La acción pública para la protección de la ordenación del territorio y el urbanismo

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Texto completo

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La acción pública para la protección de la

ordenación del territorio y el urbanismo

1. Qué es la acción pública

En términos generales la acción pública consiste en la legitimación activa para el reconocimiento y defensa de la legalidad. Cualquier demandante puede deducir la pretensión sin tener que invocar la lesión de un derecho ni un interés subjetivo, es decir, se puede demandar ante el órgano judicial que tenga atribuida la materia con el objeto de anular un acto que está infrin-giendo la legalidad. Es requisito para poder entablar la acción en el procedimiento, que esté reconocido expresamente por la ley, o en otras palabras, la acción pública úni-camente puede ejercitarse en los ámbitos legalmente reconocidos, como puede suce-der en materia urbanística.

Nuestro Alto Tribunal, tiene declarado que el reconocimiento de la acción públi-ca se refiere solamente a la legitimación, no pudiendo implicar que quien acuda al proceso contencioso administrativo

legiti-mado al amparo de ella, resulte dispensa-do de cumplir todispensa-dos los requisitos legales necesarios para que pueda examinarse en cuanto al fondo, la pretensión que formula, siempre que la misma resulte de aplicación lógica a la legitimación que se contempla1.

2. La acción pública en el sector

urbanístico

La acción pública ha existido en nues-tro ordenamiento jurídico desde la Ley del Suelo de 1956 con el objeto de prote-ger la legalidad urbanística. En la actuali-dad la acción pública está regulada en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 2/2008, cuando dispone que “Será públi-ca la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Conten-cioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Si dicha acción está motivada por la

ejecu-José Antonio Martínez Rodríguez

Abogado y Doctor en Derecho

Mediante la institución de la acción pública urbanística, cualquier persona puede exigir ante la administración

o ante los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación, y

demás instrumentos de la ordenación del territorio y el urbanismo, sin que sea necesario que se acredite un

derecho subjetivo o interés legítimo, pudiendo cualquier ciudadano poner en marcha los procedimientos

le-gales con el fin de poder defender la legalidad urbanística.

1. Qué es la acción pública

2. La acción pública en el sector urbanístico

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ción de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística”.

Mediante la institución de la acción pú-blica urbanística, cualquier persona pue-de exigir ante la Administración o ante los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación, y demás instrumentos de la ordenación del territorio y el urbanismo, sin que sea necesario que se acredite un de-recho sujetivo o interés legítimo, pudiendo cualquier ciudadano poner en marcha los procedimientos legales con el fin de poder defender la legalidad urbanística. Por ello la

jurisprudencia del Tribunal Supremo tiene declarado que el orden urbanístico es el in-terés general amparado por la existencia de una acción pública.

Del artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Con-tencioso-Administrativa (en adelante LRJ-CA), y del artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proce-dimiento Administrativo Común, en refe-rencia a la legitimación para poder invocar la acción pública urbanística, se interpreta que cualquier persona puede dirigirse a la Administración urbanística o a la jurisdic-ción contencioadministrativa para so-licitar el cumplimiento de la legalidad ur-banística, en especial cuando estemos ante

“La acción pública

ha existido

en nuestro

ordenamiento

jurídico desde

la Ley del Suelo

de 1956 con el

objeto de proteger

la legalidad

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el incumplimiento de licencias u obras que estén violando lo establecido en el planea-miento urbanístico.

El ejercicio de la acción pública puede dar lugar a abusos cuando se traspasan los límites de la buena fe y de la interdicción del abuso del derecho2. Resulta improcedente

el ejercicio de la acción pública cuando se abusa de esta acción con fines bastardos, pero no se abusa de esta institución cuan-do se da cumplimiento al fin institucional para el que fue concebida la observancia de la legislación de la ordenación del territorio y depuración de actos ilegales que la contra-vienen, y su ejercicio no supone el beneficio público evidente de la depuración de una licencia ilegal3.

Sostiene COSCULLUELA MONTANER4

que la acción pública no implica automáti-camente la proliferación de recursos, tam-bién es cierto que ha dado lugar, al menos en la grandes ciudades, a la aparición de una picaresca forense extremadamente peligro-sa. Nos referimos al profesional de la acción pública, que busca únicamente la obtención de una compensación económica del bene-ficiario de la medida urbanística irregular y obtenida ésta, desiste de la acción interpues-ta. Esta figura próxima al chantaje no pro-duce ningún beneficio al interés general si el actor tiene éxito en sus intenciones, ya que su objetivo no es la culminación del proceso y la obtención de una sentencia anulatoria. Al no existir un Fiscal o defensor público del interés general, la simple interposición del recurso no garantiza la feliz conclusión del proceso, dando pie a ese tipo actuaciones de los particulares, sin conexión directa con la auténtica finalidad institucional de la acción pública, que es la satisfacción del interés público mediante la anulación judicial de

los actos urbanísticos contrarios al Ordena-miento.

