Análisis de los alcances de las
sentencias de restitución de tierras
en el caso del predio El Toco (Cesar),
desde el Enfoque de Construcción
de Paz
Marcos Fabián Oyaga Moncada
Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas Departamento de Trabajo Social
Análisis de los alcances de las
sentencias de restitución de tierras
en el caso del predio El Toco (Cesar),
desde el Enfoque de Construcción
de Paz
Marcos Fabián Oyaga Moncada
Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de: Especialista en Acción sin Daño y Construcción de Paz
Coordinadora de la especialización: Martha Nubia Bello Albarracín.
Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas Departamento de Trabajo Social
Resumen
En el contexto colombiano, caracterizado por la existencia de un conflicto armado ampliamente degradado y de larga duración que ha afectado de manera desproporcionada a sectores particulares de la población civil, y por la implementación de medidas de justicia transicional en medio de la guerra, la política de restitución de tierras como estrategia de reparación y solución duradera tiene el potencial de impulsar transformaciones democráticas y de consolidar procesos locales de cambio social constructivo que aporten a la construcción de una paz sostenible.
La apuesta en Colombia debe ser, entonces, por desarrollar una política de restitución amplia, reparadora, transformadora y en perspectiva de construcción de paz que permita no solo reparar los enormes daños causados por el despojo, el desplazamiento y el desarraigo, sino superar condiciones estructurales de exclusión, desigualdad, discriminación y dominación que se encuentran en la base del conflicto y que han favorecido la comisión de violaciones sistemáticas a los derechos humanos de la población civil.
De esta manera, el propósito de este trabajo es analizar los alcances y limitaciones de tres sentencias de restitución de tierras proferidas para el caso del predio El Toco, ubicado en el municipio de San Diego, Cesar, a partir del Enfoque de Construcción de Paz y de los fundamentos de la propuesta de reparación transformadora planteada por Rodrigo Uprimny y María Paula Saffon, así como plantear algunas recomendaciones para que la restitución de tierras pueda aportar de manera efectiva a la consecución de la paz.
Palabras clave
Abstract
In the colombian context, characterized for the existence of a long and degraded armed conflict, that has affected the civilians in a disproportionate way, and the implementation of transitional justice measures in the midst of war, the land restitution policy as a strategy of reparation and durable solution, has the potential to boost democratic transformations and consolidate local process of constructive change that can contribute to the peacebuilding.
Then, the bet in Colombia must be to develop a wide and transformative restitution policy, with a peacebuilding focus, that allows, not just repair the damages caused by the dispossession, the displacement and the uprooting, but to overcome structural conditions of exclusion, inequality, discrimination and domination that are in the base of the conflict and have enabled the comission of systematic violations of human rights.
Thus, the purpose of this paper is to analyse the scope and limitations of three restitution sentences proffered in the case of El Toco, situated in San Diego, Cesar, from the peacebuilding focus and the transformative reparation category propossed by Rodrigo Uprimny and María Paula Saffon, as well as to do some recomendations for the land restitution policy in order to effectively contribute to a durable peace.
Keywords:
Contenido
Pág. Resumen ... V
Introducción ... 1
1. Restitución transformadora y con enfoque de Construcción de Paz: elementos conceptuales ... 7
1.1 Justicia transicional ... 7
1.2 Reparación integral y reparación con vocación transformadora ... 10
1.3 El enfoque de Construcción de Paz ... 14
1.3.1 Conflicto ... 15
1.3.2 Violencia ... 15
1.3.3 Paz ... 17
1.4 Despojo, abandono forzado y restitución de tierras ... 21
1.4.1 Los conceptos de despojo y abandono forzado de tierras y territorios 21 1.4.2 La magnitud del despojo ... 23
1.4.3 Estándares internacionales ... 24
1.4.4 Ley 1448 de 2011 ... 26
1.5 Lineamientos para una propuesta de restitución transformadora con enfoque de Construcción de Paz ... 28
2. Análisis de las sentencias de restitución ... 31
2.1 Contexto ... 31
2.2 Las sentencias de restitución ... 36
2.3 Análisis de los alcances de las sentencias de restitución ... 40
3. Conclusiones y recomendaciones ... 47
Introducción
Colombia posee un conflicto armado de más de 50 años de duración. Entre las
características más lamentables de la guerra se encuentran su prolongación en el
tiempo, la profunda degradación de los métodos utilizados por todos los actores,
legales e ilegales, su capacidad de deshumanización de la sociedad y las
dimensiones dramáticas de las afectaciones a la población civil.
Con relación a esta última característica hay que afirmar que, dentro de las
dinámicas del conflicto armado, todos los actores han recurrido al despliegue de
diversos repertorios de violencia en contra de la población civil como estrategia
de guerra y control social, territorial y poblacional.
Según el Grupo de Memoria Histórica (2013), los paramilitares implementaron un
repertorio de violencia basado en los asesinatos selectivos, las masacres, las
desapariciones forzadas, las torturas y la sevicia, las amenazas, los
desplazamientos forzados masivos, los bloqueos económicos y la violencia
sexual. Por su parte, las guerrillas recurrieron a los secuestros, los asesinatos
selectivos, los ataques contra bienes civiles, el pillaje, los atentados terroristas,
las amenazas, el reclutamiento ilícito y el desplazamiento forzado selectivo.
Además, estos grupos afectaron a la población civil como efecto colateral de
ataques a centros urbanos, y de la siembra masiva e indiscriminada de minas
antipersona. La Fuerza Pública recurrió principalmente a las detenciones
arbitrarias, las torturas, los asesinatos selectivos y las desapariciones forzadas.
De igual manera, afectaron a población civil a través de daños colaterales
producto de bombardeos y del uso desmedido de la fuerza.
corresponde a civiles y el 18,5% a combatientes. Además, se han cometido
alrededor de 1.982 masacres, 150.000 asesinatos selectivos y 27.000
secuestros.
1Según los sistemas de información de la Unidad Nacional de Reparación y
Atención a Víctimas, con corte al 1 de junio de 2014, se encontraban registradas
6’541.351 víctimas, lo que equivale a más del 12% de la población colombiana.
En este universo de victimizaciones, el desplazamiento forzado se ha erigido
como la manifestación más dramática de la crisis humanitaria generada por la
violencia. De acuerdo a las cifras de la Consultoría para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento
– CODHES, entre 1983 y 2013 han sido desplazadas
aproximadamente 5’921.229 personas (CODHES, 2014).
El desplazamiento forzado, como estrategia sistemática de guerra, se ha
acompañado en una importante cantidad de casos, de procesos de despojo y
abandono forzoso de tierras. Los datos de la III Encuesta Nacional de
Verificación de derechos de la población desplazada muestran que el número de
hectáreas despojadas o abandonadas de manera forzada ascendía, para el año
2012, a más de 6.6 millones (Comisión de seguimiento, 2012).
