México, Distrito Federal, a 26 de junio de 2015

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"2015, Año del Generalísimo José María Morelos y Pavón"

ACUERDO DE RECOMENDACIÓN/23/2015 PRODECON/OP/057/15 EXPEDIENTE: 02410-I-QRB-449-2015

CONTRIBUYENTE: Eliminadas 9 palabras.

Fundamento legal: Artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Motivación ver (1)

México, Distrito Federal, a 26 de junio de 2015 C.P. ARMANDO SANDOVAL LÓPEZ

TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE

IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA

ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.

P r e s e n t e .

Con fundamento en los artículos 1°, párrafos primero, segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1, 2, 5, fracciones III, IX y XVII, 6, fracción I y último párrafo, 8, fracción V, 21, 22, fracción II, 23, 25, primer párrafo, y 27 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente; 5, apartado A, fracción I, y 15, fracción XXVI, del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de marzo de 2014, con relación a los diversos 37, 48 y 49 de los Lineamientos que Regulan el Ejercicio de las Atribuciones Sustantivas de esta Procuraduría vigentes, se emite la presente Recomendación, con base en los siguientes:

I. A N T E C E D E N T E S

1.- El 2 de marzo de 2015 ante esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, el C. Eliminadas 4 palabras. Fundamento legal: Artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Motivación ver (1), en su carácter de representante legal de la contribuyente Eliminadas 9 palabras. Fundamento legal: Artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Motivación ver (1), con R.F.C. Eliminadas 1 palabras. Fundamento legal: Artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Motivación ver (1), promovió QUEJA contra de actos que atribuyó a la

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DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SAT), consistentes en el embargo precautorio de

mercancías amparadas en diversos pedimentos de importación, así como contra actos atribuidos al TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA

ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, consistente en la suspensión

de su registro ante el Padrón General de Importadores y Sectores Específicos.

2.- Tramitada la Queja en todas sus etapas, se procede a la emisión de la Recomendación de acuerdo con las siguientes:

I I . O B S E R V A C I O N E S

PRIMERA.- La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente es competente para conocer de la presente

Queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5°, fracciones III y IX, de su Ley Orgánica, así como por el diverso 37 de los Lineamientos que Regulan el Ejercicio de las Atribuciones Sustantivas de esta Procuraduría.

SEGUNDA.- Del análisis realizado en su conjunto a las constancias que conforman el expediente en que

se actúa y de la valoración a las pruebas aportadas por las partes, en términos de los artículos 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, 130 del Código Fiscal de la Federación y 46 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente considera que si bien es cierto que la Queja se interpuso en contra de

la ADMINISTRADORA DE LA ADUANA DE MANZANILLO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE

ADUANAS DEL SAT, también lo es que de los informes rendidos por dicha autoridad y del análisis efectuado a las constancias que integran este expediente, se detectó que fue el TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN

GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, quien transgredió en perjuicio de la

contribuyente las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica, contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

TERCERA.- Las violaciones de derechos advertidas por este Organismo defensor de los derechos de los

contribuyentes, se evidencian con las siguientes consideraciones:

Al acudir en Queja la contribuyente señaló ser una empresa legalmente constituida y que cuenta con el Programa de Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación, con número de

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Acceso a la Información Pública Gubernamental. Motivación ver (1), otorgado por la Secretaría de Economía, a través del cual se le permite la importación temporal de diversas mercancías del sector textil.

Asimismo, mencionó que durante los meses de enero y febrero del año en curso realizó la importación temporal de diversas mercancías; sin embargo, la autoridad aduanal las retuvo sin haber iniciado algún procedimiento administrativo en materia aduanera (PAMA), refiriendo que a la fecha de interposición de la Queja no le ha sido notificada alguna actuación administrativa que refiera la comisión de alguna infracción a la Ley Aduanera, lo cual considera ilegal y violatorio de sus derechos fundamentales.

Con relación a los hechos antes mencionados, la ADMINISTRADORA DE LA ADUANA MANZANILLO, al rendir su informe refirió que contrario a lo señalado por la contribuyente, sí llevó a cabo el ejercicio de facultades de comprobación respecto de las operaciones de comercio exterior despachadas ante esa Aduana, de conformidad con lo establecido en el artículo 144, fracción XI, de la Ley Aduanera,lo cual realizóa través de diversas órdenes de verificación de mercancías de comercio exterior en transporte, mismas que fueronnotificadas a quienes en su momento ostentaron el carácter de propietario, poseedor y/o tenedor de las mismas, señalando que procedió a ordenar su embargo precautorio, ya que después de haber verificado dichas mercancías se detectaron irregularidades que actualizaron las causales previstas en las fracciones II, III y IV del artículo 151 de la Ley Aduanera, además de existir órdenes de embargo sobre dichas mercancías emitidas por la Administración Central de Investigación Aduanera, de la Administración General de Aduanas, del SAT. En dicho sentido, estableció que levantó las actas de PAMA las cuales se encontraban en proceso de notificación a la contribuyente.

