UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA FACULTAD
DE INGENIERÍA ECONÓMICA Y CIENCIAS SOCIALES
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Y OPERATIVO DE LA INVERSIÓN SECTORIAL
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRO EN
PROYECTOS DE INVERSIÓN
M
ARIO
A
LBERTO PACORA
A
GUILAR
ASESOR: Dr. Hernán Garrafa Aragón
LIMA-PERÚ
2012
INDICE
RESUMEN 1
INTRODUCCIÓN 3
CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES 6
1.1.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 6
1.2 LA FORMULACIÓN DEL PROBLEMA 10
1.2.1 PROBLEMA PRINCIPAL 18
1.2.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS 18
1.3 OBJETIVO 19
1.3.1 OBJETIVO GENERAL 19
1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 19
1.4 JUSTIFICACIÓN 19
1.5 ALCANCES Y LIMITACIONES 20
CAPITULO II: MARCO TEORICO
2.1 FINALIDAD 25
2.2 OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y
EL CICLO DEL PROYECTO 25
2.3 SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y
EL CICLO DE LOS PROYECTOS 25
2.4 TEORÍAS GENERALES 26
2.4.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO
DEL PROYECTO 26
2.4.2 EL ANÁLISIS SECTORIAL Y LA GESTIÓN 27
2.4.3 EL CICLO DEL PROYECTO 28
2.5 LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, ANÁLISIS
2.6 HIPÓTESIS 35
2.6.1 ESPECIFICACIÓN DE LAS HIPÓTESIS 35
2.6.2 FORMULACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE VARIABLES 35
2.6.3 MODELACIÓN: OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES 36
2.6.3.1 FINALIDAD DEL MODELO 36
2.6.3.2 OBJETIVO DEL MODELO 36
2.6.3.3 SUPUESTOS DEL MODELO 36
2.6.3.4 CUERPO DEL MODELO 37
2.6.3.5 LIMITACIONES DEL MODELO 40
2.7 MATRIZ DE CONSISTENCIA Y PLAN MAESTRO 41
CAPITULO III: METODOLOGÍA
3.1 SUSTENTACIÓN DE LAS NECESIDADES METODOLÓGICAS 42
3.2 CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ALINEACIÓN 42
3.3 EL MÉTODO ZOPP 44
3.3.1 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO 45
3.3.2 CARACTERÍSTICAS DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO 45
3.4 COMPONENTES PRINCIPALES DEL ZOPP 48
3.4.1 LA PLANIFICACIÓN EN LA METODOLOGÍA ZOPP 49
3.4.2 MATRIZ DE MARCO LÓGICO: RESUMEN DEL PROYECTO 59
3.4.3 LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN CASCADA 60
3.5 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN 64
3.6 PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN 64
CAPITULO IV: ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 4.1 ANÁLISIS DEL MARCO DE ORIENTACIÓN DE LARGO PLAZO:
LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE DESARROLLO SECTORIAL 65
4.1.1 COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 65
4.1.2 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE
TURISMO 2008-2018 (PENTUR) 67
4.1.2.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PENTUR 79
4.1.2.2 CONCLUSIONES PENTUR 94
4.1.3 ANÁLISIS DEL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL
MULTIANUAL 2000-2011 (PESEM) 99
4.1.3.1 REESTRUCTURACIÓN DEL PSEM 105
4.1.4 ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL
2011-TURISMO 126
4.1.4.1 CONCLUSIÓN ANÁLISIS DEL PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL 2011 –TURISMO 130
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES 136
RECOMENDACIONES 136
APORTACIÓN AL CAMPO O DISCIPLINA 139
1 RESUMEN
“El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad”
Cada año se aprueban y se consideran viables unos 25,000 proyectos de intervención pública, de los cuales 80% son proyectos que no contribuyen a generar desarrollo económico y una mejor calidad de vida, según alertó Carlos Giesecke, director General de Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Estos proyectos que no causan mayor impacto en la población peruana son aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los 25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales; solamente un 1% es aprobado por el MEF
Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de S/. 4,169 millones a S/. 23,115 millones.
La pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto riesgo de retomar a esa condición ante cualquier evento negativo.
Para revertir esta situación se deben programar proyectos de inversión pública que abarquen realidades mayores a una realidad local, para buscar desarrollos complementarios y adecuadamente articulados, proyectos programáticos que den soluciones integrales. Para ello no se deben ajustar los proyectos de inversión pública a los presupuestos disponibles, porque reducirá sus impactos, les restará eficacia.
En este sentido la planeación estratégica sectorial juega un rol de suma importancia, para la existencia de un marco de inversión de largo plazo, con orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos reconocibles y sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar socialmente reconocidos.
2 No se trata entonces de aprobar proyectos con impacto social, sino con impacto programático, el impacto social por si mismo no es necesariamente sostenible, aspecto que no se esta contemplando en los procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo cual deja un vacío conceptual del que nadie es responsable o esta interesado en resolver, el que no exista una relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que efectivamente se realiza o aprueba.
La situación puede sintetizarse en la siguiente expresión:
Los proyectos sectoriales, específicamente la inversión pública, no tienen ninguna orientación global ni visión de largo plazo y no tienden a producir, en este sentido, un servicio tangible real y sostenible. Y, debe añadirse que tampoco será posible que estos proyectos sean controlados, monitoreados y evaluados, por carecer de indicadores dentro de un marco de planeamiento estratégico programático, que son los que le dan tangibilidad y evaluabilidad.
Esta evidencia sugiere la necesidad revisar y reformular la visión de la inversión pública, sus paradigmas, incluido el actual paradigma de presupuesto por resultados, el que peligrosamente, si se suma al actual vacío conceptual sobre el tema programático, los resultados que se logren con dicho paradigma acentuarán la brecha entre la búsqueda de desarrollo para el bienestar y los resultados de la inversión en este sentido o fin.
3 INTRODUCCIÓN
“El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad”
Cada año se aprueban y se consideran viables unos 25,000 proyectos de intervención pública, de los cuales 80% son proyectos que no contribuyen a generar desarrollo económico y una mejor calidad de vida, según alertó Carlos Giesecke, director General de Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Estos proyectos que no causan mayor impacto en la población peruana son aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los 25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales; solamente un 1% es aprobado por el MEF
Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de S/. 4,169 millones a S/. 23,115 millones.
Desde nuestro punto de vista no se trata de aprobar proyectos con impacto social, sino con impacto programático, que sólo se consigue con planes estratégicos de desarrollo sectorial, cuyas líneas de acción y líneas de política, concertadas, definen respectivamente los proyectos y su contribución a los objetivos de desarrollo y bienestar.
El impacto social por si mismo no es necesariamente sostenible, aspecto que no se esta contemplando en los procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). La atención debe centrarse en que exista una relación entre los planes de desarrollo sectorial y la inversión que efectivamente se realiza o aprueba. Mientras esto no se hace se crea un vacío conceptual que impide que la inversión pública sea, antes que todo, efectiva para ser eficiente. Solo se puede buscar la eficiencia cuando existe efectividad programática, lo contrario no tiene sentido.
