización de la inversión para la comunicación y desarrollo regional ya que debe permitir la concentración de los intereses y realidades locales, regionales y nacionales de carácter público y privado dentro de los limites de la disponibilidad de recursos técnicos, naturales y humanos
Las carreteras deben ser concebidas y diseñadas en el contexto de sus usuarios, usos especiales, de sus impactos a largo plazo, dentro del marco de un desarrollo sustentable que comprenda la importancia del mantenimiento de la calidad ambiental y los recursos naturales. Igualmente debe obedecer a criterios sólidos de costo mínimo que satisfagan la demanda real, eliminando sobredimensionamientos que conducen a una capacidad ociosa instalada.
1.3. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA.
El presente estudio busca analizar la importancia que en la ingeniería vial vienen
teniendo los estudios ambientales, particularmente en la última década. No es
ningún desatino afirmar que los proyectos viales como actualmente están
concebidos no son proyectos técnicos sino ante todo, propuestas técnicas que
involucran cambios en la estructura y funcionamiento de los ecosistemas y las
comunicaciones. Han sido definidos para solucionar necesidades técnico-
económicas sin entrar a evaluar en forma integral todas las variables que un proyecto vial determina y que por su misma naturaleza modifica el entorno cuando éste entra en operación. La apertura de zonas antes inaccesibles representan una injerencia en el medio ambiente que obligan a un tratamiento específico.
Cada proyecto tiene impactos ambientales específicos de acuerdo a la fragilidad o fortaleza ecosistemica de la zona a intervenir; incluso puede afirmarse que “el bajo” significado de la evaluación ambiental de muchos proyectos viales, es el resultado del desconocimiento del carácter integral y complejo inherente a estas obras. Integral y complejo significa superar la óptica exclusivamente técnico- económica con que se evalúan estos proyectos en sus fases de reconocimiento, prefactibilidad, factibilidad, diseño y construcción. Solo la fría realidad le va mostrando al paradigma técnico, que el proyecto va desencadenando otros procesos que terminan imponiéndose con la fuerza de los hechos. Transitar de lo simple a lo complejo en la planeación de proyectos viales, significa superar la reflexión disociadora, mutuamente excluyente, entre una lógica técnica y económica en un extremo y la sociocultural y ambiental en el otro. Lo complejo es retomar integralmente lo técnico, lo económico, lo social, lo cultural y lo ecosistémico que subyace en todo proyecto vial. 1
A partir de la promulgación de la ley 99/93, que conforma el Sistema Nacional Ambiental SINA y crea el Ministerio del Medio Ambiente en Colombia, se implementó la norma con una serie de requerimientos específicos para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial. En desarrollo del decreto reglamentario 1753 de 1994 se establecieron los procedimientos específicos para la obtención de licencias ambientales para este tipo de proyectos. Mediante un plan concertado con las entidades del estado encargadas de estos trabajos, se han formulado un conjunto de términos de referencia para los estudios
1
Apartes de la intervención en el seminario sobre proyectos viales en el Darién del Dr. Luis Alberto Arias L.
Profesor UN de Medellín Director de la Fundación Natura 1994.
ambientales que vienen siendo utilizados para adelantar la gestión ambiental la cual muestra serias deficiencia respecto a su aplicación.
Anterior a la ley 99/93, quienes se encargaban de los estudios, diseños y posteriormente la construcción y mantenimiento de las redes viales, sometían sus proyectos a un análisis ambiental en el INDERENA quien, era la Entidad encargada de expedir la licencia ambiental.
1.4. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.
La apertura de una región mediante la construcción de una carretera, que antes era inaccesible al tráfico motorizado, ocasiona una alteración profunda de las condiciones de vida del área involucrada. Para el ser humano y los ecosistemas es una barrera que perturba las funciones utilitarias de los espacios naturales.
La construcción de una vía de enlace entre dos puntos es un objetivo técnico- económico y desde ese punto de vista, su realización plantea dos problemas básicos: la necesidad de tener en cuenta los elementos que no pueden ser desplazados como son los obstáculos naturales p. Ej. un río; y por otro la necesidad de proteger y preservar los ecosistemas y la riqueza sociocultural de su entorno, es allí donde la gestión ambiental juega un importante papel en la planificación de este tipo de proyectos. Luego la pregunta a desarrollar es: Cuál es la importancia de los estudios ambientales en proyectos de infraestructura vial?
Para desarrollar esta pregunta se analizaron los estudios ambientales de dos
proyectos viales: “La conexión terrestre Colombia – Panamá” en el sector Tapón
del Darién, actualmente en la fase de factibilidad; y el segundo proyecto es “El
mejoramiento de la carretera Bogotá-Villavicencio” contratado por INVIAS en 1993
donde se construyeron tres túneles y alrededor de 32 puentes así como la ampliación de la calzada en todo su trayecto de 110 kilómetros.
De acuerdo a los términos de referencia del MMA los estudios correspondientes son: para la etapa de factibilidad el diagnóstico ambiental de alternativas DAA, y para una vía ya existente con escenarios ambientales ya consolidados, el estudio de Impacto Ambiental, EIA.
