UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD-
Escuela De Ciencias Jurídicas Y Políticas - ECJUP
PROTOCOLO PROYECTO APLICADO1
Programa Especialización en Gestión Pública
Elaborado por:
Alix Mozo Millan
Mery Suárez Salazar
Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD
Escuela de Ciencias Jurídicas y Políticas – ECJUP
Especialización en Gestión Pública
Bogotá, Colombia
2018 _______________________________
Propuesta de mejora para la supervisión de contratos en las entidades estatales
Proyecto presentado como requisito para optar al título de Especialista en Gestión Pública
Asesor de trabajo de grado
Ingrid Julissa Illidge Correa
Especializada en Derecho Laboral y Seguridad Social, Familia. Magister en Gestión de Organizaciones y Doctorante en Ciencias Económicas y Administrativas
Elaborado por:
Alix Mozo Millán
Mery Suárez Salazar
Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD
Escuela de ciencias Jurídicas y Políticas – ECJUP
Especialización en Gestión Pública
Bogotá, Colombia
DEDICATORIA
Quiero dedicar este logro alcanzado primeramente a Dios porque sin la fuerza y la fortaleza
que me dio para cumplir la meta propuesta no hubiera sido posible llegar hasta el fin, la vida está
llena de obstáculos que día a día hay que superar para poder continuar y Dios me acompaño
durante todo este proceso de sentir que ya no podía más, no soltó mi mano y cuando me sentía que
caía le decía Dios dame la fortaleza y una mente abierta para poder continuar y no me abandono en
ningún momento.
A mi madre: es el mayor regalo de Dios y durante todo el tiempo de mi vida no se ha
apartado de mi lado, ha estado para apoyarme de principio a fin de una manera incondicional
como nadie más lo podría hacer, es mi apoyo constante en mis luchas.
A mi esposo y mis hijos: porque son mi fuerza y quienes me animan todo el tiempo para
seguir adelante porque para ellos esto es un orgullo y de igual manera me han tenido paciencia
durante estos tiempos, han sabido comprender que mi tiempo es limitado para ellos y sin embargo
ahí están todo el tiempo apoyándome.
A mis Hermanos: por su paciencia, apoyo y respaldo durante todo este proceso que hoy día
es una realidad.
A mis demás familiares: por su comprensión y solidaridad.
A mis compañeros de programa: porque siempre estuvieron alentándome y apoyándome
para que hiciera realidad este sueño.
AGRADECIMIENTOS
A la universidad Nacional Abierta y a Distancia, por incentivar el proceso investigativo en
sus estudiantes, por su apoyo en el desarrollo de nuestra formación porque nos permite fortalecer
nuestra calidad social comunitaria.
A la directora del proyecto Dra. Ingrid Julissa Illidge Correa, por ser nuestra guía y
brindarnos los aportes necesarios para fundamentar los cimientos de este proyecto investigativo.
A todos los Docentes que contribuyeron en todo este proceso para mejorar nuestra
formación académica, en procura de saber reconocer nuestras potencialidades, encausándolas
sabiamente hacia la entrega de resultados satisfactorios para la sociedad.
A los compañeros de programa porque cada uno de los integrantes fue dedicado en los
momentos más complicados cuando la metodología y la plataforma de estudio eran nuevos y allí
estuvieron prestos a integrarse y sacar provecho de los contenidos y reflexiones del programa
académico mediante sus retroalimentaciones para culminar con éxito cada entrega.
A todos mis familiares porque sin su constante apoyo y comprensión no hubiera sido
INDICE
RESUMEN ... 7
INTRODUCCIÓN ... 9
TITULO DE LA INVESTIGACION ... 11
1. CAPITULO: ANTECEDENTES DEL PROBLEMA ... 12
1.1 Importancia de la Investigación ... 12
TABLA No. 1. Procesos Disciplinarios por irregularidades Contractuales ... 15
1.2 Planteamiento del problema ... 17
1.3 Formulación del Problema ... 19
1.4 Sistematización del problema ... 19
1.5 Justificación investigación ... 20
2. CAPITULO: MARCO REFERENCIAL ... 21
2.1 Marco Teórico ... 21
2.2 Marco Conceptual ... 23
2.3 Marco Legal ... 25
2.4 Marco Espacial ... 27
2.5 Marco Temporal ... 27
2.6 Hipótesis del Trabajo ... 27
3. CAPITULO: METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION ... 27
OBJETIVOS ... 29
3.1 General ... 29
3.2 Específicos ... 29
4. CAPITULO: RESULTADOS DE LA INVESTIGACION ... 30
4.1 Universo o Población y Tamaño de la muestra:... 30
4.2 Recolección de Datos ... 30
4.3 Análisis de Resultados ... 31
Gráfica 1. Conocimiento de la normatividad ... 31
Gráfica 2. Perfil y experiencia ... 32
Gráfica 3. Capacitación para el desarrollo de las funciones ... 33
Gráfica 4. Responsabilidad de la entidad para capacitar a los servidores públicos ... 34
Gráfica 5. ¿Los servidores públicos buscan capacitarse? ... 35
Gráfica 6. La entidad cuenta con un manual de procesos y procedimientos ... 36
Gráfica 8. Formatos para la presentación de informes de la supervisión de contratos ... 38
Gráfica 9. Cuando hay dificultades hay acompañamiento y asesoría para disminuir el riesgo ... 39
Gráfica 10. Conocimiento de la ley 1474 del 2011 ... 40
CONCLUSIONES ... 41
RECOMENDACIONES ... 42
BIBLIOGRAFÍA... 43
ANEXOS ... 44
RESUMEN
Con el presente proyecto aplicado para el seguimiento y evaluación de contratos estatales,
pretendemos a partir una encuesta vía electrónica realizada a diferentes supervisores de contratos
de diferentes entidades estatales; llegar a un diagnóstico de análisis e identificación de las
problemáticas presentadas en las supervisiones de los contratos y de acuerdo con los resultados
obtenidos proponer una estrategia de mejoramiento a través de la construcción de una Guía de
buenas Prácticas a la participación en procesos de contratación.
