UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
MAESTRIA EN DERECHO ECONÓMICO FINANCIERO Y BURSATIL
PROYECTO DE EXAMEN COMPLEXIVO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL
TÍTULO DE MAGISTER EN DERECHO ECONÓMICO FINANCIERO Y
BURSATIL
TEMA:
EL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DE LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES
TUTOR:
Ab. MSc. FERNANDO CAICEDO BANDERAS.
AUTOR :
DR. DIEGO FERNANDO MONTALVÁN ARÉVALO
Ambato – Ecuador
Ab. Fernando Caicedo Banderas. Mg.
Asesor de Examen Complexivo
CONSTANCIA DE APROBACIÓN POR PARTE DEL TUTOR
Ab. Fernando Caicedo Banderas. Mg, en calidad de Asesor de Proyecto de Examen Complexivo, designado por disposición de Cancillería de la Universidad Autónoma de los Andes UNIANDES, certifica que el Dr. Diego Fernando Montalván Arévalo, alumno de la FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CARRERA DE DERECHO, ha culminado su Proyecto de Examen Complexivo, previo a la obtención del título académico de MAGISTER EN DERECHO ECONÓMICO, FINANCIERO Y BURSATIL , con el tema: “EL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DE LOS
GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES”, quien ha
cumplido con todos los requerimientos exigidos por lo que se aprueba la misma.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad, facultando al interesado hacer el uso de la presente, así como también se autoriza la presentación para la evaluación por parte del Tribunal respectivo.
RESPONSABILIDAD DE AUTORÍA DE LA TESIS
Quien suscribe DR. DIEGO FERNANDO MONTALVAN AREVALO, portador de la
cédula de ciudadanía No. 110290003-0, declaro que los resultados obtenidos en la
investigación que presento como informe final, previo a la obtención del título académico
de
MAGISTER EN DERECHO ECONÓMICO FINANCIERO Y BURSATIL
, son
absolutamente originales, auténticos y de mi autoría; que el presente trabajo no ha sido
previamente presentado para ningún grado profesional o académico; y, que he consultado
las referencias bibliográficas que se incluyen en este documento.
En tal virtud, expreso que el contenido, las conclusiones y los efectos legales y
académicos que se desprenden del presente trabajo es de exclusiva responsabilidad del
autor.
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
Agradezco de manera especial al Doctor Fernando
Caicedo Banderas, Director de Estudio Complexivo,
quien me apoyo y dirigió en el desarrollo de este
trabajo, convirtiéndose en un elemento fundamental
para la consecución de la presente investigación.
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO
EJECUTIVE SUMMARY
A) TEMA
1
B) PROBLEMA QUE SE VA A INVESTIGAR
2
C)
JUSTIFICACIÓN
DE
LA
NECESIDAD,
ACTUALIDAD,
E
IMPORTANCIA DEL TEMA
2
D) LINEA DE INVESTIGACIÓN
2
E) OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS
3
F) FUNDAMENTACIÓN TEÓRICO-CONCEPTUAL DE LA PROPUESTA
Y ELEMENTOS QUE MOTIVARON A ELEGIR EL TEMA
4
CAPITULO I
1. OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
4
1.1. NACIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
9
1.2 EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
10
1.3. DETERMINACIÓN DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
13
1.3.1. DETERMINACIÓN POR PARTE DEL SUJETO PASIVO
14
1.3.2. DETERMINACIÓN POR PARTE DEL SUJETO ACTIVO
15
1.3.3. DETERMINACIÓN MIXTA
16
1.4. EXTINCIÓN DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
16
1.4.1. SOLUCIÓN O PAGO
16
1.4.2. COMPENSACIÓN
17
1.4.4. REMISIÓN
19
1.4.5. PRESCRIPCIÓN
19
1.5 FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
20
1.5.1 FACULTAD REGLAMENTARIA
20
1.5.1.1. REGLAMENTOS
21
1.5.1.2. ORDENANZAS
22
1.5.1.3.CIRCULARES Y DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL
24
1.5.2 . FACULTAD RESOLUTIVA
25
1.5.3. FACULTAD DETERMINADORA
28
1.5.4. FACULTAD SANCIONADORA
29
1.5.4.1. DELITOS
30
1.5.4.2. CONTRAVENCIONES
30
1.5.4.3. FALTAS REGLAMENTARIAS
31
1.5.5. FACULTAD RECAUDADORA
32
CAPITULO II
35
G) METODOLOGÍA
2.
ANÁLISIS
DEL
JUICIO
DE
IMPUGNACIÓN
DE
ACTO
DETERMINATIVO DE OBLIGACIÓN TRIBUTARIA DEL IMPUESTO DE
PATENTES MUNICIPALES
35
2.1. ANÁLISIS JURÍDICO DE CASO PRÁCTICO
35
H) PROPUESTA
44
3. ANALISIS CRÍTICO JURÍDICO DEL EJERCICIO DE LA FACULTAD
REGLAMENTARIA
DE
LOS
GOBIERNOS
AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES
44
3.1. INTRODUCCIÓN
44
3.2.
ANÁLISIS
JURÍDICO
CRÍTICO
DE
LA
FACULTAD
REGLAMENRTARIA
45
3.3. CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPÍTULO
53
3.4 DISEÑO DE ANTEPROYECTO DE ORDENANZA REFORMATORIA
LA ORDENANZA SUSTITUTIVA QUE REGULA EL COBRO ANUAL DEL
IMPUESTO DE PATENTES MUNICIPALES EN EL CANTÓN SANTO
DOMINGO
54
3.4.1. MOTIVACIÓN
54
3.4.2 ANTEPROYECTO
56
I) CONCLUSIONES
59
RESUMEN EJECUTIVO
La presente investigación, pretende demostrar los excesos en el ejercicio de la facultad
reglamentaria del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Santo Domingo,
contraviniendo expresamente disposiciones de carácter legal, al expedir una ordenanza que
regula el impuesto de patentes municipales, mediante la cual se modifica la base imponible
para la determinación del referido tributo, demostrando de esta forma la vulneración del
principio de legalidad previsto en la Constitución de la República del Ecuador y el Código
Tributario.
En primer lugar, se aborda la temática relacionada al régimen tributario ecuatoriano
revisando los principios básicos y las disposiciones elementales de carácter sustantivo que
regulan las relaciones jurídicas entre ente acreedor del tributo y los contribuyentes o
responsables de aquellos, así como las normas que determinan las atribuciones o facultades
que le permiten realizar la gestión tributaria al Estado y demás entidades acreedoras de
tributos.
Seguidamente se realiza el análisis de un caso procesal donde se evidencia el exceso del uso
de la facultad reglamentaria del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Santo
Domingo.
EJECUTIVE SUMMARY
This research intends to show the excesses in the exercise of the legislative authority of the
Decentralized Autonomous Government of Santo Domingo City Hall. Thus, expressly
contravenes dispositions of legal character, while expelling a law that regulates the tax of
city hall patents, through which the taxable base is modified, showing in this way, the
vulnerability of the legacy principle stipulated in the Constitution of the Republic of Ecuador
and Tax Code as well.
In the first place, the topic related to the Ecuadorian tax regime is considered, revising basic
but imperative principles and measures that regulate legal relations between creditor and tax
payers, as well as regulation that establish attributions that allow tax administration to the
State and other tax entities.
