DICTAMEN Nº 30 / 2014
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración local derivada de daños por caída a consecuencia del mal estado de una escalera en la vía pública de Huesca..
ANTECEDENTES
Primero.- Con fecha 18 de noviembre de 2011, tuvo entrada un escrito presentado
por “X”, designando como domicilio a efectos de notificaciones el del despacho de sus abogados, por el que reclama indemnización por las lesiones y secuelas padecidas por la caída causada por el mal estado de una escalera en la vía pública en una calle de Huesca.
En el escrito de reclamación se manifiesta lo siguiente: “(...)
I.- Que en fecha 21 de noviembre de 2010, sobre las 13:40 horas, iba caminando por la calle Oteiza de la ciudad de Huesca cuando, al proceder a subir la escalera que comunica dicha calle con la Costanilla del Suspiro de la misma localidad, tropecé con uno de los últimos peldaños de la misma, precipitándome por el lado derecho de la escalera hacia el suelo.
II. Que como consecuencia de la caída sufrí diversas lesiones en el brazo izquierdo, de las que fui asistido en primera instancia por dos vecinos de la zona que se acercaron rápidamente al lugar de los hechos al oír mis gritos de dolor, siendo trasladado posteriormente en ambulancia al Hospital San Jorge de Huesca, donde fui atendido de mis lesiones, diagnosticándome una ‘luxación posterior de codo y fractura no desplazada de cabeza de radio’ e inmovilizándome el brazo con vendaje de yeso.
Asimismo, se desplazó al lugar de los hechos una patrulla de la Policía Local de Huesca, la cual instruyó el correspondiente atestado.
III. La escalera donde se produjo la caída se encuentra en muy mal estado de conservación, con peldaños desiguales, no contando además con ningún tipo de protección como es una barandilla y una advertencia de peligro que hubiera podido evitar esta caída a todas luces. De hecho, he tenido conocimiento de que son frecuentes las caídas en dicha escalera precisamente por la ausencia de barandilla, además de por el estado del firme, siendo varios los ciudadanos que han venido sufriendo caídas similares en los últimos tiempos.
No cabe duda por tanto que mi caída se produjo a consecuencia del deficiente funcionamiento de la Administración Pública a la que me dirijo por no mantener las vías públicas de su titularidad en buen estado de conservación.
IV.- Desde el mes de enero de 2011 estoy recibiendo tratamiento médico rehabilitador para la curación de mis lesiones, no estando a día de esta reclamación totalmente restablecido de las mismas.”
Segundo.- Mediante escrito de fecha 31 de mayo de 2012, la Técnico de
Administración General del Ayuntamiento de Huesca requiere al reclamante para que subsane su escrito de reclamación mediante la aportación de documentación médica que acredite sus lesiones, la valoración de la indemnización y la indicación de los medios de prueba de los que intente valerse.
El 15 de junio de 2012, el reclamante presenta escrito por el que procede a aportar los siguientes documentos:
• Diversos informes médicos relativos a la lesión padecida por el reclamante.
• Atestado de la Policía Local de Huesca, emitido el 25 de enero de 2011, en el que se manifiesta lo siguiente:
“(...)
Siendo las 13:47 horas del día 21 de noviembre de 2010, fue avisado de que en la calle Oteiza un señor se había caído en la vía pública y había resultado herido por lo que se traslada de inmediato al lugar.
Que anteriormente se había desplazado a la zona otra patrulla de la Policía Local de Huesca (...) que son los que proceden a la identificación del herido y a solicitar una ambulancia.
Que en el lugar de los hechos fue necesaria la presencia de una ambulancia para el traslado del herido hasta el hospital (...)
Que a la llegada del agente a la zona la persona ya está siendo atendida por un vecino, los agentes mencionados y los efectivos de la ambulancia. Que se trata de “X” (...).
Que según nos cuenta el señor, iba caminando por la Costanilla del Suspiro, con Dirección a la Pl. San Juan de la Peña. Que caminaba por el lado izquierdo de la calle y al llegar a las escaleras que bajan a la calle Oteiza, sin saber como se ha caído por el muro hacia esa calle. Que ahí ha sido atendido por un vecino. Que tiene un fuerte dolor en el brazo y cree que se lo ha partido.
