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Volumen III, Nº 2 (octubre de 2014)
http://www.monfragueresiliente.com/
LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y LAS FÓRMULAS DE GESTIÓN
EN EL PARQUE NACIONAL DE ORDESA Y MONTE PERDIDO
SOCIAL PARTICIPATION AND MANAGEMENT FORMULAS IN
THE ORDESA AND MONTE PERDIDO NATIONAL PARK
F. Manuel Montes Sánchez1
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Ingeniero de Montes
Director del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido Pasaje de Baleares, nº 3, 22004 Huesca, España
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RESUMENEl artículo describe la evolución de la gestión del Parque Nacional desde su declaración y las vías de participación de los agentes sociales en la misma. En él se dan a conocer los contenidos de los documentos de gestión, el vigente y el de próxima aprobación, así como el proceso de participación seguido en la tramitación de éste. Por último, se hace un repaso del resto de las figuras de protección que se solapan con el Parque Nacional y se hace referencia a la integración de la gestión las mismas con la del Parque Nacional.
Palabras clave: conservación, desarrollo, Patronato, plan, protección, Parque Nacional.
ABSTRACT
The article describes the evolution of the management of the National Park since his statement and the way of participation of social partners in the same. In the are given to know the contents of the documents of management, the current and forthcoming adoption, as well as the participatory process followed in the handling of this. Finally, a review of the rest of the figures of protection which overlap with the National Park, and refer to the integration of management the same with that of the National Park.
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1. INTRODUCCIÓNEl Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, a lo largo de su historia casi centenaria, ha pasado por tres etapas claramente diferenciadas en cuanto a su gestión y a la participación en la misma. Los hechos que marcan el comienzo de cada una de ellas son la declaración del Parque en 1918, su reclasificación y ampliación en 1982 y la transferencia de su gestión a la Comunidad Autónoma de Aragón en 2006. Merece la pena hacer un repaso histórico para conocer esta evolución.
En su concepto actual, los Espacios Naturales Protegidos son demarcaciones administrativas para aplicar modelos de desarrollo sostenible en un territorio, con la triple finalidad de la conservación de la diversidad biológica y cultural, la promoción y el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales, y el esparcimiento y disfrute público.
No siempre el concepto ha sido el mismo. La historia de los Espacios Naturales Protegidos empieza con la declaración de los primeros Parques Nacionales, con un criterio estrictamente conservacionista y sobre territorios de montaña de especial belleza. Así, en 1872 se declaró el primer Parque Nacional, Yellowstone, en Estados Unidos, que fue el país pionero y sigue siendo referente en esta materia. Al terminar el siglo XIX sólo cuatro países más habían declarado Parques Nacionales: México, Australia, Canadá y Nueva Zelanda. Europa se incorpora a esta corriente en 1909, con la declaración simultánea de nueve Parques Nacionales en Suecia, seguida de la declaración del único Parque Nacional de Suiza en 1914. España lo hizo en tercer lugar en 1918.
2. LEGISLACIÓN SOBRE PROTECCIÓN DE ESPACIOS NATURALES
La legislación española sobre protección de espacios naturales se inició con la Ley de 7 de Diciembre de 1916 de creación de Parques Nacionales y el Real Decreto dictado para su aplicación de 23 de Febrero de 1917. Con esta base legal, en 1918 se produjo la declaración de los dos primeros Parques Nacionales, el de la Montaña de Covadonga, el 22 de julio, y el del Valle de Ordesa o del Río Ara, el 16 de agosto. En esta época, el objetivo único de la declaración era la protección, en buena medida con criterios paisajísticos, de unos determinados valores naturales y, a veces, culturales e históricos, con vistas a su conservación de cara al futuro.
La declaración del Parque Nacional del Valle de Ordesa o del Río Ara, en el área caliza de la Cordillera Pirenaica, tuvo lugar sobre una superficie de 2.166 ha, sensiblemente menor al que hoy ocupa el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido.
La legislación en esta materia no sufrió modificación alguna hasta 1957, cuando la Ley de Montes derogó la ley de 1916 y dedicó un capítulo a los Parques Nacionales, en el que recogía básicamente los planteamientos de la ley anterior, aunque avanzaba tímidamente en los derechos de la propiedad privada. No supuso cambios para el Parque Nacional de Ordesa.
En 1975, se promulgó la Ley 15/1975 de Espacios Naturales Protegidos, que derogó los artículos referidos a los Parques Nacionales de la Ley de Montes y constituyó el primer intento español de abordar su gestión desde una perspectiva integradora de la protección de los espacios naturales con su utilización con finalidades diversas: educativas, científicas, culturales, recreativas, turísticas o socioeconómicas. Además, por primera vez, esta ley establecía la figura del Patronato o Junta Rectora como un órgano colaborador de la Administración, en el que estaban representados las Corporaciones Locales y los titulares de los derechos afectados. Aparecía así el concepto de participación.