Ahora bien, mediante correo electrónico recibido en esta Procuraduría el día 6 de marzo de 2015, la hoy quejosa expuso nuevos hechos relacionados a los actos materia de la Queja, mencionando que después de una consulta que realizó al portal del SAT, se enteró de que fue suspendida del Padrón General de Importadores y Sectores Específicos por parte del TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, al ubicarse en la hipótesis prevista en la fracción XXV de la regla 1.3.3. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2014 (RCGMCE 2014), es decir, ante una supuesta subvaluación de mercancías de importación y que motivó las órdenes de embargo emitidas por la citada Administración Central de Investigación Aduanera, considerando que dicha suspensión es ilegal, pues no existe algún procedimiento administrativo a través del cual se hubiera confirmado tal irregularidad.

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En atención a las manifestaciones antes descritas, esta Procuraduría consideró necesario realizar acciones de investigación con el TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL

CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, a fin

de conocer los antecedentes de la suspensión de la contribuyente ante el Padrón de Importadores y que proporcionara la actuaciones administrativas relativas a dicha suspensión.

Al rendir su informe, la autoridad descrita en el párrafo anterior manifestó que con fecha 27 de febrero de 2015 suspendió a la quejosa ante dicho Padrón de Importadores, ya que mediante oficios diversos la Administración Central de Investigación Aduanera le informó que aquélla subvaluó mercancías de importación por operaciones de comercio exterior despachadas ente la Aduana de Manzanillo, y que son materia de la Queja, lo que actualizó el supuesto de suspensión contemplado en la fracción XXV de la citada regla 1.3.3. de la RCGMCE 2014, agregando que la autoridad aduanera en mención había iniciado los PAMA´s respectivos por las operaciones mencionadas.

CUARTA.- En opinión de este Defensor no jurisdiccional de derechos de los contribuyentes, el C.P. ARMANDO SANDOVAL LÓPEZ, TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL

CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, violó

en perjuicio de la contribuyente los derechos fundamentales de legalidad, seguridad y certeza jurídicas contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, al haber suspendido a la quejosa del Padrón General de Importadores y Sectores Específicos, fundándose en una regla de carácter general que va más allá de lo establecido por el legislador en la Ley Aduanera, así como en su Reglamento. Cabe señalar que el C.P. Armando Sandoval López, Titular de la Administración Central de Identificación del Contribuyente, señaló en su informe que suspendió a la quejosa del Padrón de Importadores, ya que consideró que al haber subvaluado mercancías de importación según lo informado por la Administración Central de Investigación Aduanera, actualizó la causal de baja prevista en la regla 1.3.3., fracción XXV, de la RCGMCE 2014.

La referida regla establece lo siguiente:

“1.3.3. Para los efectos del artículo 59, fracción IV de la Ley, procederá la suspensión en el Padrón de

Importadores y/o en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos, cuando: […]

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XXV. El valor declarado en el pedimento de importación sea inferior en un 50% o más del precio de aquellas mercancías idénticas o similares importadas 90 días anteriores o posteriores a la fecha de la operación.”

De la anterior transcripción se desprende que la regla en comento señala como una de las hipótesis para que proceda la suspensión ante el Padrón General de Importadores y Sectores Específicos, que el valor en aduana declarado en los pedimentos de importación respectivos sea inferior en un 50% o más del precio de aquellas mercancías idénticas o similares importadas al país durante 90 días anteriores o posteriores a la fecha de la operación, con relación a lo establecido en el artículo 59, fracción IV, de la Ley Aduanera, mismo que a la letra señala:

“ARTICULO 59. Quienes importen mercancías deberán cumplir, sin perjuicio de las demás

obligaciones previstas por esta Ley, con las siguientes: […]

IV. Estar inscritos en el Padrón de Importadores y, en su caso, en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos o en el Padrón de Exportadores Sectorial que están a cargo del Servicio de Administración Tributaria, para lo cual deberán encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, así como acreditar ante las autoridades aduaneras que se encuentran inscritos en el registro federal de contribuyentes y cumplir con los demás requisitos que establezca el Reglamento y los que establezca el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas.”

Del análisis al artículo transcrito, se desprende que en el mismo se contemplan los requisitos que deben reunir las personas que importen mercancías al país, dentro de los cuales se encuentra el que estén inscritos en el Padrón de Importadores, para lo cual deben estar al corriente en sus obligaciones fiscales, estar inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y cumplir con los demás requisitos previstos en el Reglamento de la Ley Aduanera y los que establezca el SAT mediante reglas.