Todas estas cifras reflejan la magnitud y sistematicidad de las afectaciones a la
población civil en medio del conflicto. Tal situación, inaceptable desde cualquier
punto de vista, impone la necesidad de buscar salidas negociadas a la guerra y
desarrollar medidas de justicia transicional que permitan superar las graves
violaciones a los Derechos Humanos. En la actualidad se llevan a cabo dos
importantes iniciativas en este sentido. Por un lado, se están desarrollando
negociaciones para la cesación del conflicto con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia FARC, el principal grupo insurgente del país, y por
el otro, el Estado está realizando un esfuerzo histórico por reparar a las víctimas
en medio del conflicto.
Si bien estos dos procesos dan luces importantes de avance en el sentido
correcto, su éxito dependerá, en buena medida, de la implementación coherente
e interrelacionada que se pueda hacer entre las medidas de justicia transicional y
los proceso locales y territoriales de construcción de paz que le den sustento y
sostenibilidad a un posible acuerdo en la Habana.
1
En este escenario, la política de restitución de tierras juega un papel fundamental,
ya que tiene el potencial tanto para impulsar procesos amplios de transformación
social, económica y política propios de la justicia transicional, como para
promover procesos de reconstrucción comunitaria y fortalecimiento de
capacidades locales que permitan realizar esfuerzos, de abajo hacia arriba, para
construir paz sostenible.
Con esto en mente, el presente trabajo tiene dos objetivos fundamentales: El
primero, es presentar elementos teóricos que puedan servir de base para la
elaboración de una conceptualización amplia de la restitución de tierras que se
alimente de los fundamentos de la reparación transformadora y de los
lineamientos del Enfoque de Construcción de Paz, y particularmente, del modelo
de construcción de paz local – solidario.
El segundo es, a partir de la propuesta de restitución transformadora y con
enfoque de construcción de paz, poder realizar un análisis de los alcances y
límites de las órdenes impartidas por los jueces especializados en las tres
primeras sentencias de restitución de tierras proferidas para el caso del predio El
Toco, ubicado en el corregimiento de Los Brasiles, perteneciente al municipio de
San Diego, Cesar.
El trabajo se desarrolló fundamentalmente a través de la revisión de fuentes
secundarias y de la realización de entrevistas semiestructuradas a funcionarios
de la Unidad de Restitución de Tierras.
En la segunda sección, se presenta el contexto del caso y se realiza el análisis de
los alcances y limitaciones de las órdenes impartidas por los jueces de restitución
en tres sentencias proferidas para el predio de El Toco, en San Diego, Cesar.
En la tercera sección, se presentan conclusiones y se desarrollan algunas
recomendaciones generales encaminadas a garantizar que la restitución de
tierras pueda aportar de manera efectiva a la transformación democrática de la
1.
Restitución transformadora y con enfoque
de Construcción de Paz: elementos
conceptuales
1.1 Justicia transicional
El conflicto armado, con las magnitudes y dimensiones descritas, impone la necesidad imperiosa de desarrollar medidas que busquen reducir la violencia, garantizar el respeto de los derechos humanos y consolidar escenarios de paz sostenible. Así, las medidas de justicia transicional tienen un papel fundamental en el contexto colombiano.
La justicia transicional se entiende como el conjunto de medidas y procedimientos implementados por una sociedad con el fin de enfrentar los abusos cometidos en contextos de conflicto armado o regímenes dictatoriales y buscar un tránsito hacia la democracia o hacia la paz duradera. Según Paul Van Zyl, constituye un esfuerzo por construir paz sostenible tras un período de conflicto, violencia masiva o violación sistemática de los derechos humanos. El objetivo de la justicia transicional implica llevar a juicio a los perpetradores, revelar la verdad acerca de crímenes pasados, brindar reparaciones a las víctimas, reformar las instituciones abusivas y promover la reconciliación (Van Zyl, 2011).
Efectivamente, aunque no hay fórmulas definitivas o preestablecidas y los modelos de justicia transicional varían de un contexto a otro, tales procesos suelen incluir medidas de enjuiciamiento a perpetradores de delitos de lesa humanidad, comisiones de la verdad, procedimientos de reparación tanto material como simbólica a las víctimas, iniciativas de memoria histórica y reformas institucionales. Si bien todas estas medidas poseen limitaciones por el hecho de ser aplicadas en lo que Pablo de Greiff ha denominado un mundo muy imperfecto, su fortaleza reside en su implementación coordinada dentro de un enfoque holístico e integrador.2 De esta manera, ―la debilidad intrínseca de cada una de estas medidas genera un incentivo muy importante para pensar en formas a través de las cuales sus interacciones posibles puedan compensar sus limitaciones‖ (De Greiff, 2009). Por tal razón es muy importante lograr articular estos esfuerzos, de manera que
2 ―La experiencia internacional sugiere que si estas medidas se implementan al azar, de manera
funcionen como una red densa, coherente y complementaria, que aporte en la edificación de la justicia y la paz.
En escenarios de vulneración sistemática a los derechos humanos, las medidas de justicia transicional descritas anteriormente deben situar los derechos de las víctimas en el centro de la discusión y generar transformaciones sociales y políticas que permitan alcanzar dos objetivos finales fundamentales que han sido enunciados por De Greiff, y que guardan estrecha relación con la construcción de la paz. Estos son la reconciliación y la democratización.
La reconciliación es una categoría compleja en la medida en que tiende a asociarse al perdón, y en ese sentido ha sido utilizada por responsables de violaciones a los derechos humanos para intentar evadir su responsabilidad por los crímenes perpetrados. Sin embargo, dicha categoría no puede interpretarse como perdón obligado, impunidad y amnesia (Van Zyl, 2011), y por el contrario, debe estar relacionada con procesos amplios de verdad, justicia y reparación que permitan la recuperación o edificación de la confianza cívica y la superación de sentimientos de sospecha y resentimiento que pueden generar nuevos conflictos o exacerbar conflictos que no han desaparecido. Por su parte, la democratización debe entenderse en relación al fortalecimiento del Estado social de derecho, el restablecimiento de normas y valores compartidos y la garantía del acceso al goce efectivo de derechos y libertades ciudadanas (De Greiff, 2009).
Si bien todos los elementos descritos anteriormente son de gran relevancia para entender la justicia transicional y sus alcances en el contexto colombiano, hay dos aspectos en particular que me parecen sumamente pertinentes y sobre los cuales quiero profundizar brevemente en este momento. El primero es la importancia de la justicia transicional para la construcción de paz y el segundo es la centralidad de los derechos de las víctimas en los dos procesos.