Later, the results show the analysis of a Procedural Legislation Case where the excess of the
legislative authority of the Decentralized Autonomous Government of Santo Domingo City
Hall is evident.
A)
TEMA:
EL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA DE LOS GOBIERNOS
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES
B)
PROBLEMA QUE SE VA A INVESTIGAR
El artículo 548 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y
Descentralización, en relación al impuesto de patentes municipales dispone que el concejo,
mediante ordenanza establecerá la tarifa del impuesto anual en función del patrimonio de los
sujetos pasivos de este impuesto dentro del cantón, es decir, que la ley ha previsto que el
órgano legislativo del GAD Municipal, fije los valores que deben pagar los sujetos pasivos
en relación al patrimonio con que cuenten en cada cantón.
Sucede que para cumplir con el mandato legal, algunos GAD Municipales, como el de Santo
Domingo, han emitido su ordenanza a través del respectivo órgano legislativo, y para el caso
de sujetos pasivos que tienen sus actividades económicas en más de un cantón se ha previsto
la determinación de la base imponible en función de sus ingresos, más no en el patrimonio,
contraviniendo evidentemente la disposición legal, ocasionando que en muchos de los casos
se determinen impuestos irreales y las consecuentes reclamaciones de carácter
administrativo y hasta judicial.
La emisión de normas reglamentarias debe respetar las limitaciones establecidas en la ley,
su inobservancia ocasiona diversos conflictos como impugnaciones de los actos
determinativos de obligación tributaria, pérdida innecesaria de tiempo, error en la
liquidación de impuestos y gestión de la administración tributaria infructuosa.
Formulación del Problema
¿La expedición de ordenanzas por parte de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales, en ejercicio de la facultad reglamentaria establecida en la ley, excede los
límites establecidos en ella, irrespetando el alcance de este tipo de normas secundarias, al
establecer situaciones no previstas en la ley?
C)
JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD, ACTUALIDAD E IMPORTANCIA
DEL TEMA
La emisión de normas de carácter reglamentario, como las ordenanzas, en evidente
transgresión a las normas de carácter legal, acarrea una serie de derivaciones que culminan
en procesos judiciales engorrosos que duran años, errónea determinación tributaria, pérdida
de recaudación, entre otros aspectos, hace necesaria su inmediata revisión y reforma de las
ordenanzas para adecuarlas a las prescripciones legales y cumplan con su finalidad de hacer
viable y aplicables la ley;
El tema de investigación reviste de mucha actualidad, en consideración a la situación
económica que atraviesa el país y la región, conviene analizar este tema, puesto que al sujeto
pasivo le ocasiona un pago irreal del impuesto de patentes municipales que también se
refleja en un ingreso irreal para la entidad municipal.
Es de vital importancia realizar una rectificación de la normativa reglamentaria,
(ordenanzas) por cuanto ocasiona graves perjuicios al sujeto pasivo como a la administración
tributaria seccional.
D)
LINEA DE INVESTIGACION
E)
OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS
Objetivo general
Elaborar un documento de análisis crítico jurídico del ejercicio de la facultad reglamentaria,
establecida en la ley para los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, con la
finalidad de proponer la reforma o derogación de las ordenanzas municipales que exceden
en el alcance de la facultad reglamentaria.
Objetivos específicos
1.
Enfocar teóricamente el estudio de la facultad reglamentaria de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales;
2.
Demostrar que el ejercicio de la facultad reglamentaria de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales viola el alcance determinado en la ley;
CAPITULO I
F)
FUNDAMENTACIÓN TEÓRICO-CONCEPTUAL DE LA PROPUESTA
1.
OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
En el Código Orgánico Tributario ecuatoriano artículo 15 el legislador ha elaborado un
concepto de la obligación tributaria determinando que:
“es el vínculo jurídico personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de tributos y los contribuyentes o responsables de aquellos, en virtud del cual debe satisfacerse una prestación en dinero, especies o servicios apreciables en dinero, al verificarse el hecho generador previsto por la ley” (Código OrgánicoTributario, 2005)
Las obligaciones de manera general nacen de una fuente, hecho, acto, situación o negocio,
determinados en una norma jurídica, al respecto el artículo 1453 del Código Civil menciona que “las obligaciones nacen del concurso de las voluntades, como en el caso de los contratos o las convenciones”(Código Civil, 2005), es decir, que las partes que intervienen en el contrato tienen obligaciones recíprocas, como en el caso del contrato de compra venta de un vehículo, mediante el
cual una persona se obliga a entregar el vehículo y la otra parte tiene la obligación de pagar el precio
por la adquisición del dominio o la propiedad del mismo.
Otras fuentes de las obligaciones que determina nuestro código civil son los hechos voluntarios,
cuasicontratos, delitos, cuasidelitos y finalmente prescribe que las obligaciones nacen de la ley, como
por ejemplo el sufragio, alimentos, entre otros.
Las obligaciones tributarias, según el concepto citado del código tributario, nacen de la ley, y de su
concepto se pueden deducir los siguientes elementos:
b) Jurídico: como se mencionó precedentemente, la obligación tributaria nace de la ley en consecuencia para que exista obligación es necesario el ordenamiento normativo, con categoría
de ley la misma que nace de la Asamblea Nacional, previa iniciativa del ejecutivo la misma que
sirve para crear, modificar, exonerar y extinguir impuestos; y, de igual manera las tasas y
contribuciones especiales de mejora se podrán crear, modificar, exonerar y extinguir mediante
acto normativo de órgano competente, en otras palabras por los concejos de los gobiernos
autónomos descentralizados, regionales, provinciales y municipales;
c) Personal: este elemento del concepto de obligación tributaria, determina que únicamente los que
tienen calidad de personas son sujetos de obligaciones tributarias, es decir, todos los individuos
de la especie humana, aclarando que éstos son los únicos responsables de tributos, incluso de los
impuestos patrimoniales que gravan a los titulares del dominio de bienes;
d) Entidades Acreedoras: la relación jurídica tributaria se da entre el sujeto activo o acreedor y el
sujeto pasivo que puede ser contribuyente o responsable. En el presente caso, la ley ha
contemplado como ente acreedor del tributo a varias administraciones tributarias a saber: central,
presidida por el presidente de la república, en esta se encuentra el Servicio de Rentas Internas;
Seccional, a través de los ejecutivos de los gobiernos autónomos descentralizados regionales,
provinciales y municipales o distritos metropolitanos; y, por último a organismos o entidades
creados por ley para recaudar tributos, como por ejemplo la Sociedad de Autores y Compositores
Ecuatorianos;
e) Contribuyentes o Responsables: Como contraparte encontramos al sujeto pasivo, que es el deudor del tributos, pudiendo tratarse de personas naturales, sociedades o entes sin personalidad
jurídica, que soportan el peso del tributo por la verificación del hecho generador previsto por la
ley, distinguiéndose claramente la diferencia entre contribuyente, que es el sujeto pasivo que
responde por deuda propia, como en caso de una persona natural que sea titular del dominio de
un bien inmueble, y el responsable que responde por una deuda ajena, por el hecho de ser el
representante del obligado a las prestaciones tributarias, como el caso del gerente de una
de medidas precautelarías como retención de fondos en sus cuentas o incluso el arraigo o la
prohibición de ausentarse;
f) Tributos: El Código Orgánico Tributario, en el inciso segundo del artículo 1 prescribe: “Para estos efectos, entiéndese por tributos los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales o de mejora” (Código Orgánico Tribuario, 2005).El artículo en mención determina las tres clases de tributos, pero no realiza una definición de cada uno de ellos.