El tema de la supervisión de los contratos suscritos por las entidades estatales, es el eslabón
que conecta con el contratista durante la ejecución contractual; por tanto deben adoptarse
oportunas medidas administrativas de carácter preventivo, correctivo, sancionatorio, e inclusive
que permitan el actuar de organismos de control ante la ocurrencia de eventuales hechos que
infrinjan disposiciones de tipo penal, disciplinario o fiscal. Es por ello que el sujeto designado para
desarrollarla debe tener mínimas calidades en el conocimiento de la actividad contratada más aún
cuando concurren actividades de mayor complejidad y de aspectos variados, para lo cual se
deberán conformar equipos plurales de supervisores, o de apoyo a la misma.
El artículo 26 de la Ley 80 de 1993 consagra el principio de responsabilidad, según el cual
los servidores públicos, tienen la obligación de perseguir el cumplimiento de los fines de la
contratación y del estado de “vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y proteger los
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la
ejecución del contrato”. Por tanto, los contratistas tienen el deber de suministrar información
exacta y veraz sobre los bienes y servicios que ofrecen a las entidades del Estado, y de igual forma
El principio de mantenimiento de la ecuación contractual está consagrado en el artículo 27
del Estatuto de Contratación y parte de la consideración de que los particulares que se vinculan
contractualmente con el Estado, además de su interés ciudadano de colaborar en la consecución de
sus fines esenciales, también tienen un legítimo interés de lucrarse a partir de la actividad
económica que vayan a desarrollar con la Administración. De ahí que los contratistas tengan
derecho a exigir que se restablezca el equilibro económico del contrato cuando éste se pierda,
siendo esta teoría del equilibrio financiero aplicable a todos los contratos estatales conmutativos.2
__________________________
2
INTRODUCCIÓN
Este trabajo de investigación tiene como fin diseñar un modelo de diagnóstico en entidades
estatales que permita establecer la problemática presentada en las supervisiones de contratos para
la verificación y cumplimiento en la ejecución contractual a través de un seguimiento efectivo en
las diferentes etapas; mediante la realización de encuestas a través de las metodologías de
investigación cualitativa y cuantitativa se desarrollarán técnicas y métodos de recolección de
información, análisis e interpretación de datos e informe y presentación de los mismos a fin de
hacer la comprobación de los resultados. Para ello, se recopilara la información en diferentes
entidades del sector oficial para medir la percepción relacionada con el cumplimiento de los
requisitos por parte de las entidades y el perfil de los supervisores para ejercer la actividad de
supervisión de contratos estatales y una vez obtenida la información se pueda valorar los diferentes
índices en cada una de las variables utilizadas logrando así tener un panorama más detallado de las
dimensiones y los indicadores correspondientes en cada una de ellas.
Para tal fin se utilizó como instrumento de medición un cuestionario de 10 preguntas para
corroborar la información obtenida con la participación de algunos funcionarios del Ministerio de
Trabajo, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Ministerio de Defensa, Alcaldía Local de
Kennedy; quienes contestaron la encuesta a través de correo electrónico.
Con dicho análisis se pretende identificar las diferentes causas y problemáticas presentadas
en las supervisiones y de acuerdo al resultado proponer una estrategia de mejoramiento a través de
una Guía de Buenas Prácticas; como resultado de los conocimientos adquiridos durante el
desarrollo del programa en la Especialización de Gestión Pública cursado en la UNAD, para
aplicación de los conocimientos teóricos, metodológicos y empíricos adquiridos a través de los
distintos cursos de la presente Especialización, en los procesos de contratación pública del Estado.
Al aplicar los conocimientos adquiridos en la práctica de la gestión estatal, los conocimientos
adquiridos en el proceso de formación de la Especialización en Gestión Pública, son evidentes las
distintas falencias presentadas en la supervisión de los contratos estatales.
Por tanto se requiere un fortalecimiento de los procesos de supervisión en las entidades que
permita la detección de desviaciones o irregularidades que puedan llevar a retrasos e
inconformidades, efectuando correctivos y mejoras inmediatas u oportunas para el adecuado
alcance de los objetivos.
Coherentemente, se afirma una vez más que resulta evidente la necesidad e importancia que
reviste la supervisión de los contratos estatales; ésta debería desarrollarse durante: etapa
TITULO DE LA INVESTIGACION
ESTRATEGIA DE MEJORAMIENTO PARA LA ESTANDARIZACIÓN DE ASPECTOS RELEVANTES EN LA ACTIVIDAD DE SUPERVISIÓN DE LOS CONTRATOS DE LAS
1. CAPITULO: ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
1.1Importancia de la Investigación
La Especialización en Gestión Pública adelantada en la UNAD, refleja la imperante necesidad
de velar por el cumplimiento de los fines del estado a través de la mejora de los procesos de que
permitan la construcción de mecanismos de mejora como uno de los objetivos centrales de un
especialista en Gestión pública. Es por esto, que es importante destacar en este trabajo las calidades y
el perfil que debe tener un supervisor para el cumplimiento de la actividad, proponiendo mejores
prácticas y acciones correctivas a través de capacitaciones, aplicación de la norma, conocimiento de
manuales y procesos de las entidades del estado.
La actividad de supervisión está contemplada en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de
2011 - Estatuto Anticorrupción, definen la supervisión y especifican las responsabilidades,
facultades y deberes del supervisor.
Es necesario que en el ejercicio de su actividad, el supervisor tenga en cuenta disposiciones:
i) la Constitución Política; ii) el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y
decretos reglamentarios; iii) los principios y fines de la contratación estatal; iv) el Estatuto
Anticorrupción; v) el Estatuto Orgánico del Presupuesto, vi) las normas especiales y atinentes al
contrato objeto de la misma.
Se debe establecer mecanismos ágiles y eficientes para el desarrollo de la supervisión:
construir y establecer un plan de supervisión en el que se programen y controlen las actividades
propias del desarrollo contractual, indicando plazos, responsables y medios, también se
recomienda establecer instructivos que orienten el mayor número de procedimientos para la
mantener un control permanente de la ejecución contractual, junto con la realización de los
comités que se estimen necesarios para facilitar el buen desarrollo del mismo.