A pesar de lo anterior, hay que decir que no todos los modelos de justicia transicional pueden aportar de manera efectiva a la consecución y la construcción de la paz. La implementación de modelos de perdón amnésico3, las transiciones excesivamente punitivas o las estrategias que, como se mencionó anteriormente, no articulen de manera coherente y coordinada los diferentes mecanismos transicionales, difícilmente ayudarán a superar las vulneraciones cometidas en el pasado y edificar un futuro de paz duradera. Adicionalmente, en muchas ocasiones la justicia transicional se piensa como un modelo centralizado, que se implementa solamente de arriba hacia abajo, lo que implica que no siempre se tienen en cuenta las realidades, consideraciones, expectativas y aportes de las víctimas, lo que termina por excluirlas. Esta postura, que Rodrigo Uprimny y Diana Guzmán asocian con un modelo hegemónico de justicia transicional4, puede impedir las transformaciones democráticas que se pretenden alcanzar, pues termina por reproducir algunos de los factores que dieron origen a la violencia, como la discriminación, las inequidades en la repartición de los bienes y las relaciones desiguales de poder. De esta forma tienden a estructurarse procesos muy verticales, que refuerzan el rol tradicional de los grandes centros de poder en detrimento de experiencias e iniciativas más locales de justicia transicional y construcción de paz (Uprimny y Guzmán, 2010).
Frente a estas dificultades, los autores retoman el concepto de justicia transicional desde abajo, que se entiende como una apuesta por entender los procesos transicionales desde las personas directamente involucradas en los conflictos o dictaduras, y no exclusivamente desde quienes dominan los debates políticos y jurídicos, o desde quienes detentan el poder. Según esta propuesta
[E]s importante poner a dialogar la aproximación desde el Estado y el derecho, con la aproximación desde las víctimas. Una y otra por sí solas parecen ser incompletas e inconvenientes. De un lado, incumbe al Estado de cara a sus obligaciones constitucionales e internacionales adoptar medidas coherentes, coordinadas y efectivas para garantizar un proceso de transición democrática que respete estándares de derechos
3
Según Rodrigo Uprimny, se puede realizar una clasificación esquemática de ―tipos básicos‖ de transición, dependiendo de cómo se resuelven las tensiones entre justicia y paz. Así pues, en función de su contenido, es posible clasificar las formas de transición por el mayor o menor peso que le otorgan al castigo de los victimarios y a la garantía de los derechos de las víctimas o, en cambio, al perdón de los crímenes cometidos por aquéllos y al olvido de los hechos ocurridos. Con esto en mente, se podría hablar de cuatro tipos ideales de transición: i) Perdones ―amnésicos‖; ii) Perdones ―compensadores‖; iii) Perdones ―responsabilizantes‖; y iv) Transiciones punitivas. Para ampliar este punto, véase (Uprimny, 2006).
4
humanos. De otro lado, cualquier medida o política pública a favor de las víctimas que no parta de procesos deliberativos y consultivos será irrespetuosa de los estándares de derechos humanos y, a la larga, inefectiva (Uprimny y Guzmán, 2010).
Ciertamente, la inclusión de una perspectiva de justicia transicional desde abajo puede aportar de mejor manera a las iniciativas de construcción de paz y en particular, como se verá más adelante, a los esfuerzos por construir la paz de abajo hacia arriba.
En suma, se trata de buscar mecanismos para equilibrar los esfuerzos centralizados para alcanzar la transición y la transformación democrática de la sociedad, con las voces de las víctimas y con los esfuerzos locales de construcción de paz y reconciliación. A esta búsqueda de equilibrio es que denominamos la ―justicia transicional desde abajo‖, lo que en el fondo significa que se entienda la justicia transicional desde las víctimas. Su concreción se logra a través de procesos participativos, que consulten las realidades locales y las expectativas específicas de las víctimas (Uprimny y Guzmán, 2010).
Con relación al segundo tema, es importante afirmar que los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral deben ser la base y el fundamento de los programas de justicia transicional y las iniciativas de construcción de paz. La reivindicación de estos derechos no solo busca curar las heridas de un pasado de atrocidades, sino también resarcir injusticias que se cometieron contra sectores de la población que se encontraban en estado de indefensión.
En los últimos años el papel de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral se ha visto reafirmado por los avances en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que ha permitido la consolidación de imperativos jurídicos que impiden que los mismos sean obviados en los procesos de transición hacia la paz.
Estos tres derechos no pueden ser ignorados o soslayados en el desarrollo de procesos de paz (o de transición a la democracia). Ni el logro de la paz ni la construcción de la democracia deben fundarse en la mentira o en el olvido acrítico, ni en la injusticia, ni en la insatisfacción de la injuria. El problema de lo que se ha descrito, con frecuencia, como ―la tensión entre negociación e impunidad‖ debe resolverse —por imperativo conjunto del derecho y de la ética social— sin agobiar a las víctimas con un último agravio: el de renunciar, en el supuesto nombre de la paz o de la democracia, a que cada una de ellas reciba lo que le pertenece y corresponde (Frühling, 2004).
A continuación, me referiré brevemente al derecho particular a la reparación integral, haciendo énfasis posteriormente en el componente de restitución de tierras, sobre el cual centra su atención el presente trabajo.
1.2 Reparación integral y reparación con vocación
transformadora
de violencia generalizada, dictaduras o conflicto armado. Según los estándares internacionales, las víctimas tienen derecho a solicitar y obtener, mediante el ejercicio de acciones y recursos eficaces, medidas individuales y colectivas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Adicionalmente, la reparación debe ser integral y proporcional a los daños sufridos por las víctimas.
La restitución tiene el objetivo de devolver a la víctima a la situación en que se encontraba con anterioridad a la violación. Lo anterior se consigue con la devolución de sus bienes patrimoniales y con el restablecimiento de sus derechos y de su situación personal, familiar, laboral y social.
La indemnización busca compensar los perjuicios resultantes del crimen y reparar los daños materiales físicos, mentales, a la reputación y a la dignidad sufridos, los gastos incurridos, las pérdidas de ingreso y de oportunidades, y los costos de asistencia jurídica y servicios médicos. Dentro de la indemnización se tienen en cuenta categorías como el daño emergente y el lucro cesante.
La rehabilitación se encamina a lograr que la víctima se recupere con ayuda de atención médica y psicológica, y con la prestación de servicios jurídicos y sociales.
Las medidas de satisfacción buscan reconocer públicamente el daño sufrido por las víctimas y a través de ello dignificarlas. Con este fin se establecen acciones como la investigación y sanción de los responsables de los crímenes, la búsqueda de personas desaparecidas y de los restos de los muertos, la difusión de la verdad, la solicitud pública de disculpas y la realización de conmemoraciones y homenajes.
Las garantías de no repetición incluyen una serie de acciones que buscan que las violaciones a los derechos de las víctimas no se repitan. Dentro de estas acciones se encuentran reformas institucionales, desarticulación de grupos armados, derogación de leyes contrarias a los derechos humanos, control sobre las fuerzas militares y de seguridad, destitución de funcionarios involucrados en delitos graves y fortalecimiento del Estado de derecho.
