Democracia y
gobernabilidad
en América
Latina
Recientemente diversos estudios han señalado la vulnerabilidad del sistema democrático en América Latina. Los problemas a los que se enfrenta esta región como la crisis de legitimidad democrática, la debilidad de las instituciones para garantizar los derechos de los ciudadanos y los problemas socio-económicos, caracterizados por el aumento de las desigualdades y de la pobreza, ha llevado a que determinados sectores de la población piensen en sistemas políticos de carácter no democrático. En este texto se resumen y sistematizan los principales hallazgos expresados en el “Informe Regional sobre Gobernabilidad en América Latina 2004”, preparado por FLACSO-Chile sobre la debilidad democrática en América Latina y los desafíos que se le plantean a la región.1
En los últimos meses se han presentado dos informes relevantes sobre la calidad de la democracia y la gobernabilidad en América Latina y el Caribe: Informe regio-nal sobre gobernabilidad en América Latina 2004, elaborado por FLACSO-Chile,2
en el que se evalúan las principales amenazas a la gobernabilidad democrática y las principales crisis que afectan a la región; y La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, preparado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y ejecutado por el Proyecto sobre Desarrollo de la Democracia en América Latina (PRODDAL), en el que se valora la
Francisco Rojas Aravena es doctor en Ciencias Políticas y director de FLACSO-Chile (frrojas@flacso.cl)
democracia en América Latina no sólo desde la perspectiva del régimen electoral sino como una democracia de ciudadanos.3
Ambos informes coinciden y destacan la importancia de la democracia en el contexto latinoamericano y como ésta adquiere cada vez más significación desde el punto de vista de los factores internacionales y locales que buscan reforzarla. Sin embargo, estos análisis subrayan las vulnerabilidades a la gobernabilidad democrática y a la propia democracia en la zona. La democracia es frágil y, por ello, las vulnerabilidades que debe enfrentar se convierten en grandes desafíos.
La desigualdad y la pobreza aparecen como las principales deficiencias para avanzar en el camino democrático, así como la consolidación de estructuras insti-tucionales capaces de hacer efectivos los derechos de los ciudadanos y ciudada-nas de América Latina. El apoyo a la democracia muestra grandes contrastes entre los diversos países, lo que evidencia la heterogeneidad latinoamericana. El número de personas que apoyarían a un gobierno no democrático si éste les resolviera sus problemas económicos y sociales ha aumentado. En general, los análisis mencionados indican que en América Latina existe un malestar en la democracia, aunque no necesariamente con la democracia. Los desafíos que enfrenta la región son tan significativos como los que se debieron afrontar en el momento inicial de las transiciones en la lucha contra el autoritarismo. Las solu-ciones no son fáciles y demandarán un gran esfuerzo por organizar y consolidar sociedades democráticas.
La gobernabilidad se entiende como articulación de intereses. No sólo se cen-tra en cuestiones de eficiencia institucional del Estado, sino que también hace referencia a la relación que existe entre la satisfacción de necesidades de la población, la construcción de ciudadanos como sujetos de derecho y la relación de estos con el sistema político. Este concepto resulta relevante por dos motivos. Primero, al enfatizar en las condiciones necesarias se amplía el universo de políti-cas posibles que buscan prevenir la crisis de gobernabilidad. Segundo, una visión más amplia del concepto de gobernabilidad obliga a pensar en soluciones de lar-go plazo en donde un conjunto integral de reformas permitirá incrementar los nive-les de gobernabilidad y estabilidad de los sistemas políticos en la región.
La gobernabilidad democrática depende de una combinación virtuosa de tres elementos:
– El fortalecimiento político-institucional democrático, es decir, la capacidad de un Estado legítimamente establecido de atender efectivamente las demandas sociales en el marco del Estado de derecho, el control efectivo del territorio, el monopolio de la fuerza y la capacidad de las autoridades para formular e imple-mentar políticas, así como para controlar procesos administrativos diversos. – El desarrollo socio-económico y la integración social, es decir, la generación de
políticas que satisfagan las necesidades básicas del conjunto de la población. – La promoción de un clima internacional que privilegie la resolución pacífica y
negociada de conflictos.