1.5. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
Desde la perspectiva de la Ingeniería, los estudios ambientales de los proyectos viales permiten ampliar el criterio de planeación, por los múltiples aspectos que abarca el impacto ambiental derivado de su construcción. Es de vital importancia que los analistas y diseñadores conozcan el alcance real que sobre la naturaleza y su entorno ejerce cualquier modificación por la dimensión que toman los problemas ambientales. La apertura de carreteras tiene una vinculación estrecha con los proyectos de desarrollo rural, regional y urbano porque genera modificaciones profundas en los comportamientos sociales, culturales y económicos. Es por ello tan importante la preparación técnica que en esta materia debe tener la ingeniería.
Analizar dos proyectos viales en diferentes etapas permite comprender los
pormenores de la gestión ambiental desde la fase de planeación, caracterización,
factibilidad, diseño y construcción. Hacer el seguimiento de los principales
impactos ambientales donde se involucran los aspectos sociales, culturales,
ecosistémicos y normativos contemplados en el contexto de la gestión ambiental
fortalece la formación profesional del ingeniero.
Establecer el alcance que sobre manejo ambiental, vienen aplicando las Entidades encargadas de adelantar los proyectos de construcción de vías y su avance frente al manejo normativo de la ley 99 de 1993.
Se propone afianzar el concepto de desarrollo sustentable y concientizar a la ingeniería que los estudios ambientales no son “un requisito mas” para la iniciación de los trabajos de campo sino un documento de valores sociales y ambientales que se debe llevar a la realidad. En la medida en que estos estudios estén bien enfocados, así como los diseños y los planes de manejo ambiental de las áreas de influencia, contribuirán a una gestión de desarrollo mucho más sustentable en el largo plazo.
1.6. OBJETIVOS
1.6.1. Objetivo General.
Realizar un estudio comparado de caso sobre la carretera Bogotá – Villavicencio y la Conexión terrestre Colombia – Panamá para determinar la importancia de los Estudios Ambientales en la Proyección de Vías.
1.6.2. Objetivos Específicos.
• Realizar un estudio sobre la carretera Bogotá – Villavicencio.
• Realizar un estudio sobre la Conexión terrestre Colombia – Panamá.
• Hacer un análisis comparado de los estudios sobre la carretera Bogotá – Villavicencio y la Conexión Terrestre Colombia – Panamá.
• Determinar la importancia de la Variable Ambiental en la Construcción de Vías.
• Divulgar un Modelo de Gerencia Ambiental para proyección y construcción de
vías.
2. MARCO REFERENCIAL
2.1. MARCO CONTEXTUAL
2.1.1. Carretera Bogotá – Villavicencio
Figura No 1 Carretera a media ladera
Es la carretera que comunica a Bogotá con Villavicencio y principal entrada a los Llanos Orientales, la Orinoquía Colombiana y un eslabón de la futura vía a Venezuela. La importancia estratégica y los complejos problemas técnicos de la vía, obligaron a formular en la década de los 90ª un plan para mejorar las comunicaciones de esta zona con el resto del país.
La Orinoquía esta conformada por cinco departamentos, cuya área total cubre el 31% del país. 2 El aislamiento físico en el que se encontraba la zona por décadas
2
Los departamentos son Meta, Vichada, Arauca, Casanare y Guaviare
disminuyó su competitividad 3 manteniéndola alejada de los principales centros de consumo. La ciudad de Villavicencio por su parte se ha venido convirtiendo en importante polo de desarrollo, constituyéndose a la vez en el principal centro de consolidación de la carga de la región 4 . En el departamento del Meta se concentra algo mas del 5% de la carga nacional. El incremento del tráfico y las deficiencia técnicas de la carretera se fueron convirtiendo en un obstáculo presentándose con mayor frecuencia los cierres prolongados causados por las obstrucciones que resultaban de los deslizamientos de las laderas del corredor vial. Los mayores problemas de inestabilidad se presentaban entre Cáqueza y Villavicencio mientras que la probabilidad de falla iba disminuyendo a medida que la vía se acerca a Bogotá. Otro aspecto son las condiciones topográficas que hacían deficientes las especificaciones de la vía en diferentes tramos donde se presentaba una alta accidentalidad. El tiempo de viaje para recorrer la vía era de cinco horas para camiones y tres para automóviles con un promedio de velocidad para los primeros de 20 K.p.h. inferior en un 50% respecto a las demás carreteras troncales del país por lo tanto el costo del transporte de una tonelada entre Villavicencio y Bogotá se incrementaba en un 60%.
Por las anteriores razones y por considerar que al construir la carretera marginal de la selva, ésta vía se convirtiera en un cuello de botella para integrar la Orinoquía con el resto del país se inició en el año 1994 el mejoramiento de esta carretera. En sus 110 Km. de trazado la carretera atraviesa áreas de difíciles condiciones topográficas y valiosos ecosistemas de características endémicas así que iniciada la etapa de construcción después de los análisis técnicos correspondientes se resolvió, como lo vamos a ver mas adelante, modificar el trazado de la carretera en varios puntos -de los cuales analizaremos tres- con soluciones técnicas de ingeniería de vías buscando preservar el medio natural, se
3
Actualmente la causa es la inseguridad por el s ecuestro y la violencia de los grupos guerrilleros 2001
4
La Orinoquía genera un poco mas del 7% de la carga nacional, alrededor de 7 millones de toneladas anuales.
DNP.
tomaron medidas técnico ambientales que permitieran mantener intactas numerosas áreas de importancia biótica, hídrica y sociocultural.