Para Pablo de Greiff, en contextos de violación sistemática y masiva a los derechos humanos, las reparaciones, además de su concepción jurídica, deben entenderse como un proyecto político que busca restablecer una comunidad política a través de la consecución de tres objetivos: El reconocimiento de las víctimas, la restauración de la confianza cívica y la promoción de la solidaridad social (De Greiff, 2008).
restitutiva puede ser válida para sociedades que antes de la guerra o la dictadura eran relativamente democráticas e igualitarias, y en donde las víctimas no formaban parte de los sectores más excluidos de la población. Sin embargo, puede ser muy limitada si se aplica en sociedades como la colombiana, que han estado marcadas por profundas crisis humanitarias y políticas, que eran ampliamente desiguales antes del conflicto y en las cuales las víctimas hacen parte de sectores marginados y excluidos de la población (Uprimny y Saffon, 2009).
En este tipo de contextos, las condiciones estructurales de exclusión y las relaciones desiguales de poder se encuentran generalmente a la base del conflicto y en buena medida explican que sean unos y no otros los sectores sociales victimizados. Como tal, el enfoque puramente restitutivo de las reparaciones resulta limitado, porque pretende devolver a las víctimas a una situación de vulnerabilidad y carencias. De esa manera, no atiende a los factores estructurales del conflicto, cuya transformación es esencial no sólo para garantizar la no repetición de las atrocidades, sino porque es necesaria la superación de una situación estructuralmente injusta en términos de justicia distributiva (Uprimny y Saffon, 2009).
Frente a estas limitaciones, Uprimny y Saffon proponen el concepto de reparación transformadora, el cual entiende las reparaciones no solo como una forma de justicia correctiva, que busca enfrentar el sufrimiento ocasionado a las víctimas y a sus familiares por los hechos atroces, sino también como una oportunidad de impulsar una transformación democrática de las sociedades, a fin de superar situaciones de exclusión y desigualdad que pudieron alimentar la crisis humanitaria y la victimización desproporcionada de los sectores más vulnerables, y que en todo caso resultan contrarias a principios básicos de justicia (Uprimny y Saffon, 2009).
Esta dimensión transformadora busca entonces cuestionar y modificar relaciones desiguales de poder y dominación y estructuras sociales, económicas, culturales y políticas que han llevado a la exclusión y marginación de las víctimas y que han impedido su acceso al goce efectivo de derechos ciudadanos.
Así entendidas, las reparaciones hacen parte, entonces, de un proyecto político más amplio de transformación social y política que busca cualificar la democracia y avanzar hacia una sociedad más justa.
[T]ras las reivindicaciones de las víctimas en términos de derechos, subyace un proyecto político en el que la transformación es esencial para hacer realidad los requeridos efectos reparadores de la intervención del Estado frente al daño histórico causado a hombres y mujeres cuya ciudadanía ha quedado en entredicho por obra de poderes de facto y formas violentas de imposición de intereses ilegales, grises e ilegítimos (Garay y Vargas, 2012).
Efectivamente, si bien es cierto que el desplazamiento forzado tiene consecuencias negativas enormes sobre las condiciones de vida de las víctimas y que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, la situación de la población desplazada responde a un Estado de Cosas Inconstitucional, también lo es que buena parte de dicha población se encontraba en condiciones muy graves de marginalidad, vulnerabilidad y desigualdad antes de las victimizaciones. Tales condiciones estructurales permiten explicar, en parte, las afectaciones desproporcionadas que han sufrido sectores específicos de la población como comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, quienes han enfrentado barreras históricas para acceder a sus derechos económicos, sociales y culturales y al goce efectivo de derechos políticos y ciudadanos.
De esta manera, en Colombia los desplazados suelen ser personas que han sido culturalmente invisibilizadas y que han sido excluidas de los modelos de acumulación y de los escenarios de participación política. Adicionalmente, el desplazamiento forzado no es solo una consecuencia indirecta del conflicto, sino que es la manifestación de un modelo de desarrollo excluyente, y termina siendo funcional a las lógicas de acumulación de capital que operan dentro del mismo (Bello, 2004).
Por estas razones es importante que la reparación no se piense exclusivamente como un ejercicio de reconocimiento y resarcimiento de los daños, sino además como una estrategia con potencial de transformación de los contextos sociales, políticos, económicos y culturales en los cuales se enmarcaron las victimizaciones.
La restitución de tierras, como medida preferente -más no exclusiva- de reparación tiene un gran potencial transformador dentro del contexto colombiano. Esto es así, porque el desplazamiento forzado y el despojo se erigen como dos de las manifestaciones más complejas de la crisis humanitaria generada por el conflicto armado, y en ese sentido garantizar la restitución de los predios despojados o abandonados forzadamente por la población desplazada se constituye en una tarea inaplazable con miras a la superación de la violencia. Pero además, porque la tierra, y en especial la extrema desigualdad en el acceso a la misma, ha sido históricamente uno de los ejes principales de desarrollo, perduración y agudización del conflicto armado y en esa medida la restitución, si bien no tiene la función de realizar una reforma agraria aplazada por décadas, si puede enfrentar la debilidad en las formas de tenencia y propiedad de la tierra que facilitó que fueran los sectores más vulnerables de la población quienes se vieran mayormente afectados por el despojo y el abandono forzado. De esta manera, en un país que nunca ha realizado esfuerzos significativos por modificar una estructura agraria profundamente inequitativa, la restitución podría aportar -con claras limitaciones- al logro de una distribución más equitativa de la tierra.
resistencia entre las élites económicas que se benefician de la desigual distribución de la tierra (Uprimny y Saffon, 2009).
Pero, adicionalmente, la restitución de tierras pensada de manera amplia y acompañada de medidas encaminadas a la realización de transformaciones sociales, políticas y económicas, puede contribuir a la superación de las brechas de exclusión que han afectado históricamente al campo colombiano. Una restitución de tierras con enfoque transformador puede combatir entonces problemas estructurales de pobreza, exclusión, desigualdad e inequidad que perjudican gravemente a los pobladores rurales del país. Así pues, la restitución de tierras no se pensaría únicamente como la devolución jurídica y material de los predios, sino como una estrategia de transformación social, económica, política e incluso cultural.
Ahora bien, la política de restitución de tierras tiene el potencial no solo de promover transformaciones democráticas en niveles macro de la sociedad, sino que también puede aportar a las transformaciones en los niveles micro a partir, entre otros, del fortalecimiento de las capacidades locales de los actores involucrados y de la recomposición del tejido social y la reconfiguración de espacios relacionales constructivos. Por esta razón, la apuesta de este trabajo es por pensar la restitución también desde los planteamientos del enfoque de construcción de paz, y especialmente del modelo de construcción de paz de abajo hacia arriba (bottom – up).
1.3 El enfoque de Construcción de Paz
La construcción de paz se entiende como un proceso de largo plazo en el que se buscan reducir y transformar creativamente los escenarios de violencia, para convertirlos en escenarios constructivos de cambio social y paz sostenible.
Se comprende la paz no como un punto de llegada o algo terminado, sino como un proceso, algo que puede ser potenciado y desarrollado. La construcción de paz permite visualizar la transformación de una situación de violencia (tanto estructural como directa y/o cultural) hacia un escenario de condiciones de paz justa. Es, ante todo, la puesta en marcha de procesos y estructuras para construir condiciones de vida con justicia, en dignidad, con plena vigencia de los derechos humanos, y, además, de forma participativa (Vela et al., 2011).