Encontramos que los proyectos sectoriales, no obstante cada sector cuenta con planes estratégicos sectoriales, no tienen ninguna orientación global ni visión de largo plazo y no tienden a producir, en este sentido, un servicio tangible real y sostenible. Así tampoco estos proyectos son controlados, monitoreados y evaluados con una óptica programática, pues carecen de indicadores dentro de un marco de planeamiento estratégico programático, que es el que les da tangibilidad y evaluabilidad.
4 orientaciones claras y concisas, tanto para la inversión pública como para la inversión privada, de las intenciones de un desarrollo sectorial integrado y complementario entre ambas inversiones, en pos de impactos programáticos reconocibles y sostenibles que beneficien objetivos de desarrollo y de bienestar socialmente reconocidos.
Se entiende que toda sociedad busca, en alguna medida, incrementar sus niveles de bienestar, para ello diseña e implementa intervenciones a las que llamamos proyectos, sin embargo, dadas las condiciones actuales en que se realiza la inversión sectorial, la de una Insuficiente o carente contribución del ciclo de los proyectos a los Objetivos de Desarrollo Sectorial, dicho propósito no es posible de ser alcanzado. Nuestra propuesta de estudio, plantea como las causas inmediatas, de esta insuficiente o carente contribución, a la existencia de un “deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales” y de una “inconsistente implementación de los proyectos con el objetivo de desarrollo sectorial”, esta última es motivo de las acciones del SNIP, en tanto el deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales es el motivo de nuestra investigación.
Se deduce que son causas suficientes para la existencia de este deficiente marco de orientación la existencia de “Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial no alineados”, que da espacio a proyectos ajenos a una programación para el desarrollo y a la “carencia control, monitoreo y evaluación de la ejecución de la Planificación Sectorial”. La demostración de estas dos causas ha constituido el objetivo de nuestra investigación.
Se escogió arbitrariamente para la demostración el sector Turismo del MICETUR, en la práctica, el ejecutivo presenta características similares de gestión.
En tal sentido, ha sido necesario evaluar la idoneidad de los planes estratégicos sectoriales, en términos de constituirse como verdaderos marcos de orientación para la inversión sectorial y de igual modo, la existencia de un efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación de la planificación sectorial, como marco de orientación de corto plazo, capas de optimizar la ejecución de la planificación sectorial y aportar el conocimiento necesario para desarrollar la función y acción programática resultados de la producción y acumulación de conocimiento que conlleva la evaluación,
El enfoque metodológico que se ha preferido para nuestras necesidades de investigación ha sido la metodología ZOPP, dadas sus características metodológicas sistémicas, su eficacia para la gestión del proyecto y del ciclo de los proyectos, es una metodología para la planificación de proyectos orientada a objetivos, Logra la alineación de los elementos del proyecto con el proyecto, de los proyectos con los programas y de los programas con el “plan”.
5 técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones científicas. El ZOPP logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.
En este sentido, en primer lugar, optamos por realizar la reformulación del Plan Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) tomando todo lo que se ha podido de él, para reestructurarlo, con base a un modelo sistémico de planeación diseñado a través del ZOPP, de modo de identificar las carencias e inconsistencias del PENTUR al compararlo con la versión reestructurada, verificando, de este modo, si el vigente Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo es coherente.
En segundo lugar, del mismo modo como se procedió con el PENTUR se ha procedido con la reformulación del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), para verificar si el vigente Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PSEM, está alineado con el PENTUR y constituye una adecuado Marco de Orientación de Largo Plazo para la inversión institucional.
En tercer lugar, contrastamos el plan operativo institucional con el PESEM vigente, de modo de verificar su alineación con este.
Estas tres labores han sido necesarias para identificar la existencia de limitaciones en el Marco de Orientación Sectorial de Largo Plazo, el PENTUR y en el Marco de Orientación Institucional de Largo Plazo, el PESEM, en el emprendimiento de proyectos en pos del Objetivo de Desarrollo y los Objetivos de Bienestar Sectoriales.
6 CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES
Con este trabajo pretende motivar, aún más, a quienes desean cambiar las cosas en la administración pública. La única manera de hacer que las cosas sean distintas es que los poderes públicos instauren un nuevo estilo de gestión que rinda cuentas de manera efectiva y transparente.
En Octubre de 1962, mediante el Decreto Ley N° 14220, se creó el Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social. Si bien no se puede afirmar que aquí se inició la historia de la planificación en el Perú; sí es posible decir que con ese Decreto Ley se dio inicio formal a la planificación en el Perú.
Más adelante, en junio de 1981, mediante el Decreto Legislativo N° 177 se puso en vigencia la Ley de Organización y Funciones del Sistema Nacional de Planificación, encabezado por el entonces Instituto Nacional de Planificación (INP), organismo que en el año 1992, después de 30 años, es disuelto. Con el Acuerdo Nacional (2002), se vuelve a retomar a la idea de la planificación estratégica, adoptándose la Quinta Política de Estado, por la cual se estableció la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico con una clara fijación de objetivos generales y específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo. Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005 mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de esta Ley, es recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto Legislativo N° 1088 que se implementa el CEPLAN.
1.1.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
En este sentido, nuestra administración presenta serias deficiencias y experimenta, desde hace ya dos décadas, una seria pérdida de su capital social1 que se expresa en la perdida progresiva de la capacidad de la administración pública para gestionar una planificación operativa –planeación estratégica- que se inicia con la desaparición del INP (Instituto Nacional de
1
A partir de la década de 1980 comienzan a revalorizarse los atributos que caracterizan a las organizaciones de la sociedad civil, entendidos como: solidaridad, lazos de confianza y reciprocidad, recreándose bajo el concepto de capital social. Este término hace referencia a las ventajas y oportunidades que la gente posee por formar parte de una comunidad. Es decir, los beneficios basados en la habilidad de crear y sostener asociaciones voluntarias y redes de cooperación.
7 Planificación) y con él todo el sistema nacional de planificación2, a inicios de la década de los 90. Hoy no existe un nexo entre la planificación nacional y las necesidades locales, así como no existe un nexo eficaz entre la planificación operativa y la planificación nacional, Los sistemas de control ponen más atención en los procedimientos. No es malo que eso sea así. Las entidades públicas no pueden gastar si no existe autorización, menos pueden destinar recursos a fines para los que no han sido asignados. Los procedimientos y las formas son muy importantes pero interesan también, los resultados. La democracia vive un momento complejo. Se dice que en el 2,000 se recuperó la democracia, se hizo el ajuste económico pero no se logró hacer un cambio sustantivo en las instituciones; en las formas de concebir y hacer la política; y sobre todo en la manera de imaginar, producir, negociar, formalizar y conducir las razones de interés público. En un régimen, efectivamente democrático siempre debería estar presente la planificación estratégica, la institucionalidad del planeamiento estratégico en el Perú.
La importancia de este tema fue puesta en manifiesto en las deliberaciones que dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de Julio del 2002, por las diferentes organizaciones políticas y de la sociedad civil, respecto del papel que debe cumplir el planeamiento estratégico, como un instrumento fundamental del gobierno.