Es importante que las entidades capaciten a los supervisores en aspectos generales básicos
para que puedan vincularse a estos procesos y mejorar el desempeño de competitividad.
Por ende, se pretende en este trabajo establecer un mecanismo que permita realizar la
actividad de supervisión sin lugar a cuestionamientos, tener una herramienta básica actualizada del
procedimiento para llevar a cabo una supervisión, que pueda ser consultada y que genere impacto
con mejores resultados
El Contrato Estatal es un instrumento del cual se vale la Administración para cumplir con
los cometidos estatales, los cuales se enmarcan en el Preámbulo y en el artículo 2º de la
Constitución Política colombiana; así mismo, dichos cometidos se podrían integrar de manera
general en la concepción clásica del servicio público, al estar esencialmente vinculados con la
satisfacción de las necesidades colectivas y a la preeminencia del interés general.
El proceso de supervisión de la ejecución de los contratos estatales, entendido como la
actividad para el control del desarrollo acertado del objeto contractual, aún no ha sido materia de
un tratamiento legal, jurisprudencial ni doctrinario adecuado, por lo tanto, deriva en el
desconocimiento de la importancia de esta acción estatal en el ámbito de la contratación, toda vez
que no se circunscribe a la configuración de responsabilidad de los consultores, interventores y
asesores3
Por tal razón, a lo largo de las experiencias de la práctica contractual, el desconocimiento o
relegación a un segundo plano del acompañamiento adecuado y útil para el desarrollo del objeto
negocial ha generado muchas dificultades, indignación y vergüenza nacional en razón a que
Con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, se ha logrado que haya una adecuada
respuesta a las debilidades de las normativas antecesoras en atención al grado de importancia de
los procesos de contratación de la Administración Pública. En razón a que el principal sujeto
jurídico contratante es el propio Estado; por tanto, se han replanteado las formas y procedimientos
aplicables al contratar, así como la responsabilidad patrimonial, disciplinaria y penal de los
servidores públicos y los particulares-contratistas. Sin embargo, en el fundamento constitucional,
se perciben incipientes los logros en torno a una reglamentación efectiva; es por ello que resulta
inaplazable el atender esta necesidad jurídica, pues reviste particular importancia dentro del marco
del Derecho Administrativo actual. Sin embargo, existen vacíos normativos - menguado por la
reciente Ley 1474 de 2011- y doctrinal en materia de supervisión del contrato estatal, relegando su
tratamiento a la configuración de responsabilidad de los consultores, interventores y asesores4.
En estos términos, se reitera el hecho relacionado con el poco tratamiento dado al tema de la
supervisión estatal en el campo de la ejecución de los contratos, como lo anota TOLIVAR ALAS
en lo atinente al control, cuyo planteamiento es trasladable a la supervisión contractual, al
manifestar que:
“[…] entendido sólo en su aspecto de juicio, en cuanto que indagación y constatación acerca de la acomodación o correspondencia de un determinado acto o comportamiento a unas normas o a unos principios e intereses superiores ha sido calificado, desde antiguo,
como perteneciente al campo de los fenómenos lógicos, que cuando adopta el carácter de jurídico asume unas características específicas demostrables en: - La necesidad de una diferenciación (y por tanto una posible contraposición) entre órganos y voluntades; - La previa existencia de una actividad susceptible de ser confrontada; - Por último, la indefectibilidad de una manifestación de voluntad del órgano controlante como resultado del juicio lógico realizado y que puede ser de carácter positivo o negativo en cuanto a los Efectos jurídicos que produce sobre la eficacia del acto controlado. […] Por control se podría entender la actividad de constatación (“riscontro”) que un órgano realiza sobre la actividad5
___________________________________________________
3, 4
Ley 80 de 1993, Artículo 53 5
TABLA No. 1. Procesos Disciplinarios por irregularidades Contractuales
Se observa que la falta más recurrente fue la relacionada con la supervisión o interventoría
con 103 casos a nivel nacional. Respecto de esta falencia, que generó aproximadamente 2.07
investigaciones diarias, la PGN se ha pronunciado6, y ha determinado que: Genera alarma que
Santander y Tolima estén dentro de los cinco primeros departamentos en los cuales se fallaron y se
iniciaron trámites de procesos disciplinarios durante el año 2010 por faltas a las disposiciones que
regulan la contratación estatal.
Adicionalmente que la administración esté celebrando contratos sin el debido cumplimiento
de los requisitos legales exigidos y que además muestre deficiencias en la supervisión y la
Interventoría de los mismos, genera grandes riesgos en los procesos contractuales que se
desarrollan en Colombia, porque demuestra que está contratando irregularmente posiblemente
privilegiando a algunos contratistas y además no se está ejerciendo la adecuada
___________________________________________________
6
Vigilancia de la ejecución de esos contratos. Soporta lo anterior, que en las rendiciones de
cuenta bimestral remitidas por las Contralorías Territoriales se ha podido establecer que en ciertos
contratos no se puede ejercer la debida vigilancia de la ejecución de los contratos, imposibilitando
el acatamiento de lo establecido por la PGN.
A manera de ejemplo se cita que en la séptima rendición correspondiente al bimestre
enero-febrero 2011 la Contraloría de Santander, quien ocupa el primer puesto en investigaciones
iniciadas en el 2010 por la PGN, informa de una persona externa con 20 interventorías en sendos
contratos en el Municipio de Cabrera por valor de $774.498.624, y de una supervisora con 60
contratos a su cargo con un monto de $421.578.152 en la Alcaldía Municipal del Cerrito y más
alarmante aún, reporta 237 contratos sin interventor o supervisor en cuantía de $39.086.497.016.
Resultados de la rendición de cuentas sobre problemas en la supervisión o Interventoría.