En el pasado, casi todos los países latinoamericanos se han visto envueltos en serias crisis institucionales perdiendo, en ocasiones, la capacidad de formular polí-ticas de Estado que respondan a las demandas ciudadanas. Si bien en América Latina y el Caribe ha aumentado el número de países en los que se realizan elec-ciones y renovación periódica de autoridades –democracias electorales–, en la mayoría de los casos aún persisten serias deficiencias respecto de otros derechos esenciales al sistema democrático como la libertad de asociación, libertad de expresión o la protección de la integridad física de las personas.
Por otra parte, en la mayoría de los países no se han generado las condiciones para producir un desarrollo económico y social sostenible. Adicionalmente, la estructura del sistema internacional también ha incidido en la inestabilidad de los países latinoamericanos. La desigualdad de poder económico y militar entre EEUU y el resto del hemisferio repercute en las relaciones interamericanas. Durante la Guerra Fría, los países latinoamericanos se vieron envueltos, en mayor o menor medida, en una confrontación de poder bipolar donde la gobernabilidad quedaba determinada –en parte– por la pertenencia a uno de los dos bloques.
La debilidad de nuestros sistemas democráticos y las dificultades para generar un desarrollo sostenible son dos constantes en América Latina. A ellas se unen tres elementos nuevos que contribuyen a incrementar la incertidumbre y, por ende, han afectado la gobernabilidad: la globalización, las transformaciones estructura-les de la economía y el proceso de individualización.
Condiciones para la gobernabilidad democrática
Las opciones de gobernabilidad democrática dependen de una ecuación que con-sidera el desarrollo político-institucional, el desarrollo económico y social y la inte-gración de la población.
– Desarrollo político-institucional. El Estado es capaz de atender las demandas sociales. Las autoridades legítimamente electas ejercen el control efectivo del territorio, mantienen el monopolio de la fuerza, formulan y son capaces de imple-mentar políticas sociales y económicas, recaudan impuestos y controlan efecti-vamente procesos administrativos diversos. Las instituciones del Estado garanti-zan y promueven el cumplimiento del Estado de derecho.
– Desarrollo económico y social. El Estado-nación es capaz de generar un mínimo grado de desarrollo económico y social que asegura la satisfacción de las nece-sidades básicas de la población.
– Integración social.El fortalecimiento del Estado de derecho implica que se gene-ran condiciones básicas para el respeto de los derechos humanos y para la inte-gración o inclusión de la ciudadanía al sistema democrático. Se promueven las condiciones necesarias para el respeto de los derechos de las minorías, la igual-dad de oportuniigual-dades entre hombres y mujeres y la superación de todas las for-mas de discriminación.
La gobernabilidad es un concepto esencialmente multidimensional y se con-vierte en realidad cuando estas tres condiciones se dan simultáneamente. Por
tan-Latina
to, para garantizar la gobernabilidad se requiere desarrollar un conjunto simultá-neo de políticas en el ámbito de la integración social, el desarrollo económico y el desarrollo político-institucional.
En América Latina existe un contexto de incertidumbre donde, dada la expe-riencia de crisis recurrentes y debido a la emergencia de nuevos fenómenos glo-bales, es probable que se repitan crisis de gobernabilidad tal como ha ocurrido en la última década. Democracias frágiles y poco institucionalizadas tienden a ser una de las principales características de la región.
En este marco, las condiciones de gobernabilidad están dadas por los siguien-tes factores:
• La existencia de un contexto internacional que privilegia la resolución pacífica y negociada de conflictos.
• Control efectivo del territorio e imperio de la ley.
• El desarrollo de un conjunto integrado de políticas en el plano político, económi-co y social destinadas a:
– Fortalecer el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos. – Promover la subordinación de las Fuerzas Armadas y de orden al poder civil y
su no ingerencia en asuntos político-contingentes.