La carretera Bogotá-Villavicencio forma parte de la red vial Nacional, identificada como ruta 40, de acuerdo a INVIAS ; es una transversal que atraviesa el país desde el puerto de Buenaventura pasando por Ibagué, Bogotá, Villavicencio hasta Puerto Carreño. La zona del proyecto esta enmarcada sobre la Cordillera Oriental en la cuenca del Río Negro interconectando la Región Andina, con los Llanos Orientales. Para su ejecución este proyecto se dividió en cuatro sectores (Ver anexo 1):
Sector 1: Bogotá - Puente Real. Con una longitud 31.24 kilómetros dividida en dos subtramos. El primer tramo comprende la construcción del túnel del Boquerón y sus accesos con una longitud total de 8 kilómetros de los cuales 2.325 m.
corresponden al túnel. El túnel del Boquerón tiene una cobertura máxima del orden de 400 metros y mínima de 70 metros. La cota del portal de entrada es de 3,010 m.s.n.m y la del portal de salida de 2,945 m.s.n.m. El sector donde se encuentra ubicado el túnel esta constituido por rocas sedimentarias de edad cretáceo y terciaria, conformada por lutitas, arcillositas y areniscas. El segundo tramo tiene una longitud de 15.2 kilómetros, comprende el mejoramiento de la vía existente desde el sitio denominado El Antojo, abscisa Km.
21+500 y Puente Real, abscisa K39+300. Dentro de este se incluye la construcción de la variante Chipaque, Las variantes Lupas de Caraza I y Lupas de Caraza II. (Ver anexo No 2). En general los impactos identificados en la construcción de este sector se refiere principalmente manejo de materiales sobrantes de excavación, manejo de aguas y estabilidad de taludes. Para el manejo del material sobrante se han diseñado e implementado una serie de depósitos definitivos, cuya estabilidad dependió de la construcción de
cauces, se construyeron drenes y filtros, así como sistemas de tratamiento
consistentes en sedimentadores, trampas de grasas y aceites y tanques de
mezcla rápida para adición de floculantes. Uno de los inconvenientes más críticos ha sido el manejo de los deslizamientos dada las características geotécnicas de la zona. A pesar de que las obras construidas para la estabilización de las laderas no se consideran ambientales, la generación de deslizamientos sí puede generar efectos negativo, principalmente sobre las corrientes superficiales, la cobertura vegetal, los suelos y lascomunidades de la zona. Entre las obras implementadas pueden mencionarse: tendido de taludes, pantallas, pernos de anclaje, drenes horizontales, subdrenes y revegetación.
Figura No 2 Carretera intra montañosa
Sector 2 Puente Real – Puente Téllez. Este sector comprende la construcción
de la variante de Cáqueza de 9.6 kilómetros y el mejoramiento de 3 kilómetros de
la vía existente. Los impactos principales identificados se presentaron en la
variante, puesto que su trazado se desarrolló sobre el valle de inundación del río
Cáqueza: Este es un ejemplo muy claro de mitigación de impacto, mediante la
incorporación del componente ambiental en los diseños de ingeniería, ya que con
el fin de evitar el efecto sobre la dinámica del río se decidió la construcción de un viaducto de 390 metros de longitud a lo largo del río, con el fin de no disminuir la capacidad del valle de inundación del mismo. La obra se decidió basándose en los estudios hidrológicos, hidráulicos y de dinámica de la corriente.
Es importante mencionar que el trazado de la variante a media ladera, habría generado una serie de deslizamientos que hubiesen afectado la misma población de Cáqueza, con efectos sociales y ambientales difíciles de predecir. En este mismo sentido, el mismo trazado de la totalidad de la variante incorporó criterios ambientales.
Sector 3: Puente Téllez –Pipiral Este sector comprende aproximadamente 35 kilómetros de recuperación y mejoramiento de la vía existente. Desde el punto de vista del manejo de los componentes bióticos y abióticos, este tramo no presentó mayores inconvenientes, excepto por el manejo de los grandes volúmenes del material de corte, para lo cual se ubicaron sitios definitivos para la disposición de este material sobrante aplicando las medidas apropiadas de estabilización del suelo y la incorporación al paisaje con los trabajos de revegetación.
Sector 4: Pipiral –Villavicencio Este sector comprende la construcción de 12 kilómetros de vía incluyendo dos túneles uno de 180 metros y otro de 4.571 metros. Los principales impactos identificados en este tramo del proyecto se refieren al manejo de aguas de infiltración de los túneles y de escorrentía superficial, y el tratamiento a la contaminación por residuos de aditivos químicos adicionados a los concretos utilizados para la construcción del túnel de Buenavista.Con el fin de mitigar estos impactos se diseñaron y construyeron una serie de obras destinadas el manejo y tratamiento de las aguas y aditivos, como por ejemplo plantas de tratamiento, canales receptores de aguas de escorrentía, protección de cauces y revegetación.
2.1.2. Conexión Terrestre Colombia – Panamá. Sector tapón del Darién.
Desde 1880 ha existido la idea de contar con un sistema de transporte terrestre a todo lo largo del continente Americano. La primera alternativa de la época fue la construcción de un ferrocarril interamericano, propuesta por el congreso de los Estados Unidos. Sin embargo, dado el auge del transporte por carretera a mediados de los años veinte, la alternativa del ferrocarril fue eliminada.