Doctrinariamente el impuesto es un tributo que el estado exige por su poder de imperio, potestad
que se ve verifica a través de la ley, en este sentido, el Ejecutivo envía un proyecto de ley para
la creación de un impuesto, la Asamblea Nacional la sanciona, una vez publicado en el Registro
Oficial, es obligatorio su cumplimiento tomando en consideración, adicionalmente las reglas
comunes a este tributo. Una vez creado el impuesto su causación de debe a un hecho, acto,
contrato, negocio o cualquier otra situación que se ha plasmado en la ley, como generadora del
tributo, independientemente de la actividad que realiza el Estado, es decir, que no existe
contraprestación directa en los impuestos, se satisfacen por el hecho de haberse configurado en
presupuesto determinado en la ley, como por ejemplo se paga el impuesto predial por tener la
calidad de propietario de un bien inmueble, el hecho en tal sentido grava al patrimonio de la
personas.
Valdes Costa en su obra Curso de Derecho Tributario, señala que “La obligación impositiva es, pues, independiente de toda actividad del Estado respecto del contribuyente. Se adeuda pura y simplemente por el acaecimientos del hecho previsto en la norma” (Costa, 2001, pág. 115) el
autor manifiesta entonces que el impuesto como tal el Estado lo exige por su poder de imperio,
por así haberlo fijado en una norma con categoría de ley, y que tiene su nacimiento por el solo
hecho de encasillarse en el presupuesto de hecho que se ha previsto en la ley. En otras palabras
Las tasas son tributos que se satisfacen por la prestación de servicios públicos, existe
contraprestación directa por parte del sujeto activo, que consiste en la entrega de un servicio
medible, cuantificable, efectivo y a cambio el sujeto pasivo paga la respectiva tasa, como en el
caso del servicio de agua potable, alcantarillado, recolección de basura, entre otros.
En relación a las tasas Valdés Costa señala que es el “tributo cuya obligación está vinculada jurídicamente a determinadas actividades del Estado, relacionadas directamente con el contribuyente” (Costa, 2001, pág. 155) El autor coincide en señalar que es una prestación que
tiene como presupuesto de hecho una actividad del ente acreedor como la prestación de servicios
públicos.
Finalmente, las contribuciones especiales de mejora, son tributos que se satisfacen por el
beneficio real o presuntivo que reciben los bienes inmuebles ubicados dentro de la zona urbana,
también se evidencia la contraprestación por parte del sujeto activo, puesto que existe su
intervención en la construcción de calles, aceras, adoquinado, obras de alcantarillado, parques y
jardines, entre otros, que su construcción suponen un beneficio para el sector, la zona o toda la
ciudad.
Héctor Villegas, en su obra Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, señala que: “La contribución especial de mejora es la contribución especial en la que le beneficio del obligado proviene de una obra pública que presuntamente le beneficia al incrementar el valor de su inmueble” (Villegas 2002, pág. 195). En este sentido cabe manifestar que, el beneficio que recibe el sujeto pasivo por la construcción de una obra pública es el plus valor que gana el bien
inmueble, luego de culminada la obra, pues se presume que éstas mejoran el entorno de la
propiedad lo que se ve reflejado en una revalorización del inmueble.
Cabe resaltar que las tasas y contribuciones especiales de mejora se las fija por acto normativo
descentralizado regional, provincial y municipal o distritos metropolitanos, plasmado en una
ordenanza efectuado por el respectivo concejo.
g) Satisfacer una prestación: las prestaciones en materia tributario son de dos clases, las de dar o
entregar dinero por concepto del pago de tributos, es decir, que las obligaciones tributarias de
manera general se extinguen con moneda de curso legal; y, obligaciones de hacer, como cumplir
con ciertas formalidades como actuar como agente de retención, informar a la administración
tributaria, llevar contabilidad entre otros deberes formales.
h) Hecho generador: para que exista obligación tributaria, es necesario que se verifique la
existencia del hecho generador previsto por la ley, así lo dispone el Código Orgánico Tributario
en su artículo 16 “el presupuesto establecido por la ley para configurar cada tributo”(Código Orgánico Tributario, 2005), en otras palabras que se verifique el hecho, acto, contrato, negocio
o cualquier otra situación que se haya plasmado en la ley como generador del tributo, como el
caso del impuesto de patentes municipales que grava las actividades comerciales, industriales,
financieras, inmobiliarias y profesionales, en tal sentido quien realice cualquiera de esos
presupuestos se enmarcará dentro de la obligación tributaria de impuesto de patentes
municipales.
En razón del breve análisis del concepto de obligación tributaria se puede concluir que ésta consiste
en el pago que deben efectuar los contribuyentes por realizar un hecho, acto o contrato que esté
estipulado por le ley como generador un tributo, valor que el ente acreedor del tributo lo requiere de
parte de los miembros que componen la sociedad, para cumplir con la finalidad de satisfacer las
necesidades de la colectividad, retribuirlos en la administración del Estado, construcción de obras
públicas y prestación de servicios.
imponible en una norma de carácter legal, éste se convierte en un crédito a favor del ente acreedor
del tributo y por lo tanto tiene el poder de coaccionar el pago del sujeto obligado y que consiste en
entregar de manera general una cantidad de dinero al verificarse el hecho generador.
1.1
NACIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
El artículo 16 del Código Orgánico Tributario señala que “la obligación tributaria nace cuando se
realiza el presupuesto establecido por la ley para configurar el tributo”(Código Orgánico Tributario,
2005) para explicar la disposición legal es necesario señalar que sin ley no existe tributo, principio
conocido como de reserva de ley, en virtud del cual la administración tributaria puede requerir el
pago de los tributos que se han creado mediante este tipo de normas, a manera de ejemplo a
continuación se especifican algunos casos:
Como se puede apreciar en los ejemplos citados, la obligación nace desde cuando el contribuyente
se encasilla dentro del presupuesto, es decir, la realización del hecho, acto, contrato, negocio, en otras
palabras del supuesto que el legislador ha plasmado en la ley como generador del tributo, como en
el caso de un contribuyente que realice una actividad comercial, se encasilla en la primera columna
del cuadro, el fundamento jurídico se encuentra en el segunda columna, y en consecuencia nace para
éste la obligación tributaria del impuesto de patentes municipales fijado en la tercera columna.