Que el agente inspecciona la zona, y en la Costanilla del Suspiro en el lado de los números impares y después del 21 hay una parte de una muralla a la que se accede por unas escaleras que desembocan en la calle Oteiza. Que el muro en la Costanilla del Suspiro tiene una altura de 35 cm. Que no hay en la zona ninguna señal que indique peligro. Que la altura desde donde pudo caer esta persona es de 240 cm. Que el accidente ocurrió en pleno día y sin ninguna circunstancia que no hiciera visible el muro mencionado.”
• Copia de los DNI de los dos vecinos que, según el reclamante, fueron testigos de la caída.
• Declaraciones de ambos testigos, de fecha 13 de junio de 2012, en las que se hace constar de modo idéntico lo siguiente:
“Que el día 21 de noviembre de 2010, sobre las 13:40 horas, fui testigo de la caída que sufrió “X” al caer de las escaleras existentes en la Costanilla de Oteiza (calle donde vivo), al tropezar cuando las estaba subiendo, así como de la lesión que sufrió en el brazo izquierdo en el que manifestó desde el principio sentir un fuerte dolor (...).” • Diversas fotografías de la escalera en la que supuestamente se cayó el
reclamante.
• Tablas del Baremo recogidas en el Anexo del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la circulación de vehículos a motor.
Tercero.- El 30 de enero de 2013, la Secretaria General del Ayuntamiento de
Huesca dirige escrito al Departamento de Servicios Generales por el que solicita la emisión de informe acerca del lugar en que supuestamente ocurrieron los hechos.
El 31 de enero de 2013, el Jefe de Servicios Municipales emite informe en el que manifiesta lo siguiente:
“(...)
En la parte final de la Costanilla de Oteiza, existe una pequeña escalera que está construida con materiales antiguos de piedra y cemento, siendo sus peldaños irregulares y presentan algunos desconchones en la superficie de pisada, forma parte de un muro, muy antiguo, de sillares de piedra arenisca muy deteriorados que salva el desnivel entre a propia Costanilla y la calle del Suspiro.
Se trata de un elemento del Casco Viejo de la ciudad que deberá tener un tratamiento respetuoso con el conjunto monumental al que pertenece y que está fuera de los trabajos de mantenimiento que realiza habitualmente la brigada de obras, ya que requeriría una rehabilitación integral de la Costanilla de Oteiza por una empresa especializada”.
Cuarto.- Por escritos de fecha 21 de febrero de 2013, se remite a la correduría de
seguros Aon, Gil y Carvajal, S.A. copia del expediente administrativo, comunicándole su condición de interesada en el procedimiento.
Mediante escrito de fecha 3 de abril de 2013, la aseguradora Zurich manifiesta que el Ayuntamiento de debería asumir la responsabilidad en el presenta caso, señalando que:
“(...) Se nos plantea un binomio entre el interés público que dar a los recintos históricos, facilitando el acceso a la ciudadanía y el interés de los visitantes al conocimiento de la historia, accediendo y caminando donde tiempo atrás no existía tierra uniforme. Por lo tanto, se debe tener presente que quien transcurre en un escenario de riesgo bajo las condiciones anteriores, tiene la obligación de soportar este riesgo, ya que se rompe el nexo de causalidad con el funcionamiento del servicio público pues el deber legal para el ayuntamiento de conservar el estado transitable de las vías, de alguna manera no puede llegar siempre al resarcimiento de los peatones que sin prestar la más mínima atención exigible en la utilización de dicho servicio, sufriendo daños perfectamente evitables.”
Quinto.- El 17 de julio de 2013, el Técnico de la Administración General del
Ayuntamiento de Huesca emite informe jurídico, en el que hace constar las siguientes conclusiones:
“A la vista de los hechos que constan en el expediente y de las consideraciones jurídicas precedentes, no concurren en este supuesto los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico para estimar la reclamación de responsabilidad patrimonial (…). Por tanto, procede DESESTIMAR la pretensión del particular debido a que no consta la causa concreta de la caída como para entender que ésta se produce por un supuesto mal estado de la escalera. En la propia reclamación el accidentado indica que ‘al proceder a subir la escalera (...) tropecé con uno de los últimos peldaños de la misma precipitándome por el lado derecho de la escalera hacia el suelo’. En el informe de la Policía Local el accidentado indica que ‘al llegar a las escaleras que bajan a la calle Oteiza, sin saber cómo se ha caído por el muro hacia esa calle’. Tampoco en las declaraciones testificales que constan en el expediente se menciona la causa concreta de la caída. Del relato de los hechos parece deducirse que la misma obedece a un despiste del accidentado que ‘no sabe cómo se cayó’ o que ‘tropezó con el escalón’, aunque luego se aluda al mal estado de la escalera o a la falta de medidas de seguridad de la misma para justificar la caída y las lesiones.