Para Johan Galtung (1976), uno de los investigadores y teóricos más importantes en el tema, construir la paz implica un emprendimiento político encaminado a consolidar condiciones duraderas de paz, enfrentando las causas estructurales o profundas de los conflictos violentos a partir de las capacidades locales para la gestión pacífica de los mismos.
profunda de las relaciones sociales en aras de establecer una apuesta colectiva por una visión de futuro de largo y mediano plazo (Vela et al., 2011).
El Enfoque de Construcción de Paz (ECP) se fundamenta en una comprensión amplia e interrelacionada de tres categorías, a saber, conflicto, violencia y paz.
1.3.1 Conflicto
Dentro del ECP el conflicto, como categoría, es despojado de la dimensión negativa con la que suele entenderse normalmente y pasa a ser comprendido como un elemento natural e inherente de las relaciones humanas y de la vida en sociedad que, tramitado de la manera adecuada, se puede convertir en un motor de cambio positivo.
Los conflictos, que surgen por diferencias de poder, intereses, percepciones, opiniones, objetivos, etc., son una condición necesaria para los procesos de transformación social y pueden presentarse en diversos niveles: Micro (familia, escuela, comunidad), meso (local, territorial y regional) y macro (nacional e internacional) (Vela et al., 2011).
De esta manera, los conflictos en sí mismos no son el problema, sino el hecho de que los actores involucrados recurran a medios violentos para tramitarlos. Frente a este aspecto, hay que mencionar que las intervenciones que se realizan sobre los conflictos suelen tener un enfoque reactivo, y solo operan cuando el mismo ha derivado en violencia, que es cuando se encuentra en su punto más crítico.
Partiendo de esta perspectiva del conflicto, Borja Palladini (2011) afirma que uno de los retos de la construcción de paz en contextos de conflictividad armada, económica, política, cultural o social es trabajar para lograr tres objetivos:
Identificar y prever situaciones de conflictividad latente.
Enfrentar dinámicas destructivas de conflicto y violencia.
Promover dinámicas constructivas de transformación y cambio social.
1.3.2 Violencia
Violencia directa (visible): Es ejercida como acontecimiento esperado. Es la manifestación de la violencia física.
Violencia estructural (invisible): proviene de la estructura social. Puede observarse en las relaciones desequilibradas de poder económico, político y social.
Violencia cultural (invisible): es la que legitima las dos anteriores y se expresa a través de diferentes medios: símbolos, religión, lenguaje y medios de comunicación. En este nivel se validan, se aceptan y se reproducen los valores, relaciones y significados de los tipos de violencias anteriores.
Dichas dimensiones suelen presentarse de manera simultánea e interrelacionada.
La violencia directa es la expresión de las violencias estructural y cultural. A su vez la violencia estructural es generalmente la interiorización de eventos de violencia directa previamente experimentados. La violencia cultural, por su parte, va generando el campo de sentido que legitima socialmente todas las expresiones de violencia (Vela et al., 2011).
Ilustración 1 Dimensiones de la violencia de acuerdo con Johan Galtung Tomado de (Vela et al., 2011)
Violencia
estructural (Proceso)
Violencia
Cultural Visible
Invisible
1.3.3 Paz
Una concepción amplia sobre la violencia obliga, a su vez, a pensar en una concepción amplia y compleja de la paz, de manera que esta última ya no puede entenderse solo como el resultado de la cesación de la violencia directa, sino como una situación que debe ser construida progresivamente.
La paz puede ser concebida como el resultado de muchos niveles de interacción de una sociedad. El campo de estudios de paz parte del supuesto de que así como la violencia no es connatural al ser humano, sino que es una de las respuestas posibles ante los conflictos, la paz es también una opción viable, que puede ser anhelada, pensada y puesta en marcha. Para esto la paz se entiende como una tarea permanente, una posibilidad de construcción, un principio ético sobre el cual se establecen reglas del juego colectivas, que son posibles gracias a la cultura y la creatividad humanas (Vela et al., 2011).
En ese sentido, la paz implica tanto la ausencia de violencia directa, como la transformación creativa de conflictos y el incremento de la justicia social.
Bajo estas concepciones, Galtung ha propuesto dos nociones interrelacionadas sobre la categoría paz (Galtung, 1985, 2003):
Paz negativa: Se entiende como la ausencia de violencia directa. Desde esta perspectiva la paz significa la ausencia de guerra.
Paz positiva: Se entiende como la transformación positiva y no violenta de los conflictos, la superación de las dimensiones estructurales y culturales de la violencia y la búsqueda de la armonía social, la igualdad, la justicia y, por tanto, el cambio radical de la sociedad.
Si bien en un contexto como el colombiano la consecución de la paz negativa, que implica el cese da las hostilidades entre los actores armados, es un aspecto de suma importancia, el ECP se erige como una apuesta por alcanzar la paz positiva, que incluye el cese de la guerra, pero también transformaciones profundas en los niveles nacional, regional y local que garanticen que dicha paz pueda ser incluyente, democrática y sostenible.
Partiendo de estas tres conceptualizaciones (conflicto, violencia, paz), la construcción de paz entendida como proceso, busca -más allá del cese de la guerra- la generación de escenarios de cambio social constructivo.
Así pues, la construcción de la paz se asume como un emprendimiento político transformador en el que se pretende: a) Transformar el contexto; b) transformar las estructuras; c) transformar a los actores; y d) transformar los temas (discursos polarizados) (Palladini, 2011).
En este proceso es de suma relevancia –más allá de resultados específicos- la consolidación de redes que impulsen los escenarios de cambio constructivo. Según Borja Palladini Adel (2011), las redes tienen como propósito:
Fortalecer los espacios relacionales, que vinculan a los líderes de las comunidades locales, con las personas e instituciones que están dirigiendo los procesos de paz a más alto nivel.
Reconstruir las relacionesentre personas y grupos separados por las divisiones que pueden existir en un lugar determinado como consecuencia de la conflictividad.
Integrar los espacios relacionales a un espacio político y social para generar y sostener procesos de cambio constructivo y transformación de la violencia hacia la paz.
Identificar mejor a los actores estratégicos, aquellos que son capaces de superar las líneas divisorias, que define la propia lógica conflictiva, y que pueden moverse por los espacios relacionales para la construcción de paz.
En contextos de alta conflictividad, estas redes deben sostenerse en plataformas relacionales que se construyen apoyando la participación de personas que han estado divididas históricamente o que han sido divididas por la conflictividad. Dentro de los objetivos de estas plataformas se encuentran:
Sostener el proceso de reconstrucción de relaciones que permite el cambio social proactivo.
Proporcionar respuestas a problemas acuciantes propios del conflicto armado y ofrecer caminos de salida.