PRESUPUESTO ESTABLECIDO POR LA LEY PARA CONFIGURAR CADA TRIBUTO HECHO, ACTO, CONTRATO, NEGOCIO,
SITUACION NORMA JURÍDICA
IMPUESTO, TASA, CONSTRIBUCION ESPECIAL DE MEJORA
Percepción de ingresos
Art. 1 y sig de la Ley Orgánica de Régimen
Tributario Interno Impuesto a la renta Transferencia en importación de bienes
muebles de naturaleza corporal - prestación de servicios - derechos de autor - propiedad industrial y derechos conexos
Art. 52 de la Ley Orgánica de Régimen
Tributario Interno Impuesto al valor agregado Operaciones y transacciones
monetarias que se realicen al exterior
Art. 155 de la Ley Reformatoria para la
Equidad Triobutaria en el Ecuador Impuesto a la salida de divisas Propiedad o posesión de tierras rurales
igual o superior a 25 hectáreas
Art. 174 de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador
Impuesto a la porpiedad de tierras rurales
Fondos disponibles e inversiones en el exterior de las entidades provadas reguladas por la Superintendencia de Bancos
Art. 182 de la Ley Reformatoria para la
Equidad Tributaria en el Ecuador Impuesto a los activos en el exterior Actividades: comerciales, industriales,
financieras, inmobiliarias y profesionales
Art. 547 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y
Descentralización Impuesto de patentes municipales Utilidades y plusvalía que provengan de
la transferencia de bienes inmuebles urbanos
Art. 556 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y
Descentralización Impuesto a las utilidades y plusvalía
Prestación de servicios públicos
Art. 568 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización
Tasas de: aprobación de planos e inspección de construcciones, rastro, agua potable, recolección de basura, servicios administrativos, control de alimentos, habilitación y control de establecimientos, alcantarillado y otros
Beneficio real o presuntivo proporcionado a las propiedades inmuebles urbanas por la construcción de cualquier obra pública
Art. 569 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización
Gracia María Luchena en su obra Fiscalidad de los residuos en el ámbito autonómico, coincide en
manifestar que: “Según lo hemos indicado en otro lugar, la norma le atribuye la función de “configurar cada tributo” (Luchena, 2008, pág. 118), refiriéndose al principio de reserva de ley para el establecimiento de tributos, como requisito indispensable para la exigencia del pago de los
mismos, cuando se cumpla con el encasillamiento del contribuyente en el supuesto legal establecido
en la norma.
1.2 EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
Una vez que nace la obligación tributaria, existe un plazo dentro del cual debe ser satisfecha, fuera
de ese plazo la obligación se convierte en exigible.
El artículo Art. 19 del Código Orgánico Tributario establece: “Exigibilidad.- La obligación tributaria es exigible a partir de la fecha que la ley señale para el efecto.
A falta de disposición expresa respecto a esa fecha, regirán las siguientes normas:
1a.- Cuando la liquidación deba efectuarla el contribuyente o el responsable, desde el vencimiento del plazo fijado para la presentación de la declaración respectiva; y,
2a.- Cuando por mandato legal corresponda a la administración tributaria efectuar la liquidación y determinar la obligación, desde el día siguiente al de su notificación.”(Código Orgánico Tributario,
2005)
De la transcripción textual de la normativa pertinente se puede deducir que existen tres reglas de
determinación de la obligación tributaria:
a) Primera regla: La obligación tributaria es exigible a partir de la fecha que la ley señale
para el efecto
En relación a esta regla de exigibilidad cabe mencionar que la norma que crea cada tributo debe
Por ejemplo en el caso del impuesto predial, el artículo 512 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización prescribe que éste debe pagarse dentro del respectivo
año, señala además que se lo puede pagar desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de cada año,
en tal sentido, el impuesto predial del año 2016 se lo debe cancelar desde el 1 de enero hasta el 31
de diciembre de 2016, en consecuencia sería exigible a partir del 1 de enero del año 2017.
Igualmente el artículo 548 ibídem, señala que el impuesto de patentes municipales se lo debe cancelar
dentro de los 30 días siguientes al día final del mes en que termina el año o 30 días siguientes del día
final del mes en que se inician las actividades económicas. Cuando las normas tributarias señalas
plazos o términos en días se deben computar únicamente los días hábiles, según lo determinado por
el artículo 12 del código tributario, en tal sentido, el impuesto de patentes municipales del ejercicio
económico 2016 se lo debe cancelar hasta el 12 de febrero del mismo año, en consecuencia se
convierte en exigible el 13 de febrero del año 2016.
b) Segunda Regla: cuando la liquidación deba efectuarla el contribuyente o el responsable,
desde el vencimiento del plazo fijado para la presentación de la declaración respectiva:
La segunda regla de exigibilidad de la obligación tributaria establece que ésta es exigible a partir del
vencimiento del plazo fijado para la presentación de la declaración respectiva, la norma en mención
hace relación al acto determinativo de la obligación tributaria que es efectuado por el sujeto pasivo,
a través de la presentación de la declaración respectiva, como en el caso del impuesto a la renta,
impuesto al valor agregado, impuesto de consumos especiales, entre otros.
En este sentido la reglamentación respectiva de los tributos referidos en el párrafo precedente señalan
que, el plazo depende del noveno dígito de la cédula o del Registro Único de Contribuyentes,
iniciando los vencimientos los días 10 para los que tienen como noveno dígito el número 1 y de ahí
sucesivamente por cada dígito se suman dos días de plazo hasta llegar al décimo dígito 0 que tiene
plazo hasta el día 28 del mes, estos plazos pueden ser mensuales, semestrales, anuales, o como lo
c) Tercer caso de exigibilidad: Cuando por mandato legal corresponda a la administración
tributaria efectuar la liquidación y determinar la obligación, desde el día siguiente al de su notificación.
La administración tributaria determina la obligación tributaria con dos finalidades: en primer lugar
para establecer o liquidar tributos cuando se advierta de la existencia de hechos imponibles, como en
el caso del impuesto de alcabalas que, por lo general se causa por la transferencia de bienes
inmuebles, en consecuencia cuando se liquida el tributo y se notifica al deudor, ésta obligación se
convierte en exigible al siguiente día; y, en segundo lugar, la administración tributaria determina la
obligación tributaria para verificar, complementar o enmendar las declaraciones del sujeto pasivo,
en tal sentido, cuando culmina este proceso con el acta de determinación respectiva, ésta se convierte
en exigible al siguiente día.
Como se puede evidenciar, existen tres casos de exigibilidad de la obligación tributaria, que en
resumidas cuentas constituye el vencimiento del plazo para realizar el pago o presentar la declaración
respectiva, y que sus efectos son los correspondientes intereses, multas y recargos, adicionalmente
en este estatus la administración tributaria pueden iniciar un proceso coactivo que tiene implícitas
las medidas precautelarías como: el arraigo o prohibición de ausentarse, secuestro, retención,
prohibición de enajenar bienes, las mismas que sirven para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias.
Es necesario también señalar que según José Morales en su obra Elementos del Derecho Tributario,
que: “La fecha de exigibilidad de la obligación tributaria tiene su especial importancia, en relación al cálculo de los plazos de prescripción del derecho del sujeto activo al recaudar su crédito”
(Morales, 2002, pág. 143). En este sentido la exigibilidad no solamente le sirve a la administración
tributaria para cobrar con intereses y recargos los tributos e iniciar el proceso coactivo, sino también
al sujeto pasivo, cuando se trate de computar el plazo para que se extinga la obligación tributaria,
1.3 DETERMINACIÓN DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
El artículo 87 del Código Orgánico Tributario prescribe “La determinación es el acto o conjunto de actos provenientes de los sujetos pasivos o emanados de la administración tributaria, encaminados a declarar o establecer la existencia del hecho generador, de la base imponible y la cuantía de un tributo”(Código Orgánico Tributario, 2005)
De manera general la determinación comprende la liquidación o el cálculo de los tributos,
técnicamente busca la existencia de los elementos hecho generador, que constituye como se había
indicado precedentemente el hecho, acto, contrato o negocio que se encuentra preestablecido en la
ley y que su encasillamiento da nacimiento a la obligación tributaria; la base imponible es el segundo
elemento que busca la determinación de la obligación tributaria y constituye el valor o cantidad sobre
la cual se deben calcular los tributos, de manera general la ley del respectivo tributo determina la
forma de establecer este valor; y, por último tenemos la cuantía del tributo, que no es otra cosa que
la aplicación de la tarifa respectiva sobre la base imponible, por lo general la norma del respectivo
tributo establece un porcentaje aplicable por concepto de tributo.