La Quinta Política de Estado incluida en el referido Acuerdo Nacional que tiene relación con el establecimiento de un gobierno, en función de objetivos, con
2
Planificar no es mala palabra 19 / 07 / 2009
La planificación no es más ni menos que una buena práctica de gestión, trátese de la bodega de la esquina o del Estado nacional. Consiste en levantar los ojos y mirar para adelante, y no fijarse solo en el próximo paso que darán los pies. Pero cuando la Junta Militar de 1962 creó el Instituto Nacional de Planificación, el concepto entró en nuestra vida política cargada de ideología. En esos años los que planificaban eran los países socialistas. Además, la Junta Militar llegó con varias iniciativas reformistas, incluyendo una reforma agraria. Los asesores en planificación eran de la CEPAL, entidad dominada por ideas intervencionistas, y fueron dirigidos por Pedro Vuscovich, quien años después sería ministro de Economía de Allende, imponiendo esquemas controlistas que contribuyeron al suicidio de ese régimen. En los genes de la planificación peruana se implantaron ideas que más tarde contribuirían a descarrilar al primer gobierno de García. No debe sorprender entonces que la planificación llegase a ser una mala palabra y que siga despertando suspicacias de intervencionismo irresponsable.
Paradójicamente, EE.UU. fue un gran proselitista de la planificación. Cuando rescató a Europa después de la Segunda Guerra Mundial aplicó el Plan Marshall que otorgaba ayuda solamente a quienes presentaban sus planes nacionales. Y cuando promovió el desarrollo de América Latina a través de la Alianza para el Progreso condicionó su apoyo a la aprobación de planes. El Banco Mundial también fue un firme creyente de la planificación, exigió planes como condición para sus créditos y se dedicó a capacitar y a editar manuales en las técnicas planificadoras, uno de los cuales alcanzó cuatro ediciones y fue la publicación más vendida durante un cuarto de siglo.
La planificación recupera su buen nombre en el Perú, en parte como efecto de una maña semántica, pues ahora viene acompañada del adjetivo “estratégica”, redundancia que, sin embargo, la deja ideológicamente limpia. Hoy también la planificación se implementa de abajo para arriba, desde municipalidades, regiones, entidades públicas y ministerios, proceso que favorece la aceptación y el realismo porque la vincula estrechamente con la eficacia administrativa. El Perú ha empezado a correr y a más velocidad. La vida se vuelve más interconectada, obligándonos a prevenir y consensuar efectos económicos, ecológicos y sociales. Con más planificación, tendremos menos tropiezos.
Richard Webb
8 planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes, señala expresamente que los suscriptores del Acuerdo Nacional se comprometen a “impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integración con la economía global”
La intencionalidad de los firmantes del Acuerdo Nacional es bastante clara respecto del carácter que debe asumir el planeamiento estratégico y el correspondiente Sistema que debería constituirse. Los lineamientos básicos que deberían orientar a los legisladores, si se opta por crear el referido Sistema, serían básicamente los siguientes:
El planeamiento estratégico debe fortalecer el desarrollo de una Economía Social de Mercado y debe ser además, concertado. Ello implica que deberían crearse las instancias de concertación para que las organizaciones suscriptoras del Acuerdo Nacional y otras entidades tanto políticas como de la sociedad civil, que puedan incorporarse en el futuro, contribuyan a su diseño y ejecución.
El planeamiento estratégico al ser concertado debe generar sinergias público-privadas, lo que implica no sólo acuerdo sino compromiso de ejecución.
El planeamiento estratégico debe incorporar a los gobiernos subnacionales, locales y regionales, los que a su vez deben dar plena vigencia al concepto de concertación en sus respectivos ámbitos de responsabilidad. Ello implica además, que para garantizar un desarrollo sostenible, dicho planeamiento debe sustentarse en una visión territorial del desarrollo que permita una mayor convergencia y una menor disparidad espacial en la distribución de los beneficios, lo cual otorga especial consideración al ordenamiento territorial.
La aplicación de una concepción, como la que propone el Acuerdo Nacional requiere una relación vinculante con el Presupuesto Público y una estrecha relación con lo que es actualmente el Sistema Nacional de Inversión Pública.
9 necesidades y en el tipo y forma de bienes y servicios públicos que el Estado debe proporcionarles con dicha finalidad.
La disolución del Sistema Nacional de Planificación mediante el Decreto Supremo Ley 255548, del 11 de Junio de 1992, pasando todo su personal a disposición del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en calidad de excedentes, sus funciones pasaron a ser asumidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, salvo las relacionadas con la cooperación técnica internacional que pasaron a ser competencia del Ministerio de la Presidencia y que en la actualidad están bajo la responsabilidad de la Agencia de Cooperación Internacional que depende del Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante este mismo Decreto se creó el Consejo Nacional de Planificación (CNP) integrado por los miembros del Consejo de Ministros.
La disolución tuvo más una connotación de carácter ideológico ya que la experiencia revela que, en la década de los noventa, se hicieron importantes esfuerzos para reforzar el planeamiento estratégico del Sector Público, en concordancia con la disciplina fiscal y el orden macroeconómicos necesarios para dar confianza a la comunidad financiera internacional. Se trataba de reducir el margen de intervención del Estado sobre el comportamiento de los agentes privados, tanto individuos como empresas, lo que quedó plasmado en la Constitución de 1993.
Si bien esta Constitución no hizo referencia al planeamiento estratégico, no necesariamente lo descartaba para dar coherencia a la gestión de los asuntos de interés público que debían concretarse en el Presupuesto General de la República. Por eso, en la década de los noventa, el planeamiento estratégico adoptó una visión de carácter fiscalista, a efectos de garantizar una serie de reglas macro-fiscales, prudencia en el gasto, una eficaz asignación de los recursos públicos, mayor transparencia y en general, una conducción coherente de las finanzas públicas. En el lapso mencionado, se reforzó el papel del Ministerio de Economía y Finanzas, encargado de la Programación Estratégica Multianual y de formular el Presupuesto Público, en concordancia con los propósitos señalados anteriormente. Si bien la experiencia muestra una serie de avances, existen pendientes una serie de problemas que deben abordarse, destacando entre otros, una redefinición del carácter simplemente fiscalista del planeamiento estratégico; deficiencias de coordinación institucional en la formulación y ejecución del presupuesto; un marcado centralismo y discrecionalidad; y la necesidad de articular eficaz y participativamente los niveles nacionales, regionales y locales de gobierno.
Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005 mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de esta Ley, es recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto Legislativo N° 1088 que se implementa el CEPLAN.
10 prioridades del Gobierno; es la institución que conduce el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del Perú en sus diferentes niveles de gobierno.
El CEPLAN es la institución responsable de diseñar el país de las próximas décadas; el espacio que contribuye con la discusión de las opciones estratégicas del país, considerando la situación presente y las posibilidades del futuro con miras al 2021, en una primera etapa.
El Sistema Nacional de Inversión Pública, tiene su fecha de inicio con la promulgación de su Ley de creación –junio del 2000- antes de ello, la Oficina de Inversiones solamente evaluaba los proyectos financiados con endeudamiento externo (65% de la inversión del Gobierno Central). Ahora, su ámbito de actividades se amplía al conjunto de la inversión pública del gobierno, incluyendo los proyectos de las empresas públicas.