En este orden de ideas, es de advertirse que los requisitos señalados tanto para estar inscrito en el Padrón de Importadores así como para poder efectuar importaciones, deben cumplirse antes de realizar dichas operaciones.

Por lo anterior, es que la referencia que hace dicho numeral a los requisitos que establecerá el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas, tiene como objetivo normar la obtención del registro de

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los particulares ante el Padrón de Importadores, por lo que indudablemente se trata de exigencias que deben atenderse previo a que se obtenga la inscripción.

Bajo estas condiciones, es que si a través de las reglas emitidas por el SAT no sólo se señalan requisitos para obtener el registro en el padrón de importadores, sino que además se establecen supuestos que de actualizarse dan lugar a la suspensión en dicho padrón, resulta evidente que tales reglas no atienden al contenido del artículo 59 de la Ley Aduanera y, en consecuencia, van más allá de lo previsto en dicho precepto legal, toda vez que esa consecuencia jurídica no se encuentra contenida en el referido numeral, violando con ello el principio de reserva ley y jerarquía normativa.

Asimismo, no pasa desapercibido que en el artículo 78 del Reglamento de la Ley Aduanera se enuncian de manera limitativa los supuestos de procedencia de la sanción de suspensión en el Padrón de Importadores, sin que de su texto se advierta que la intención del emisor hubiera sido permitir que mediante reglas generales se incluyeran hipótesis adicionales, esto es, no se advierte la posibilidad de establecer otras causales a situaciones análogas a las ahí enunciadas u otras diversas que administrativamente pudieran determinarse.

Cabe señalar que este criterio ha sido sostenido por la Procuraduría en la Recomendación 1/2015 del índice de la Delegación Chihuahua, dando lugar al siguiente Criterio Sustantivo:

PADRÓN DE IMPORTADORES. LA REGLA 1.3.3, FRACCIÓN XVI, DE LAS REGLAS DE CARÁCTER GENERAL EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR PARA 2012, EXCEDE EL CONTENIDO DE LO

PREVISTO EN LA LEY ADUANERA Y SU REGLAMENTO. El artículo 59, fracción IV, de la Ley Aduanera

establece los requisitos que deben reunir quienes importen mercancías al país, dentro de los cuales se encuentra estar inscrito en el padrón de importadores, siendo necesario el estar al corriente en sus obligaciones fiscales y cumplir con los demás requisitos previstos en el Reglamento de la Ley Aduanera y los que establezca el SAT mediante reglas. Por su parte, el artículo 78 del Reglamento de la citada ley prescribe de manera limitativa los supuestos en los cuales procederá la suspensión en el padrón de importadores, sin que se desprenda de la norma la posibilidad de que mediante reglas de carácter general se incluyan hipótesis adicionales a las ahí previstas. En consecuencia, a juicio de este Ombudsman, la suspensión en el padrón de importadores sustentada en la regla 1.3.3, fracción XVI, de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior para 2012 que sanciona al importador cuando no se pueda localizar en el domicilio declarado en el pedimento al proveedor en el extranjero, resulta violatorio del derecho humano de legalidad y seguridad jurídica, puesto que la citada disposición administrativa previene un supuesto de suspensión en el citado padrón que no contempla ni la Ley Aduanera ni su reglamento lo que viola el principio de primacía de Ley.

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Criterio 9/2015/CTN/CS-SPDC, aprobado en la 2ª. Sesión ordinaria del Comité Técnico de Normatividad, celebrada el 20 de febrero de 2015.

Asimismo, es aplicable, por analogía, el criterio sostenido por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en la tesis I.8º. A 37 A, que se transcribe a continuación:

SUSPENSIÓN EN EL PADRÓN DE IMPORTADORES. LA REGLA 2.2.4., APARTADO A, NUMERAL 16, DE LAS REGLAS DE CARÁCTER GENERAL EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR PARA 2006, AL ESTABLECER DICHA SANCIÓN, SE APARTA DE LO DISPUESTO EN LA LEY ADUANERA Y SU REGLAMENTO. La indicada regla, al establecer como sanción la suspensión en el padrón de importadores, se aparta de lo dispuesto en la Ley Aduanera y su reglamento, porque ni el artículo 59, fracción IV, de la primera, ni en el segundo se prevé la posibilidad de que una regla general regule las conductas que pueden dar lugar a la indicada suspensión, que es una sanción de gran severidad, pues impide la actividad del importador, máxime que es el propio reglamento, en sus numerales 76 a 79, el que se ocupa de fijar los casos de suspensión. Lo anterior es así, pues si bien es cierto que corresponde a las reglas generales organizar el funcionamiento técnico de ciertas actividades de la administración pública para hacer frente a situaciones dinámicas y altamente especializadas, también lo es que ello debe hacerse conforme a la ley y a su reglamento, pues tales ordenamientos precisan las bases y parámetros generales acorde con los cuales el órgano habilitado podrá actuar.