A manera de ejemplo el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, en relación al impuesto de patentes municipales establece:
a) Elemento hecho generador: el artículo 547 de la norma en mención dispone que las actividades comerciales, industriales, financieras, inmobiliarias y profesionales constituyen el hecho
generador de impuesto de patentes municipales, por ejemplo un contrato de compraventa de un
departamento
efecto la ordenanza municipal expedida por el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal
de Santo Domingo en su artículo 12 ha fijado la tarifa en base a una tabla progresiva.
c) Elemento cuantía del tributo: constituye el valor que da como resultado de la aplicación de la
tarifa sobre la base imponible, es decir que si un contribuyente tiene un patrimonio de USD
50.000,00, debe pagar un impuesto de USD 161,23 según la tarifa.
La determinación de la obligación tributaria, según lo estipulado por el Código Orgánico
Tributario puede ser efectuada por el sujeto pasivo, activo o de forma mixta.
1.3.1 DETERMINACIÓN POR PARTE DEL SUJETO PASIVO
El inciso primero del artículo 89 del Código Orgánico Tributario establece: “La determinación por el sujeto pasivo se efectuará mediante la correspondiente declaración que se presentará en el tiempo, en la forma y con los requisitos que la ley o los reglamentos exijan, una vez que se configure el hecho generador del tributo respectivo” (Código Orgánico Tributario, 2005)
La determinación de la obligación tributaria por parte del sujeto pasivo se la efectúa a través de la
presentación de una declaración, es decir, informa a la administración tributaria, por medio de un
formulario prediseñado para el efecto, que en la actualidad en la mayoría de casos es electrónico y
se los efectúa por la página web de la respectiva administración tributaria, en relación a las
transacciones efectuadas dentro del respectivo período fiscal.
En el caso del impuesto a la renta, el sujeto pasivo presentará un formulario de declaración 102, en
el que informará sobre todos los ingresos obtenidos de las diversas fuentes, como por ejemplo del
trabajo profesional, de la actividad empresarial, de la relación de dependencia entre otros, deducirá
los gastos o costos incurridos para obtener sus ingresos, restará los gastos personales
correspondientes, establecerá la base imponible obteniendo la diferencia de ingresos menos costos y
gastos y finalmente aplicará la tarifa respectiva prevista en el artículo 36 de la ley orgánica de
El legislador ha encargado la determinación del impuesto a la renta y otros tributos como por ejemplo
del impuesto al valor agregado, impuesto a los consumos especiales, impuesto a las tierras rurales,
entre otros, al sujeto pasivo quién es el que conoce a fondo y totalmente cuáles han sido sus ingresos,
ventas, costos, gastos, retenciones u otras deducciones y beneficios establecidos en la ley, para que
pueda liquidar sus impuestos, difícilmente el sujeto activo puede saber todos esos datos para liquidar
directamente esos tributos, de ahí que se haya encargado por ley la determinación de la obligación
tributaria al propio deudor tributario.
La declaración presentada por el contribuyente, debe contener la información de las transacciones
realizadas por éste, en consecuencia es vinculante, pues asume la responsabilidad sobre los datos
que ha consignado en el formulario respectivo, quedando a salvo la facultad determinadora de la
administración tributaria para complementar, enmendar o verificar las declaraciones del
contribuyente, en los plazos señalados por la ley.
Las administraciones tributarias, en uso de la facultad reglamentaria han establecido una serie de
formularios para que el sujeto pasivo pueda realizar las declaraciones tributarias, llegando el caso
inclusive de facilitar este acto determinativo a través de software y declaraciones on line.
1.3.2 DETERMINACIÓN POR PARTE DEL SUJETO ACTIVO
De conformidad con lo previsto por los artículos 68 del Código Orgánico Tributario, el ejercicio de
la facultad determinadora de la administración tributaria, comprende una serie de actos que deben
estar reglamentados a través de las normas de éste carácter, tendientes a establecer la existencia de
los elementos: hecho generador, sujeto pasivo obligado, base imponible y cuantía del tributo.
Adicionalmente el inciso segundo de la norma en referencia señala que a través de la determinación,
el sujeto activo tiene dos funciones específicas: verificar, enmendar o complementar las
declaraciones del sujeto pasivo, a través de las auditorías realizadas que concluyen en actas de
determina el sujeto pasivo cuando se advierta de la existencia de hechos imponibles, como en el caso
del impuesto predial urbano y rural, impuesto de alcabalas en ciertos cantones, impuesto a los
vehículos motorizados, entre otros, principalmente porque el sujeto activo cuenta con la información
que sirve de base imponible para la liquidación de los respectivos tributos.
1.3.3 DETERMINACIÓN MIXTA
La determinación mixta es potestativa de la administración tributaria, y la misma se efectúa en base
a la información que es requerida por ésta a los contribuyentes y responsables de los tributos, en la
práctica se puede afirmar que todos los actos de determinación de la obligación tributaria que efectúa
la administración tributaria a través de las actas de determinación son de forma mixta, por cuanto
dentro de la reglamentación respectiva se establece que una vez notificada la orden de determinación
se debe requerir al sujeto pasivo la información relaciona a sus obligaciones tributarias.
1.4 EXTINCIÓN DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA
La obligación tributaria tiene un ciclo: nace con la configuración del hecho generador previsto por
la ley; luego el contribuyente o responsable o a su vez cuando corresponda la administración
tributaria, debe efectuar la liquidación o determinación respectiva; obtenida la cuantía o monto del
tributo existe un plazo dentro del cual se debe satisfacer la obligación; y, finalmente se debe extinguir,
para lo cual el Código Orgánico Tributario ha determinado cinco mondos de extinción de la
obligación tributaria a saber: solución o pago, compensación, confusión, remisión y prescripción.
1.4.1. SOLUCIÓN O PAGO
La solución o pago es un medio que opera con la entrega de dinero, o moneda de curso legal, y en
ciertos casos especies, que cancela el contribuyente de la obligación tributaria el responsable o un
tercero, a la administración tributaria que puede ser al funcionario encargado de recaudar, empleados,
Las especies referidas en el párrafo precedente pueden ser notas de crédito por tributos pagados en
exceso o indebidamente, dación en pago de bonos, certificados de abono tributario y títulos del Banco
Central del Ecuador.
En el supuesto caso que el contribuyente o responsable de la obligación no cuente con el dinero
suficiente para extinguir la obligación tributaria, éste puede solicitar facilidades para hacerlo, para lo
cual deberá ofrecer un pago de contado equivalente al 20% de la obligación y por la diferencia ofrecer
un plan de pagos de 24 a 48 meses.