En el análisis que se hizo a la responsabilidad disciplinaria en contratación estatal, de los
procesos disciplinarios adelantados por la Procuraduría General de la Nación en el año 2010, se
encontró que la principal causa de investigación es por irregularidades a la supervisión o
interventoría del contrato. Los Departamentos en los que se observó la mayor cantidad de procesos
disciplinarios por esta falta fueron: • Santander, Bolívar, Huila, Vichada, Boyacá, Tolima, Nariño.
En lo que respecta a la vigencia 2011 se encuentran en curso 20 investigaciones en la
Procuraduría, que involucran mandatarios regionales en ejercicio, seis gobernadores
departamentales los de Cali, Barranquilla, Ibagué, Cúcuta, Santa Marta y Neiva y 14 alcaldes de
ciudades capitales entre otras Antioquia, Atlántico, Boyacá, La Guajira, Quindío y San Andrés.
En los últimos 12 meses la Procuraduría ha destituido e inhabilitado a los mandatarios de
Amazonas, Arauca, Armenia, Bolívar, Casanare, Magdalena Putumayo, Vaupés, y. Valle del
Cauca
Acciones tan relevantes por parte de la Procuraduría General de la Nación ameritan una
debida, permanente y eficiente articulación con los organismos de control fiscal7.
1.2Planteamiento del problema
Cuando el funcionario público en ejercicio de su función como supervisor, no puede
cumplir con sus obligaciones por falta de conocimiento de las normas aplicables a la supervisión
de los contratos y la falta de idoneidad para elaborar el acta de liquidación del contrato, verificar
que las especificaciones de los bienes correspondan a las definidas en el contrato, suscribir actas
de recibo de bienes y/o servicios, exigir cronogramas y verificar su cumplimiento, exigir la calidad
requerida y el correcto funcionamiento de los bienes o servicios, resolver las dudas elevadas por
parte del contratista, rendir informes periódicos de acuerdo a la situación real e informar al
ordenador del gasto sobre un posible incumplimiento, pone en riesgo el patrimonio del estado,
generando un detrimento patrimonial.
La Ley 80 de 1993 regula la contratación estatal en Colombia y todo lo relacionado con la
supervisión de los contratos estatales, con base en el principio de transparencia; sin embargo, no
deja de ser un problema toda la confianza que el Estado le da a la entidad pública para que se lleve
a cabo todo el proceso contractual, siendo la entidad juez y parte durante la vida del contrato para
ejecutar y supervisar, quedando la ejecución y supervisión en cabeza de un supervisor del
_______________________________
Contrato o a través de una interventoría para que haga el seguimiento y control del contrato
a través de un manual de contratación que es diseñado por la entidad. Esto trae como
consecuencia la realización de actos ilícitos en razón a las potestades brindadas por la Ley y que le
permite actuar bajo una amplia discrecionalidad (De Viveros, 2007).
Es evidente que el supervisor no cumple con la labor asignada en razón a la falta de
conocimiento y experticia que exige el objeto del contrato, lo que conlleva a ejecutar de manera
indebida la supervisión, por la discrecionalidad otorgada.
Como quiera que la persona que ha sido designada para realizar la función de
supervisión carece de la experiencia y conocimiento, se presentan una comisión de delitos por
acción u omisión debido a la terminación del contrato en forma irregular.
En cuanto a los índices de transparencia y corrupción según publicación de
actualícese.com del 22 de febrero de 2018; Transparencia Internacional acaba de divulgar en el
mundo los resultados de su Índice de Percepción de la Corrupción que publica cada año. Colombia
mantiene desde hace 4 años una calificación de 37 sobre 100 puntos, esto indica que no ha
cambiado la imagen que grupos de expertos tienen sobre el sector público colombiano en cuanto a
corrupción. En el ranking, el país cayó seis posiciones y quedó ubicado en el puesto 96 entre las
180 economías que se analizan.
No existe bajo el régimen jurídico actual, normas específicas que regulen la supervisión
del contrato público si no por el contrario otorga potestad a la entidad pública para ejecutar todo el
proceso contractual a su libre arbitrio, en torno a los manuales internos diseñados por la misma
entidad y específicamente en un proceso que determine la forma para designar al supervisor del
contrato teniendo en cuenta las cualidades y el conocimiento que le permita hacer una ejecución
El esquema actual de supervisión del contrato estatal en Colombia no es el más efectivo,
por tanto se propone unificar criterios en la actividad de supervisión, a través de herramientas
uniformes y claras, es decir de forma objetiva, no dejar brechas en la normatividad de forma
subjetiva que permitan bajo la discrecionalidad del operador realizar actos que tengan
consecuencias inevitables, combatir las falencias mediante controles permanentes de parte de los
entes de control (Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la Nación), que
garantice la correcta ejecución de los contratos públicos y la debida utilización de los recursos del
Estado y sobre todo crear mecanismos efectivos que controlen la designación del supervisor del
contrato Estatal para que se escoja aquel que cumpla con la capacidad de realizar el trabajo de
control del objeto del contrato de forma integral, garantizando la correcta ejecución de lo acordado
sin dejar vacíos que le permitan cometer delitos por la falta de conocimiento de lo que se estipula
en el contrato.
1.3Formulación del Problema
¿Por qué la actividad de supervisión de contratos estatales no es efectiva y se realiza de manera
indebida dando lugar a una comisión de delitos por acción u omisión debido a la terminación del
contrato en forma irregular?
1.4Sistematización del problema
- ¿Hay capacitación en supervisión de contratos por parte de las entidades a los
funcionarios que ejercen la actividad?
- ¿Los funcionarios tienen conocimiento de los manuales y procedimientos de la entidad
para el ejercicio de la supervisión de contratos?
- ¿Los supervisores de contratos estatales cuentan con el perfil y la experiencia para llevar a
1.5Justificación investigación
Trabajamos en entidades públicas, hay manuales, hay procedimientos, pero hay
desconocimiento de parte de los supervisores por falta de idoneidad, de capacitación, por
desconocimiento de la norma y de interés para aprender sobre la actividad asignada; esto se presta
para cualquier cosa, no hay cualificación de personal lo que hace que metan a cualquier persona a
dedocracia, por tanto se cometen errores, la gente no sabe la responsabilidad que asumen al
momento de ejercer la supervisión de un contrato.