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La ley de 1975 sirvió para iniciar un proceso reclasificatorio con respecto a los espacios naturales declarados con anterioridad. Respecto a los Parques Nacionales, este proceso afectó a cinco de los ocho declarados hasta entonces. En el caso del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, que pasó a denominarse así en 1982, tras su reclasificación y ampliación a 15.608 ha por la Ley 52/1982, ésta estableció además dos zonas periféricas de protección al este y al oeste del Parque Nacional (19 679 ha), situación que se mantiene hasta el día de hoy. Así mismo estableció la composición y funciones de su Patronato y, en el seno de éste, de la Comisión Permanente. De este modo, comenzaba la participación de los representantes de los diferentes intereses afectados por el Parque Nacional como colaboración para la gestión del mismo.
La formación del Estado de las Autonomías, nacido de la Constitución de 1978, supuso un hecho importante en la activación de las políticas de declaración y gestión de los espacios naturales protegidos, ya que entre 1982 y 1985 se efectuó un proceso generalizado de transferencias de funciones y servicios en materia de conservación de la naturaleza desde la Administración Central del Estado a las Comunidades Autónomas imponiendo cada una de ellas a partir de entonces un diferente ritmo en la política de espacios naturales protegidos. En Aragón, la transferencia en materia de Espacios Naturales Protegidos se produjo en 1984, aunque aún no afectó al Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, que continuó bajo la gestión de la Administración Central.
Paralelamente a esta situación derivada de la nueva estructuración del Estado, se produce una variación sustancial en el marco normativo, la promulgación de la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
La nueva ley tenía por finalidad dar cumplimiento al mandato que establece la Constitución en su art. 45 sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo. La Ley 4/1.989 nació con la pretensión de extender el régimen jurídico protector de los recursos naturales más allá de los meros espacios naturales protegidos y la necesaria articulación de la política de conservación de la naturaleza en el marco de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Para lograr este objetivo, la Ley 4/89 creó un marco jurídico protector de los recursos naturales, sin olvidar su necesaria explotación en aras de un desarrollo económico y social adecuado.
Esta ley contemplaba dos importantes innovaciones para los espacios naturales protegidos. En primer lugar, introdujo el concepto de red de espacios naturales protegidos al establecer la Red de Parques Nacionales, concepto adoptado después también por varias Comunidades Autónomas al establecer su propia Red de Espacios Naturales Protegidos. En segundo lugar, la ley recogía la necesidad del planeamiento de los recursos naturales introduciendo un instrumento de planificación con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores de la Ley.
Como instrumento de esa planificación se configuraban los denominados Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (P.O.R.N.), e incidía de nuevo en la planificación al dedicar un extenso artículo 19 a los Planes Rectores de Uso y Gestión (P.R.U.G.), que deben ser elaborados para los Parques; este artículo definía las competencias en cuanto a su elaboración y aprobación y establecía una serie de determinaciones especiales para los P.R.U.G. de los Parques Nacionales. Cabe apuntar una característica importante: tanto unos como otros prevalecen sobre la normativa urbanística o cualquier otro planeamiento.
Por otra parte, la Ley 4/1989 establecía la clasificación en distintas categorías de los espacios naturales protegidos, entre ellas la de Parque. La Ley definía los Parques como
“aquellas áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que,
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singularidad de su flora, su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una
atención preferente”. En los Parques se podía limitar el aprovechamiento de los recursos
naturales, prohibiéndose los incompatibles con la finalidad que hubiera justificado su declaración y, a la vez, se debía facilitar la entrada de visitantes con las limitaciones necesarias para garantizar la protección de dichos recursos.
Dentro de la categoría de Parque, un caso especial es el de los Parques Nacionales, a los que la Ley dedicaba un capítulo y definía como espacios susceptibles de ser declarados Parques y cuya conservación se declarase de interés general de la Nación, en función de que fueran espacios representativos del patrimonio natural y de que incluyeran alguno de los principales sistemas naturales españoles citados en un anexo de la Ley. Por otra parte, ésta consagraba la figura del Patronato, cuyas funciones serían el asesoramiento, la promoción, el seguimiento y control de los Parques Nacionales.
Además, esta ley señalaba la posibilidad de establecer, en los espacios naturales protegidos declarados por ley, Zonas Periféricas de Protección (algo que ya se había hecho en la reclasificación del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido) destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior, pudiendo determinar en ellas las limitaciones necesarias. Así mismo, hay que destacar la creación de la figura de Área de Influencia Socioeconómica, con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos y compensar económicamente a las poblaciones afectadas por las limitaciones que pueda suponer la declaración de los mismos.
Como consecuencia de la sentencia nº 102/1995 del Tribunal Constitucional, la Ley 4/1989 fue reformada por la Ley 41/1997 en relación con las competencias de la Administración Central del Estado y la de las Comunidades Autónomas en la gestión de los Parques Nacionales. Sin embargo, esta última ley también fue objeto de tres recursos de inconstitucionalidad formulados por la Junta de Andalucía, las Cortes de Aragón y la Diputación General de Aragón.
Antes de que se produjera la sentencia sobre estos recursos y teniendo como marco la Ley 4/1989, que tenía carácter básico en muchos de sus preceptos, Aragón, elaboró en 1998 una normativa propia en materia de espacios naturales protegidos: la Ley 6/1998, de 19 de Mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón.