Los pagos efectuados de manera parcial se deben imputar primeramente a intereses, luego al monto
del tributo y finalmente a multas y recargos; igualmente cuando existen obligaciones de un mismo
tributo el pago se debe imputar primeramente a la obligación más antigua que no hubiere prescrito;
y, cuando la deuda sea de varias obligaciones tributarias o de diversos tributos, los pagos parciales
se imputarán al tributo que elija el deudor.
Ante la negativa de recaudación por parte de la administración tributaria, le asiste el derecho al sujeto
pasivo de efectuar un pago por consignación, para el efecto deberá efectuar el depósito respectivo en
el Banco Nacional de Fomento y la respectiva acción directa ante el Tribunal Fiscal Distrital
respectivo.
1.4.2 COMPENSACIÓN
Mediante este modo de extinción de la obligación tributaria la obligación se extingue de manera total
o parcial, con tributos pagados indebida o excesivamente, opera a petición de parte, como cuando el
sujeto pasivo es notificado con el pago de un tributo y éste tiene un saldo de crédito tributario de otro
impuesto administrado por la misma entidad tributaria, puede presentar una solicitud para que los
valores requeridos mediante la notificación sean extinguidos con los impuestos pagados indebida o
excesivamente, también puede efectuarse de oficio, como cuando la administración tributaria ha
indebida o excesivamente, la administración puede al momento de resolver, disponer que
previamente se extingan las obligaciones pendientes de pago del mismo sujeto pasivo y devolver la
diferencia únicamente de ser el caso.
La compensación no opera solamente con créditos tributarios, sino también con créditos no
tributarios, es decir, por obligaciones pendientes de pago que no provienen de tributos, como por
ejemplo que el sujeto pasivo tenga la calidad de proveedor del sujeto activo y éste último no le haya
pagado por los bienes o servicios prestados por el deudor tributario, en este caso también podría
ocurrir la compensación de oficio o también a petición de parte. Esta compensación no opera con
tributos percibidos o retenidos y tampoco se pueden aceptar como créditos no tributarios con títulos
de deuda pública externa.
1.4.3 CONFUSIÓN
El Código Orgánico Tributario textualmente señala que la obligación tributaria se extingue por
confusión, cuando el acreedor de ésta se convierte en deudor de dicha obligación, como consecuencia
de la transmisión o transferencia de los bienes o derechos que originen el tributo respectivo.
Cuando la norma señala que mediante la confusión opera como consecuencia de la transmisión o
transferencia de los bienes o derechos que originen el mismo tributo, se puede citar el caso del
impuesto al valor agregado, puesto que respecto del impuesto que el sujeto pasivo recauda cuando
vende bienes o servicios es un tributo deudor en consecuencia el sujeto activo es acreedor; y en el
caso de las compras realizadas por el sujeto pasivo el impuesto pagado es un tributo acreedor y para
el sujeto activo es deudor, en consecuencia en el mismo formulario de declaración del impuesto al
valor agregado se produce una extinción de la obligación al contrastar el impuesto de las ventas con
el de las compras, pudiendo ser parcial o total, dependiendo de la fluctuación de las transacciones
1.4.4 REMISIÓN
La remisión como modo de extinción de la obligación tributaria consiste en el perdón o condonación
de la obligación tributaria y se remite o se rige al principio de legalidad, es decir que se precisa de la
expedición de una ley expedida por la asamblea nacional, previa iniciativa del ejecutivo.
A través de los años se han emitido leyes de condonación que han permitido facilitar el cumplimiento
de obligaciones tributarias que, por diversos motivos no han sido canceladas por el sujeto pasivo, y
también sirven para que la administración tributaria disminuya su cartera que en algunos de los casos
resultan incobrables.
En la ley se deben señalas los requisitos y los tributos que comprenda la condonación, así como los
plazos de vigencia de la norma, por citar un ejemplo el 5 de mayo del año 2015, se expidió la ley
orgánica de remisión de intereses, multas y recargos, mediante registro oficial 493, la misma que
estuvo en vigencia hasta el 10 de septiembre de 2015, la misma que fue reglamentada por las
máximas autoridades tributarias.
1.4.5 PRESCRIPCIÓN
La prescripción en derecho tiene dos alcances, la primera que sirve para adquirir la propiedad de los
bienes y derechos y la segunda que tiene como finalidad extinguir la obligación, en uno y otro caso
el tema principal es el transcurso del tiempo, por una parte de poseer el bien con ánimo de señor y
dueño y por otro lado la posibilidad de alegar que se ha cumplido en plazo que señala la ley para que
se pueda exigir el pago de una obligación.
El artículo 55 del código tributario señala los plazos en los cuales la obligación tributaria se extingue,
señala que se deben computar siete años a partir de la fecha que debió presentarse la correspondiente
En la práctica se deben computar siete años para el caso que el sujeto pasivo tiene la obligación de
presentar declaración como en el caso del impuesto a la renta, al valor agregado, consumos especiales
entre otros, plazos que se computan desde la fecha que el sujeto pasivo debió presentar la declaración
respectiva dependiendo del noveno dígito del ruc; y, cinco años para los tributos que determina el
sujeto activo, como impuesto predial, vehículos motorizados, entre otros, computados desde la fecha
en que las referidas obligaciones se convierten en exigibles.
Cabe resaltar que este modo de extinción de la obligación tributaria opera a petición de parte
interesada, es decir, que el sujeto pasivo debe presentar la petición correspondiente y que también se
verifique que no se ha interrumpido la prescripción con la citación legal del auto de pago o con el
reconocimiento expreso o tácito de la obligación por parte del sujeto pasivo.
1.5 FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Para realizar gestión tributaria el sujeto activo cuenta con herramientas que le permita cumplir con
tal finalidad, al efecto la ley ha previsto las siguientes facultades:
1.5.1 FACULTAD REGLAMENTARIA
El ejercicio de la facultad reglamentaria consiste en la expedición de normas de carácter secundario
que sirven para la aplicación de la ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 7 y 8 del código
tributario, el presidente de la república, el Director General del SRI y las municipalidades y consejos
provinciales tienen competencia para emitir este tipo de normas.
El carácter de esta normativa sirve para especificar requisitos, fijar tarifas de tributos, porcentajes de
retención y demás situaciones que coadyuvan en la recaudación de las obligaciones tributarias de
modificar, alterar el sentido de la ley, mucho menos crear obligaciones impositivas o establecer
exenciones no previstas en la ley, lo que determina claramente su alcance.
El ejercicio de la facultad reglamentaria no impide la aplicación de leyes, es decir, que no es necesario
que exista un reglamento para que la ley pueda ser acatada conforme su texto, sin embargo mediante
ésta case de normas no se puede adicionar lo no previsto en la ley, reformarlas, o no cumplirlas, a
pretexto de interpretarlas, siendo responsable por todo abuso de autoridad que se ejerza contra los
administrados, el funcionario o autoridad que dicte la orden ilegal, según los preceptos señalados en
el artículo 7 del Código Orgánico Tributario.
Se distingues tres clases de normas reglamentarias: los reglamentos propiamente dichos, las
ordenanzas y las circulares o disposiciones de carácter general.