1.2 LA FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
En la situación actual, se puede ver que en tanto los proyectos tienen una envergadura pública, estos están siempre muy ligados a los planes de desarrollo sectorial, sin embargo, en la medida que se alejan del contexto público pierden el sentido de estar ligados a temas puntuales de la política de desarrollo y básicamente se circunscriben a temas de desarrollo local. Desligados de una política nacional, en el mejor de los casos, se enmarcan en algunos lineamientos generales, bien por sus requerimientos de recursos o por provecho de ciertos incentivos. De este modo los planes de desarrollo sectorial tienen un carácter más formal que técnico, tal es el caso de un sector público que terceriza la formulación de los planes, muestra de no haberse entendido el sentido de un plan estratégico de desarrollo. El costo social de estas actitudes es la pérdida de un objetivo de trascendental importancia en la política de desarrollo, la búsqueda de la equidad en el bienestar social y por último en desmedro de la formación de un capital social.
Si algo es efectivo es porque logra o hace lo que debe de hacer, tiene que ver con el logro de los objetivos. Si hablamos de efectividad entonces tenemos que hablar de eficiencia, un término ampliamente utilizado debido a su importancia para el análisis económico. El término eficiencia relaciona los resultados con los costos que se requieren para alcanzarlos, se define como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. Así, un plan, programa o proyecto es eficiente si cumple sus objetivos, con un uso adecuado, racional u óptimo de recursos. De modo que la eficacia3 de una política o plan propuesto puede entenderse como
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Algo es eficas en la medida que cumpliendo sus objetivos lo hace al menor costo posible programado. Cabe mencionar que no puede haber eficiencia sin efectividad, el ser eficas implica efectividad y eficiencia.
11 el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Con planes que no se cumplen no puede haber eficacia en la política de desarrollo, así tampoco lo hay en planes que no se evalúan. No puede haber equidad si no se cumple lo planeado.
No basta con diseñar el país de las próximas décadas, hay que cambiar la manera como se diseñan las instituciones públicas, definir claramente su misión y objetivos, dentro de la política que les corresponde; y asignar mejor los recursos para que se obtengan los resultados esperados.
La única “ventaja competitiva” que pueden desarrollar las instituciones públicas, son su capacidad de gestión y de desarrollo humano; de uso racional de los recursos y en general, de cultura organizacional; aspecto que tiene que ver con la manera cómo se encaran los asuntos de interés público encomendados, como son los planes de desarrollo sectorial, por ejemplo. Esta “ventaja competitiva” se alcanza cuando la institución tiene un fuerte prestigio social y los ciudadanos tienen confianza en sus dirigentes y en la eficacia del cumplimiento de la misión encomendada, claramente refrendada por indicadores cualitativos y cuantitativos, de desempeño.
Los resultados de la gestión pública dependen de la eficacia con que las instituciones del Estado encaren las misiones y objetivos que les han sido encomendados. Como toda empresa humana requieren de una organización y un clima interno y externo que facilite las relaciones de confianza; la comprensión y aceptación de su misión, metas, objetivos y valores; del entendimiento mutuo entre sus miembros y las esferas superiores de gobierno; y sobre todo de una fuerte motivación y reputación social.
En este sentido, las actuales estructuras organizacionales del poder ejecutivo no poseen los atributos para afrontar las cuestiones del desarrollo sectorial, motivo por el que se tercerizan los planes de desarrollo, los planes operativos, proyectos y las evaluaciones de impacto.
Todo plan, programa y producto requiere de recursos, e insumos para su realización. Estos insumos o factores pueden combinarse de distintas formas, pero sólo existirá un número limitado de combinaciones que hará que el costo que representa esta combinación sea el mínimo. En términos simples, se es eficiente si se logran los objetivos sin que exista desperdicio de recursos.
12 costos y beneficios, si estos no son acordados, entonces habrá pérdida de bienestar social, perdida de la equidad.
Lo dicho antes, en términos de evaluación social de proyectos, un cambio de las condiciones acordadas significa la existencia de costos de oportunidad a ser considerados en el cambio de la asignación de recursos, estos costos permiten evaluar la conveniencia de toda propuesta de asignación de recursos en términos de si incrementa o disminuye el bienestar planeado, de modo de corregir las propuestas de asignación que no favorecen un incremento en el bienestar, si no se les toma en cuenta a estos costos habrá pérdida de bienestar social y pérdida de equidad.
Entonces no puede haber equidad social sin efectividad y no puede haber eficiencia sin efectividad, pues ningún recurso es utilizado con eficiencia si no se logra el objetivo, la efectividad.
Esta es la importancia que subyace en los planes de desarrollo, son un instrumento o marco de referencia en la asignación de costos y beneficios económicos para la sociedad, en contribución a la equidad social. Son el marco de referencia para la asignación de recursos a través de la identificación y evaluación de proyectos o iniciativas que favorezcan el logro de los cambios deseados por la sociedad, expresados en los planes estratégicos. De este modo el proyecto –el ciclo del proyecto- juega un rol específico en el proceso de desarrollo, el ser el instrumento para la implementación y gestión del desarrollo económico, entendiéndose que no existe desarrollo económico si no está implícito en el desarrollo social. En tal sentido, todo plan de desarrollo debe estar alineado en una serie de relaciones de medio-fin, pasando del plan de Desarrollo Nacional a los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial y de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial a los Planes Estratégicos de Desarrollo Local, aspecto del cual carecen en la actualidad los planes estratégicos de desarrollo sectorial y, así mismo, cada plan debe de estar internamente alineado para que lo anterior ocurra.
Debe existir una “planificación estratégica” para poner en marcha el “Proyecto de Nación; una planificación “operativa de la nación” que viene a ser la “planificación estratégica jurídico-política; una planificación operativa de los poderes del Estado que viene a ser la “planificación estratégica de cada uno de sus organismos; y una “planificación operativa institucional”, que corresponde a la misión explicitada en la “planificación estratégica” de cada organismo, que plantea qué hacer, cómo hacer y cómo evaluar los resultados.
13 Debemos agregar que los organismos internacionales tienen también una cuota importante en todo ello, sea como orientadores del desarrollo o con un enfoque de simplificación, para la colocación de su cooperación, por ejemplo, utilizan esquemas de formulación de proyectos que mutilan todo principio para integrar la Estrategia de Desarrollo y los proyectos, como es el caso de esquemas como el del Ciclo de Proyecto, difundido por el BID, CEPAL e ILPES4: según ellos el Ciclo del Proyecto se inicia en la “Identificación de ideas de proyectos” (figura 1), ignorando el concepto programático del Planeamiento Estratégico como motor de todo el ciclo, con ello se elimina todo criterio de evaluación de impacto de una Estrategia de Desarrollo y a cambio de preconiza la Gestión del Ciclo de los Proyectos, centrada en la medición del impacto del proyecto, del propósito del proyecto y su contribución a fines inmediatos y ,por demás, puntuales.
