5. Recursos financieros para el Desarrollo Sostenible
El financiamiento destinado al área ambiental puede ser un buen indicador para evaluar que una política de Estado vaya más allá del discurso y la firma de convenios internacionales. Sin la transferencia de recursos financieros y técnicos, los sistemas nacionales de gestión ambiental no serán capaces de cumplir los mandatos asignados, y los programas y proyectos para la sostenibilidad no podrán ser ejecutados.
5.1 Presupuesto Nacional para el Ministerio de Desarrollo Sostenible
El presupuesto asignado al Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS), que comprende todas las fuentes nacionales y de la cooperación, se presenta en el gráfico siguiente para el periodo 1994-2005. El presupuesto agregado incluye tanto el gasto corriente como los proyectos de inversión ejecutados por el propio ministerio o por terceros a través de él. Se observa que si bien existe una cierta estabilidad, la tendencia es levemente decreciente.
Elaboración propia: en base a datos del Presupuesto General de la Nación (1994-2005)
Al margen de los montos asignados, es también interesante analizar el porcentaje del Presupuesto General de la Nación13, destinado al MDS y las prioridades del Estado. De las
instituciones de la Administración Central, el Ministerio de Defensa es el que recibe más recursos, seguido por el Ministerio de Gobierno. Durante el periodo 1996-2005, el promedio asignado al MDS fue de 0,81% luego de un máximo de 1,08% en 1998; la tendencia es claramente decreciente.
Elaboración propia: en base a datos del Presupuesto General de la Nación (1994-2005) 5.2 Inversión Pública en medio ambiente
En los años 90 se produce un nuevo direccionamiento del rol del Estado, fruto de las reformas estructurales implementadas. Los lineamientos de la política de inversión pública buscan promover el desarrollo económico, apoyando e incrementando principalmente la inversión social (salud, educación, saneamiento básico y urbanismo y vivienda). Teóricamente la conservación del medio ambiente es también una prioridad, sin embargo la inversión pública directa en el área permanece pequeña como se muestra en el gráfico.
Elaboración propia en base a datos VIPFE – SISIN
Inversión en proyectos ambientales
La gran mayoría de las inversiones ambientales han provenido de la cooperación externa (ver capítulo 5.3). Sin embargo, su ejecución no ha estado exenta de dificultades. Reiteradamente, se han presentado situaciones en las que los pocos fondos que el gobierno debía destinar como contraparte no se han desembolsado y, consiguientemente, se ha perdido el financiamiento externo.
Para revertir la pérdida de los recursos naturales se requieren grandes inversiones, ya que es menester cambiar las modalidades de producción y mitigar los impactos ambientales. Uno de los ejemplos más dramáticos, de cómo las modalidades de producción afectan a la salud de la población y al medio ambiente, es la extensa y severa contaminación del río Pilcomayo, que se describe en el
Inversión Conservación y Protección del Medio Ambiente
0,37 3,32 8,65 2,94 6,72 6,57 1,65 1,97 3,78 3,72 0,36 1,02 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00 10,00 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Año $us Millones
anexo 7. Sólo para el traslado de los ingenios mineros y la construcción de un dique de colas -cuya vida útil se calcula entre 8 y 10 años-, se requiere una inversión de 6,9 millones de dólares.
Además de las inversiones directas a programas y proyectos ambientales, por ser transversal a los otros sectores, la temática ambiental forma parte integral de proyectos de diversa índole. En el sector transportes -primero en la inversión pública nacional- se destina un promedio de 4% del monto de inversión total a aspectos ambientales, lo que suma un promedio de 7 millones de dólares anuales. No obstante, a menudo las medidas de mitigación son insuficientes o no son bien ejecutadas, lo que produce impactos ambientales negativos de consideración. El caso más evidente son los grandes desastres ambientales causados a un ecosistema frágil por la construcción de la carretera Cotapata-Santa Bárbara.
Otros sectores como minería, hidrocarburos, recursos hídricos, también reservan ciertos fondos para mitigación de impactos ambientales y medidas correctivas, pero no se han conseguido los datos correspondientes.
Saneamiento Básico
En lo que concierne a las inversiones ejecutadas para incrementar las coberturas de agua potable y saneamiento (objetivo 7, meta 10), se observa que después de varios años de alta inversión pública, en los que el sector fue el segundo después de transportes, el 2003 apenas alcanzan un tercio respecto a los promedios de los años 1996-2000. Este fuerte descenso se debe sobre todo a la inclusión del sector saneamiento básico en la Política Nacional de Compensación14 y a normas legales que limitan su financiamiento.
Inversión sector Saneamiento Básico
45,6 74,5 45,4 33,6 34,0 35,2 35,8 84,1 79,8 82,5 98,9 91,2 67,3 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Año Millones $us
Elaboración propia en base a INE, Anuario Estadístico 2004 y UDAPE “Diez años de Inversión Pública” (2004).