1.5.1.1. REGLAMENTOS.
Ángel Loor, en su obra Dogmática Penal Tributaria señala que: “Reglamento es el conjunto de normas jurídicas, dictadas por la función ejecutiva o por la administración pública para la adecuada aplicación de la ley tributaria o la eficacia de su gestión”(Loor, 2011; pág. 71). Según se desprende de la cita del autor, los reglamentos constituyen disposiciones de carácter jurídico, es decir, que son
de cumplimiento general y obligatorio, que son dictadas por el Presidente de la República y sirven
para armonizar el resto de la normativa, cuya finalidad es la de viabilizar y hacer efectiva la
aplicación de la ley.
Coincidentemente, la Constitución de la República del Ecuador contempla en primera instancia que
el ejercicio de esta facultad le corresponde al Presidente de la República, los mismos que son
necesarios para la aplicación de la ley, sin contravenirlas ni alterarlas, mediante la expedición del
En principio para la expedición de un reglamento necesariamente se requiere de la existencia de una
ley, por citar un ejemplo, la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, es una norma que regula
todo lo concerniente a los impuestos a la renta, valor agregado y consumos especiales y últimamente
incorporados los impuestos ambiental a la contaminación vehicular e impuesto redimible a las
botellas plásticas no retornables, ahora bien, en base a esta ley se ha expedido mediante decreto
ejecutivo el Reglamento de Aplicación a la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno en el que
se establecen reglas para facilitar la aplicación de los tributos previstos en esta ley.
Las Leyes establecen preceptos de manera general y que el reglamento especifica las reglas que
deben considerarse para la aplicación de cada caso particular, dicho de otra forma, en la ley se
contempla situaciones que no son cambiantes y se deja a potestad del Presidente de la República para
aquellas que son dinámicas y variables.
Otro aspecto que cabe resaltar es que para modificar una ley de carácter orgánica, como es el caso
de las leyes tributarias, se debe realizar con el voto favorable de la mayoría absoluta de la asamblea,
en cambio para crear o reformar un reglamento es necesaria únicamente la potestad del Presidente
de la República, manifestada a través de un decreto, de ahí reafirmar que la característica esencial de
los reglamentos es que se han establecido para situaciones cambiantes o dinámicas como en el caso
del derecho tributario.
1.5.1.2 ORDENANZAS
De conformidad con lo prescrito por el artículo 8 del Código Orgánico Tributario en concordancia
con lo dispuesto por el artículo 492 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, el ejercicio de la facultad reglamentaria para los gobiernos autónomos
descentralizados regionales, provinciales y municipales se materializa a través de la expedición de
En este mismo sentido se han expresado César Montaño y Juan Mogrovejo, en su obra Derecho
Tributario Municipal Ecuatoriano, quienes manifiestan: “Enfatizamos que el actual marco jurídico nacional viabiliza el ejercicio de la facultad reglamentaria en materia tributaria por parte de los municipios y los distritos metropolitanos, mediante la expedición de ordenanzas, producto del ejercicio legislativo en sede local” (Montaño y Mogrovejo, 2014, pág. 34)
Al tratarse de normas reglamentarias se debe contemplar también el alcance de la norma
reglamentaria, es decir, que debe remitirse estrictamente a las prescripciones legales.
Como un ejemplo se puede citar que el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, en su artículo 548 inciso segundo manifiesta “El concejo, mediante ordenanza establecerá la tarifa del impuesto anual en función del patrimonio de los sujetos pasivos de este impuesto dentro del cantón. La tarifa mínima será de diez dólares y la máxima de veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América.”(Cootad, 2010) consecuentemente es necesario que los
concejos municipales y metropolitanos a través del proceso respectivo, emitan la ordenanza para fijar
la tarifa del impuesto de patentes municipales que regirá en el respectivo cantón.
En razón de la norma citada, el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Santo Domingo
ha emitido la ordenanza que regula la tarifa del impuesto de patentes municipales, mediante acto
normativo señalando en su artículo 12 los rangos y los valores que, por concepto de impuesto deben
Es pertinente señalar que el legislador ha considerado que en el caso del impuesto de patentes
municipales, sea cada gobierno descentralizado municipal o de distrito metropolitano quién tenga
que fijar los valores que deban cancelar los contribuyentes, de acuerdo a la situación económica de
cada circunscripción territorial, que refleje el aporte impositivo de conformidad con la realidad o
situación de cada ciudad.
1.5.1.3 CIRCULARES Y DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL
El Director General del Servicio de Rentas Internas, en ejercicio de la facultad reglamentaria puede
emitir circulares y disposiciones de carácter general, es decir, preceptos de carácter normativo para
todos los contribuyentes, de igual forma este tipo de normas debe respetar el alcance previsto en el
artículo 7 del Código Orgánico Tributario que determina que éstas no pueden crear obligaciones
impositivas, ni adicionar o reformar la ley.
Un claro ejemplo del ejercicio de esta facultad lo encontramos en una disposición del artículo 45 de
la Ley Orgánico de Régimen Tributario Interno que prescribe:
cuenta cualquier otro tipo de ingresos que constituyan rentas gravadas para quien los reciba, actuará como agente de retención del impuesto a la renta.
El Servicio de Rentas Internas señalará periódicamente los porcentajes de retención, que no podrán ser superiores al 10% del pago o crédito realizado…” (Lorti, 2004)
La norma en mención señala directamente que es el Servicio de Rentas Internas el ente encargado de
fijar los porcentajes de retención del impuesto a la renta, facultad que es ejercida a través de la
resolución que contiene disposiciones de carácter general, es decir, que son aplicables para la
administración tributaria y todos los contribuyentes.
En la disposición de carácter general, el Director General del Servicio de Rentas Internas ha fijado
los porcentajes de retención, para el efecto emitió la resolución No. NAC-DGERCGC14-00787 de
fecha 30 de septiembre de 2014, en la cual se han fijado algunos porcentajes de retención como del
0.2%, 1%, 2%, 8% y 10%, por diversas transacciones, enmarcándose dentro de la normativa legal
que establece un techo del 10% sobre el pago o crédito en cuenta.
1.5.2. FACULTAD RESOLUTIVA
La administración tributaria debe manifestar su decisión a través de la expedición de una resolución
respecto de cualquier petición, consulta, reclamo o recurso que plantee el sujeto pasivo, dentro de los
plazos establecidos para el efecto y que contengan la debida motivación o enunciación de las normas
en las que se ampara su disposición y que obedezcan o sean pertinentes al caso que se resuelva.
En relación a las peticiones, el sujeto pasivo puede plantear diversas solicitudes como: facilidades de
pago cuando la obligación tributaria no puede ser satisfecha de contado, y pueda obtener 24 meses
de plazo y en casos especiales hasta 48 meses; compensación de créditos tributarios por tributos
pagados indebida o excesivamente, inclusive la compensación pueda operar con créditos no
tributarios; prescripción de obligaciones tributarias cuando se han cumplido los plazos establecidos
por la ley para que se declare su extinción; autorizaciones para realizar espectáculos públicos, entre
En cuanto a los reclamos el sujeto pasivo puede manifestar su inconformidad en los siguientes casos:
pago indebido cuando se han pagado impuestos no establecidos en ley o cuando no ha nacido la
obligación tributaria, del que exista exención por mandato legal o el efectuado fuera de la medida
legal, con la finalidad que los dineros sean reembolsados; pago en exceso por tributos pagados en
demasía en relación con el monto del tributo que realmente se debió pagar, para que los valores
excesivos sean devueltos; sobre actos de determinación tributaria cuando la administración tributaria
ha emitido y notificado una liquidación de pago por diferencias o un acta de determinación tributaria
tendientes a verificar, enmendar o complementar las declaraciones del sujeto pasivo, para conseguir
que se dejen sin efecto; contra la emisión de títulos de crédito que se los ha creado por duplicación o
sin que se encuentre en firme el acto que ordena su emisión, para conseguir que se den de baja esos
títulos; contra resoluciones mediante las cuales se ha impuesto una sanción por el cometimiento de
contravenciones o faltas reglamentarias para conseguir que se dejen sin efecto, entre otros casos.