Del informe de los Servicios Municipales y de las fotografías que obran en el expediente se observa que el deterioro de la escalera solamente es el mero desgaste por su uso, desgaste habitual en el material en que está construida. Igualmente consta la existencia de un pequeño murete de protección integrado en el muro de sillares de piedra arenisca del que forma parte. Se trata por tanto de una escalera perfectamente transitable sin riesgo alguno siempre que se preste la atención debida en el deambular. En este sentido, la responsabilidad de la Administración surgiría cuando el obstáculo en la calle superara el límite normal de atención exigible en el deambular no pudiendo exigirse una total uniformidad en la vía pública.
La escalera forma parte del conjunto del casco antiguo de la ciudad, con sus irregularidades del terreno, desniveles, muros, restos arquitectónicos, e incumbe a los peatones deambular con la debida atención para no tropezar con ellos. Sostener lo contrario sería convertir a los municipios en aseguradora universal de todos los sucesos lesivos que acaezcan en la vía pública, por falta de las más elementales precauciones de los transeúntes que pasean sin prestar atención a las incidencias normales de la vía, incidencias que se suelen incrementar en los cascos antiguos por la configuración propia de los mismos (…).”
Sexto.- Obra en el expediente propuesta de resolución elaborada por el Secretario
del Ayuntamiento, de fecha 18 de julio de 2013, por la que se considera que se debe desestimar la reclamación, en virtud de los argumentos expuesto en el informe jurídico parcialmente transcrito en el antecedente de hecho anterior.
Séptimo.- Mediante escritos de fecha 18 de julio de 2013, se comunica al
reclamante y a la aseguradora la apertura del trámite de audiencia, concediéndole 15 días para que formule sus alegaciones.
El 31 de julio de 2013, el reclamante presenta escrito de alegaciones por el que reitera lo expuesto en su escrito inicial, rebatiendo los argumentos esgrimidos en la propuesta de resolución.
Por escrito de 28 de agosto de 2013, la aseguradora del Ayuntamiento muestra su conformidad a la propuesta de resolución.
Octavo.- El Consejero de Política Territorial e Interior solicitó del Consejo Consultivo
de Aragón dictamen preceptivo, mediante escrito de fecha 27 de enero de 2014, registrado de entrada el día 31 de enero de 2014, adjuntando borrador de la Orden resolutoria, original del expediente administrativo y relación índice de los documentos que lo conforman.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
I
Tal y como se establece en el dictamen 45/2012, este Consejo Consultivo de Aragón resulta competente para emitir dictamen con carácter preceptivo en los procedimientos de responsabilidad administrativa tramitados por las entidades locales que superen los 6.000 euros de cuantía, dada la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, llevada a cabo por la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (introducción del apartado 3º en el art. 142) y teniendo en cuenta el conjunto normativo de nuestra propia Ley constitutiva (Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón), en especial sus arts. 13.2, 14.1, 15.10 y 16.2.
En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta competente la Comisión para la emisión del dictamen.
I I
El Consejo, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con los daños personales sufridos por el reclamante. Por mandato del artículo 12.2 del Reglamento aprobado por R. D. 429/1993 se ha de concretar específicamente la existencia o inexistencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos, con valoración, en su caso, de los daños habidos y las cuantías y modo de las indemnizaciones, considerando los criterios legales de aplicación.
Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo).
I I I
En el supuesto que nos ocupa, no hay nada que objetar sobre el cumplimiento de los requisitos formales por parte del reclamante, al haberse presentado la reclamación dentro del plazo legalmente establecido y haber sido dirigida a la Administración Pública competente por persona que ostenta suficiente legitimación para ello.