En 1925 surge la propuesta de la carretera Panamericana, que es apoyada por los países involucrados, quienes se comprometen a construir un sistema vial que úna las principales capitales de los países vecinos. En los años cuarenta comenzó la construcción de la carretera desde la frontera entre los Estados Unidos y México hasta Panamá. En 1963 se concluyó la construcción de 960 Km. De los 5.100 Km.
que constituyen la longitud total del proyecto, con un costo aproximado de US$270
millones de dólares, de los cuales Estados Unidos financió US$170 millones. En
1955 se creó el subcomité del Darién para la construcción del tramo comprendido
entre Tocumén en Panamá y Guarapas en Colombia El subcomité centró su
atención en el estudio de cuatro rutas posibles para la carretera en Panamá. En
Colombia, por su parte y con la coordinación del entonces MOPT se estudiaron
nueve posibles rutas, entre las cuales la mas corta es la que atraviesa la zona
pantanosa del río Atrato. Esta alternativa tuvo desde el principio una gran
acogida. Cabe anotar que en estos estudios no se consideraron evaluaciones
socio-ambientales de la zona proyectada. De este abanico de alternativas, en
1959 se preseleccionaron tres rutas de posible conexión con Panamá 1. Palo de
letras cabecera del Nercua- Bahía solano- Istmo de San Pablo. 2. Palo de letras –
Río Atrato- Conexión con la carretera Medellín Turbo. 3. Juradó – Cabecera de
Nercua. La primera de estas alternativas es la que se conoce como carretera
Panamericana.
Hacia 1964 varias instituciones estadounidenses, francesas y colombinas comenzaron a analizar y estudiar la ruta norte o ruta del Atrato. El proyecto permitía unir a Tocumén en Panamá, con el río León en Colombia en una longitud de 400 kilómetros y un costo para esa época de 150 millones de dólares.
Fig. No. 3 Carretera de valle o sabana
Esta ruta tuvo gran acogida, dadas las mejores condiciones de la zona que atravesaba y menor longitud respecto de la alternativa proyectada en la zona sur.
Sin embargo algunos de los tramos atravesaban sectores pantanoso del río Atrato y zonas ecológicas de gran valor, que posteriormente fueron declaradas como zonas protegidas y que hoy (2002) forman parte del parque nacional de los Katíos.
En 1974 la FHWA. Administración Federal de Carreteras de los EEUU. Contrató la
realización del estudio ambiental del tramo del Darién – Tocumén en Panamá y
Río León en Colombia. El estudio hizo una descripción de los componentes
bióticos, físicos, socioeconómicos de las regiones aferentes a la vía proyectada en
los dos países. El estudio buscaba satisfacer los requisitos exigidos en el acta
Federal de Política Ambiental expedida en el año 1969. En 1975 se presentaron
objeciones de carácter ambiental que impidieron continuar con la ejecución del proyecto. Las solicitudes y reclamaciones formuladas por los grupos conservacionistas de los Estados Unidos, fueron analizadas por los tribunales del Distrito de Columbia quien acogiendo sus peticiones, suspendió la inversión de los fondos de los Estados Unidos, hasta tanto no se cumpliera los requisitos ambientales estipulados en el Acta Federal de Política ambiental de los Estados Unidos, expedida en 1969. En la década del ochenta la ruta no tuvo ningún avance y solamente en el año 1991, época en la que el Departamento de agricultura de los Estados Unidos expidió la certificación sobre la fiebre aftosa dado que en 1978 se condicionó la continuación de las obras por este motivo.
En 1994 el Instituto Nacional de Vías , INVIAS , contrató los estudios de factibilidad
con una firma consultora compuesta por firmas nacionales e internacionales de
reconocida trayectoria, cuyo equipo humano de alta calidad, durante cerca de un
año identificaron las posibles alternativas, no sin antes tener en cuenta una serie
de propósitos que se ajustaban al marco de la normatividad existente en su
momento. De 11 alternativas evaluadas en el estudio, que en éste contrato se
llamó “Plan preliminar de ordenación del territorio conexión terrestres entre
Colombia y Panamá”, se seleccionaron 6 basadas en el conocimiento de la zona
lo cual permitió ver en forma amplia y directa los pormenores de la región. (ver
anexo 3). Se evaluaron criterios tan importantes como la magnitud de los
movimientos de tierra, los niveles de favorabilidad geotectónica, el impacto sobre
los suelos, los cuerpos de agua interceptados, los aspectos técnicos para cruzar la
cuenca hidrográfica más importante del sector y la longitud de los puentes por
construir sobre el mismo río Atrato. El estudio fue entregado en 1997 al Ministerio
del Medio Ambiente para dar inicio al proceso de otorgamiento de la licencia
ambiental.
2.1.2.1 Características socioambientales del proyecto en el sector Tapón del Darién.
La región del Darién es una zona de características sui géneris, de una gran riqueza física y biológica y donde las comunidades existentes y los ecosistemas son estratégicos, frágiles y vulnerables. El proyecto se caracteriza por la complejidad sociocultural y la fragilidad ecosistemica de la región; el estudio entregado a INVIAS en 1997, le dedica un análisis físico, biótico, socioeconómico y cultural a la zona donde se encuentra la planicie inundable del rió Atrato, localizada en el municipio de Riosucio en el departamento del Choco y que forma el verdadero Tapón del Darién. Esta zona de una alta complejidad ambiental, la conforma el municipio de Riosucio que esta ubicado en la parte baja del río Atrato;
Este es uno de los municipios más grandes no solo del Choco sino de Colombia con una extensión de 10.373 Km2. (ver anexo No 4).