Actividades Productivas
Finalmente, un breve análisis de la inversión pública en actividades productivas, por su interrelación con el medio ambiente. Sólo los sectores de turismo e industria y el sector agropecuario muestran un crecimiento en las inversiones. Este último ha pasado a ser el segundo en inversión pública desde el 2002 y se ha implementado una serie de programas como el Programa Nacional de Riego (PRONAR), el Sistema Boliviano de Tecnologías Agropecuarias con las cuatro Fundaciones de Desarrollo Tecnológico y Agropecuario (FDTAs), el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria
14 La PNC y la Ley del Diálogo establecen reglas similares para diferentes sectores, sin considerar la
envergadura de las inversiones requeridas por cada uno. Los sectores “compiten” entre sí por los recursos, resultando una priorización de otros sectores, por requerir menos inversiones y dar mayor rédito político inmediato. Con el establecimiento de techos presupuestarios y penalizaciones sobre ingresos recibidos de otras fuentes concesionales, se limita el flujo de recursos a saneamiento por la
(SENASAG), el Programa de Apoyo Productivo Rural (APRU) y otros. El fortalecimiento al sector agropecuario, que tradicionalmente ha recibido muy poca atención, resulta positivo, ya que es fundamental para superar la pobreza rural.
Elaboración propia: En base a datos del VIPFE (Diez años de inversión pública, 2004)
La Estrategia de Reducción de la Pobreza.
La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP 2001), ha confrontado varios problemas en su ejecución presupuestaria, debido principalmente a la falta de capacidad de los municipios de elaborar proyectos Pero esta situación habría mejorado notablemente el 2004. (Fundación Pueblo 2004). No obstante, como se mencionó antes, a EBRP ha sido modificada, pero no se cuenta con una nueva oficialmente aprobada.
5.3. La Cooperación Internacional
Bolivia registra un crecimiento económico muy restringido, el déficit fiscal limita su capacidad de gasto social y el endeudamiento externo es elevado, ascendiendo a 4.951 millones $us (BCB 2004). Consiguientemente, depende fuertemente del financiamiento externo en condiciones especiales para enfrentar su alto nivel de pobreza.
Los principales donantes del país en el periodo 2002-2003, fueron Alemania ($us 212 millones), Estados Unidos ($us 204 millones), el BID con un fondo especial ($us 146 millones), el BM con la Asociación Internacional de Fomento –AIF- ($us 134 millones), España ($us 69 millones), el Reino de los Países Bajos ($us 56 millones) y la Unión Europea ($us 38 millones) (BM /OCDE 2005)
La ayuda oficial al desarrollo que recibe Bolivia de los organismos bilaterales atiende preferentemente el alivio a la deuda y sectores sociales:
Inversión sector Agropecuario
37,7 24,4 52,7 53,9 58,9 41,6 52,7 19,5 17,3 16,3 0 10 20 30 40 50 60 70 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Año $us Millones
Fuente: OCDE, Banco Mundial 2005. Estadísticas de países. Cooperación al Ministerio de Desarrollo Sostenible
Probablemente uno de los sectores que expresan con mayor claridad la dependencia del financiamiento externo sea el del medio ambiente. La cooperación internacional prioriza este ámbito de acción en sus líneas de financiamiento, con un alto porcentaje de donación y con una amplia diversidad de agencias y organismos de cooperación. En contraposición, el gobierno nacional disminuye de manera constante su participación relativa en el financiamiento al sector. Como se observa en los gráficos siguientes, del presupuesto destinado al funcionamiento del MDS y sus programas, durante el periodo 2001-2004, en promedio sólo el 20,4% provino del TGN y el resto de organismos de financiamiento externo. Estos participaron con un 27,9 % en forma de crédito -bajo diferentes condicionalidades- y con un 51,7% como donación.
Presupuesto Agregado - Ministerio de Desarrollo Sostenible Clasificación por fuente de financiamiento ($us)
Año
Total Interno: Total TGN + Otros Ingresos
Crédito Donaciones Total Externo Total (Interno +Externo) % Externo
2001 6.501.480 6.233.849 10.223.003 16.456.853 22.958.333 71,68
2002 9.901.850 4.335.705 13.696.328 18.032.033 27.933.883 64,55
2003 5.349.956 6.463.995 13.059.258 19.523.253 24.873.209 78,49
2004 4.475.217 9.390.562 12.364.466 21.755.028 26.230.245 82,94
Financiamiento del MDS (2001 – 2004) (proyectos de inversión y otros gastos)
51,72 27,90 20,38 0 20 40 60 % % TGN % Crédito % Donación
Elaboración propia en base a datos del PGN 2001-2004.
Elaboración propia en base a datos del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, Ministerio de Hacienda, 2001-2004
Durante los últimos cinco años, los principales cooperantes crediticios al MDS fueron el Fondo Nórdico para el Desarrollo, el BID y el BM-AIF, en ese orden. Los principales donantes fueron la Cooperación del Reino de los Países Bajos, el Banco Mundial (AIF y BIRF), la Cooperación Danesa y el KfW de Alemania.