La ley aragonesa presenta algunas peculiaridades que complementan lo que se establecía en la Ley 4/1989. Hace suyos los principios inspiradores que establecía la ley básica nacional y los amplía en número al considerar como tales, por una parte, el mantenimiento de la población asentada en los espacios naturales protegidos a través de la mejora de su calidad de vida y su integración en las acciones de conservación propias de estos espacios y, por otra parte, la promoción de formación en materia medioambiental y la investigación. Clasifica los espacios naturales protegidos en cinco categorías coincidentes con las de la ley nacional aunque separando la de Parque Nacional de la de Parque Natural. Mantiene los instrumentos de planificación de la gestión previstos por la Ley 4/1989 para los Parques y establece otros para las demás categorías. También mantiene la figura del Patronato y la extiende a todas las categorías. Establece la Red de Espacios Protegidos de Aragón con los objetivos de coordinación de los sistemas generales de gestión de los diversos espacios, promoción externa de los mismos de forma homogénea y conjunta, colaboración en programas nacionales e internacionales de conservación de espacios naturales y vida silvestre e intercambio de información con otras redes o sistemas de protección o con organizaciones relacionadas con la protección y conservación de la naturaleza. Crea el Catálogo de los Espacios Naturales Protegidos y Áreas naturales Singulares. Por último, determina la obligación de establecer un régimen de ayudas técnicas, económicas,
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financieras u otros estímulos para las Áreas de Influencia Socioeconómica con el fin de promover el desarrollo socioeconómico de las poblaciones de éstas.
De acuerdo con lo establecido en la Ley 4/1989, en 1999 entró en vigor en Real Decreto 1803/1999 por el que se aprobó Plan Director de la Red de Parques Nacionales, que también fue objeto de recurso ante el Tribunal Constitucional, pero la mayor parte de su texto sería validado más tarde por la Sentencia 101/2005. En el Plan Director se establecen las directrices para la planificación de los Parques Nacionales, se definen las características de las diferentes categorías que deben usarse para la zonificación y se establece el contenido de los P.R.U.G de los Parques Nacionales y el procedimiento para su aprobación. El Plan Director establece el programa de actuaciones de la Red y la evaluación y seguimiento del propio Plan.
Tras la modificación legal de la Ley 4/1989 por la Ley 41/1997 se declararon tres Parques Nacionales, uno de ellos el Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, en 2002, cuya ley de declaración (Ley 15/2002) incluyó una disposición adicional cuarta que modificaba de nuevo la Ley 4/1989 al atribuir la aprobación de los P.R.U.G. de los Parques Nacionales a las Comunidades Autónomas. Sufrió, además, otra modificación al promulgarse la Ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que fijaba la financiación de los Parque Nacionales con los Presupuestos Generales del Estado (a través del OAPN) y con aportaciones que las Comunidades Autónomas hicieran al OAPN y que establecía aspectos de funcionamiento de la Comisión Mixta de Gestión y del nombramiento del Director-Conservador.
Finalmente, los recursos presentados a la Ley 41/1997 fueron estimados parcialmente por la sentencia 194/2004 del Tribunal Constitucional. Con este fallo, la gestión de los Parques Nacionales pasó a ser competencia de las Comunidades Autónomas. La sentencia atribuyó a éstas la competencia exclusiva en la gestión ordinaria y habitual de los Parques Nacionales, la elaboración, aprobación, y desarrollo de los P.R.U.G. y el nombramiento del Presidente del Patronato y del Director Conservador, lo que suponía la desaparición de las Comisiones Mixtas, la asunción de los gastos de gestión por las Comunidades Autónomas y la adscripción de los Patronatos a las Comunidades Autónomas, aunque incluyendo en ellos la representación del Estado. Por otra parte, la sentencia atribuye al Estado la competencia en lo relativo a la Red de Parques Nacionales, incluido el Consejo de la Red, en la elaboración y aprobación del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, en la habilitación para ampliar los Parques Nacionales y en la posibilidad de adoptar acuerdos de colaboración Estado/ Comunidades Autónomas en los Parques Nacionales que se extiendan por varias de ellas.
Esta sentencia fue la causa de la primera modificación de la Ley 6/1998, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, mediante la Ley 8/2004 de medidas urgentes en materia de medio ambiente. De este modo, la ley aragonesa atribuía a la Comunidad Autónoma la gestión de los Parques Nacionales (en plural, por las posibles declaraciones futuras) y establecía como órganos de gestión de éstos el Patronato, la Junta Rectora y el Director. Establecía también un régimen transitorio Para el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido durante el cual la gestión se continuaría llevando a cabo mediante la Comisión Mixta hasta el desarrollo de la regulación de la organización y el funcionamiento del Parque Nacional. En la Ley 8/2004, con independencia de la adaptación a la sentencia, se crea la Red Natural de Aragón compuesta por los Espacios Naturales Protegidos declarados, los Humedales Ramsar, las Reservas de la Biosfera, los espacios de la Red Natura 2000, los Humedales Singulares de Aragón, los Árboles Singulares de Aragón y cualquier otro hábitat o elemento que se pueda identificar como de interés natural en Aragón.