La zona se ha visto afectada por la creciente colonización proveniente de los departamentos de Antioquia y Córdoba; como también por la explotación de los bosque por parte de empresarios privados, situación que ha marcado pautas determinantes en las relaciones socioeconómicas de la zona, por la llegada de nuevos pobladores y por el proceso económico de explotación de recursos forestales, impuesto como modelo de desarrollo regional y subregional 5 . La construcción de la carretera Panamericana en el sector Tapón del Darién intervendría la zona occidental y sur del Parque Nacional de los Katíos, lugar donde nacen un gran número de fuentes de agua y donde existen manchas de palma “milpesos” que sirven de alimento a las comunidades y a algunas especies de aves y mamíferos. Por otra parte el estudio afirma que dadas las precarias condiciones sociales, económicas y políticas de la región a intervenir, la apertura
5
Aunque no existe un consenso en cuanto al área desforestada anualmente en el país ni sus tendencias
actuales, los estimativos se encuentran en el rango de las 360.000 a 600.000 hectáreas anuales que en
cualquier caso se encuentran entre los más rápidos del mundo.
de la carretera podría aumentar y desencadenar la colonización de la zona. Como aspectos generales el estudio presenta una descripción global de los diferentes componentes del medio ambiente de la región y de las múltiples interrelaciones, especialmente hace una descripción detallada de la situación social presente en la zona, donde se encuentran como actores protagonistas las comunidades indígenas y negras, colonos y algunos grupos al margen de la ley.
2.2. MARCO TEÓRICO
2.2.1. La Gestión Ambiental 6 .
.
La Gestión Ambiental es un proceso sistémico que consiste en la consecución de todas las cualidades, capacidades y roles de la administración en la ejecución de una Gestión Ambiental del Desarrollo a partir de las municipalidades y regiones de un país como para sentar las bases para la construcción del Desarrollo sostenible.
Así la Gestión ambiental requiere la consolidación de una conciencia que interrelacione lo global con lo local. La Gestión Ambiental se debe realizar teniendo en cuenta una visión sistémica del proceso organizacional. ¿Pero en que consiste el Enfoque de Sistema para la Gestión?, veamos:
El enfoque de sistema para la gestión, es en esencia un nuevo estilo de pensamiento en torno a las organizaciones, comunidades y municipios, y a los problemas de la gestión. Un sistema es un conjunto de partes que operan con interdependencia, para lograr objetivos comunes. El sistema como un todo o unidad se considera mayor que la suma de sus partes.
Desde la perspectiva de la Teoría General de Sistemas, la gestión implica liderar,
6
García Ch. Isabel Cristina y Martínez H. Juber. Creación de una región verde en la Amazonía Colombiana,
Viabilidad de la aplicación en ella del protocolo de Kioto ESAP, OEI, UE. Bogotá D.C. 2001
dirigir y solucionar problemas en cada una de las partes de la organización, teniendo en cuenta que las acciones emprendidas en una parte de la organización, afectan a las demás partes de la misma, por ejemplo, la puesta en práctica de una solución a un problema en una microcuenca afectará probablemente a otras áreas dentro del Municipio, como las áreas rurales y el casco urbano. Cada parte esta estrechamente relacionada con las demás partes del municipio y no puede haber ninguna parte que exista y opere aisladamente respecto a las demás. Según el enfoque sistémico, los elementos que conforman el municipio están interrelacionados, pero el enfoque no solo puede quedarse a este nivel sino también se debe visualizar el municipio en estrecha relación con la región a la cual pertenece y a todo el entorno nacional. La eficacia y efectividad de la organización e incluso su supervivencia, depende de la interacción del municipio con su entorno. Los objetivos de las partes individuales (actores sociales y gestores), han de estar comprometidos en el logro de los objetivos ambientales del Municipio, asumido como una unidad. Para que esto suceda los actores deberán conciliar y concertar sus intereses en relación con los objetivos ambientales y con el proyecto de nación que se quiere construir a partir del ámbito local, y jerarquizar su importancia y ejecución, buscando siempre que predominen los intereses colectivos sobre los particulares.
El enfoque de Contingencia para la gestión puede ayudarles a comprender mejor la interdependencia de las partes. El punto de vista de la contingencia respecto a las organizaciones y su gestión, sugiere que la organización es un sistema compuesto de subsistemas y delimitado por fronteras identificables del suprasistema ambiental luego sugieren diseños de organización y gestión flexibles y apropiados en situaciones específicas.
Como es de suponerse la gestión ambiental se encuentra enmarcada por la
gestión pública, la cual es entendida como la acción conjunta del Estado y la
comunidad para lograr los objetivos del desarrollo; se expresa mediante el diseño
de políticas públicas, estrategias para su implementación, ejecución de programas y proyectos, monitoreo de los mecanismos de acción, evaluación de resultados y mejoramiento conjunto con base en la valoración de los aciertos y los errores, de forma que garantice el cumplimiento de fines, objetivos, metas y niveles de desempeño.