Generar esperanza al mostrar otras formas de organización y acción social no mediadas por la violencia.
Crear tejido social, relaciones y espacios relacionales.
Facilitar los procesos de adaptación a los cambios coyunturales del conflicto (Palladini, 2011).
Ahora bien, se ha planteado que la construcción de paz es un proceso continuo y permanente. Esto implica la búsqueda de objetivos en el corto, mediano y largo plazo. Se espera entonces (Palladini, 2011):
a) En el corto plazo:
Lograr condiciones de orden y seguridad.
Atender el sufrimiento de las personas afectadas por el conflicto armado.
b) En el mediano plazo:
Reconstruir relaciones rotas y restablecer la confianza.
Poner en marcha procesos de recuperación socioeconómica.
Crear y/o fortalecer capacidades locales para la construcción de paz.
Enfrentar problemas y situaciones que alimentan el conflicto armado.
Promover reformas de fondo en lo político, lo económico, lo social, lo cultural e incluso lo ambiental, que afecten los problemas conflictivos más álgidos.
c) En el largo plazo:
Transformar causas de fondo para impedir el resurgimiento de la violencia (desarrollar capacidades para la gestión pacífica de los conflictos) y crear las condiciones para una paz sostenible.
Promover procesos de cambio estructural en función de visiones de equidad, inclusión y vigencia de los Derechos Humanos.
Para finalizar, Borja Palladini identifica dos enfoques principales de la construcción de paz que responden, a su vez, a dos modelos complementarios. El primero es el enfoque de construcción de paz desde los esfuerzos internacionales, y el segundo es el enfoque de construcción de paz desde lo local.
Desde el enfoque de construcción de paz desde los esfuerzos internacionales o modelo global – internacional (top – down), la construcción de paz se entiende como un esfuerzo liderado por actores internacionales que llegan a un Estado afectado por un conflicto armado para impulsar una serie amplia de actividades en lo político (orden público, seguridad, reformas institucionales) que abran las puertas a reformas más profundas en otros ámbitos como el económico o el social (Palladini, 2011).
Estos esfuerzos, que suelen responder a operaciones complejas de paz, tienden a centrarse en crear condiciones de seguridad y orden público en Estados calificados como fallidos o en proceso de transición de la guerra a la paz.
Desde el enfoque de construcción de paz desde lo local, o modelo local – solidario (bottom – up), la construcción de paz se entiende como un esfuerzo que debe hacerse desde las comunidades y los territorios afectados por el conflicto armado. Es así un proceso endógeno que se desarrolla con y desde las comunidades locales y que busca incorporar visiones y procesos transformadores en lo político, lo económico, lo cultural y lo social (Palladini, 2011).
En este modelo el énfasis está en el apoyo al fortalecimiento de las capacidades, recursos y activos de los actores locales.
permanecen en el lugar y para ellos responder de una u otra manera a la guerra no es una opción, sino una necesidad (Anderson y Olson, 2003).
Algunos de los elementos claves de este modelo, y que tienen mucha pertinencia para el análisis de este trabajo son: a) El desarrollo de capacidades locales; b) la educación para la paz; c) La consolidación de redes sociales; d) el impulso de marcos de protección a los Derechos Humanos; e) las acciones afirmativas hacia poblaciones específicas; f) el fortalecimiento institucional; g) la atención humanitaria; h) la participación local; i) el desarrollo local rural; y j) la creación de comunidades de paz (Palladini, 2011).
Si bien estos modelos no son necesariamente incompatibles y, por el contrario, en muchas ocasiones se requiere su aplicación complementaria, el modelo local – solidario, o bottom – up, resulta mucho más pertinente para el análisis de este trabajo en la medida en que, como se mencionó antes, se busca comprender el potencial de la restitución de tierras para reconstruir las relaciones y redes cotidianas de las comunidades, fortalecer los lazos sociales y las capacidades locales y promover marcos de desarrollo local sostenible, entre otros procesos que se edifican de abajo hacia arriba.
Vale la pena reiterar entonces que la apuesta conceptual y práctica de este trabajo es por comprender la restitución de tierras desde una perspectiva amplia, reparadora, transformadora y con enfoque de construcción de paz. Estos elementos están interrelacionados y se complementan unos a otros. Efectivamente, las medidas transformadoras de justicia transicional, si quieren alterar relaciones históricas de discriminación y exclusión, deben encontrar un correlato en la voz de las víctimas y en las experiencias locales de transformación social y política. La perspectiva de justicia transicional desde abajo implica necesariamente un diálogo entre los esfuerzos centralizados para alcanzar la transición y los esfuerzos locales de construcción de paz y reconciliación.
En el mismo sentido, hay que afirmar que la inclusión de los excluidos como política sostenida es una de las mejores estrategias de construcción de paz (Palladini, 2011). De esta manera, la construcción de la paz desde lo micro necesita también de la realización de transformaciones democráticas más amplias.
1.4 Despojo, abandono forzado y restitución de tierras
1.4.1 Los conceptos de despojo y abandono
forzado de tierras y territorios
En Colombia, el éxodo masivo de población que implica el fenómeno del desplazamiento forzado ha estado acompañado de la pérdida o abandono sistemático de tierras y territorios por parte de las personas que se ven obligadas a huir para escapar de la violencia. En muchos casos, el desplazamiento puede ser tanto el inicio como el resultado final de un proceso de despojo violento de propiedades, bienes rurales, tierras y territorios (Grupo de Memoria Histórica, 2009).
Siguiendo la conceptualización desarrollada por el Grupo de Memoria Histórica, perteneciente a la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, el abandono forzado
Implica la suspensión del uso, disfrute, acceso y posesión de cosas o incluso de derechos, por un tiempo determinado y en virtud de causales voluntarias o involuntarias; es decir la privación temporal o permanente de las cosas que se tiene y/o disfruta. El abandono, implica también el desplazamiento del titular del lugar y del territorio en el que se encuentra su bien. Dependiendo de qué tan prolongado en el tiempo sea el abandono, la persona o la comunidad que abandonó la propiedad corre el riesgo de perderla definitivamente (GMH, 2009).
Por su parte, el despojo se entiende como:
Aquel proceso por medio del cual involuntariamente un grupo o un individuo se ven privados material y simbólicamente por fuerza o coerción, de bienes muebles e inmuebles, lugares y/o territorios sobre los que ejercían algún uso, disfrute, propiedad, posesión, tenencia u ocupación para la satisfacción de necesidades (…) El despojo puede ir acompañado o no del abandono, pero a diferencia de este último, en el despojo hay una intención expresa de apropiarse del predio. Con el despojo –a diferencia del abandono– existe la intención manifiesta de robo, expropiación, privación, enajenación de un bien o de un derecho (…) En últimas más allá de la privación de un bien económico, el despojo puede estar asociado con dimensiones sociales y simbólicas, afectando tanto a individuos como a comunidades (GMH, 2009).