FIGURA 1
Todo programa o proyecto debería ser identificado durante el proceso de Planeación Estratégica y no como se hace, dándose marcos de política global, que permiten la identificación de ideas de proyectos que no necesariamente son los idóneos para nuestra
4
"Programa de entrenamiento para los países de los grupos C y D"(1), que lleva a cabo el BID con la colaboración del ILPES. CEPAL Serie Manuales N° 7, Capitulo I, Introducción a la Gestión de Proyectos.
(1) Categoría definida por el BID para países beneficiarios con las economías más pequeñas: Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago, Suriname, Uruguay.
Identificación de ideas de proyecto
Definición de objetivos
Diseño
Análisis y aprobación Evaluación
ex-post
Ejecución
1
2
5
4
3 6
EL CICLO DEL PROYECTO BID-CEPAL-ILPES
14 realidad. El ciclo del proyecto debe de comenzar en la Estrategia de Desarrollo, como una acción programática del cambio deseado para el desarrollo socio-económico (figura 2).
FIGURA 2
Creada la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas y con el objeto de satisfacer las necesidades de velar por la calidad de la inversión pública (tarea que realizaba el desactivado el Sistema Nacional de Planificación) en junio del 2000 se crea el SNIP. Tiene por objetivos generales el “fortalecer la capacidad de planeación del sector público” y “definir adecuadas políticas de inversión”, esto lo hace a través de la búsqueda de la eficiencia en la asignación de los recursos públicos, en su rol de ser el “Sistema Administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública” y de ser un “Mecanismo para la transparencia del gasto público y la rendición de cuentas a la sociedad”. De este modo, se configura bajo el esquema de BID-CEPAL-ILPES, el énfasis puesto en el proyecto. La herramienta básica para la identificación del proyecto es el Marco Lógico, una herramienta con mucho potencial, pero con un uso muy limitado al interior del SNIP.
Fuente: Elaboración propia
Programación
Identificación del proyecto
Diseño
Análisis y aprobación Evaluación
ex-post
Ejecución
1
2
5
4
3 6
15 Una Matriz de Marco lógico (MML) tiene los siguientes tipos de indicadores:
La evaluación para la aprobación del proyecto se basa en que una vez sustentada la hipótesis de medio-fin de la columna de resumen narrativo de la MML, sólo queda aceptar la alternativa que minimice la asignación de recursos, aquella opción cuyos indicadores de evaluación, a nivel de Resultados y Actividades, nos de el menor costo por resultado. Para el SNIP, los demás indicadores son de interés expost. Si luego de la implementación del proyecto todo resulto según lo esperado, estos proyectos son buenos. No se requiere que la evaluación continúe contra los objetivos de un Programa o Estrategia de Desarrollo Sectorial. Además, para quienes están obligados a formular proyectos dentro del SNIP, lo hacen para cumplir un protocolo indispensable para realizar gastos de inversión, no tiene otro sentido, no lo hacen para entender y aprender del Ciclo del Proyecto, esto queda claro cuando vemos que la formulación y evaluación de proyectos, por lo general, en las entidades públicas, se terceriza.
La identificación de proyectos que pueden considerarse exitosos según la evaluación exante del SNIP (VANE, TIRE, C/B, etc.), sin embargo, pueden resultar contraproducentes para un Programa o Estrategia de Desarrollo Sectorial, debido a que los objetivos de la evaluación de proyectos dentro del marco de un Plan de Desarrollo Sectorial maneja parámetros o criterios que trasciende a ellos.
Los Ministerios, no obstante, ser los responsables de fomentar y promover el Desarrollo Sectorial, están en gran parte desligados de este proceso, en el sentido de que al igual que todos debe rendir cuentas de sus proyectos al SNIP, además de no contar con un
RESUMEN
NARRATIVO FUENTE
ACTIVIDADES RESULTADOS PROPÓSITO FIN
INDICADORES CONDICIONANTES
Impacto
Cambio
Efectividad
Eficiencia
MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO
16 “Sistema Institucional y Operativo” para gestionar la acción programática de la Inversión Sectorial, cuya base es el Plan Estratégico Sectorial (figura 3).
El Plan Estratégico Sectorial contiene en su diseño las necesidades de cambio que la sociedad ha definido como necesarias y los proyectos son los instrumentos para alcanzar esos cambios. En este sentido hablamos de la necesidad de un Mejoramiento Institucional y Operativo de la Inversión Sectorial, un “Sistema de Planificación de Proyectos Orientados a Objetivos de Desarrollo”, midiendo el impacto hacia arriba de la cascada, comprendiendo en cada nivel agregado su implicancia en el proceso de desarrollo sectorial, nacional y viceversa, aspecto que no existe en nuestra actual gestión pública.
Se requiere de planes estratégicos pertinentes, en la medida que se justifican en relación a las prioridades de desarrollo locales y nacionales; con impacto, en la medida que el logro del objetivo de Desarrollo del plan debe de contribuir a situarnos más cerca de su Objetivo de Bienestar; con eficacia, en la medida que el Objetivo de Desarrollo ha sido alcanzado, puede esperarse que esto ocurra sobre la base de los resultados previstos y logrados por la concurrencia de proyectos bajo las Líneas de de Acción programadas; con eficiencia, en la medida que los proyectos fueron logrados sobre la base de resultados, desde el punto de vista económico y social, logrados al menor costo posible; y sobre todo con viabilidad, entendida como sostenibilidad, en términos que la sinergia de los efectos positivos
ALINEACIÓN DE PROYECTOS, PROGRAMAS Y PLAN EL MARCO LÓGICO EN CASCADA
FIGURA 3
PLAN
Resultados
Objetivo de Desarrollo Objetivo de Bienestar
Líneas de Acción
PROGRAMA
Resultados
Objetivo del Programa Objetivo de Desarrollo
Acciones
PROYECTO
Resultados
Objetivo del Proyecto Objetivo General
Actividades
17 logrados por los proyectos trascenderán el largo plazo, constituyéndose en el soporte del bienestar logrado.
Lo anterior implicará una evaluación y actualización continua de los planes de desarrollo, de modo de fortalecer y mejorar permanentemente la inversión sectorial, aspecto del cual, en la actualidad, carece el poder ejecutivo.
La Ley de Presupuesto Año Fiscal 2007, capítulo IV, establece la implementación del Presupuesto por Resultados, con una progresividad en su implementación, hasta el 2008 en que habrá una programación presupuestaria en todo el sector público:
Objetivo : Lograr que el proceso presupuestario favorezca e impulse el desarrollo progresivo de una gestión orientada a resultados de toda la administración pública.
Propósito : Fortalecer la eficacia y equidad del gasto público, para contribuir a la mejora del desempeño del Estado
respecto del bienestar de la población, en particular, de los pobres y excluidos.