Hay una necesidad apremiante de que las entidades públicas generen una cultura de las
buenas prácticas para evitar desfalcos, para evitar desórdenes, para evitar responsabilidades del
servidor público a veces más por desconocimiento que por cualquier otra cosa.
En razón a lo anterior, nuestro interés de realizar este proyecto aplicado utilizando la
modalidad de diagnóstico a entidades estatales, con el fin de evidenciar las causas de la
problemática teniendo en cuenta que no se cumple con la totalidad de las condiciones de acuerdo a
las normas vigentes, siendo un grave inconveniente para el Ordenador de Gasto como responsable
de la ejecución de los recursos del estado de acuerdo a sus competencias.
Así mismo, es importante resaltar que se deben buscar los mecanismos necesarios a fin de
evitar incurrir en faltas tales como: disciplinaria considerada como la incursión en cualquiera de
las conductas o comportamientos previstos en la ley 734 de 2002 código disciplinario único
(CDU), incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos, funciones,
prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de
responsabilidades. En cuanto a la responsabilidad fiscal, se presenta cuando existe daño
supervisor, teniendo presente que en materia fiscal, no opera la inculpabilidad; en cuanto a las
responsabilidades penales, nacen cuando el servidor público que por razón del ejercicio de sus
funciones actúa sin observancia de los requisitos legales esenciales en el cumplimiento de sus
funciones incurrirá en prisión.
La Guía de Buenas Prácticas propuesta para este trabajo, pretende ser un instrumento básico
donde se enmarque un proceso estandarizado sobre la supervisión de contratos aplicable
inicialmente a las entidades objeto de estudio y a futuro sea sostenible y pueda ser replicada a otras
entidades del estado como mecanismo de mejora en las actividades que deben desarrollarse en
cada uno de los procesos tanto pre-contractuales, contractuales y pos-contractuales.
De ahí radica el interés que tenemos de adelantar esta investigación en busca de unos
resultados satisfactorios que conlleven al diseño de una herramienta importante para la Gestión
Administrativa que permita a los supervisores tener los lineamientos para la realización de dicha
actividad.
2. CAPITULO: MARCO REFERENCIAL
2.1Marco Teórico
El aporte del marco teórico a este proceso investigativo, refiere el establecimiento de las
bases temáticas, resaltando los conceptos y autores que fundamentaran el esquema de análisis
propuesto para estudiar el tema abordado. Adelantar una investigación que tiene como objeto
fundamental, construir una Guía de Buenas Practica que facilite la actividad de supervisión en las
entidades públicas objeto de investigación.
Nuestro trabajo centra el desarrollo investigativo en indagar sobre el proceso de supervisión
en las entidades públicas, determinado por la intensión de mejorar dicha actividad y los principios
El Estatuto de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), regula la contratación estatal
en Colombia y por ende todo el tema de la supervisión del contrato público, basado en el principio
de transparencia, columna vertebral de la gestión pública, en cabeza de un designado (supervisor
del contrato) o una interventoría, para realizar el seguimiento y control de dicha ejecución, bajo
una normatividad interna (manual de contratación de la entidad) que puede acarrear como
consecuencia en la comisión de actos ilícitos por las potestades brindadas por la Ley, que le
permite actuar bajo una amplia discrecionalidad (De Viveros, 2007).
Por su parte, el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, consagra el principio de responsabilidad,
según el cual los servidores públicos por norma general están en la obligación de perseguir el
cumplimiento de los fines de la contratación, “vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y
proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por
la ejecución del contrato”.
Según lo establecido en la Ley 1474 de 2011; “corresponde al Supervisor revisar que las
obligaciones y productos que constituyen el objeto del contrato sean ejecutadas, reportadas en el
informe y con los soportes correspondientes, así como el seguimiento técnico, administrativo y
financiero,”.
Los Manuales de Contratación- tienen como propósito fijar directrices y estándares para
simplificar y homogenizar las acciones que se desarrollan en las diferentes etapas del proceso
contractual que requiera adelantar la Pública, para el cumplimiento de sus funciones, metas y
objetivos institucionales.
Las directrices establecidas en los Manuales, tienen como objetivo dar pleno
cumplimiento a los principios fundamentales de la función pública previstos en la Constitución
estatal, respetando los principios que regulan la actuación administrativa: selección objetiva,
igualdad, transparencia, economía, celeridad, publicidad, responsabilidad, eficacia, eficiencia y
buena fe, así como el cumplimiento del objetivo del proceso de apoyo, gestión y adquisición de
recursos institucionales y misionales de una manera oportuna para la Entidad.
Actualmente, el modelo de Administración Pública más habitual en la estructura de los
Estados Democráticos es el modelo burocrático propuesto por Max Weber. Este modelo
estructurado bajo racionalidad instrumental, se basa en un conjunto de funcionarios públicos que
se encuentran ligados al cumplimiento de unas funciones estatales, en sus distintos niveles:
operativos, técnicos y profesionales. Desde esta perspectiva. La Administración Pública permite
observar una multiplicidad de actividades que se realizan en el seno del Estado y está enfocado a
en la maximización de los recursos públicos, permitiendo su máximo provecho. Para ello, “es
necesaria la existencia de diversos órganos que la conforman y realizan cierta actividad
administrativa bajo los límites de su competencia y modo de funcionamiento” (Corte
Constitucional de Colombia, 2010. 23).
2.2Marco Conceptual
La supervisión de un contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo,
financiero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por
la misma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados”.
Para tal fin el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que las Entidades Estatales
celebren contratos de prestación de servicios para apoyar las actividades de supervisión de los
contratos que suscriben.
La supervisión es ejercida por la Entidad Estatal¸ siempre involucra el seguimiento
especializados¸ siempre debe ser ejercida por un funcionario de la entidad estatal. Para su
selección debe tenerse en cuenta que el mismo no requiere un perfil predeterminado, pero que sí es
necesario que pueda actuar al menos como par del contratista y que tenga asignadas funciones
relacionadas con el objeto contractual.