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3. DECRETO 117/2005 Y ÓRGANOS DE GESTIÓN DEL PARQUE NACIONAL DE ORDESA Y MONTE PERDIDO
El régimen transitorio contemplado para el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido terminó con la entrada en vigor del Decreto 117/2005 de regulación de la organización y el funcionamiento del Parque Nacional. En éste se recoge lo ya dispuesto en la Ley 8/2004 en cuanto a los órganos de gestión que son la Junta Rectora, encargada de la gestión; el Patronato, como órgano consultivo y de participación social; y el Director, encargado de la administración y coordinación de las actividades del Parque Nacional.
La Junta Rectora está constituida por el Consejero competente en materia de medio ambiente, que la preside; dos vocales del Gobierno de Aragón; dos vocales, uno a propuesta de los municipios incluidos dentro del ámbito territorial del Parque y otro a propuesta de la Comarca; un vocal perteneciente a la Administración General del Estado; y el Director del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido que actúa como secretario con voz pero sin voto. La Junta Rectora tiene asignadas las siguientes funciones:
a) Elaborar los diversos instrumentos de planificación, así como sus modificaciones y
revisiones.
b) Aprobar el plan anual de trabajo e inversiones, que contendrá el orden de prioridad
de las diferentes actividades a realizar.
c) Aprobar, previo informe del Patronato, los planes sectoriales que, en su caso,
desarrollen el Plan Rector de Uso y Gestión.
d) Proponer a las Administraciones Públicas competentes los convenios de
colaboración que se estimen necesarios para ejecutar el plan anual de trabajo e inversiones y los planes sectoriales.
e) Proponer al órgano competente por razón de la materia los proyectos de obras,
trabajos o aprovechamientos que se considere necesario realizar y no figuren en el Plan Rector de Uso y Gestión.
f) Aprobar los pliegos de condiciones técnicas relativos a concesiones de servicios,
adjudicaciones de aprovechamientos y autorizaciones de uso a terceros.
g) Establecer el régimen de funcionamiento de las instalaciones y servicios del Parque
Nacional, velando por el correcto uso de sus signos externos identificativos.
h) Realizar, a la vista del preceptivo informe del Patronato, la propuesta de distribución de ayudas y subvenciones en el área de influencia socioeconómica del Parque Nacional.
i) Prestar conformidad a la memoria anual de actividades y resultados que el Director
del Parque Nacional ha de elevar al Patronato.
j) Supervisión y tutela de la dirección, administración y conservación del Parque.
k) Proponer el nombramiento del Director del Parque al Gobierno de Aragón.
l) El informe sobre las propuestas de financiación provenientes de aportaciones o
donaciones de personas físicas o jurídicas destinadas a mejorar el espacio protegido y su área de influencia socioeconómica.
m) Promover las propuestas de modificación de límites del Parque Nacional.
n) Todas aquellas actuaciones que se consideren necesarias para el mejor de los
objetivos del Parque Nacional.
4. PATRONATO DEL PARQUE NACIONAL DE ORDESA Y MONTE PERDIDO
En el Patronato del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido están representadas las diferentes Administraciones Públicas y aquellas instituciones, asociaciones y organizaciones relacionadas con el Parque o con la protección del medio natural. El Pleno del Patronato del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido está constituido por el Presidente; el Vicepresidente, inexistente hasta la fecha; cuatro representantes del Gobierno de Aragón; un representante de la Comarca de Sobrarbe; cuatro representantes de la Administración General del Estado; un representante de la Diputación Provincial de Huesca; un
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representante de cada uno de los municipios integrados dentro del ámbito territorial del Parque; el Director del Parque; un representante de la Universidad, un representante del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, dos representantes de asociaciones aragonesas que por sus Estatutos se dediquen a la conservación de la naturaleza, elegidos por ellas mismas; un representante de asociaciones ganaderas, elegido entre ellas mismas, un representante de los titulares de propiedades particulares comprendidas dentro del Parque, elegido entre ellos mismos, un representante de la Federación Aragonesa de Montaña, un representante del Consejo de Protección de la Naturaleza y el Secretario. Tras la aprobación del Decreto 232/2012, por el que se modifican los órganos de participación de los espacios Naturales Protegidos declarados en Aragón se han incluido en el Patronato un representante del Parc National des Pyrénées y un representante de la Guardia Civil de Huesca. Son funciones del Patronato del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido:
a) Velar por el cumplimiento de las normas que afecten al Parque Nacional.
b) Promover y realizar cuantas gestiones considere oportunas en favor del Parque
Nacional.
c) Informar preceptivamente, y con anterioridad a su aprobación, los distintos
instrumentos de planificación. En concreto, el Patronato informará preceptivamente el Plan Rector de Uso y Gestión y sus revisiones, así como los planes sectoriales específicos derivados del mismo que le proponga la Junta Rectora.
d) Aprobar la memoria anual de actividades y resultados, proponiendo las medidas que
considere necesarias para corregir disfunciones o mejorar la gestión. e) Informar los planes anuales de trabajo e inversiones a realizar.
f) Informar sobre cualquier clase de proyectos, trabajos, obras o planes de
investigación que se pretendan realizar en el interior del Parque que no estén incluidos en los correspondientes planes.