La “planificación estratégica” es más que la gestión presupuestal. Tiene que ver con las condiciones de trabajo para fomentar la excelencia y eficiencia de los funcionarios; con la creación de una cultura organizacional; con tradiciones y experiencias en el mundo del pensamiento y con los creadores de “ideas fuerza de gobierno” en la sociedad civil. Es así entones que el “capital social” sólo aumenta cuando se alcanzan constantemente los objetivos y resultados, relacionados con la misión de las instituciones. Los ciudadanos perciben cuando la institución les sirve, les permite concretar sus aspiraciones individuales, progresar etc. Es la confianza de los ciudadanos, la que permite acumular “capital social”. La verdad es que hay que hacer mucho esfuerzo para elevar el capital social de nuestras instituciones y ganar el reconocimiento de los ciudadanos. La gestión de la información y del conocimiento, son muy relevantes para aumentar el capital social institucional, a través de un proceso constante de aprendizaje y adopción de las mejores prácticas de gestión.
Es a través de la “planificación operativa” que se va creando el “capital social” de una organización pero además, no cabe duda, que cuando más rico sea el capital social, mejor será la “planificación operativa” y cuando mejor sea la “planificación operativa” mayor será el “capital social” acumulado, y así sucesivamente.
18 dimensiones: como ciudadanos, que eligieron a los gobernantes y exigen resultados; como consumidores, para satisfacer sus necesidades, bajo su propio esquema de valores y expectativas de vida; y como contribuyentes, que se despojan de sus recursos financieros, para financiar la provisión de bienes y servicios públicos y que por eso, tienen el derecho de exigir que sean bien asignados, bien utilizados y que produzcan un beneficio concreto.
La “gestión por resultados” es un estilo de gestión que articula las planificaciones estratégica y la operacional. Tiene que ser concebida dentro de la “Planificación del Sector Público” que, en la mayoría de las constituciones, se considera obligatoria y está muy relacionada con el diseño y gestión del presupuesto público. Sin embargo, si no existe una planificación estratégica, la predominancia será la de una gestión presupuestal, en la que se sustentan y justifican resultados desligados de una gestión estratégica del desarrollo sectorial , que es la situación actual, encarrilada más aun por una organización de corte presupuestal que de planeación estratégica sectorial.
1.2.1 PROBLEMA PRINCIPAL
Diferenciando el problema principal del tema general de investigación:
Toda sociedad busca, en alguna medida, incrementar sus niveles de bienestar, para ello diseña e implementa inversiones que llamamos proyectos y que en la problemática que estamos tratando configuran una situación de insuficiente o carente contribución del ciclo de los proyectos al Objetivo de Desarrollo Sectorial”.
En este contexto, el problema principal se configura como:
La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales
1.2.2 PROBLEMAS SECUNDARIOS
“La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales” es el resultado de una debilidad institucional y operativa de las instituciones encargadas de la formulación, control, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo sectorial, debilidad que se configura en dos problemas secundarios:
La existencia de una deficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
19 1.3 OBJETIVOS
1.3.1 OBJETIVO GENERAL
Disponer de un efectivo marco de orientación para los proyectos sectoriales
1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y OPERATIVO DE LA INVERSIÓN SECTORIAL ES:
Disponer de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados. Disponer de un efectivo sistema de control, monitoreo y evaluación
de la ejecución de la Planificación Sectorial.
1.4 JUSTIFICACIÓN
El sector público, a través del SNIP, certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, sin embargo, como se ha podido ver, a lo largo del presente texto, la calidad de la inversión, bajo el SNIP, se califica buscando la eficiencia, efectividad e impacto de los proyectos, sobre aspectos puntuales de las necesidades locales. Sin embargo la evaluación del proyecto no sólo debe de ser en términos de eficiencia, efectividad e impacto local, sino, en
Objetivo General: Disponer de un efectivo marco de
orientación para los Proyectos Sectoriales.
• Disponer de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial alineados
• Disponer de un efectivo sistema control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial
Hipótesis:
La Insuficiente o Carente Contribución del Ciclo del Proyecto al Objetivo de Desarrollo Sectorial es el
resultado de un Deficiente Marco de Orientación para los Proyectos Sectoriales a causa de una Insuficiente Alineación de los Planes Estratégicos de
Desarrollo Sectorial y de un deficiente Control, Monitoreo y Evaluación de la Planificación Sectorial. Problema General:
Existe un deficiente marco de orientación para los proyectos
sectoriales
• Insuficiente alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
• No existe control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial.
ₒ Contribución al objetivo de desarrollo.
ₒ Marco de orientación para los proyectos sectoriales ₒ Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial.
ₒ Sistema control, monitoreo y evaluación de la Planificación Sectorial.
20 términos del cambio e impacto agregado, ascendiendo por la cascada, desde el Proyecto Sectorial al Programa Sectorial, desde el Programa al Plan Estratégico Sectorial, verdaderamente importante para un desarrollo económico y social sustentable, y no al ritmo de las oportunidades y de los cambios de la política pública.
En términos técnicos, el problema puede ser reducido a una expresión conocida, la alineación, alineación de los Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial. La alineación se logra cuando las personas e instituciones trabajan para un objetivo común, con líneas de acción integradas y unificadas –las necesidades de desarrollo de una comunidad, un programa de desarrollo, un plan de desarrollo sectorial-. Resolver un problema de alineación es eliminar las fuerzas o eventos que evitan moverse en una misma dirección, las fuerzas que desunen o diluyen los esfuerzos de la planeación estratégica.
De este modo estamos abriendo un campo de discusión que se encuentra entre otros dos el análisis de proyectos y la gestión pública.
1.5 ALCANCES Y LIMITACIONES
La investigación ha sido aplicada sobre el Sector Turismo, no obstante este es significativo con respecto a la situación de los demás sectores. El problema que estamos investigando es parte de una problemática mucho más extensa, esta se expresa en el enunciado o hecho que “el ciclo de los proyectos sectoriales no contribuye al objetivo de desarrollo sectorial”, este problema es a causa de dos factores, uno es la “existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales” que es nuestro tema de investigación y el otro es la “inconsistente implementación de los proyectos con el Objetivo de Desarrollo Sectorial”, en este sentido la solución del problema, la insuficiente contribución del ciclo de los proyectos sectoriales al objetivo de desarrollo, sólo será posible en la medida que, de ser correctas las hipótesis, se solucionen estos dos problemas. No obstante podemos trabajar con el primero ya que existe evidencia afirmativa de la existencia del segundo problema: en el diario Gestión, del diario El Comercio, del día viernes 4 de noviembre del 2011, Pág. 12, se manifiesta:
“El 80% de proyectos de inversión pública no genera impacto, El MEF señala que el 99% de proyectos de inversión pública son aprobados por los gobiernos locales y regionales. La mayoría se ejecuta sin estudios de factibilidad”
21 “Esos proyectos (que no causan mayor impacto en la población peruana) son aprobados, fundamentalmente, por los gobiernos locales y regionales. De los 25,000 proyectos, el 99% son aprobados por las autoridades subnacionales; solamente un 1% es aprobado por el MEF”, aclaró.
Esto explica —según el funcionario- por qué pese al fuerte incremento de inversión pública, los indicadores sociales en el Perú, en los últimos años, no han mejorado como se esperaba. Entre el 2005 y el 2010 el presupuesto de inversión pública se multiplicó por 5.5 veces, de SI. 4,169 millones a 23,115 millones. De transportes creció en 418%, de salud y saneamiento en 184% y de educación en 80% (ver tabla). “Gran parte de los proyectos que se aprueban y ejecutan es para arreglar veredas, etc. No digo que no sean importantes, pero no tienen un impacto sostenible en el desarrollo humano y económico”, indicó.