Es recomendable que antes de que la Entidad Estatal designe un funcionario como
supervisor, haga un análisis de la carga operativa de quien va a ser designado, para no incurrir en
los riesgos derivados de designar como supervisor a un funcionario que no pueda desempeñar esa
tarea de manera adecuada.
La designación de un supervisor debe ser efectuada a más tardar en la misma fecha en la
que se adjudique el contrato cuando el mismo sea el resultado de un proceso de contratación
competitivo o se asigne en los casos de contrataciones directas.
La designación del supervisor del contrato no requiere que el manual de funciones de las
Entidad Estatal establezca expresamente la función de supervisar contratos, pues la misma es
inherente al desempeño de las funciones ordinarias de los servidores públicos.
La comunicación de la designación de un funcionario como supervisor siempre debe ser
escrita, entendiéndose también como tal la que se hace a través de correo electrónico y debe
reposar en el expediente del contrato por lo que siempre debe enviarse copia de la misma a la
dependencia encargada de conservar los expedientes.
En caso de que la designación del supervisor se haga directamente en el contrato, debe
enviarse copia del mismo al funcionario designado informando que va a ser el supervisor. Cuando
La Entidad Estatal debe tener en cuenta que cuando no se haga la designación del supervisor
la responsabilidad de la vigilancia y control de la ejecución del contrato la tiene el ordenador del
gasto8.
2.3Marco Legal
Constitución Nacional de 1991 “Art. 124” la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva; Ley 734 de 2002 Código Único Disciplinario,
artículo 48, numeral 34; Ley 80 de 1993, artículos 4, 26, 51 y 58; Constitución y aprobación de la
garantía única de cumplimiento por parte del contratista. Artículo 41 ley 80 de 1993; Ley 1150 de
2007; Ley 1474 de 2011, artículos 83 y 84; Ley 610 de 2000; Sentencia T-105 de 2002; Concepto
02-005664 del 21 de abril de 2009 de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
A continuación se enuncian las dos principales leyes en materia de supervisión de
contratación pública de Colombia.
- Ley 80 de (1993): Estatuto de la administración pública, se enmarcan las normas
generales para la supervisión de los contratos estatales. La Ley se enmarca bajo el principio de
transparencia, como base rectora para las actuaciones de los sujetos activos del contrato estatal,
(Contratista- supervisor de contrato) el cual deja a discrecionalidad de este ultimo la ejecución del
contrato, realizando control y seguimiento permitiendo bajo su ejercicio que la entidad pública
tome decisiones que acarreen consecuencias en el resultado del contrato por acciones u omisiones
realizadas por la discrecionalidad del supervisor del contrato estatal por los vacíos normativos por
falta de normas que regulen la actividad o falta de preparación del funcionario público. Por tanto,
se está dejando en la norma jurídica de forma general a discrecionalidad del supervisor o
__________________________
Interventor del contrato a libre albedrio del desarrollo del contrato que están configuradas
bajo unas figuras jurídicas que permiten una amplia discrecionalidad para la ejecución de la misma
como lo son: adición, modificación, prórroga, contratos apremio, decisiones que se toman por la
entidad pública, basado en los informes previos emanados del funcionario que controla la
ejecución del contrato, el principio de transparencia no se garantiza en tanto es una acción
subjetiva no existe un control permanente de los actos que se llevan a cabo por parte del
supervisor, que como consecuencia puede acarrear en actuaciones delictivas, u omisiones por falta
de conocimiento sobre el objeto contractual, teniendo en cuenta que se está manejando recursos
del Estado.
Se debe establecer un marco legal específico siendo conscientes que cada entidad pública
tiene sus propias necesidades, pero se debe determinar normatividad en general que permita
regular los procedimientos y más en tratándose de actos legales que se deja a discrecionalidad del
supervisor del contrato y que fácilmente permite que se malversen los recursos del país (De
Viveros, 2010).
- Ley 1474 de (2011): por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la
gestión pública. Esta reglamentación desarrolla los postulados de los artículos 209 Superior y 23,
24, 25 y 26 de la Ley 80 de (1993) en lo concerniente a que la contratación pública está al servicio
de los intereses generales.
Se considera que el ordenamiento jurídico incluido la Ley 1474 de (2011) le da mayor
preponderancia y énfasis al tema de la ejecución de los recursos económicos sobre la ejecución del
objeto contractual, los cuales son tópicos diferentes. En la ejecución de los contratos los
obligaciones tanto del contratista particular o entidad pública como de la entidad contratante
(Morales, 2012).
Los supervisores de contratos estatales son potencialmente disciplinables por las
extralimitaciones u omisiones en que haya incurrido en el ejercicio de sus funciones, al tenor de lo
dispuesto en la Ley 200 de (1995), Ley 734 de (2000) y la reciente (Ley 1474 de 2011).
Corresponde ser desarrollada con arreglo a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, transparencia, responsabilidad y selección
objetiva, mediante la descentralización, delegación y desconcentración de funciones.
2.4Marco Espacial
El desarrollo del presente trabajo, estará delimitado a entidades estatales del Distrito
Capital, donde se pretende identificar la problemática planteada buscando en lo posible establecer
procedimientos estandarizados para todas las entidades públicas, en el ejercicio de la supervisión
del contrato público.
2.5Marco Temporal
Teniendo en cuenta la problemática presentada por la falta de eficiencia en la supervisión de los
contratos estatales, el presente trabajo se centrara en estudiar y analizar el Manual de Contratación y de
procesos y procedimientos vigentes de las entidades objeto de investigación.
2.6Hipótesis del Trabajo
¿La falta de conocimiento y del perfil idóneo para la supervisión de contratos, impide a los
funcionarios ejercer la supervisión del contrato público de manera eficiente?
3. CAPITULO: METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION
La metodología utilizada una vez se especificó el problema con claridad; para el proceso
observación para lo cual se definió la población que se iba a estudiar, se determinó el marco
muestral, se seleccionaron las preguntas para la aplicación de la encuesta vía electrónica de la
población objeto de investigación y se seleccionó el tamaño del muestreo y la naturaleza de la
información analizada.