Cooperación al sector Saneamiento Básico
El apoyo de la cooperación internacional es también vital para el sector de saneamiento básico. En los últimos diez años el 65% de la inversión sectorial provino de recursos externos, de los cuales el 66,3% ingresaron en calidad de créditos y el 33,7% restante como donación. Los principales cooperantes fueron, en orden de importancia: BID, KfW, JICA y el Banco Mundial, que en conjunto desembolsaron el 86,3% de toda la cooperación brindada al sector. Al margen de la inversión en infraestructura, la cooperación internacional otorgó, en donación, asistencia técnica por un promedio anual de 4,2 millones de dólares. Sus fuentes más importantes fueron la alemana GTZ, el BID y JICA, apoyos que sin embargo fueron disminuyendo en el tiempo.
Fuente de recursos para el sector de saneamiento básico
Fuente: Viceministerio de Servicios Básicos, Taller Plan de Acción hacia las MDMs, julio 2004 5.4. Estimación general de la brecha financiera para el desarrollo sostenible y para llegar a los objetivos 1 y 7.
Dado que no existe una estrategia o plan de desarrollo sostenible, no es posible realizar una estimación de los recursos financieros necesarios para ese fin. Asimismo, resulta difícil evaluar los recursos requeridos para el logro del objetivo 1. Por un lado, porque los indicadores son de impacto y no de cobertura, y por el otro, porque la información disponible presenta en general muchas contradicciones e incoherencias, incluso al interior de un mismo Ministerio.
Respecto al objetivo 7, revertir la pérdida de recursos naturales, cuando los daños ambientales son muy considerables resulta muy costoso, como en el caso con el río Pilcomayo. Además, a menudo no existen parámetros para hacer cálculos, como por ejemplo, cuánto costaría descontaminar los ríos o recuperar las tierras forestales degradadas. Por eso el desarrollo debería, en el diseño mismo de los proyectos, prever medidas de mitigación utilizando tecnologías limpias. No obstante, los recursos disponibles, utilizados de forma más eficaz, podrían dar resultados más tangibles.
La ENDAR (2005) calcula que para el aprovechamiento sostenible de suelo y agua se requiere 70.048.000 de dólares, pero que solamente se cuentan con10 millones financiados.
En cuanto a la meta 10, de reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible al agua segura y a servicios de saneamiento mejorados tanto en zonas urbanas como rurales, la inversión necesaria para lograrla se estima sobre la base de la proyección del crecimiento poblacional de las áreas urbana y rural para el año 2015, de las coberturas necesarias para el logro de esta meta y considerando costos per cápita promedio para inversiones en infraestructura de saneamiento básico.
La estimación de costos unitarios se realizó en base a los estudios: Propuesta de la Política
Financiera en el Sector de Agua y Saneamiento de Bolivia y Plan de Acción 2003-2007 del Viceministerio de Servicios Básicos. En dichos estudios se considera para el área rural un valor de 70
$us/hab para la dotación de agua, 50 $us/hab para la instalación de algún tipo de mecanismo “in situ” para la evacuación de excretas y finalmente 27 $us/hab para otras inversiones (tales como fortalecimiento institucional, desarrollo comunitario, preinversión, etc.). En el caso del área urbana, los costos per cápita varían en función al tamaño de ciudad y tipo de fuente. Se asume costos para la dotación de agua potable de 125 $us/hab. hasta $us.88, mientras que el costo unitario utilizado para la instalación de alcantarillado varía de 130 $us/hab, hasta 90 $us/hab.
65% 20%
15%
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
Millones de dólares por año
COOPERACIÓN MUNICIPIOS TGN
Población total y estructura porcentual (1950-2015)
Población Estructura porcentual, [%]
Año
Área Urbana Área Rural Total Área Urbana Área Rural Total 1950 (1) 708,568 1,995,597 2,704,165 26.20% 73.80% 100.00%
1976 (1) 1,906,324 2,707,095 4,613,419 41.32% 58.68% 100.00% 1992 (1) 3,694,846 2,725,946 6,420,792 57.55% 42.45% 100.00%
2001 (1) 5,165,230 3,109,095 8,274,325 62.42% 37.58% 100.00% 2015 (2) 8,582,599 4,146,092 12,728,691 67.43% 32.57% 100.00% Fuente: (1) Instituto Nacional de Estadística. (2) Proyección VSB
Inversión necesaria para el logro de la meta 10 (periodo 2002-2015) (en millones de $us)
Área Agua potable Saneamiento Tratamiento aguas
residuales Otras inversiones (1) Total Urbana 307 326 189 142 964 Rural 88 70 - 43 201 Total 395 396 189 185 1.165 (1): Fortalecimiento institucional, desarrollo comunitario, pre-inversión, supervisión, etc.
Fuente: Viceministerio de Servicios Básicos – Taller Plan de Acción hacia las MDMs, julio 2004
En total, se necesita realizar una inversión de $us 1.165 millones en el periodo 2002 – 2015, lo que supone una inversión promedio de $us 83 millones /año. Siguiendo la tendencia de la inversión sectorial,siempre y cuando sigamos contando con la ayuda externa, se puede inferir que es posible de ser cumplida. Sin embargo, más allá de las inversiones en infraestructura, para garantizar la continuidad del servicio y la sostenibilidad de las inversiones realizadas es fundamental lograr una mejor gestión de los prestadores de servicios de agua potable y saneamiento.