Detalló que la pobreza aún afecta al 3 1.3% de la población peruana y con alto riesgo de retomar a esa condición ante cualquier evento negativo: accidentes de tránsito, desastres naturales, etc:
“Hay departamentos en los que el 75% de la población no cuenta con agua ni desagüe, la mortalidad infantil es de 43 por cada mil nacidos”, señaló Giesecke.
Recomendación de Giesecke
Para revertir esta situación, señala el autor del artículo, respecto a lo dicho por Guiesecke, recomendó estructurar proyectos de inversión pública que abarquen territorios mayores —para buscar desarrollos complementarios- y que estén adecuadamente articulados. También propuso armar proyectos estratégicos, que den soluciones integrales y complementarias. “Y no hay que ajustar los proyectos de inversión pública a los presupuestos disponibles, porque les restará eficacia y reducirá sus impactos”, esto ocurrio durante Seminario Internacional “Experiencias de Planeación en América Latina y el Caribe”, organizado por el Ceplan.
En dicho artículo también se anota que “unos 16,000 proyectos de inversión pública aprobados en el 2010 tienen presupuestos menores a los SI. 1.2 mlls.” Asimismo, en opinión de Carlos Gieseke “Estos proyectos no tienen ninguna orientación global ni visión de mediano plazo, y no tienden a producir un servicio tangible real”. Aclaró que el MEF declara directamente viables los proyectos de inversión si tienen endeudamiento por más de SI. 10 millones.
22 Último párrafo:
“Estos proyectos no tienen ninguna orientación global ni visión de mediano plazo, y no tienden a producir un servicio tangible real”
Nuestra investigación:
Problema principal:
La existencia de un deficiente marco de orientación para los proyectos sectoriales.
Problemas secundarios:
La existencia de Planes Estratégicos de Desarrollo Sectorial no alineados. La existencia de un deficiente o carente control, monitoreo y evaluación de
la ejecución de la Planificación Sectorial.
De este modo, al contrastar nuestro tema de estudio con los argumentos del artículo se puede dimensionar la importancia, el alcance, del tema que estamos tratando, dado el contexto en el cual se inserta.
Grandes proyectos
Sin embargo, debe enfatizarse que el artículo no hace referencia a proyectos grandes como el Proyecto Interoceánica, el Programa Juntos, el Programa Articulado Nutricional (PAN), por poner algunos ejemplos, cuyos impactos son trasversales, nacionales, también carecen de un marco de orientación sectorial que les atribuya un contenido de impacto para el desarrollo. El alcance de nuestra propuesta incluye con mucha más razón a este tipo de proyectos:
- La denominada Carretera Iñapari-Puerto Marítimo del Sur (Interoceánica), un numeroso grupo de ciudadanos, entre líderes de opinión, investigadores, ex-funcionarios públicos y docentes difundió en medios locales un comunicado exigiendo al gobierno que postergue la firma del contrato entre el Estado peruano y los ganadores de la licitación para la construcción de la carretera “Interoceánica”), hasta que se realice la revisión del estudio de factibilidad por las instancias competentes del MEF y el MTC en el marco del SNIP.
El proyecto, si bien cuenta con un Estudio de Factibilidad, fue exonerado por el gobierno de la evaluación a cargo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) el 10 de febrero del 2005 y ha generado dudas sobre su rentabilidad social y económica.
23 líneas de política se complementan y alinean con las necesidades reales de desarrollo local.
- El Programa Juntos, Siendo los impactos buscados el mejorar los ingresos, especialmente para alimentación, el desarrollo del capital humano y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, todo ello a través de transferencias monetarias directas (subsidios), para incentivar el acceso a los servicios públicos por parte de los hogares y mejorar las condiciones de participación para mejorar salud, nutrición y educación, especialmente de las generaciones. Es necesario evaluar en impacto no sólo con respecto a los objetivos del programa, sino con respecto a la contribución de sus impactos a los objetivos de desarrollo, aspecto que no es posible de realizar, debido a que el diseño de este programa no está dado en el marco de un perfil programático para el desarrollo, sino, en el marco de un grupo de políticas no alineadas:
Fuente: Juntos
24 Presidencia del Consejo de Ministros, el Seguro Integral de Salud, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. La rectoría de este programa estratégico esta a cargo del Ministerio de Salud. Aumentó en más del 100% su presupuesto desde el 2008 a S/. 1,266 millones en el 2012. Hoy sabemos que la desnutrición crónica en menores de 5 años cayo de 22.6% en el 2007 a 18.4% en el 2010, pero no es todo el impacto atribuible al PAN. Antes que combatir la pobreza este programa se orienta a la mitigación de sus consecuencias, la desnutrición crónica, en este sentido su problemática se basa en el mejoramiento de articulación y gestión del programa en la búsqueda de equidad en la ejecución del mismo, lo cual es por ende necesario, la evaluación del mismo se orienta a estos fines. El programa no esta diseñado sobre una plataforma de desarrollo, a reducir la pobreza estructural, no es un programa orientado al desarrollo, no obstante tiene componentes para lograr mejoras en la forma de vida de la población, como alfabetización, entrega de letrinas, cocinas mejoradas para reducir la contaminación intradomiciliaria que provoca enfermedades respiratorias, así como, desinfección y vigilancia de la calidad del agua, así también tiene un componente de “afiliación al Programa Juntos”.
En el Reporte del Balance al 2010, Resumen Ejecutivo, pag. 4, aparece el siguiente parrafo:
Por otro lado, en los distritos del ámbito de JUNTOS2 se han dado las
más altas mejoras en cobertura, lo que indicaría que se ha dado una sinergia positiva entre el Programa JUNTOS y el acceso a estos servicios.
Y al pie de pagina, “2 Solamente en el ámbito de JUNTOS se mejoró el acceso a agua potable (+4.6).
Lo anterior nos deja claro que ambos programas coinciden y estas coincidencias son buenas, pero mejor sería trabajar necesariamente juntos, la coperarción surge por coincidencias.
En todo esto, puede verse que los proyectos van surgiendo conforme a las necesidades, como el Programa Juntos en ayuda a incrementar la participación de los beneficiarios en los programas de asistencia a la pobreza extrema, cuando deberían nacer de una Acción Programática, como un todo respecto de una problemática integral previamente identificada, bajo objetivos de desarrollo, bajo indicadores de desarrollo, los cuales darían forma a estas iniciativas de asistencia y trabajo conjunto, de modo de alinearlas con la visión del desarrollo, en términos de su contribución a este.
25 CAPITULO II: MARCO TEORICO
2.1 FINALIDAD
La finalidad del presente marco teórico es expresar las proposiciones generales, postulados y supuestos que servirán de marco de referencia a los problemas motivo de nuestra investigación, el marco donde se sitúan nuestras hipótesis, para nuestro caso la planificación estratégica sectorial y el ciclo del proyecto.