El método utilizado fue a través de una encuesta con el fin de obtener información
preguntando a los supervisores de contratos vía electrónica acerca del perfil, capacitación,
responsabilidad de la entidad frente al tema de investigación, para de esta manera obtener una
muestra representativa a fin de realizar un diagnóstico que permitiera presentar una propuesta de
mejora en la actividad de supervisión estatal a través de una Guía de Buenas Practicas.
Las características centrales de la técnica de encuesta son:
1. Las respuestas de los supervisores fueron tabuladas a través de Google para
posteriormente ser analizadas a través del uso de herramientas estadísticas.
2. Los datos obtenidos son generalizables a la población a la que pertenece la muestra.
El tipo de encuesta realizado fue
• Encuestas por correo / autoadministradas
• Encuestas informatizadas
En cuanto a los instrumentos utilizados para recolectar la información, se tuvieron en cuenta
los siguientes aspectos:
- El tipo de instrumentos seleccionados y la justificación de la escogencia de preguntas.
- Los principales temas de análisis a incluir en la encuesta.
- El proceso a seguir para la elaboración del instrumento.
- La técnica utilizada para obtener la información fue el envío de cuestionario de la encuesta
por correo para así obtener información de los sujetos objeto de estudio mediante la información
que ellos proporcionaron en las encuestas un diagnóstico que permita establecer controles para la
verificación y cumplimiento en la ejecución contractual a través de un seguimiento efectivo en las
diferentes etapas.
La técnica de análisis utilizada con la información fue mediante la utilización de datos
estadísticos con pasteles, donde se clasifico cada una de las respuestas y se hizo una codificación
de los datos y a través del análisis estadístico se pudo responder a la pregunta de investigación de
la hipótesis planteada y hacer un análisis con la obtención de las respectivas conclusiones basadas
en números que arrojo la muestra.
OBJETIVOS
3.1General
Diseñar una metodología que contribuya al mejoramiento continuo de la actividad de
supervisión en los contratos estatales.
3.2Específicos
Diseñar un diagnóstico que permita establecer controles para la verificación y
cumplimiento en la ejecución contractual a través de un seguimiento efectivo en las
diferentes etapas.
Diseñar una guía de buenas prácticas que contribuya al mejoramiento continuo de la
actividad de supervisión de contratos estatales.
Realizar un proceso de verificación a los supervisores, con el fin de evidenciar las posibles
4. CAPITULO: RESULTADOS DE LA INVESTIGACION
Análisis y Comprobación de Resultados
4.1 Universo o Población y Tamaño de la muestra:
Para la aplicación de las encuestas con el fin de realizar un diagnóstico para la supervisión
de contratos Estatales, las encuentras se aplicaron a las entidades de Min trabajo, ICBF, Min
defensa y Alcaldía Local de Kennedy; por lo tanto se esperaban realizar 100 encuestas.
En este sentido, se lograron aplicar 26 encuestas, se estima un nivel de confianza del 26%
y un margen de error del 10% en la tabulación y presentación de los resultados obtenidos en las
encuestas según las variables dependientes investigadas para la supervisión de contratos estatales
como son conocimiento de la normatividad, perfil, experiencia, capacitación, y motivación, entre
otros, con el ánimo de confrontar las hipótesis planteadas.
4.2Recolección de Datos
Los datos analizados, se recogen mediante una encuesta compuesta de 10 preguntas que
contienen datos básicos como son conocimiento, capacitación, perfil de trabajo, responsabilidad,
entre otras. Respecto al análisis de información, utilizado en el presente proyecto es de carácter
estadístico-descriptivo en el cual se entregara una propuesta de mejora, ya que la información es
representada gráficamente por medio de tabulación para cada una de las preguntas, con el fin de
establecer conclusiones que refuten o desmientan las Hipótesis planteadas, según el tipo de diseño
elegido para tal fin; así mismo del resultado obtenido se realizara la entrega de un manual que
4.3Análisis de Resultados
Gráfica 1. Conocimiento de la normatividad
Del total de la muestra, el 38,5% no tienen conocimiento de la normatividad para la
supervisión de los contratos estatales, es decir que un 61,5% esta con los conocimientos básicos
para realizar el desarrollo de este trabajo.
Gráfica 2. Perfil y experiencia
En referencia al perfil y la experiencia para el desarrollo del cargo de acuerdo a las
respuestas obtenidas se identifica que el 50% tiene el perfil y la experiencia mientras el otro 50%
no; con esta respuesta es indispensable revisar las variables que son tenidas en cuenta para la
contratación de los servidores que desarrollan la labor, lo anterior en razón a que constituye un
riesgo para las entidades, considerando que no se trata solo de conocer la normatividad sino en
tener el perfil profesional y la experiencia que permita realizar el análisis correcto y así desarrollar
Gráfica 3. Capacitación para el desarrollo de las funciones
En relación a la variable capacitación para el cumplimiento de las funciones el 57,7% de
los encuestados respondió que no, es decir, que solo el 42,3% del personal recibe la capacitación
para el desarrollo de sus funciones. Esto constituiría otro riesgo si le sumamos que el 50% no
cuenta con la experiencia y el perfil profesional; se puede decir que no existe una adecuada
articulación al momento de realizar la contratación para el desarrollo del cargo en la supervisión
Gráfica 4. Responsabilidad de la entidad para capacitar a los servidores públicos
Es relevante revisar los resultados obtenidos pues tan solo un 53.8% de los servidores
públicos encuestados son capacitados por la entidad, es decir que un 46,2% no se está capacitando
constantemente. Lo anterior denota que las entidades no tienen un sentido de responsabilidad para
capacitar a su personal, ni al momento de realizar la articulación laboral ni posteriormente. No se
Gráfica 5. ¿Los servidores públicos buscan capacitarse?