Por lo que esta Procuraduría estima necesario que las autoridades fiscales federales observen y den plena vigencia con sus actuaciones a lo dispuesto en el nuevo texto del artículo 1° constitucional que entró en vigor el 11 de junio de 2011, que en sus párrafos segundo y tercero, establece:

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley…..”.

Premisas estas que han sido interpretadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableciendo que todas las autoridades del país que no ejerzan funciones jurisdiccionales, como es el caso del C.P. ARMANDO SANDOVAL LÓPEZ, TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL

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CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, deben procurar al aplicar las normas legales la protección más amplía de los derechos fundamentales de los gobernados, así como la interpretación de las normas jurídicas en su beneficio, principio “Pro Homine”.

A partir de las consideraciones anteriores, se advierte que el C.P. ARMANDO SANDOVAL LÓPEZ, TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA

ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, no actuó con apego al

principio de legalidad, que la obliga la Carta Magna a tutelar en favor de los pagadores de impuestos, al haber fundado su actuación en un supuesto previsto en una regla de carácter general que excede lo dispuesto en la Ley Aduanera y que con su determinación causó perjuicios a la contribuyente Eliminadas 9 palabras. Fundamento legal: Artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Motivación ver (1), ya que si bien existe un procedimiento aduanero que fue iniciado a esta última ante la presunción de que subvaluó mercancías de importación, también lo es que no existe una resolución firme a través de la cual se hubiera confirmado que efectivamente la hoy quejosa cometió tal irregularidad y, por ello, que conforme a la legislación aduanera y su reglamento haya actualizado la causal de suspensión ante dicho Padrón, situación que le causa una afectación económica, jurídica y administrativa.

Por lo expuesto, en términos de los artículos 23, segundo párrafo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente; así como 48, fracción IV, de los Lineamientos que Regulan el Ejercicio de sus Atribuciones Sustantivas, se formula la siguiente:

III. R E C O M E N D A C I Ó N Y M E D I D A S C O R R E C T I V A S.

PRIMERA.- Se recomienda al C.P. ARMANDO SANDOVAL LÓPEZ, TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN

CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS

AL CONTRIBUYENTE DEL SAT,dejar sin efectos la suspensión de la hoy quejosa ante el Padrón General

de Importadores y Sectores Específicos y, en consecuencia, la reincorpore ante dicho padrón.

SEGUNDA.- Se CONCEDE, en términos del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, al C.P. ARMANDO SANDOVAL LÓPEZ, TITULAR DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE IDENTIFICACIÓN DEL CONTRIBUYENTE DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE DEL SAT, el plazo de TRES días hábiles siguientes al en que surta efectos la

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negativa como lo manda el segundo párrafo del apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el apercibimiento que en caso de no responder dentro del plazo concedido se procederá en términos de lo dispuesto en el artículo 28, fracción I, numeral 2 de la citada Ley Orgánica.

Se informa a la autoridad que en términos de dicha Ley Orgánica y los Lineamientos de esta Procuraduría, la Recomendación se hará pública.

NOTIFÍQUESE la presente Recomendación por oficio a la autoridad involucrada acompañando las documentales que resulten necesarias, a fin de que cuente con los elementos suficientes para cumplir con la presente Recomendación.

SUBPROCURADOR DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES

L.C.P.F. FRANCISCO JAVIER CEBALLOS ALBA

En suplencia por ausencia de la Procuradora de la Defensa del Contribuyente, Lic. Diana Rosalía Bernal Ladrón de Guevara, con fundamento en los artículos 8, fracciones I y V, y 22, fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, así como en los artículos 1, 5, apartado B, fracción IV, y 14, fracción I, del Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, firma.

c.c.p. Lic. Aristóteles Núñez Sánchez.- Jefe del Servicio de Administración Tributaria. Para su conocimiento. c.c.p. Lic. Guillermo Valls Esponda.- Administrador General de Servicios al Contribuyente. Para su conocimiento.

c.c.p. Mtro. Edson Uribe Guerrero.- Subprocurador General de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. Para su conocimiento. c.c.p. Mtro. Francisco Javier Ceballos Alba.- Subprocurador de Protección de los Derechos de los Contribuyentes. Para su conocimiento.

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ANEXO I MOTIVACIÓN

I. Se eliminan 33 palabras relativos al:

Nombre de las personas físicas y/o nombres así como datos personales de los contribuyentes y R.F.C., a fin de proteger la identidad de los involucrados y evitar que sus nombres y datos personales sean divulgados. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, 2, fracción XXIV, y 6 de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 18, fracción II y artículo 20 fracción VI de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

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