– Hacer del Estado una instancia eficiente, transparente y responsable. – Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de la población.
– Promover la integración de los sectores excluidos de la sociedad, la igualdad de género y una cultura de tolerancia y respeto frente a las diferencias. – Ampliar y promover la participación de la sociedad civil en diversas instancias
del proceso de toma de decisiones.
Debilidades político-institucionales: democracias frágiles
La inestabilidad se ha transformado en una de las características más persistentes de la región, y es el reflejo de una serie de crisis políticas y de convulsiones socia-les que han provocado la renuncia de jefes de Estado, el adelanto de las eleccio-nes o la designación de mandatarios por parte de los congresos. Sólo durante los años noventa se produjeron más de veinte situaciones de crisis institucional en América Latina. Los casos más emblemáticos de la década pasada fueron Para-guay, Haití y Perú. En los últimos años han surgido nuevos focos de tensión en Argentina, Bolivia, Venezuela y un nuevo rebrote de crisis en Haití.
América Latina es una región vulnerable, sujeta a problemas de gobernabili-dad por un conjunto de circunstancias políticas, económicas y sociales. Si bien se han hecho esfuerzos multilaterales, gubernamentales y de la sociedad civil para atender aquellas vulnerabilidades, todavía existe un largo camino por recorrer.
América Latina una zona de alta vulnerabilidad. Las nuevas condiciones internacio-nales vinculadas a procesos de globalización e integración a mercados mundiales, unida a las turbulencias de la economía internacional, han afectado considerable-mente al crecimiento de los países en desarrollo, generando escenarios de incerti-dumbre económica.
Desde el punto de vista interno, se observan deficiencias en cuanto a la capaci-dad de los Estados para responder a las demandas sociales y la persistencia de problemas de pobreza y exclusión social. Con excepción de las amenazas transna-cionales como el narcotráfico, las principales dificultades que enfrenta la región se refieren a problemas internos, incluyendo aspectos institucionales, económico-sociales y de exclusión social.
Crisis político-institucionales en América Latina 1990-2004
País/año 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Argentina
Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Surinam Uruguay Venezuela
Fuente:Elaborado por FLACSO-Chile sobre la base de informes de prensa.
Golpes de Estado
Levantamiento o tensión militar Destitución/renuncia del presidente
Las deficiencias político-institucionales en los países de la región se mani-fiestan en la recurrencia de crisis, la indebida intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos de política doméstica en algunos países, la falta de respe-to por las garantías básicas y derechos políticos y civiles, alrespe-tos índices de corrupción y violencia institucionalizada. Como resultado de lo anterior, se observa un alto nivel de desconfianza hacia los partidos políticos y la crisis de representatividad de los mismos. Esto, unido a la inestabilidad económica y social, genera un escenario proclive para la recurrencia de crisis político-institu-cionales.
Destitución/renuncia del presidente
En comparación con décadas anteriores, se ha producido una importante disminu-ción de golpes de Estado encabezados por las Fuerzas Armadas. Desde 1990 hasta la fecha, se han realizado cinco golpes de Estado en América Latina, y en todos ellos han participado las Fuerzas Armadas. Tanto en Surinam (1990) como en Haití (1991) y, en cierta medida, en Venezuela (2002), las Fuerzas Armadas lideraron los quiebres institucionales. A ellas se sumaron, en el caso de Haití, las milicias paramilitares, y en Venezuela la oposición civil.
Sin embargo, en las agudas crisis sociopolíticas que han enfrentado países como Argentina (2001), Brasil (1992), Ecuador (1997), Guatemala (1997), Para-guay (1994-1995), Perú (1992, 2000) y Venezuela (1992, 2002), el resultado fue la solución de dichos conflictos en el marco de estándares democráticos.
Tres factores podrían explicar esta nueva situación en la región. Primero, la existencia de una comunidad de países democráticos en el hemisferio que han presionado por el mantenimiento de los sistemas democráticos. A esto se une una serie de acuerdos y compromisos internacionales de protección de la democracia. Segundo, la crisis de legitimidad de las propias Fuerzas Armadas en varios de los países. Tercero, la ausencia de grandes disputas ideológicas entre las elites diri-gentes, lo que desincentiva la instrumentalización de las Fuerzas Armadas para fines particulares.