No obstante, debemos hacer una consideración especial acerca de la tramitación del procedimiento por parte del Ayuntamiento de Huesca.
En dicho procedimiento, se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales establecidos tanto en la LRJAP como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo; esto es, se han solicitado los informe del servicio cuyo funcionamiento ha ocasionado los presuntos perjuicios indemnizables, se ha otorgado audiencia al reclamante y se ha solicitado el preceptivo dictamen de este Consejo Consultivo.
Sin embargo, observamos que existen otros actos de trámite que han sido omitidos por parte del Ayuntamiento: la designación de instructor del procedimiento, la comunicación al reclamante de la iniciación del procedimiento, con expresión de la fecha de registro de su solicitud, el plazo de resolución, su forma de cómputo, los efectos desestimatorios del silencio administrativo y el momento en que habría de producirse, de no mediar resolución expresa, la denegación presunta de la solicitud (cuestiones, estas últimas, recogidas en el artículo 42.4 de la LRJAP).
Consideramos que todo procedimiento administrativo debe contar con estos requisitos, para que los ciudadanos, en sus relaciones con la Administración Pública, puedan obtener las máximas garantías que les ofrece el ordenamiento jurídico.
Por último, del expediente remitido se desprende que el trámite de audiencia otorgado a los interesados tuvo lugar con posterioridad a la emisión de la propuesta de resolución, cuando lo correcto sería, según lo dispuesto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, que este
trámite se llevase a cabo inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, para que al elaborar ésta se tuvieran en cuenta los argumentos esgrimidos por los interesados.
IV
Este Consejo, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan las actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de si procede o no estimar la reclamación de indemnización formulada por el reclamante por los daños que estima producidos a consecuencia de la caída sufrida al tropezar en una escalera ubicada en una calle de Huesca.
Analizando los requisitos necesarios para que exista la responsabilidad patrimonial de la Administración, debemos destacar que es indudable que el reclamante ha sufrido unos daños físicos, tratándose de un perjuicio efectivo, individualizado y económicamente evaluable, tal y como se expresa en los documentos médicos aportados.
Entrando ya en el análisis de los requisitos del fondo del asunto, debemos examinar primero las circunstancias concurrentes en la caída, es decir, comprobar que la caída se produjo en el día, lugar y del modo en que el reclamante la ha relatado. Y, al respecto, debemos decir que no han quedado acreditada la mecánica del accidente sufrido, fundamentalmente, por la existencia de varias contradicciones en el relato de los hechos por parte del propio interesado.
En efecto, en su escrito inicial, el reclamante manifiesta que su caída tuvo lugar al tropezar con uno de los últimos peldaños cuando subía la escalera que une la calle Oteiza con la Costanilla del Suspiro, cayéndose por el lado derecho de la escalera que carece de barandilla de protección; y en las dos declaraciones de los supuestos testigos también se expresa que el reclamante se cayó cuando subía la escalera. Sin embargo, en el informe emitido por la Policía Local, el agente afirma que el interesado le manifestó que venía caminando por la Costanilla del Suspiro y que al llegar a las escaleras que bajan a la calle Oteiza, se cayó por el muro hacia la calle. Es decir, en un caso indica que estaba subiendo las escaleras y en otro que las estaba bajando.
Por otra parte, en el informe policial únicamente se hace constar la existencia de un testigo, que procedió a asistir al accidentado. Pero en el escrito de reclamación, se afirma que fueron dos los vecinos que observaron el accidente y que acudieron en socorro del reclamante.
Ya por último, aunque en su escrito de reclamación, el interesado señala que tropieza con un escalón que estaba deteriorado, lo cierto es que ante el agente de la Policía Local no mencionó desperfecto alguno, limitándose a señalar que no sabía cómo se había caído.
En definitiva, admitiendo la existencia de unos daños sufridos por el reclamante, no han quedado acreditadas las circunstancias de producción de los mismos, por lo que no nos es posible afirmar la existencia de un nexo de causalidad entre dichos perjuicios y el funcionamiento del servicio público municipal.
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente DICTAMEN:
Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, procede desestimar la reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración interpuesta por “X”, derivada de daños y perjuicios por la caída debida al deterioro presente en la escalera ubicada en una calle del municipio de Huesca.