g) Informar los pliegos de condiciones técnicas relativos a concesiones de servicios,
adjudicaciones de aprovechamientos y autorizaciones de uso a terceros.
h) Informar los proyectos de actuación a realizar en el área de influencia
socioeconómica.
i) Fomentar el estudio y la investigación de los recursos naturales y el conocimiento y
disfrute público del Parque, promoviendo el respeto a sus valores y la educación ambiental. j) Informar las propuestas de modificación de límites del Parque Nacional.
k) Proponer normas para la más eficaz defensa de los valores del Parque Nacional.
l) Proponer medidas de difusión e información de los contenidos y valores del Parque
Nacional.
m) Elaborar, aprobar y modificar su propio Reglamento de Régimen Interior.
n) Cualquier otra función encaminada a un mejor cumplimiento de los objetivos del
Parque Nacional.
El Director del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido es el encargado de la administración y coordinación de las actividades del Parque. Lo designa el Gobierno de Aragón, previo acuerdo de la Junta Rectora.
Con objeto de adaptar la legislación del Estado a la sentencia de 2004 del Tribunal Constitucional vio la luz la Ley 5/2007 de la Red de Parques Nacionales. En ella se define qué es un Parque Nacional y qué es la Red de Parques Nacionales, se establecen los objetivos de la Red y de los Parques Nacionales; los requisitos que debe reunir un Parque Nacional en cuanto a representatividad de tipología y características naturales en cantidad y calidad, superficie mínima, continuidad territorial y ausencia de actividades extractivas y de elementos artificiales; el procedimiento de declaración; los efectos jurídicos de la misma; la gestión de los Parques Nacionales por las Comunidades Autónomas; la obligación de la constitución de los Patronatos; y los contenidos mínimos de los P.R.U.G. con sujeción al Plan Director de la Red.
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5. DOCUMENTO DE GESTIÓN: PLAN RECTOR DE USO Y GESTIÓN
En cuanto a la gestión del Parque Nacional, Ordesa y Monte Perdido cuenta con un documento de gestión que es el Plan Rector de Uso y Gestión de 1995 (Real Decreto 409/1995), con una validez de cuatro años, pero que sigue tácitamente en vigor al no haberse aprobado uno nuevo. En 2004 se elaboró un borrador circunscrito a los límites del Parque Nacional, pero no prosperó. En 2012 se retomó el asunto y en la actualidad, se cuenta con un borrador en avanzado estado de tramitación cuyo ámbito territorial se extiende sobre el Parque Nacional y la Zona Periférica de Protección.
En el P.R.U.G. de 1995 en vigor se fijan como objetivos los siguientes:
1. Identificar las actuaciones y desarrollar los instrumentos precisos para asegurar el mantenimiento y la restauración de los recursos del parque.
2. Determinar las necesidades y prioridades en materia de estudio e investigación sobre los recursos del parque y su dinámica.
3. Ordenar el uso público adecuando las visitas al parque a su capacidad de acogida. 4. Regular las actividades ganaderas tradicionales.
5. Definir el uso a que han de destinarse las infraestructuras existentes en el interior del parque.
6. Determinar las nuevas infraestructuras necesarias para la gestión.
En este P.R.U.G. se determina que las actuaciones a desarrollar tendrán en cuenta los siguientes principios y criterios básicos:
a) La conservación primará sobre cualquier. Actividad que se desarrolle en el parque nacional.
b) Se dará prioridad al mantenimiento de los sistemas naturales o seminaturales que conforman el parque, procurando detener e invertir las tendencias degenerativas que se detecten; para ello:
1.º Se respetarán los procesos naturales, salvo en los lugares en los que se autoricen actividades ganaderas extensivas o acciones de restauración. La intervención ante la acción de fenómenos físico-naturales esporádicos (aludes, riadas,…etc.) sólo se realizará por razones que afecten a la seguridad, al normal funcionamiento del parque o en caso de incendios forestales.
2.º Se procurará la reintroducción y mantenimiento de las especies animales y vegetales desaparecidas. No se podrán introducir especies vegetales y animales ajenas a la flora y fauna del parque nacional.
c) Todas aquellas actividades de gestión que pudieran afectar a procesos naturales se realizaran con intensidad, extensión y duración en su menor grado posible.
Para compatibilizar la protección y conservación de los recursos del parque con su uso y disfrute público, el P.R.U.G. divide el territorio del parque en cuatro clases de zonas:
Zonas de reserva: 770 ha.
Zonas de uso restringido: 14 817.03 ha. Zonas de uso moderado: 11.11 ha. Zonas de uso especial: 8.86 ha.
El P.R.U.G. detalla las condiciones específicas de utilización y acceso de cada una de las áreas incluidas en estas zonas.
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El P.R.U.G. de 1995 dedica un largo apartado a la gestión en cuanto a recursos naturales, investigación y uso público. Relaciona las infraestructuras necesarias para la gestión del Parque Nacional o el uso por los propietarios particulares (excepto las de uso público citadas en el apartado anterior). Por último establece la normativa de usos.