Las crisis de gobernabilidad tienden a ser resueltas con la renuncia de presi-dentes, la abolición de Constituciones y la promulgación de nuevas reglas del jue-go, las que a su vez son cuestionadas si es que no cumplen con las expectativas de algunos sectores de la sociedad. Así, la inestabilidad de los gobiernos afecta la confianza de los y las ciudadanas en la democracia, tornando rutinarias las solu-ciones no constitucionales que deslegitiman las acsolu-ciones políticas.
derro-camiento de las autoridades. En Argentina y Paraguay, la crisis social y la falta de apoyo político a las coaliciones gobernantes (crisis de los partidos) fueron funda-mentales en la caída de los gobernantes. Por último, en Haití, fue sobre todo la presión internacional, liderada por EEUU y Francia, junto a una crisis humanitaria, la que llevó a Jean Bertrand Aristide a dejar el poder a inicios de 2004.
La institucionalidad democrática en los países latinoamericanos es débil. Esto se debe tanto al impacto que se produjo en los diversos países de la región con motivo del largo período autoritario, como con la creciente desafección de las ciu-dadanas y ciudadanos con la democracia. El nivel de satisfacción de los latinoa-mericanos y caribeños con su democracia tiende a ser muy bajo. En general, una fuerte insatisfacción alcanza a más del 50% de la población en la mayoría de los casos. Esto expresa el malestar en la democracia, el malestar por las promesas incumplidas, el malestar por la falta de resolución de los principales problemas y demandas de la ciudadanía. Estas tienen relación con las graves inequidades eco-nómico-sociales. Los niveles de pobreza se han incrementado en la última déca-da. Hoy hay más pobres que a inicios de los años ochenta.
Satisfacción con la democracia
Totales por país 2003
Latina
Costa Rica Uruguay Venezuela Honduras Argentina Chile El Salvador Nicaragua Brasil Bolivia Panamá Ecuador Colombia Guatemala México Perú Paraguay
Latinamerica
0 10 20 30 40 50 N= 18.638 28
9 11
18 21
22 23
24 25
28 31
33 33 34
37 38
43 47
Pregunta: En general diría usted que está muy satisfecho, más bien satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en su país.
El apoyo a la democracia tiende a disminuir: el promedio regional es de un 50%, aunque existen grandes variaciones entre países. A su vez, y vinculado a lo anterior, se encuentran las percepciones de exclusión de diversos grupos sociales como los jóvenes, las mujeres o los pueblos indígenas. Todo ello dificulta un apoyo sostenido a la democracia.
Apoyo a la democracia
Totales por país 2003
Crisis de representatividad de las instituciones
Las instituciones como el Congreso y los partidos políticos carecen de legitimidad frente a la sociedad como intermediarios de las demandas sociales. Esto, unido al mal desempeño de los líderes políticos ya sea por corrupción o mala gestión eco-nómica y política, tiende a favorecer el surgimiento de populismos y gobiernos que terminan mostrando muy bajos niveles de apoyo ciudadano.
La iglesia y la televisión aparecen en las encuestas como los actores sociales en los que más confían los ciudadanos y ciudadanas. Los partidos políticos son los actores sociales que generan menos confianza en la ciudadanía.
Uruguay Costa Rica Argentina Venezuela Honduras México Perú Nicaragua Panamá Chile Bolivia Ecuador Colombia El Salvador Paraguay Brasil Guatemala América Latina
0 20 40 60 80 100N= 18.638 53
33 35
40 45
46 46
50 50 51 51 52
53 55
67 68 77
78
Dificultades en el desarrollo económico y social y la integración social
El principal desafío en América Latina y el Caribe se plantea por los niveles de ine-quidad. Ésta es la región del mundo con un menor nivel de conflictividad interestatal pero la más inequitativa: el 20% de mayores ingresos capta el 54,24% del ingreso nacional, en contraste con el 20% de menores ingresos que sólo capta el 4,71%. La tasa de crecimiento regional ha sido muy baja y, de acuerdo a la Comisión Económi-ca para AmériEconómi-ca Latina y el Caribe (CEPAL), se está en presencia nuevamente de al menos un “sexenio perdido” en términos de desarrollo y crecimiento.