2.2 OBJETIVOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EL CICLO DEL PROYECTO
La labor de la planificación estratégica y los proyectos, en su sentido más amplio, se verifica en tres niveles:
En lo nacional, donde se formulan los planes de inversión nacional, se fijan las prioridades entre los sectores y se determina el marco macroeconómico de las políticas de crecimiento económico.
En lo sectorial, donde se determinan las prioridades de inversión dentro de cada sector y se tratan las cuestiones y problemas que afectan al desarrollo del sector.
Al nivel de los proyectos, donde se identifican, se preparan y se ejecutan los proyectos y se atiende a sus dimensiones técnicas, económicas, financieras, sociales, institucionales y de otra índole.
Solamente en abstracto se puede describir el proceso de proyectos como una sucesión de pasos que proceden en orden lógico desde el nivel nacional al nivel de los proyectos. La labor de proyectos es en realidad un continuo; las decisiones o actuaciones que afectan a los proyectos individuales pueden ocurrir en cada uno de los tres niveles simultáneamente y en interacción.
2.3 SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA Y EL CICLO DE LOS PROYECTOS
26
2.4 TEORÍAS GENERALES
2.4.1 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
Las metodologías para desarrollar procesos de planificación estratégica son variadas y encontramos en la literatura diversos enfoques. Desde el punto de vista de las organizaciones públicas, no existe en general un modelo a seguir y encontramos esquemas metodológicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programación operativa y el presupuesto, la planificación estratégica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados. Desde esta perspectiva, ahora, nuestras organizaciones públicas se reinician dejando el paradigma del presupuesto por programas, reorientándose ahora al paradigma del presupuesto por resultados.
La planificación estratégica en el ámbito público es una herramienta que ayuda al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias, a la definición de los recursos que son necesarios para lograr los resultados esperados, no obstante su mayor valor, el de ser un proceso productor y acumulador de conocimiento para el desarrollo, por lo tanto, el plan estratégico, como marco de referencia, debe ser un proceso simple e incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas en el proceso presupuestario. Desde esta perspectiva, debe contar con estándares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la gestión organizacional, tales como Marco Normativo e Institucional, una definición de la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de indicadores.
¿Qué hacemos?
Marco Normativo e Institucional
Análisis de las leyes y normativas Prioridades Gubernamentales Identificación de la contribución de la
organización a las prioridades del PND
Misión
Descripción concisa y clara de la razón de ser de la entidad.
Visión
Futuro deseado. Como se desea ser reconocido, con que valores.
Estrategias
Plan de acción para lograr los objetivos estratégicos y determinar el presupuesto.
Indicadores de Desempeño
Para medir los logros, evaluar impactos y tomar acciones correctivas.
¿Cómo lograremos los objetivos estratégicos?
¿Cómo mediremos el desempeño logrado?
Análisis
Resultados que la entidad espera obtener, dado su rol, de modo de permanecer en su misión. Deben ser claros, realistas desafiantes y congruentes.
¿Qué resultados queremos lograr? ¿Quiénes somos?
¿Para qué lo hacemos?
COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
27 2.4.2 EL ANÁLISIS SECTORIAL Y LA GESTIÓN
El análisis sectorial salva la distancia entre lo macroeconómico de la gestión nacional de inversión y lo microeconómico de los proyectos individuales. Es indispensable, para resolver cuestiones de elección, considerar la prioridad y las interrelaciones entre proyectos. Pero es una actividad que en muchos países se pasa por alto. En comparación con la elaboración de teorías y modelos para la planificación de inversión nacional o el análisis de costos-beneficios y otras técnicas para el análisis de proyectos, las directrices teóricas y prácticas para la conducción del análisis sectorial están mucho menos desarrolladas. No obstante, muchas cuestiones sectoriales son analizables, la capacidad analítica está aumentando con la experiencia, y el número de países que efectúan una labor sistemática de sectores está aumentando continuamente.
El análisis sectorial es útil evidentemente para los organismos externos de crédito—incluido el Banco Mundial, que ha contribuido a introducirlo en muchos de sus países miembros—como guía en la selección y diseño de proyectos. Pero no es menos importante para los funcionarios de los ministerios y los organismos operativos en países en desarrollo, que como es bien comprensible pueden perder de vista los amplios objetivos, necesidades y prioridades de un sector sumergidos en las tareas cotidianas de la administración de reglamentaciones, la gestión de presupuestos y las crisis.
El análisis sectorial sirve para varios propósitos:
Ofrece una mejor comprensión de las políticas y las cuestiones de desarrollo en el sector, lo cual es útil tanto al mejorar la contribución que el sector pueda aportar a la estrategia global para el desarrollo económico y para la planificación de la inversión pública, como para garantizar que el marco para la política del sector es conducente para una sólida labor de proyectos como para la política macroeconómica.
Hace posible la determinación de prioridades de inversión en el sector, lo cual sirve de guía para la identificación y selección de proyectos específicos.
Evalúa la capacidad de las principales instituciones en el sector para poner en ejecución políticas, programas y proyectos que se deseen.
28 Cada uno de los principales sectores tiene características que los distinguen así como también objetivos y problemas de desarrollo diferentes. Al mismo tiempo, los sectores tienen en común tres campos de acción básicos: mejoramiento de política, fortalecimiento institucional y mejor selección, diseño, análisis y gestión de proyectos de inversión, estos cuatro últimos implican el mejoramiento operativo.
2.4.3 EL CICLO DEL PROYECTO
El término “proyecto” describe a un proyecto como un grupo de actividades con vistas a lograr Resultados o Productos para un Propósito específico en un tiempo dado.
Es cómodo pensar en la labor de proyectos como algo que comprende varias etapas distintas, que colectivamente se suelen llamar el ciclo del proyecto. La idea de ciclo destaca el hecho de que las etapas están estrechamente vinculadas y siguen una progresión lógica, en la cual las últimas etapas proporcionan la base para una renovación del ciclo. Las principales etapas del ciclo son la identificación de un proyecto, su diseño, preparación y evaluación: su ejecución y su evaluación posterior una vez que se ha completado la fase de inversión.
Los proyectos se planifican y se llevan a cabo según una secuencia de fases o etapas, que supone la idea de una acción precisa, que luego se formula, se ejecuta y se evalúa para mejorar las intervenciones futuras. De este modo, el ciclo del proyecto constituye una estructura de procedimientos para asegurarse de que las partes interesadas sean consultadas y la información pertinente esté disponible. Permite que las decisiones sean documentadas y se tomen en la etapa correspondiente de la vida del ciclo de un proyecto.
El ciclo genérico del proyecto consta de seis fases. En la práctica, la duración y la importancia de cada fase dependen de cada proyecto. Sin embargo, en todos, el ciclo conlleva tres temas comunes:
1. las decisiones clave, requisitos de información y responsabilidades se definen en cada fase.
2. las fases del ciclo son progresivas, cada fase debe ser completada para poder llevar a cabo la siguiente.
3. la nueva planificación se basa en la evaluación del proyecto, para sacar experiencia dentro del proceso de aprendizaje institucional.
Los proyectos y, más aun, los programas suelen suponer procesos complejos que requieren el apoyo activo de varios entes, implica el proceso de toma de decisiones, la implementación y evaluación.