Desde una perspectiva política más compleja, que responde a las particularidades del contexto de conflicto en Colombia, el proceso de despojo puede entenderse como una estrategia que está fuertemente ligada a los propósitos de la guerra, y en particular, potencialmente asociada con transformaciones políticas y económicas asociadas con las lógicas del desarrollo. Se encuentra entonces una marcada relación entre despojo, concentración de la tierra y reconfiguración de relaciones sociales y de poder (GMH, 2009).
restitución de predios, a uno de ordenamiento territorial donde la recomposición de las relaciones socio–territoriales de la población rural y urbana despojada sea el centro del proceso de reparación y restitución (GMH, 2009).
Esta comprensión jurídica, económica y política del despojo se complejiza con la pregunta acerca de los significados de la tierra y por ende, de los daños y afectaciones que surgen con la pérdida de la misma.5 Según el Grupo de Memoria Histórica, la tierra posee por lo menos seis funciones y connotaciones en la satisfacción de necesidades de la población rural:
Asegura el alimento para el auto-consumo de quien la trabaja, pero también es una fuente de seguridad alimentaria para un grupo social más amplio.
Alberga la vivienda, pero también constituye un referente espacial y emocional de ―hogar‖.
Para las poblaciones campesinas, es la principal herramienta de trabajo por medio de la cual la fuerza física se convierte en alimento, riqueza y dignidad.
La tierra es el lugar del mundo en donde se descansa y se experimenta el ocio.
Opera como escenario para para la construcción y asentamiento de redes sociales y como referente espacial del plan de vida.
Para las comunidades indígenas y afrodescendientes la tierra es la vida misma, individual y colectiva. La tierra permite un vínculo material e inmaterial con algo más amplio denominado territorio y territorialidad.
Teniendo en cuenta tales connotaciones y desde una concepción amplia de la tierra, el despojo se entiende también como la interrupción de relaciones materiales por medio de las cuales se satisfacen necesidades básicas y se potencializan las capacidades humanas.
Entonces, al privar a las personas de la tierra (como bien material y satisfactor sinérgico) se niega la oportunidad y la posibilidad de reproducirse dignamente a nivel material e inmaterial. Ello pone en riesgo la existencia del ser humano al producir daño al proceso vital de las personas y comunidades –el cual contiene los referentes y soportes de su identidad, su autonomía y su empoderamiento–. A su vez puede llegar a redundar en daños psicosomáticos que se hacen aún más complejos si el despojo se realizó por medio de la violencia. Cuando el despojo ha operado en grupos de personas o comunidades enteras, las rupturas en la cohesión social y la identidad colectiva llevan a pensar en la producción de daños socioculturales (GMH, 2009).
5 ―En un sentido estrictamente jurídico o económico, puede entenderse por despojo el proceso por
Tenemos entonces que el despojo no se entiende únicamente como la pérdida de un activo económico, sino que produce daños complejos que deben ser tenidos en cuenta para garantizar procesos adecuados, integrales y transformadores de restitución.
1.4.2 La magnitud del despojo
Como se planteó anteriormente, el despojo y abandono de tierras en Colombia se ha producido de manera sistemática, lo cual impone serios retos a la política de restitución de tierras. A continuación se presentan algunos de los elementos planteados por Luis Jorge Garay, con base en la III Encuesta nacional de verificación de derechos de la población desplazada realizada por la Comisión de seguimiento a la política pública de desplazamiento forzado, que permiten dimensionar la magnitud del problema del despojo y el abandono forzado.
Según las estimaciones de la Comisión de seguimiento, entre 1980 y 2010, el número de hectáreas despojadas o abandonadas forzadamente por la población desplazada es de aproximadamente 6.638.195, lo cual equivale al 15,4% de la superficie agropecuaria nacional (Comisión de Seguimiento, 2011). Adicionalmente, solo el 21,5% de los campesinos que han sido despojados o han tenido que abandonar sus tierras contaban con escritura registrada antes del desplazamiento, lo que refleja la debilidad de las formas de tenencia de la tierra y el alto grado de informalidad en la relación jurídica del campesinado con esta.
El número aproximado de familias que han sido víctimas de despojo es del orden de las 434 mil, lo que teniendo en cuenta el promedio de miembros de las familias desplazadas, implica que más de dos millones de personas han sufrido esta problemática. Si además de esto se tiene en cuenta que el 40% del desplazamiento ha sido masivo o múltiple, nos encontramos frente a dos fenómenos conexos que reflejan patrones muy graves de sistematicidad y que han afectado de manera masiva a la población rural del país (Garay y Vargas, 2012).
inaceptable. Esto es lo que la Corte Constitucional ha denominado un Estado de Cosas Inconstitucional de los desplazados con relación al Goce Efectivo de sus Derechos. Tanto la magnitud como la complejidad de los daños y pérdidas ocasionadas imponen retos considerables a la política de restitución de tierras y fortalecen la idea de una restitución amplia, con vocación transformadora y enfoque de construcción de paz. Para Gary y Vargas (2012) algunos de los retos que enfrenta actualmente la política de restitución de tierras son:
Garantizar la seguridad de las familias restituidas.
Reconocer y responder con coherencia a los daños.
Reconstruir proyectos de vida y tejidos sociales.
Transformar el modelo de desarrollo rural.
Otro reto importante de la política es responder a los estándares internacionales en la materia. En los últimos años se ha presentado un avance considerable en el reconocimiento y desarrollo del derecho a la restitución de tierras y bienes por parte de la población desplazada y refugiada. Los instrumentos internacionales más relevantes en la materia son los Principios de las Naciones Unidas sobre Reparaciones, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, mejor conocidos como Principios Deng, y los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, o Principios Pinheiro. A continuación, me referiré brevemente a los planteamientos de los dos últimos.
1.4.3 Estándares internacionales
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
Los Principios Rectores fueron presentados en 1998 por el entonces Representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los desplazados internos, Francis Deng. El principio 6 establece que ―todo ser humano tendrá derecho a la protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual.‖ Esto implica que la reparación es una responsabilidad del Estado por no haber faltado a su deber de protección, ya sea por acción o por omisión. Por su parte, el principio 21 establece que ―nadie será privado arbitrariamente de su propiedad o sus posesiones.‖ Y que ―se protegerá la propiedad y las posesiones que hayan abandonado los desplazados internos contra la destrucción y la apropiación, ocupación o uso arbitrarios e ilegales.‖
hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible, las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que la obtengan.‖
Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas
Los principios Pinheiro fueron aprobados por la Sub-comisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en agosto de 2005. El principio 2 establece que ―todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial.‖ Y adicionalmente, que ―los Estados darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho.‖ Por su parte, el principio 10 plantea, entre otros elementos, que ―todos los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e individual.‖
Estos Principios también desarrollan estándares, entre otros, en materia de derecho a la vivienda, protección, acceso a los procedimientos de reclamación de restitución, consulta y participación de los desplazados en los procesos de restitución, registros y documentación de tierras, bienes y patrimonio, que no se profundizan acá en la medida en que escapan a los propósitos de este trabajo.