Esta situación se refleja en el aumento del porcentaje de pobres en compara-ción con 1980 —del 40,5% de pobres no indigentes en 1980 se pasó al 43% en 2001; el nivel de indigencia es el mismo, el 18,6% en los dos años—. Los pobres han aumentado en un 3% en los últimos veinte años lo que significa que, a comienzos del presente siglo, había más de 200 millones de personas viviendo en situación de pobreza en América Latina y el Caribe. Este panorama presenta dife-rencias importantes entre los distintos países. Se han producido nuevas realidades como el caso argentino, donde un porcentaje importante de la población se ha situado por debajo del nivel de pobreza. En algunos países, como Bolivia y Ecua-dor, ésta alcanza a más de un 60% de la población. Y en otros, como Colombia, Perú o Venezuela, el promedio llega al 50%.
Tanto las dificultades económico-sociales como los problemas vinculados a la institucionalidad democrática afectan a la participación y a la cohesión social. En la actualidad, el sentido de pertenencia a una comunidad política democrática se ha visto erosionado. La insatisfacción democrática y el bajo nivel de apoyo a la demo-cracia se manifiesta en los bajos niveles de confianza sobre las principales institu-ciones en que se basan los sistemas políticos democráticos
Los desafíos de la región son inmensos. Gobiernos y organizaciones guberna-mentales han realizado importantes esfuerzos para consolidar un marco institucio-nal básico para la democracia. Entre los principales esfuerzos desarrollados de forma multilateral se encuentra la suscripción de la Carta Democrática Interameri-cana. Ésta busca establecer mecanismos de protección de los demócratas en las democracias débiles en situaciones de crisis. También, en el contexto de los acuerdos de libre comercio se han establecido “cláusulas democráticas”, las
cua-Latina
Iglesia 100
80 60 40 20 0
Televisión FF.AA. Policía Partidos Políticos
Personas
les han tenido una gran importancia en la resolución de crisis de gobernabilidad en las distintas subregiones latinoamericanas. Sin embargo, ante muchos de los acuerdos y declaraciones suscritas, aparecen dudas sobre la capacidad para hacer efectiva su aplicación. Las organizaciones de la sociedad civil han destaca-do la necesidad de monitorear y dar seguimiento a los acuerdestaca-dos, en lo que coinci-den cada vez mas los propios Estados.
Retos para América Latina
El contexto mundial unido a las particularidades del desarrollo histórico de Améri-ca Latina la convierten en una región vulnerable. Las tendencias internacionales dominantes desde mediados de la década de 1980 han afectado en mayor medi-da a las economías de los países en desarrollo por las convulsiones a nivel global. En el plano interno, se observan deficiencias en cuanto a la capacidad de los Estados para responder a las demandas sociales y debilidades en la consolida-ción de los sistemas democráticos. Muy pocos países han establecido democra-cias donde existe un pleno respeto por los derechos civiles de las personas. Las principales vulnerabilidades que se manifiestan en la región se sintetizan en seis grandes áreas temáticas.
Político-institucionales
• Fragilidad de los sistemas democráticos para resolver crisis institucionales. • Democracias de baja intensidad. Sistemas políticos donde existe una escasa
protección de los derechos civiles.
• Sistemas políticos con altos niveles de corrupción.
• Estados donde el uso de la fuerza no está suficientemente controlado por la autoridad civil.
Económicas
• Dependencia de las economías frente a las turbulencias de la economía interna-cional.
• Fuerte incremento de la deuda externa. • Altas tasas de desempleo.
