Respuesta de […] a la consulta pública de 10 de enero de 2008 relativa a la revisión de la comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de
ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión
Introducción
Esta respuesta parte de los principios rectores expresados en la introducción del cuestionario y, muy concretamente, en la afirmación de que "si bien los Estados
miembros pueden definir libremente la misión de servicio público (...) están sin embargo obligados a definir de forma clara y precisa la misión de servicio público".
La contestación se limita a los puntos que consideramos que precisan una reseña específica de la situación en España.
2.2. Definición de la misión de servicio público
2.2.1. El artículo 4 de la Ley 17/2006, de la radio y la televisión estatal (que se adjunta) atribuye al Parlamento español la fijación de los objetivos de servicio público que debe desarrollar la Corporación RTVE (que gestiona los canales públicos de
ámbito estatal)1, para períodos de nueve años, y denomina mandato-marco al
instrumento normativo en el que han de plasmarse. Obedeciendo a las líneas marcadas por éste, el Gobierno y la Corporación RTVE deben firmar contratos-programa para períodos de tres años.
La "definición" de servicio público en el ámbito televisivo en España se encuentra en el primer mandato-marco aprobado por la Comisión mixta de control parlamentario de la Corporación RTVE que, con una duración de nueve años, entró en vigor el 1 de enero de 2008 (se adjunta):
"la producción, edición y difusión de un conjunto de canales de radio,
televisión y medios interactivos e Internet con contenidos de calidad diversos y equilibrados para todo tipo de público, cubriendo todos los géneros y destinados a satisfacer necesidades de información, cultura, educación y entretenimiento de la sociedad española reflejando su identidad y diversidad cultural (y) lingüística promoviendo el pluralismo y la participación."
A continuación de esa escueta "definición" que en nada diferencia la actividad de la televisión pública de la del resto de canales generalistas españoles, el mandato-marco repasa varios aspectos cuyo cumplimiento o respeto parece encomendar a RTVE como "prestadora del servicio público de televisión", pero que, en realidad, son principios básicos del ordenamiento jurídico español, establecidos en nuestra Constitución y cuyo cumplimiento compete a todos. Así por ejemplo, el respeto de las libertades públicas, la prohibición de discriminación por razones de edad, raza,
1
Las televisiones públicas de ámbito autonómico y local, dependientes de las Comunidades Autónomas no están sometidas a ninguna regulación al respecto y disfrutan de amplias ayudas públicas por parte de los Gobiernos de sus respectivos territorios, y participan en el mercado publicitario sin ninguna limitación adicional a las que son aplicables a los operadores privados.
religión, etc., el respeto a la intimidad, honor y propia imagen, la protección de la infancia y la juventud, la defensa de la igualdad de hombres y mujeres, de los derechos de los discapacitados, de los consumidores y usuarios, etc. Todo ello está previsto en el ordenamiento jurídico español con carácter general y es, por lo tanto, de obligado cumplimiento por operadores públicos y privados, y/o están desarrollados en códigos de autorregulación suscritos también por los operadores privados.
Así, pues, no se encuentra en el texto del mandato-marco una verdadera definición de cuál sea el "servicio público" que debe prestar RTVE, más allá de pequeños guiños a vagas obligaciones relativas al uso de lenguas cooficiales en determinadas Comunidades Autónomas en las emisiones de desconexiones territoriales.
El capítulo III del mandato-marco, que dice ocuparse de los "objetivos programáticos de la función de Servicio Público" es una buena muestra de la inexistencia de una verdadera definición:
"RTVE producirá y difundirá contenidos de calidad en todos los géneros y,
en especial, aquellos que tengan carácter informativo, educativo, cultural y divulgativo, así como los de entretenimiento, dirigidos a la consecución de los objetivos generales de servicio público establecidos en el presente mandato-marco y que sirvan como referencia al conjunto de los medios audiovisuales españoles."
"RTVE presentará una oferta programática destinada al entretenimiento de
calidad para todos los ciudadanos."
Al margen de las referencias a parámetros totalmente subjetivos (la calidad), los "objetivos programáticos" parecen hacer que el mandato-marco "entre en bucle": serán servicio público aquellos contenidos dirigidos a los objetivos generales de servicio público que se basan en los contenidos de servicio público...