El Marco adicionalmente proporciona algunos criterios que determinan el logro de las soluciones duraderas. Dentro de estos se encuentran: a) Seguridad personal y pública a largo plazo; b) goce de un nivel de vida adecuado; c) acceso a medios de subsistencia y empleo; d) mecanismos eficaces y asequibles para restituir la vivienda, la tierra y la propiedad; e) acceso a documentación personal; f) reunificación familiar; g) participación en asuntos públicos; y h) acceso a recursos efectivos de justicia.
Los anteriores instrumentos imponen, entonces, deberes y estándares concretos que el Estado debe propender por cumplir, entre otros medios, a través de la política de restitución de tierras, con el fin de garantizar a las víctimas el cumplimiento de sus derechos, garantías de inclusión política y condiciones de vida dignas.
1.4.4 Ley 1448 de 2011
El 10 de junio de 2011 se expidió la Ley 1448, mejor conocida como Ley de víctimas y restitución de tierras. Esta ley marca un precedente histórico en materia de reconocimiento, atención, asistencia y reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia.
Dentro de los principios generales que orientan la ley se encuentran la dignidad, la igualdad, el principio de buena fe, la justicia transicional –que implica que las autoridades judiciales y administrativas deberán ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable-, el enfoque diferencial, la participación, la progresividad, la gradualidad y la complementariedad. De igual manera, se enuncian los derechos de las víctimas, dentro de los cuales cabe destacar: a) El derecho a la verdad, la justicia y la reparación; b) el derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad; c) el derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional; y d) el derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella.
El título III de la ley contiene los elementos principales de la reparación a las víctimas. El capítulo III, en particular, contiene los lineamientos generales para la restitución de tierras. El artículo 73, enuncia los principios específicos que animan la restitución, dentro de los cuales se encuentran:
Preferente: La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo postrestitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas.
Estabilización: Las víctimas del desplazamiento y el abandono forzado de tierras, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad.
Seguridad jurídica: Las medidas de restitución propenderán por garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de restitución.
Prevención: Las medidas de restitución se producirán en una marca de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y posesiones de las personas desplazadas.
Participación: La planificación y gestión del retorno o reubicación y de la reintegración de la comunidad contará con plena participación de las víctimas.
Partiendo de estos principios, la Ley 1448 creó un proceso legal que tiene como objetivo garantizar la restitución material y jurídica de los predios despojados o abandonados forzadamente. Este es un proceso mixto, en la medida en que combina una etapa administrativa y un recurso judicial. Cuando la restitución sea imposible, o cuando el despojado no pueda retornar al predio por razones de seguridad, se buscará la restitución por un predio de características equivalentes. En los casos en que ninguna de estas dos formas de restitución sea viable, se establecerá una compensación económica. En materia administrativa, la Ley establece la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente y el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Como medidas complementarias al proceso de restitución, el artículo 101 establece, como forma de protección, la imposibilidad de enajenar o transferir el predio en los dos años siguientes al proferimiento de la sentencia de restitución. Además, el artículo 121 establece que, como medida con efecto reparador, se deberán activar sistemas de exoneración y/o alivio de los pasivos de las víctimas generados durante la época del despojo o el desplazamiento.
Las medidas complementarias de protección y alivio de pasivos consignadas en los artículos 101 y 121 son limitadas e insuficientes si no se acompañan de políticas transformadoras e incluyentes que permitan superar estructuras macro y micro de vulnerabilidad y exclusión, y por sí mismas no tienen el potencial de evitar que los campesinos y las comunidades restituidas vuelvan a situaciones indeseables de pobreza y tengan que abandonar de nuevo el sector rural para buscar sustento en las periferias de miseria de las ciudades intermedias y capitales.6Por esta razón es que la política de restitución de tierras debe pensarse de manera más amplia, desde una perspectiva transformadora y de construcción de paz.
1.5 Lineamientos para una propuesta de restitución
transformadora con enfoque de Construcción de Paz
Como se ha mencionado anteriormente, el objetivo de esta primera parte del trabajo es presentar una posible conceptualización de la restitución de tierras y sus alcances que integre los lineamientos del Enfoque de Construcción de Paz y los elementos de la propuesta de reparación transformadora, entendiendo que una política en este sentido tiene el potencial para impulsar transformaciones sociales, políticas y económicas que propendan por la consecución de objetivos amplios como la reconciliación y la democratización, pero a la vez, puede fortalecer procesos locales, implementados de abajo hacia arriba, que permitan avanzar hacia escenarios de cambio social y construcción de paz sostenible.
El éxito que pueda llegar a tener la restitución de tierras como iniciativa de justicia transicional depende en buena medida de los alcances transformadores y reparadores con que se entienda.
De manera general, una política de restitución de tierras con vocación transformadora y en perspectiva de construcción de paz debe avanzar en la restitución material y jurídica de los predios despojados o abandonados forzosamente, pero adicionalmente debe promover medidas más amplias que puedan generar transformaciones sociales, económicas y políticas que modifiquen condiciones estructurales de desigualdad, inequidad y exclusión que se encuentran en la base del conflicto y cuya permanencia impide pensar en soluciones duraderas para las víctimas y en condiciones sostenibles de paz.
Así pues, la restitución de tierras puede aportar a la superación de dimensiones estructurales y culturales de violencia que, para el caso colombiano, se encuentran en la base del conflicto armado. Este aporte en la superación de las dimensiones invisibles de la violencia, junto a procesos de empoderamiento y fortalecimiento de capacidades
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locales que permitan transformar relaciones desiguales de poder son aspectos fundamentales en los que la restitución de tierras puede contribuir a la construcción de la paz positiva, en el sentido en el que ya se ha descrito en este trabajo.
Ahora bien, hay una serie de acciones concretas a las que una restitución de tierras transformadora y con enfoque de construcción de paz debe apuntar para lograr sus objetivos. Si bien es cierto que muchas de estas no pueden lograrse exclusivamente a través de la restitución, y necesitan la interrelación con políticas y procesos más amplios de desarrollo y democratización, su objeto es el de visibilizar los alcances de la restitución de tierras en un contexto de conflicto y reparación de víctimas como el colombiano, desde los enfoques planteados anteriormente. Estas acciones son:
Fortalecimiento de capacidades locales.
Recuperación del tejido y los vínculos sociales.
Construcción de redes.
Reconstrucción de proyectos de vida.
Consolidación de escenarios de participación local.
Transformación de modelos de desarrollo rural.
Superación de situaciones de pobreza y vulnerabilidad.
Transformación de estructuras económicas, culturales y sociales excluyentes.
Inclusión política de las víctimas.
Consolidación de marcos de protección de Derechos Humanos.
Desarrollo de procesos de sostenibilidad socioeconómica y recomposición productiva.
Garantías de seguridad y protección en el corto, mediano y largo plazo.
Las anteriores acciones no solo funcionan para darle contenido a la propuesta de