En los trámites de peticiones y reclamos la administración tributaria tiene un plazo de 120 días para
resolver, en consecuencia el trámite es oficioso, es decir, que la iniciativa para poder evacuar
cualquier diligencia es de parte de la administración tributaria, pudiendo dar atención a los
requerimientos puntuales formulados por el sujeto pasivo.
En este sentido la administración tributaria dentro del plazo establecido por la ley debe dar atención
a las peticiones mediante la emisión de la respectiva resolución expresa motivada, caso contrario el
silencio administrativo producido por la omisión de la administración tributaria se considerará como
aceptación tácita previo procedimiento vía judicial.
Otro proceso que se enmarca dentro de la facultad resolutiva es la absolución de las consultas que
sirven para dar alcance a la ley, o equivalen a una interpretación de la ley que le corresponde de
manera exclusiva al Director General del Servicio de Rentas Internas, por eso es que tienen el carácter
de vinculante, porque la administración tributaria se obliga a actuar de acuerdo a su pronunciamiento
El trámite de las consultas es formal, el sujeto pasivo que tenga interés propio y directo deberá
presentar por escrito la formulación de la consulta con los requisitos establecidos para los reclamos,
con la diferencia que el consultante debe emitir su criterio personal en relación a su inquietud
enunciando las normas en las que ampara su razonamiento.
Según la disposición expresa constante en el artículo 137 del Código Orgánico Tributario, la
Administración Tributaria tiene el plazo de 30 días para emitir su absolución, sin embargo muchos
casos consultados no son absueltos en el plazo previsto para el efecto, en este caso el silencio de la
administración no puede ser considerado como aceptación tácita por cuanto se trata simplemente de
la interpretación que se hace de la ley y los pronunciamientos que se emiten no son susceptibles de
interposición de reclamo o recurso alguno y la administración tampoco puede cambiar su criterio
vinculante.
Finalmente la administración tributaria resuelve los recursos establecidos en el Código Orgánico
Tributario como son el de revisión ante la máxima autoridad tributaria y el de apelación del
procedimiento administrativo de ejecución.
Para insinuar el recurso de revisión es necesario que exista un error de hecho o de derecho en un acto
firme o ejecutoriado, es decir, un acto determinativo de obligación tributaria que no haya sido
impugnado dentro de los veinte días siguientes a su notificación o una resolución que niega un
reclamo la misma que no ha sido impugnada dentro de los veinte días siguientes a la notificación.
Dentro de la casuística establecida para insinuar un recurso de revisión encontramos por ejemplo, la
aparición de documentación de trascendental importancia que no fueron considerados en la
expedición del acto, también cuando los documentos que sirvieron de base fundamental para dictar
tales actos o resoluciones fueren manifiestamente nulos, entro otros casos.
La Administración Tributaria también puede de oficio iniciar un recurso de revisión, en uno y otro
caso, tiene el plazo de 90 días para resolver en el que confirmará, invalidará, modificará o sustituirá
El segundo recurso es el de apelación en el procedimiento de ejecución, cuando se ha iniciado un
proceso coactivo con la citación legal del auto de pago, esta clase de recursos se resuelve por parte
del Tribunal Distrital de lo Fiscal.
1.5.3 FACULTAD DETERMINADORA
Las actas de determinación tributaria constituyen la manifestación pura del ejercicio de esta
atribución, las mismas se realizan en procesos de control o fiscalización que la administración
tributaria inicia en base a denuncias, matrices de riesgo, procesos de control, entre otros aspectos, el
punto de partida es la notificación de la orden de determinación tributaria, en ella se informa al
contribuyente que será sujeto de determinación especificando el tipo de obligación tributaria, el o los
ejercicios fiscales que comprenda, funcionario encargado de la determinación, razón de notificación
entre otros aspectos relevantes, posteriormente se efectúa un requerimiento de información mediante
el cual se solicita una serie de documentos relacionados a sus obligaciones tributarias, como facturas,
roles de pago, actas de finiquito y cualquier otro documento que sustente ingreso y costos y gastos
relacionados a su actividad económica.
En el proceso determinativo en mención, la autoridad tributaria puede si considera pertinente realizar
una diligencia de inspección, en los que se podrá verificar registros contables, procesos y sistemas
relacionados con temas tributarios, así como sus respectivos soportes o archivos, tanto físicos como
magnéticos, diligencia que se realizará en el domicilio fiscal del sujetos pasivo o en el lugar donde
mantenga la información.
Realizadas las verificaciones respectivas de las declaraciones, informes, procesos, sistemas y demás
documentación relacionada con las obligaciones tributarias del sujeto pasivo, se emite el acta
borrador de determinación tributaria en la que se evidenciaran los elementos de la determinación
deducciones y finalmente se fijará la cuantía del tributo con los respectivos intereses, multas y
recargos. Una vez transcurridos 20 días desde la notificación del acta borrador se elaborará la
respectiva acta definitiva de determinación tributaria.
El proceso que culmina en actas de determinación tributaria también se lo puede efectuar de manera
complementaria, cuando el sujeto pasivo ha planteado un reclamo y en el mismo se advierta de la
existencia de los hechos no considerados en la determinación del tributo que lo motiva, para tal efecto
se suspenderá el plazo que tiene la Administración Tributaria para resolver, hasta que se emita el acta
de determinación respectiva, luego de lo cual se reanuda el computo del plazo para resolver.
El artículo 94 del Código Orgánico Tributario ha establecido los plazos dentro de los cuales la
administración tributaria puede realizar la determinación a través de las actas o liquidaciones de pago
y ha fijado en primer lugar que el sujeto activo puede ejercer esta facultad hasta el plazo de 3 años
contados desde la fecha de presentación de la declaración respectiva; en segundo lugar se establece
el plazo de 6 años para contados desde la fecha en que venció el plazo para presentar la declaración,
respecto de los mismos tributos, cuando no se hubieren declarado en todo o en parte; y, en tercer
lugar, la administración tributaria tiene el plazo de un año para verificar un acto de determinación
practicado por el sujeto activo o de forma mixta.
El vencimiento del plazo para efectuar la determinación referida en el párrafo precedente se
denomina caducidad, y una vez cumplidos los plazos señalados la Administración Tributaria pierde
esa facultad sin que se requiera de previo pronunciamiento.
1.5.4 FACULTAD SANCIONADORA
En materia tributaria se conocen tres clases de infracciones tributarias: delitos, contravenciones y
faltas reglamentarias, en la actualidad los delitos se encuentran previstos en el Código Orgánico