La confección del borrador del nuevo P.R.U.G. ha sido un proceso largo y se ha contado con la participación de los diversos sectores implicados en el Parque Nacional. Partiendo de un primer borrador redactado desde la primavera de 2012 hasta principios de 2013 por los técnicos del Parque Nacional, en colaboración con los de la Dirección General de Conservación del Medio Natural, se llevó al Patronato el 29 de mayo de 2013 para darlo a conocer a sus miembros y para establecer un periodo para su estudio y envío de sugerencias por su parte. Paralelamente, se realizó una ronda de reuniones con todos los sectores representados en el Patronato y otros no pertenecientes al mismo para recoger todas las aportaciones que pudieran mejorar el texto inicial.
Así, además de las sugerencias remitidas por escrito, se han mantenido reuniones a lo largo del verano y el otoño de 2013 con los siguientes sectores: la Federación Aragonesa de Montañismo; la Federación Aragonesa de Espeleología; el Instituto Pirenaico de Ecología y la Universidad de Zaragoza; los representantes de la propiedad particular en el Patronato; la Guardia Civil y el Organismo Autónomo Parques Nacionales; la asociación de ganaderos de Ordesa y Monte Perdido; el Ayuntamiento de Torla; el Ayuntamiento de Tella-Sin; el Ayuntamiento de Fanlo; el Ayuntamiento de Broto; el Parc National des Pyrénées; el Ayuntamiento de Bielsa; el Ayuntamiento de Puértolas; la Comarca de Sobrarbe y el Geoparque de Sobrarbe; el personal del Parque Nacional (guardería y monitoras); los representantes de los otros Departamentos del Gobierno de Aragón y el representante del Consejo de Protección de la Naturaleza en el Patronato; y, por último, con representantes varios Servicios del Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente. Además, en el caso de los Ayuntamientos, las reuniones han estado abiertas a los vecinos para dar una mayor participación a los intereses locales. Con las sugerencias incorporadas al texto del borrador, éste se presentó al Patronato en su reunión del 10 de diciembre de 2013, el cual acordó emitir su informe favorable al documento. Finalmente, se ha abierto un periodo de información pública durante el cual se han recibido diecinueve documentos de alegaciones, a las que se responderá en breve, una vez terminado su análisis. Así mismo, el texto se ha remitido la Comisión de Ordenación del Territorio de Aragón, que ya ha emitido su informe favorable, y al Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, del cual aún no se ha recibido el informe. Una vez recogidas las alegaciones y las sugerencias de estos dos informes, el documento de remitirá al Consejo de la Red de Parques Nacionales tras cuyo informe comenzará el procedimiento para su aprobación mediante Decreto del Gobierno de Aragón.
En el borrador del nuevo P.R.U.G., el procedimiento empleado para organizar su contenido se enmarca en un planteamiento deductivo concretado en el Sistema de Marco Lógico (SML), que resulta especialmente adecuado para la integración de los tres grandes ejes que vertebran los programas de los proyectos de gestión ambiental: estratégico, táctico y operativo
Para la elaboración del P.R.U.G. el primero de los pasos es el establecimiento de los objetivos generales y específicos de gestión, a partir de los cuales se establece una estrategia de acción en cascada. Esta estrategia de acción se desarrolla dentro de los márgenes reguladores de una normativa específica de uso y gestión.
Jerarquizados los objetivos y concretado el marco normativo, se establecen los programas de actuaciones que dan respuesta a los objetivos específicos dispuestos previamente.
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En marco estratégico, el borrador del P.R.U.G. establece tres objetivos generales:
a) Objetivo básico: consolidar la protección del Parque Nacional mediante una gestión adecuada, de acuerdo con el régimen jurídico específico establecido en la Ley 52/82 y en la legislación ambiental en materia de planificación de los Parques Nacionales, teniendo en cuenta, además, que su ámbito territorial de aplicación incluye parcialmente el Monumento Natural de los Glaciares Pirenaicos, varios espacios de la Red Natura 2000 y otras figuras de protección recogidas en la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. b) Establecer la normativa de usos turísticos, recreativos, deportivos, educativos y científicos, así como los usos y aprovechamientos tradicionales y el tráfico de personas y vehículos; y también definir la planificación de las líneas de gestión que determinan las actuaciones a realizar durante su vigencia y los instrumentos de actuación para llevarlas a cabo.
c) Establecer la zonificación del Parque Nacional de acuerdo con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, y de su Zona Periférica de Protección conforme a la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, delimitando las áreas de los diferentes usos. En el marco táctico el borrador del P.R.U.G. establece como objetivos específicos los siguientes:
a) Asegurar el mantenimiento de los procesos y la restauración de los recursos naturales: gea, aguas, flora, fauna, y configuración, silencio y calidad de los paisajes.
b) Promocionar la investigación y el seguimiento a largo plazo de los recursos naturales, así como el desarrollo de estudios relacionados con las actividades humanas y los efectos de la gestión.
c) Restaurar los recursos del Parque que han sido sometidos a alguna alteración que ha generado su degradación.
d) Favorecer la conservación y recuperación del patrimonio cultural material e inmaterial del Parque Nacional y su Zona Periférica de Protección.
e) Desarrollar el sistema de uso público y la ordenación de las visitas de manera compatible con la conservación del Parque.
f) Promover la educación, la divulgación y el conocimiento público de los valores
geológicos, ecológicos culturales y paisajísticos.
g) Favorecer el desarrollo social, económico y comunitario del entorno del Parque Nacional, con la integración de la población en las actividades generadas por el Parque, a fin de compatibilizar la protección de la naturaleza con el desarrollo socioeconómico.
h) Potenciar la relación con el resto de Parques Nacionales y espacios protegidos de ámbito autonómico, nacional e internacional.
i) Promover la ampliación del Parque Nacional y su Zona Periférica de Protección en el
futuro.
j) Mantener la estructura del equipo técnico de gestión con el establecimiento de un
sistema eficiente de administración.