Ninguna alusión, por ejemplo, a obligaciones concretas de atención a minorías. Llaman la atención las repeticiones del mandato-marco -claramente innecesarias y que parecen destinadas a "engordar" el texto para darle una mayor apariencia de robustez- como por ejemplo dedicar artículos a señalar que RTVE deberá cumplir la Ley Orgánica reguladora del derecho de rectificación, o la propia Ley 17/2006 en aspectos concretos, como si no estuviera obligada a hacerlo en todo caso. Los preceptos del mandato-marco dedicados a la oferta de televisión y a las líneas estratégicas de emisión y de producción se limitan a reflejar la situación existente en el momento de la redacción del texto, por lo que no modifica en absoluto la actividad de RTVE ni añade o delimita ninguna obligación de servicio público. Es importante tener en cuenta que, salvo la el número de canales (los de TVE doblan a los de cada uno de los operadores privado de ámbito nacional con canales analógicos y digitales), las llamadas "líneas estratégicas" de emisión y producción coinciden con las prácticas habituales del mercado televisivo en España o, lo que es lo mismo, esa actividad de TVE no es diferente, ni el mandato-marco exige que lo sea, a la de las televisiones privadas.
2.2.2. Dicho todo lo anterior, es evidente que nuestra respuesta a la pregunta es afirmativa, y consideramos que sería imprescindible la elaboración de una lista que entendemos que sería más conveniente que reflejara, con suficiente claridad, tanto las actividades comerciales no incluidas en la misión de servicio público, como una relación de obligaciones mínimas de servicio público (por ejemplo, un número de horas, en horarios razonables, para la emisión de contenidos culturales y educativos, programación dedicada a minorías: menores, ancianos, discapacitados, deportes minoritarios, músicas minoritarias –ópera, música clásica, jazz...-, etc.
2.2.3. Creemos que es preciso establecer una delimitación más clara, de modo que no se puedan permitir cruces indeseados de cómputos de actividades y/o de ayudas públicas entre programas de televisión y otras actividades.
2.2.4. Sí, siempre que la evaluación incluya también las actividades tradicionales, ya que
ciertos organismos públicos de televisión, como es el caso español, vienen prestando un servicio tan comercial o más que los operadores privados, por lo que precisan una revisión en origen para adecuar su actividad al servicio público por el que presuntamente reciben las ayudas del Estado.
2.2.5. Sin ninguna duda, sí, sobre la base de unos parámetros básicos de evaluación previamente establecidos con carácter general.
2.2.6. Todos los servicios que sean origen de ayudas públicas.
2.2.7. Congruentemente con lo dicho en nuestra respuesta al apartado 2.2.5. anterior, la respuesta es afirmativa, haciendo especial énfasis en la necesidad de que la evaluación se lleve a cabo por terceros independientes tanto del organismo público de televisión que recibe las ayudas como de las administraciones públicas que las otorgan. En cuanto a los aspectos sustantivos, los propuestos en el cuestionario nos parecen deseables.
2.3. Misión encomendada y supervisión
2.3.1. En cuanto a la explicación de encomienda y el resto de las preguntas de este apartado, nos remitimos a la Ley 17/2006, artículo 3, y al mandato-marco (ambos documentos adjuntos), que es el instrumento de adjudicación de la misión de servicio público, y a los comentarios recogidos en el apartado 2.2.1. de este escrito.
El procedimiento de encomienda no es objeto de consulta pública
2.3.2. Los mecanismos de supervisión serán los previstos en el artículo 32 de la Ley 17/2006. A esta fecha, no existe aún el primer contrato-programa que debería regir la actuación de RTVE durante 2008, 2009 y 2010, ni existe en España la Autoridad audiovisual a la que se refiere el apartado 3. de dicho artículo, por lo que el control parlamentario previo al inicio de vigencia del contrato-marco trienal y el control anual de su ejecución y resultados no tiene aún virtualidad. No podemos manifestarnos ante un mecanismo no usado hasta ahora. NO creemos que los
terceros interesados dispongan de la posibilidad de actuar contra eventuales infracciones de las obligaciones de servicio público por parte de RTVE. Es importante destacar nuevamente que el resto de televisiones públicas, de ámbito autonómico y local, no están sometidas siquiera a estas previsiones legales. 2.3.3. Nos parece imprescindible que la Comunicación sobre radiodifusión señale la
necesidad de normas clarificadoras del contenido concreto de la misión de servicio público, los mecanismos de seguimiento y control con intervención de expertos independientes, y las consecuencias de eventuales incumplimientos.