Es relevante revisar los resultados obtenidos pues tan solo un 53.8% de los servidores
públicos encuestados buscan la manera de ser capacitados por la entidad, es decir que un 46,2% no
se encuentran interesados en capacitarse para el desarrollo óptimo de sus funciones. Lo anterior
denota que no son únicamente las entidades que no tienen un sentido de responsabilidad para
Gráfica 6. La entidad cuenta con un manual de procesos y procedimientos
Con relación al manual de procedimientos de acuerdo al resultado de los encuestados se
evidencia que el 84,6% de las entidades donde laboran si poseen un manual de procesos y
procedimientos lo que indica que si hay un levantamiento inicial de los procesos que se deben
Gráfica 7. Conoce el manual de contratación de la entidad
Con relación a los resultados del conocimiento del manual de contratación de la entidad
con el fin de ser más eficiente en las disposiciones aplicables al proceso de selección se evidencia
que tan solo el 53,8% de los servidores públicos estudian y conocen el manual cuando en la
mayoría de entidades se cuenta con el documento. Se puede evidenciar la falta de conocimiento de
los procesos y la falta de control de las entidades para que los empleados conozcan y apliquen los
Gráfica 8. Formatos para la presentación de informes de la supervisión de
contratos
Es importante resaltar el resultado de acuerdo a las encuestas el 80,8% de las personas
entrevistadas aseguran que la entidad donde desarrollan la labor existen formatos para la
supervisión de los contratos estatales, lo cual es indispensable para tener en cuenta los factores
más relevantes en dicha revisión. Así mismo el 19,2% que no cuentan con formatos deberían
Gráfica 9. Cuando hay dificultades hay acompañamiento y asesoría para
disminuir el riesgo
En lo referente a la variable del acompañamiento y asesoría cuando se evidencian
dificultades en la supervisión, es indispensable prestar atención pues el 57,7% de los encuestados
responden que no, es decir que el riesgo de obtener un error al momento de tener dudas sobre la
supervisión es alto pues tan solo el 42,3% obtiene la ayuda que se necesita. En ese caso más del
50% de los encuestados no tiene acompañamiento por parte de las entidades para evitar posibles
Gráfica 10. Conocimiento de la ley 1474 del 2011
El resultado obtenido por los encuestados es bueno pues el 73,1% de ellos tienen
conocimiento de la Ley anticorrupción, es decir, que hay que trabajar en el 26,9% que no tienen
conocimiento de ella, considerando que es un tema de vital importancia para la supervisión de los
CONCLUSIONES
La encuesta de diagnosticó en supervisión de contratos estatales, se aplicó a 26 personas
del Mintrabajo, ICBF, Mindefensa y alcaldía Local de Kennedy, cuya finalidad es identificar las
áreas de oportunidad con el fin de implementar acciones que servirán como base para establecer
un mejor proceso en la supervisión de los contratos estatales.
La realización de las encuestas fue importante teniendo en cuenta que a través de ellas
pudimos recolectar información que permite determinar que es indispensable implementar
procesos de capacitación tanto para las personas nuevas que llegan a ejercer el cargo como para
aquellas que tienen antigüedad, en aras de mejorar el desarrollo de la actividad de supervisión de
los contratos en las entidades, lo anterior considerando que el porcentaje de personas que no
cumplen con el perfil o experiencia para el desarrollo de la supervisión es alto; así como la falta de
asistencia cuando los servidores públicos presenten dudas que pongan en riesgo el desarrollo de la
labor.
De igual manera se evidencia que si existe un manual de contratación, más del 50% de los
servidores no tienen el conocimiento del mismo, bien sea porque la entidad no exige la aplicación
del mismo o este no es idóneo para la supervisión de los contratos. Es importante que a través de la
implementación de acciones se logre algún correctivo sobre el mejoramiento del desarrollo de esta
importante tarea, toda vez que los resultados pueden servir como una oportunidad de corregir las
RECOMENDACIONES
Con la información que se obtuvo como resultado del diagnóstico de la implementación de las
distintas herramientas de recolección de información, es evidente que existe desconocimiento
generalizado de las normas o procedimientos de las entidades estatales; por tanto se hace necesario
implementar procesos de capacitación tanto para las personas nuevas que llegan a ejercer el cargo
como para aquellas que tienen antigüedad, en aras de mejorar el desarrollo de la actividad de
supervisión de los contratos en las entidades, lo anterior considerando que el porcentaje de
personas que no cumplen con el perfil o experiencia para el desarrollo de la supervisión es alto; así
como la falta de asistencia cuando los servidores públicos presenten dudas que pongan en riesgo el
desarrollo de la labor.
De igual manera se evidencia que si existe un manual de contratación, más del 50% de los
servidores no tienen el conocimiento del mismo, bien sea porque la entidad no exige la aplicación
del mismo o este no es idóneo para la supervisión de los contratos. Es importante que a través de la
implementación de una Guía de Buenas Prácticas se logre la estandarización de los procesos que
atañen la actividad de esta importante tarea, toda vez que los resultados pueden servir como una
oportunidad de corregir las falencias identificadas.
Se requiere una mayor capacitación a los funcionarios públicos, en temas de supervisión de
contratos; por tanto como resultado del diagnóstico del presente trabajo investigativo se evidencia
la importancia de la construcción de una Guía de Buenas Prácticas que permita realizar la
actividad por parte de los funcionarios mediante el acceso a los procesos de supervisión, la que en
este momento se encuentra en proceso de construcción en razón a que por la experiencia sobre las
BIBLIOGRAFÍA
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Recuperado de
http://psicologia.posgrado.unam.mx/wp-content/uploads/2016/05/258193358-Libro-Manual-de-Publicaciones-APA-Re.pdf
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Universidad de la República de Uruguay
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Congreso de la Republica (28 de octubre de 1993). Estatuto General de Contratación de la
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Congreso de la Republica (12 de julio de 2011). Medidas Administrativas para la Lucha
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Ejército Nacional (2017). Informe Seguimiento a la Supervisión de Contratos.
http://bibliotecavirtual.unad.edu.co:2110/ehost/ebookviewer/ebook?sid=b756781f-fc39-4ca2-95d9-e5fe6f91c310%40sessionmgr4010&ppid=pp_C1&vid=0&format=EB
ANEXOS