En el marco operativo, cada objetivo específico se traduce en un programa de actuaciones que, en su conjunto deben seguir los siguientes criterios generales de gestión:
a) La conservación de los recursos naturales primará sobre cualquier actividad que se desarrolle en el Parque Nacional.
b) La toma de decisiones se basará en la mejor información disponible y en el principio de prevención. En todo caso, dentro del Parque Nacional se primará el principio de mínima intervención y la utilización de métodos poco agresivos para el medio.
c) Todas las actuaciones que pudieran afectar a procesos naturales, la diversidad y el patrimonio genético se realizarán en intensidad, extensión y duración en su menor grado posible.
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d) Dentro de los límites del Parque Nacional no se actuará sobre alteraciones causadas por fenómenos naturales salvo por motivos de conservación, seguridad o de reparación de infraestructuras, o en caso de incendios forestales. En el caso de que se trate de motivos de conservación, se requerirá el informe previo del Consejo Científico.
e) Se dará prioridad al mantenimiento de los sistemas naturales que conforman el Parque Nacional, procurando detener e invertir las tendencias degenerativas que se observen, en cuyo caso se requerirá el informe previo del Consejo Científico.
f) Se promoverá el análisis de incidencia ambiental de todos los planes, proyectos y
actividades a desarrollar en el ámbito territorial del P.R.U.G., de forma que se asegure la consideración de las implicaciones ambientales en el proceso de toma de decisiones.
g) Se dará prioridad de actuación y de inversión dentro de los Planes Anuales a aquellas acciones y estudios de conservación, frente a la construcción de infraestructuras y obras. En el caso de las infraestructuras dentro de los límites del Parque Nacional, se antepondrá el mantenimiento de las existentes a la construcción e instalación de nuevos elementos artificiales.
h) Se realizará una evaluación periódica de los programas de actuaciones, estableciendo, en su caso, los indicadores oportunos.
i) Además de estos principios generales de gestión, particulares para este Parque
Nacional y su Zona Periférica de Protección, serán de aplicación, en lo lo relativo al Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, las directrices generales de gestión establecidas en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, recogidas en el apartado 3 del Anexo del Real Decreto 1803/1999, de 26 de noviembre, por el que se aprueba dicho Plan Director. Cada uno de los programas de actuaciones se desarrolla a través de unas directrices generales que, bien directamente o bien a través de una división en directrices específicas, dan lugar a una batería de propuestas de actuación que deberá ejecutarse en el periodo de vigencia del P.R.U.G. y que está encaminada a alcanzar los objetivos propuestos.
Por otra parte, el borrador contempla la zonificación del Parque Nacional de acuerdo con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, y la de su Zona Periférica de Protección conforme a la Ley de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, delimitando las áreas de los diferentes usos. Las categorías que se establecen para el Parque nacional son las siguientes:
Zonas de Reserva (800.31 ha además del subsuelo) Zonas de Uso Restringido (14 773.35 ha)
Zonas de Uso Moderado (115.89 ha) Zonas de Uso Especial (6.65 ha)
Para la Zona Periférica de Protección se establecen las siguientes categorías: Zonas de Uso Limitado (subterráneas)
Zonas de Uso Compatible (19 018.48 ha)
Zonas de Uso General 1 (195.42 ha) y 2 (2.85 ha)
Además, el borrador posibilita restringir el acceso a áreas con especies catalogadas en peligro de extinción y con plan de recuperación aprobado.
Por último, se incluye la normativa de usos y aprovechamientos y de regulación de acceso de personas y vehículos.
En el caso de Ordesa y Monte Perdido, se da la circunstancia de la concurrencia parcial de otras figuras reconocidas por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (espacios protegidos de la Red Natura 2000, Monumentos Naturales de los Glaciares Pirenaicos, Geoparque de Sobrarbe, Reserva de la Biosfera de Ordesa-Viñamala
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y Sitio Patrimonio Mundial de Pirineos-Monte Perdido) lo cual implica la necesidad de contar con sus respectivos planes de gestión que deberán ser complementarios y no contradictorios con el P.R.U.G. Cada figura tiene un origen diferente y una gestión que necesariamente ha de ser concurrente en muchos aspectos.
Así, el borrador del nuevo P.R.U.G. asume como parte integrante del mismo los documentos ya vigentes: el Plan de Protección de los Monumentos Naturales de los Glaciares Pirenaicos y el Plan Director de Geoconservación del Geoparque de Sobrarbe, en el ámbito territorial que les es común.