2.3.4. El establecimiento de un régimen sancionador nos parecen necesario para dotar de eficacia real a los mecanismos de control. Es evidente, sin embargo, que las sanciones no pueden tener contenido económico. No creemos que un sistema de multas sea apropiado para ser aplicado a organismos públicos subvencionados por el Estado. Por ello, consideramos que las sanciones deben ir dirigidas a las personas responsables de que el organismo público cumpla en toda su extensión con la misión de servicio público encomendada, en el sentido de que las desviaciones en dicho cumplimiento conlleven de manera automática el cese de dichos responsables y, en el caso de las personas que conforman los órganos de control interno, como puedan ser los Consejos de Administración, podrían establecerse, además, un período de inhabilitación para poder volver a formar parte de los mismos.
2.3.5. Desde luego que sí y específicamente en los países cuyos organismos públicos de televisión compiten con los operadores privados en el mercado publicitario. Los procedimientos de denuncia deberían incluir, en todo caso, la obligación de que las autoridades independientes de control del servicio público se pronunciasen razonada y públicamente sobre todas y cada una de dichas denuncias.
2.4. Doble financiación de los organismos públicos de radiodifusión
2.4.1. Permitir la financiación por el estado de servicios de radiodifusión de pago serían crear en ese mercado todos los problemas concurrenciales existentes en el mercado de la televisión abierta cuando compiten operadores privados y organismos públicos que disfrutan de doble financiación.
2.4.2. En nuestra opinión, los servicios de pago deben ser actividades estrictamente comerciales y, por lo tanto, reservados a los operadores privados. Es obvio que, por la propia naturaleza de los servicios de acceso condicional, los contenidos que
se ofrecen mediante pago no son generalistas, sino los llamados "de nicho"2y, en
consecuencia, dirigidos a minorías o a atender necesidades específicas de los ciudadanos. En el caso de los organismos públicos, la misión de servicio público objeto de ayudas del Estado debe incluir necesariamente la atención a las minorías menos favorecidas, de modo que se le s preste atención y se les ofrezca la satisfacción de sus necesidades específicas de forma gratuita.
2
Es importante señalar que los eventos excepcionales, sobre todo pertenecientes al mundo del deporte, cuentan ya con protección normativa encaminada a garantizar su acceso gratuito por los ciudadanos.
2.5. Requisitos de transparencia
2.5.1. En el ámbito de la televisión, tanto el organismo estatal como los dependientes de las Comunidades Autónomas desarrollan una actividad tan comercial como los operadores privados. Recientemente -desde el 1 de enero de 2008 y en virtud de una disposición extraordinaria, incluida en la Ley de Presupuestos generales del Estado para 2008, TVE tiene un límite de emisión publicitaria de 11 minutos por hora natural, es decir, 1 minuto menos que la limitación general que afecta a todos los operadores en virtud de la ley de trasposición de la Directiva 552/89 (Ese límite de 11 minutos no afecta a las televisiones públicas autonómicas, que, en lo referente a la contratación publicitaria y también parcialmente en cuanto a la compra de contenidos, actúan en gran medida de forma conjunta e inciden en el mercado nacional de publicidad). En todo caso, la reducción en un minuto del límite horario de emisión publicitaria no ha afectado en la práctica a la actividad comercial de TVE ya que, en el período diciembre 2006- noviembre 2007, la ocupación media por hora en publicidad convencional de TVE en las franjas de mayor audiencia en España fue:
Franja horaria minutos por hora
20:00 – 21:00 9,6
21:00 – 22:00 8,5
22:00 – 23:00 10,8
23:00 – 24:00 11,2
24:00 – 25:00 10,4
La reducción no tiene, pues, consecuencia alguna y más parece que se ha ajustado la norma a la realidad más que la realidad a la norma.