Sociales
• Marginal incremento de los índices de desarrollo humano. • Incremento de los niveles de pobreza.
• Estancamiento en materia de marginalidad social. • Aumento de la brecha entre ricos y pobres. • Bajos niveles de gasto estatal en materia social.
Integración social
• Marginalidad y discriminación de inmigrantes y desplazados. Escasas políticas gubernamentales para incluir estos sectores dentro de la sociedad.
• El desarrollo tecnológico, como fuente de integración social, no se ha materializa-do en la sociedad debimaterializa-do a que reproduce los patrones de desigualdad existen-tes.
Conflictos de seguridad transnacional
• Contenciosos interestatales remanentes.
• Narcotráfico, lavado de dinero, crimen organizado, tráfico de armas y personas, y terrorismo.
• La particular naturaleza del conflicto colombiano lo coloca como una situación que requiere la concertación multilateral.
• Violencia urbana.
Conflictos de seguridad interna
• Incremento en los niveles de violencia social, producto de una combinación de factores estructurales y debilidades institucionales, incluyendo al sistema de justi-cia y tráfico ilegal de armas.
El Informe regional sobre Gobernabilidad en América Latina 2004, elaborado por FLACSO-Chile, constata la existencia de serias vulnerabilidades en el ámbito político-institucional (particularmente en la región andina); dificultades importantes en el plano del desarrollo socio-económico en algunos países andinos, centroame-ricanos y del Caribe; altos niveles de conflictividad transnacional en la región andi-na; y conflictos de seguridad interna en una gran cantidad de países del hemisfe-rio. En términos comparativos, sin embargo, la región muestra menores niveles de conflictividad interestatal que otras regiones del planeta.
La declaración de Santiago de la XXXIII Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), de julio de 2003, y la Declaración de la Cumbre Extraordinaria de las Américas de Monterrey, de enero de 2004, señalan la necesi-dad de definir una “agenda para la gobernabilinecesi-dad de las Américas”. Del análisis expuesto sobre las vulnerabilidades en la región se desprende la necesidad de especificar una agenda de sostenibilidad democrática que establezca prioridades de desarrollo; se focalice en subregiones y países con riesgo de crisis; y monitoree los avances y déficit en la implementación de dicho plan.
El diagnóstico elaborado por FLACSO-Chile sugiere la necesidad de estable-cer las siguientes prioridades:
Agenda para la superación de la pobreza. Se requiere que los Estados del hemis-ferio concuerden con organismos multilaterales, EEUU, la Unión Europea y otros actores, una agenda de trabajo para la superación de la pobreza y la generación de empleos en países vulnerables.
Agenda para el fortalecimiento del Estado democrático.A partir del trabajo realiza-do en la OEA por la Unidad de Promoción de la Democracia y por parte de otras
agencias de cooperación internacional, los Estados podrían concordar una agen-da sobre: a) modernización, actualización y profesionalización de las burocracias estatales; b) la generación de instrumentos de rendimiento de cuentas y transpa-rencia; y c) el fortalecimiento de los sistemas de partidos políticos.
Agenda para la prevención de conflictos estatales. Se requiere fortalecer los mecanismos de prevención y resolución de conflictos estatales. Los Estados podrían potenciar el trabajo de la Comisión de Seguridad Hemisférica en el campo de la promoción de Medidas de Confianza Mutua y transparencia de gastos milita-res y políticas de defensa; e incrementar los aportes al Fondo destinado con este fin para generar incentivos positivos en la materia —por ejemplo, desarrollar solu-ciones técnicas a los contenciosos que pueden tener viabilidad política—.
Agenda de prevención de problemas transnacionales. Los Estados debieran con-certar mayores niveles de cooperación en la prevención de problemas transnacio-nales como el lavado de dinero, narcotráfico, tráfico de armas y tráfico ilegal de personas. Para ello, se requiere dimensionar el problema en cada país a partir de la sistematización de información sobre estos temas, y luego generar políticas públicas para enfrentar este flagelo de forma coordinada por parte de los Estados.