La gestión ambiental, para muchas personas, se reduce a la aplicación de la legislación en materia ambiental, la elaboración de estudios ambientales y a la elaboración de planes de manejo para la consecución de licencias ambientales, por tanto ha sido entendida como la tarea de realizar una serie de estudios de análisis puntual sobre los impactos ocasionados por los grandes proyectos de infraestructura sobre el medio natural, así como las respectivas acciones –que por lo general son proyectadas a corto plazo–, tendientes a minimizar los efectos adversos del proyecto sobre los ecosistemas; con el objeto de cumplir los requisitos legales necesarios para la ejecución de proyectos de desarrollo.
Lo anterior ha ocasionado que la gestión ambiental, se presente de manera discontinua y poco efectiva. Sin embargo, debe ser entendida en su acepción más amplia que incluye los procesos de planificación, desarrollo y administración del conjunto de acciones, prácticas, políticas, planes, programas, proyectos, normas y controles encaminados a intervenir un territorio y dar solución a sus problemas ambientales y propender la protección, conservación y el adecuado uso de los recursos, así como de la pertinente ocupación del territorio. Es decir que la gestión ambiental debe ser entendida desde una visión amplia, que incluye procesos encaminado a:
1. Prevenir, controlar, atenuar y minimizar los posibles impactos y efectos
negativos que pueda generar un proyecto, obra o actividad sobre el entorno
humano y natural .
2. Recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado por una obra o actividad sobre el entorno humano y natural.
3. Resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones y localidades por los impactos o efectos negativos que no puedan ser evitados, corregidos o satisfactoriamente mitigados.
4. Administrar los recursos naturales, sociales humanos económicos, con el fin de generar una relación más armónica entre el desarrollo económico, el bienestar social, la ocupación del territorio y el equilibrio ambiental.
5. Proteger y conservar los ecosistemas y sus recursos, con el fin de asegurar la perpetuación de la diversidad biótica, e impedir la extinción de las especies y la pérdida de los recursos genéticos. Promover el uso de la biosfera con un beneficio alto y sostenido, así como, garantizar su mantenimiento para una utilización potencial futura, implementando prácticas sostenibles que aseguren la persistencia de la riqueza biológica, ecológica y la oferta de bienes y servicios ambientales .
Con base en lo anterior, podemos definir la Gestión Ambiental como el conjunto
de acciones proyectadas para intervenir un territorio y realizar el manejo de los
problemas ambientales derivados de la interrelación de las poblaciones humanas,
sus actividades, el territorio, los recursos y los bienes y servicios ambientales; así
como la búsqueda de prácticas de uso sostenible para su implementación en la
cotidianidad. Por tanto la Gestión Ambiental incluye procesos de educación,
planificación y evaluación ambiental, el ordenamiento del territorio, la elaboración
de políticas de desarrollo regional, teniendo en cuenta tanto lo urbano como lo
rural, sus relaciones e interdependencias .
En general, la gestión ambiental es la tarea de planificar, ejecutar, operacionalizar, evaluar, realizar el seguimiento y control de las acciones, actividades y proyectos para la protección, conservación y el mejoramiento de la calidad del ambiente en todas sus dimensiones, involucrando lo político-administrativo, educativo, económico, tecnológico, cultural, institucional, empresarial, industrial y lo comunitario (dentro del ámbito humano) y lo geoecológico (dentro de lo físico, geológico, biótico y ecológico del sistema natural) .
Por tanto, la gestión ambiental es un proceso dinámico y permanente, de construcción de alternativas de desarrollo humano, y más que un fin o una meta, es un camino o un medio que busca un acercamiento más armónico entre el humano y sus actividades con su entorno (sistema natural); pero al mismo tiempo es una forma de articulación entre las ciencias y disciplinas humanas, y las de la naturaleza.
Todo lo anterior, implica el fortalecimiento de la participación democrática, la autonomía, la descentralización, con el fin de una asignación más eficiente de los recursos económicos, una mayor y efectiva coordinación institucional y administrativa, adecuada dotación de servicios públicos y sociales, una implementación de infraestructura, transferencia de tecnología y una capacitación de la comunidad .
En síntesis, la gestión ambiental es el manejo participativo de los componentes y
problemas ambientales de una región determinada, por parte de los diversos
actores sociales mediante el uso selectivo y combinado de herramientas jurídicas,
de planeación, técnicas, económicas, financieras y administrativas, para lograr el
adecuado funcionamiento de los ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población dentro de un marco de sostenibilidad. El modelo de gestión
ambiental debe ser considerado como un ciclo continuo de mejoramiento, al que
se puede acceder en cualquier punto. Se consideran áreas estratégicas de éste proceso la participación, la comunicación y la coordinación.
La Gestión Ambiental, en términos operativos, se expresará en obtener las metas establecidas en los planes y programas ambientales en los siguientes aspectos:
Financiamiento del Desarrollo sostenible, del desarrollo Urbano; Regulación y Legislación ambiental en el territorio; Construcción de la infraestructura, servicios y equipamiento; Operación y mantenimiento de los proyectos y servicios;
Gobernabilidad, protección y conservación de recursos naturales y la biodiversidad, manejo de los ecosistemas, identificación protección y conservación de ecosistemas estratégicos.