6. CONCLUSIONES
En cuanto a los espacios de la Red Natura 2000 comprendidos en el ámbito territorial del borrador del nuevo P.R.U.G. éste ha incorporado directrices y acciones aplicables a los Planes de Gestión de los espacios de la Red Natura 2000 pertenecientes a la Región Biogeográfica Alpina, los cuales están en su fase final de redacción y próximamente se someterán a información pública. El P.R.U.G., en una de sus acciones establece que, a partir de su aprobación, dichos Planes de Gestión se considerarán parte integrante del mismo.
La Reserva de la Biosfera de Ordesa-Viñamala y el Sitio Patrimonio Mundial Pirineos-Monte Perdido han venido teniendo más de título honorífico que de gestión efectiva, quedando siempre a la sombra del propio Parque Nacional, pero esta situación ha empezado a cambiar recientemente.
El Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido forma parte desde 1997, junto con el vecino Parc National des Pyrénées, del Sitio Patrimonio Mundial Pirineos-Monte Perdido. Aunque hay otros tres Parques Nacionales españoles que figuran en la Lista de Sitios Naturales de Patrimonio Mundial, Ordesa y Monte Perdido es el único que está incluido en ella con carácter mixto, natural y cultural, lo que unido al hecho de ser transfronterizo implica ciertas peculiaridades. Hasta 2011 Francia y España emitían por separado sus informes sobre la gestión del bien Patrimonio Mundial, pero tras las llamadas de atención de la UNESCO, desde 2012 se presenta un informe conjunto. Además, en enero de ese año se constituyó un Comité Director Conjunto como órgano de gestión común al bien Patrimonio Mundial. Este órgano es paritario con 11 miembros por país, representantes de los tres niveles de la administración (nacional, regional y local) y de los ganaderos; su presidencia es rotatoria cada dos años y tras haberla ejercido el Presidente del Conseil General des Hautes Pyrénées, ahora la ostenta el Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón; además cuenta en su seno con un grupo técnico también paritario de tres miembros por país: El Parque Nacional está representado tanto en el Comité como en el grupo técnico en la persona de su Director. Recientemente se ha contratado la redacción del Plan de Gestión del Sitio Patrimonio Mundial que tendrá como base la Charte de Gestion del parque francés y el nuevo P.R.U.G del español, como así lo recoge éste. Además los dos Parques Nacionales, junto con otros socios miembros del Comité Director Conjunto, vienen desarrollando un proyecto incluido en el Programa Operativo de Cooperación Transfronteriza España-Francia-Andorra (POCTEFA) cuyas acciones se enmarcan en el ámbito del Sitio Patrimonio Mundial.
La Reserva de la Biosfera de Ordesa-Viñamala se constituyó en 1977 sobre la Reserva de Caza de Viñamala y el Parque Nacional del Valle de Ordesa (el declarado en 1918). A partir de 1982, tras la reclasificación y ampliación del Parque Nacional, la Reserva de la Biosfera ya no abarcaba toda la superficie del mismo. Por otra parte, en 2000 el Comité Consultivo de Reservas de la Biosfera de la UNESCO consideró que, conforme a lo establecido en la Estrategia de Sevilla de 1995, Ordesa-Viñamala no funcionaba como una Reserva de la Biosfera y que debería mejorar a través del establecimiento de una zonificación apropiada
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(núcleo, tampón y de transición), de un mecanismo de gestión y financiación y de un plan de gestión para zona completa; además debería contar con núcleos de población y la población local debería incluirse en el proceso de conjunto de la Reserva de la Biosfera. En 2013 ha finalizado un complejo proceso de ampliación de ésta, de manera que todo el Parque Nacional se encuentra incluido en ella como zona núcleo y existe una amplia zona de transición con más de 50 núcleos de población pertenecientes a 11 municipios. En este proceso, el Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente ha actuado como catalizador del mismo manteniendo sucesivas reuniones con el conjunto de los Ayuntamientos implicados, pero han sido éstos quienes han aceptado, y en algunos casos ampliado, los límites de la ampliación propuesta por la Administración de la Comunidad Autónoma. Actualmente, se encuentra constituido en Consejo Rector de la Reserva, liderado por la Administración Local. Queda por definir el Plan de Gestión, que prácticamente quedará reducido al Plan de Acción a desarrollar en la zona de transición ya que el contenido del nuevo P.R.U.G. del Parque Nacional cubrirá las necesidades de la zona núcleo y buena parte de la zona tampón.
En definitiva, el nuevo P.R.U.G. vendrá a sustituir un documento de gestión que ha devenido obsoleto y será una herramienta para la integración de las diversas figuras de protección que convergen sobre un mismo territorio.
7. BIBLIOGRAFÍA
Normativa analizada
- Ley 52/1982 de 13 de julio.
- Ley 8/2004, de 20 de diciembre, de Medidas Urgentes en Materia de Medio
Ambiente.
- Real Decreto 409/95 de aprobación del PRUG.
- Real Decreto 778/2006, de 23 de junio, de ampliación de las funciones y servicios de la Administración del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma de Aragón, en materia de conservación de la naturaleza (Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido).
- Decreto 117/2005, de 24 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se regula la organización y funcionamiento del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido.