Por otra parte, es importante destacar que, siendo el primer operador de televisión de España en audiencia –sumando la de sus dos canales generalistas analógicos- la televisión pública del Estado (TVE) es quien vende más barato su tiempo publicitario. Según los datos publicados por Infoadex, la facturación de las cadenas abiertas generalistas analógicas en el primer semestre de 2007 fue la siguiente:
Cadena facturación en miles de €
TVE(pública de ámbito nacional) 381.000
Tele 5 (privada de ámbito nacional) 550.386
A3TV(privada de ámbito nacional) 449.449
Cuatro(privada de ámbito nacional) 151.258
La Sexta (privada de ámbito nacional) 62.000
Autonómicas3 183.916
Según los datos de TNSofres, el número de GRP's4 emitidos por cada una de
esas cadenas en el mismo período fue el siguiente:
3
Conjunto de las televisiones públicas de ámbito autonómico 4
Sistema de venta de la publicidad televisiva en España. GRP 20” Individuos total publicidad en ámbito nacional
Cadena nº de GRP's 20 seg. ind. (en miles) TVE 398 Tele 5 420 A3TV 371 Cuatro 138 La Sexta 58 Autonómicas 142
En consecuencia, el precio medio (coste GRP) de cada cadena es el siguiente:
Cadena coste GRP 20 seg. ind.
TVE 957 € Tele 5 1.309 € A3TV 1.209 € Cuatro 1.095 € La Sexta 1.066 € Autonómicas 1.297 €
Precio medio de mercado 1.163 €
Por otra parte, la comparativa del incremento del precio en 2007 respecto 2006 es la siguiente: Cadena Porcentaje TVE + 0,4 Tele 5 + 9,8 A3TV + 8,3 Cuatro + 7,8 La Sexta - 5,8 Autonómicas + 2,5
Media del mercado + 5,2
En idéntica comparativa, TVE ha sido la única de las tres grandes cadenas nacionales que ha incrementado sensiblemente la ocupación publicitaria:
Cadena Porcentaje
TVE + 7,9
Tele 5 - 1,0
A3TV + 0,9
La conclusión de todos los datos ofrecidos es que la televisión pública en España no sólo realiza actividades comerciales en igual medida que los operadores privados, sino que lo hace de un modo más agresivo, incrementando la ocupación publicitaria en sus emisiones y perjudicando la buena marcha del mercado al ofrecer precios manifiestamente más bajos que la media y muy inferiores a la cuota de mercado que le correspondería por sus índices de audiencia.
No existe en RTVE (no tampoco, desde luego, en las televisiones públicas de ámbito autonómico y local) ninguna separación estructural ni funcional entre el servicio público y las actividades comerciales.
2.7. Criterio de proporcionalidad – exclusión de los falseamiento del mercado que no son necesarios para el cumplimiento de la misión de servicio público
2.7.1. En España no existen mecanismos específicos para que los operadores privados puedan oponerse a un presunto comportamiento anticompetitivo de los organismos públicos de radiodifusión, por lo que únicamente pueden acudir a las normas generales de defensa de la competencia que no aseguran un control suficiente y eficaz como lo demuestran los casi 20 años de permanencia de la posición de privilegio de la que disfrutan los organismos públicos de televisión, con una doble financiación ilimitada e injustificada formalmente y sin una definición de la misión de servicio público y una incursión en el mercado publicitario agresiva y perjudicial para el buen funcionamiento de éste. El acceso de los organismos públicos de radiodifusión españoles a las ayudas públicas que reciben del Estado o de las Comunidades Autónomas no tiene en cuenta ningún criterio de conducta anticompetitiva (por ejemplo, la reducción de sus precios publicitarios), pero, además, es preciso aclarar que en España no se realizan las ayudas públicas mediante la figura de la "compensación" sino a través de la asignación directa de fondos con cargo a los presupuestos en una cantidad determinada sin relación directa con los contenidos de servicio público, la asunción por el Estado, o las CCAA en su caso, de la deuda generada por los organismos públicos de radiodifusión, e, incluso, con aportaciones extraordinarias para cubrir gastos concretos.