2.2.2. La Gestión Ambiental en el Sector Vial.
Veinte años atrás la labor ambiental en el sector vial era coyuntural asociada a
proyectos que afectarían áreas de interés ambiental. Por aquella época la gestión
ambiental del sector se refería a evaluaciones ambientales sobre áreas de bosque
húmedo tropical, suelos, aspectos hídricos sin implicaciones más allá de un
inventario, poco se hablaba de la mitigación de impactos ambientales causados
por la intervención de los ecosistemas de las obras proyectadas. Antes de la ley
99/93 el pionero de la gestión ambiental fue el INDERENA que trabajó en la
protección de áreas sensibles – creó el sistema nacional de parque naturales que
hoy suman 9 millones de hectáreas - , trabajó en la toma de conciencia ambiental,
creó normas como el Código de los Recursos Naturales y la formulación de los
aspectos fundamentales de la ley 99 que creó el Ministerio del Medio Ambiente. La
normatividad ambiental de esa época decía en su Art. 28, decreto 2811/74 : “Para
la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier
otra actividad que por sus características, pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje, será necesario el estudio ecológico y
ambiental previo y, además obtener licencia. En dicha licencia se tendrá en cuenta aparte de los factores físicos, los de orden económico y social, para determinar la incidencia que la ejecución de las obras pueda tener sobre la región.” es decir se decretaba realizar lo que se conoce como la línea base de referencia, más exactamente una descripción biofísica y sociocultural del entorno, para determinar la incidencia del proyecto o los impactos que ocasionarían la obra y no más; la solución a los impactos, las medidas de prevención y mitigación de las obras no las contemplaba la norma. Esto llevó a que las entidades recibieran estudios limitados que contenían solo información secundaria sobre las condiciones físicas del entorno, un inventario de flora y fauna, algunas consideraciones socioeconómicas y un listado de los impactos. Las instituciones académicas y centros de investigación presentaban informes densos de los aspectos bióticos, abióticos, sociales, étnicos, culturales, lingüísticos, arqueológicos, históricos etc., que al final sumaban un buen número de volúmenes. ¿ Qué podía hacer un constructor de carreteras con un volumen de estos?. El resultado fue que tanto el sector como las autoridades ambientales en este caso el INDERENA , a cambio de nada tenían que aceptarlo como requisito para el tramite de la licencia ambiental.
El desarrollo de una gestión acertada en el campo ambiental ha sido tortuosa en
estos últimos 25 años, llena de altibajos y resistencias como ocurre en todo nuevo
proceso. Para 1985 la banca multilateral, en la campaña que había iniciado entre
sus países miembros por introducir la variable ambiental en sus proyectos,
condicionó los empréstitos que efectuaba al hoy Ministerio del Transporte, a la
realización de estudios de impacto ambiental como requisito previo para negociar
el noveno préstamo sectorial de carreteras. Se trae a cuento este hecho porque
siendo el Ministerio de Obras Públicas y Transporte MOPT la entidad rectora en
aquella época, del desarrollo vial del país se carecía de experiencia en cuestiones
de gestión ambiental. Por tanto se inicia un proceso nuevo con la creación de
comités interdisciplinarios de la más alta idoneidad que permita planificar
ambientalmente un proyecto y hacer el seguimiento y complementación de las
diferentes etapas. No ocurre igual en los entes regionales y locales donde el sector vial se reduce a la repavimentación y mejoramiento de carreteras de tercer y segundo orden. Cabe recordar que Colombia presenta un atraso de mas de 25 años en desarrollo vial e infraestructura portuaria. 7
Las instituciones encargadas de la contratación de estas obras deben iniciarla en etapas mas tempranas de tal manera que les permita planificar ambientalmente los proyectos. Es frecuente encontrar proyectos viales analizados únicamente desde la perspectiva técnica-económica, es decir en un contexto racional limitado, esquivando evaluaciones en un contexto que combine los aspectos técnicos, económicos, ecosistémicos, sociales y culturales con condiciones “in situ” para comprender su significado ambiental.
La constitución política de 1991 hace un aporte definitivo al tema ambiental. En la nueva carta la intervención del Estado se legitima y justifica en razón al desarrollo sostenible en el Art. 80, correspondiente al título de los derechos colectivos y de ambiente (Art.334 CP) la protección de la naturaleza y del ambiente se consagró como deber del Estado y de los ciudadanos (Art. 8,79,95 CP), EL Estado no solo tiene que controlar los factores del deterioro ambiental; también debe imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (Art. 80, inciso 2CP) .
A partir de la promulgación de la ley 99 de 1993, que conforma el Sistema Nacional Ambiental SINA y crea el Ministerio del Medio Ambiente en Colombia, se establecieron requerimientos específicos para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial. En desarrollo del decreto reglamentario 1753/94 que trata sobre licencias ambientales, y mediante un plan concertado, se han formulado un conjunto de términos de referencia para los estudios ambientales aplicables a los proyectos de infraestructura vial los que se vienen utilizando desde 1995. Anterior
a esta ley, quienes se encargaban de la construcción y mantenimiento de la red vial ya fuera nacional, departamental, o municipal; proyectaban las obras desde una óptica de desarrollo social, económico y técnico, lo ambiental tenia una importancia marginal.
Otro aspecto relevante en el desenvolvimiento de la gestión ambiental de las instituciones es el contexto intersectorial que le deben dar al manejo ambiental y a la planificación y desarrollo que inducen las vías, teniendo en cuenta que la prevención y mitigación de los impactos directos es gradual. En este sentido los diseños tradicionales de la ingeniería tendrán que ser sustituidos por macro diseños que a partir de la conceptualización ambiental se sustenten en el análisis de las necesidades de desarrollo local y regional, del conocimiento de la oferta de los recursos existentes y los beneficios regionales generados. Se hace indispensable materializar el concepto de desarrollo regional donde la planificación de un proyecto vial se constituye en un instrumento no solo para el desarrollo integral de una región sino para la colonización y las migraciones 8 .
Dentro de la evaluación de proyectos y estudios de factibilidad de proyectos viales,
la variable ambiental ha adquirido creciente importancia. Para llegar a la ejecución
de las obras se deben tramitar con anticipación y en la correspondiente etapa de
los estudios la Licencia Ambiental que es un mecanismo del Estado para ejercer
el control directo del ambiente y los recursos naturales. Luego se debe tramitar en
tiempo oportuno ante la autoridad competente en este caso al Ministerio del Medio
Ambiente su pronunciamiento sobre si se requiere o no el diagnóstico ambiental
de alternativas (Art. 56 ley 99/93). Para el trámite de la licencia ambiental y con
base en su pronunciamiento se elaboran los estudios ambientales a que haya
lugar.
Según Luis Alberto Arias López 9 la Gestión Ambiental de Vías es un proceso de modernización donde sólo tiene cabida criterios técnicos y, por lo tanto, no se retoma su carácter integral y complejo. La experiencia de aperturas de vías, ampliación y pavimentación, nunca han sido iniciativas que se puedan restringir a un accionar y efectos técnicos; desde la misma decisión estatal de construir una vía, en la región por donde cruzarán comienzan a incubarse procesos nuevos de intervención y transformación del paisaje, se generan nuevos actores y nuevos conflictos; los antiguos conflictos cambian de intensidad y se transforman. Y todo este escenario y nuevas dinámicas se incrementan durante la fase de construcción y se consolidan una vez entra en operación.
No es un gran descubrimiento afirmar que los proyectos viales no son proyectos técnicos, sino ante todo, propuesta de ordenamiento territorial que involucran cambios en la estructura y funcionamiento de los ecosistemas y de las comunidades. Venimos de una larga tradición que tiende a considerar que los proyectos son acertados cuando tienen coherencia técnica; incluso a la sombra de la Ley 99 de 1993, todavía pensamos que la coherencia ambiental de un proyecto se reduce a su coherencia técnica. Las nuevas experiencias nos muestran la reflexión inversa: la validez ambiental de una iniciativa presupone su coherencia técnica, pero esta última se constituye en razón necesaria mas no suficiente . Lo grave en nuestro medio es que después de mas de 15 estudios de Impacto Ambiental EIA, la mayoría de ellos se limitan a reconfirmar lo acertado de los diseños técnicos y a brindar unas recomendaciones secundarias para el manejo de los impactos directos inmediatos. Esto nos lleva a un análisis crítico acerca de los EIA, de sus posibilidades, sus potencialidades, carencias y limitaciones. Sin embargo una gran cantidad de estudios ambientales de proyectos viales siguen un derrotero común: una amplia capacidad para identificar impactos directos e
8
“...distintas oleadas de migraciones comenzaron a ser significativas a partir de 1940 con la llegada de la Troncal de Norte de Colombia en el bajo Cauca Antioqueño...” tomado de Territorio, Región y Sociedad.
Clara Inés García. 1994
indirectos referidos a producción de excedentes de excavación, inestabilidad de taludes y alteración de lechos fluviales. Para estos problemas se limitan a un espectro de soluciones, tales como adecuación de zonas para almacenamiento manejo de taludes de corte y relleno, engramado de taludes y obras hidráulicas.
Toda esta labor se encuentra bien analizada, sin embargo la realidad de las evaluaciones ambientales alrededor de estos proyectos, es la incapacidad para identificar y evaluar adecuadamente los impactos indirectos y mediatos en las esferas ecosistémicas, sociales y culturales.
2.2.2.1 La Gestión Ambiental en la construcción de Vías.
La gestión ambiental comprende todas las acciones que garanticen un adecuado manejo de los recursos naturales tanto en la etapa de diseño como en las etapas de construcción y operación de los proyectos, en procura de generar desarrollo en las zonas de influencia, con criterio de sostenibilidad. Desde este punto de vista la gestión ambiental no se limita al trámite y obtención de la Licencia Ambiental para los proyectos, sino al desarrollo e implementación de instrumentos junto con otras entidades del orden nacional y regional de tal forma permita cumplir su objetivo, desarrollando a cabalidad la política ambiental del Estado. El ajuste y estructuración de los términos de referencia en los diferentes tipos de proyectos viales, posibilita un acercamiento de la ingeniería tradicional y la ingeniería ambiental, con la incorporación además del criterio social, permitiendo establecer unas reglas claras en su formulación y mayor eficiencia en la evaluación.
El seguimiento y monitoreo ambiental de los proyectos viales desde la concepción hasta la operación y mantenimiento coordinado con las autoridades nacionales, departamentales y municipales dentro del área de influencia de los proyectos
9