Cuando la acción pública es ejercida ante los Tribunales, se elimina la necesidad de legitimación regulada en el artículo 28 de la LRJCA, por ello, cualquier persona que cumpla los requisitos generales de legitima-ción y postulalegitima-ción tiene abierta las puertas al recurso, con independencia de cuál sea su vecindad. No será imprescindible que el re-currente esté afectado por una determinada actuación urbanística, sino solamente cum-plir con los requisitos de legitimación que establece el artículo 19 de la LRJCA.

Para el artículo 48 Real Decreto Legisla-tivo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo5, la observancia de la legislación y

de los instrumentos de ordenación del te-rritorio y el urbanismo, incluye además de la tramitación de los planes urbanísticos o programas, la impugnación de licencias ur-banísticas.

Como la acción pública excluye cualquier limitación subjetiva, toda persona que ten-ga capacidad procesal podrá deducir una pretensión procesal a cuya admisibilidad no podrá oponerse ningún obstáculo derivado de la condición del sujeto, o de una deter-minada aptitud en relación con la cuestión litigiosa6. También tiene legitimación para

plantear la acción pública, además de las personas físicas, las personas jurídicas, existiendo dudas por parte de la doctrina sobre la legitimación de las corporaciones, asociaciones, sindicatos, etc., a que se refie-re el artículo 19 de la LRJCA, toda vez que este precepto sólo se reconoce para la de-fensa de los derechos e intereses legítimos colectivos7.

2 SSTS 22 de enero de 1980 y 24 de octubre de 1986.

3 STS de 17 de diciembre de 1980. Es posible el ejercicio de la acción pública con el objeto de exigir el cierre de fincas por infracción urbanística. 4 COSCULLUELA MONTANER, Luis, “La acción pública en materia urbanística”, Revista de Administración Pública, núm. 71, 1973.

5 Art. 48 TRLS 2008: Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se conside-ren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de

protección de la legalidad urbanística.

6 STS 11 de julio de 1984.

7 Vid. GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago, “Derecho público y Derecho privado: (Reseña de publicaciones y doctrinas recientes sobre el tema de la «Administración y el Derecho privado y sobre el tema de la colaboración de particulares en el ejercicio de funciones administrativas”, Cuaderno de Derecho público, septiembre de 1999, núm. 8, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

“Cualquier

persona puede

dirigirse a la

administración

urbanística o a

la jurisdicción

contencioso-administrativa

para solicitar el

cumplimiento

de la legalidad

urbanística, en

especial ante el

incumplimiento

de licencias u

obras que violen

el planeamiento

urbanístico”

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Sobre la legitimación para la acción pú-blica no cabe duda de que también la osten-ta cualquier miembro de una Corporación Local que hubiese votado en contra de los acuerdos, así como el miembro que aunque no votara en contra y sólo se abstuviera, sí interpone el recurso contencioso-adminis-trativo como cualquier ciudadano en ejerci-cio de la acción pública8.

El ejercicio de la acción pública puede ejercitarse frente a cualquier acto o deter-minación que agreda la ordenación del te-rritorio y el urbanismo, así como contra la inactividad de la Administración cuando infrinja el ordenamiento jurídico. Además, este ejercicio se puede realizar aunque su titular no incoe el proceso administrativo, ni esté personado en el procedimiento, pu-diendo solicitar la ejecución forzosa de una sentencia condenatoria con el objeto de

hacer cumplir el ordenamiento urbanístico agredido.

Como se ha tenido ocasión de comen-tar con anterioridad, es requisito necesario para el ejercicio de la acción pública, que verse sobre la materia en que esté expresa-mente reconocida. Por ello, para que resulte admisible la acción pública en el ámbito ur-banístico, será también requisito que trate sobre la materia delimitada por la Ley, y solamente se puede exigir la observancia de las normas urbanísticas para dar cumpli-miento a la legalidad infringida.

Sobre los plazos para el ejercicio de la acción pública urbanística, rigen los plazos normales para cualquier recurso adminis-trativo o contencioso-adminisadminis-trativo. Si lo que se trata de impugnar son actos expresos o instrumentos de ordenación, el plazo será

8 STS de 24 de febrero de 1997.

“Para que resulte

admisible la

acción pública

en el ámbito

urbanístico,

debe tratar

sobre la materia

delimitada por

la Ley, y solo

se puede exigir

la observancia

de las normas

urbanísticas para

dar cumplimiento

a la legalidad

infringida”

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de dos meses desde que se produce la notifi-cación del acto o publinotifi-cación del mismo, de lo contrario si la resolución es por silencio, el plazo para su ejercicio será de seis meses contados a partir del momento de producir-se el silencio.

Sobre el silencio en estos supuestos siempre deberá tenerse en cuenta lo decla-rado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 220/2003, que manifiesta que es absolutamente inaceptable que una Ad-ministración Pública que debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho, desatienda, primero, el incumplimiento de sus obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extrema-do celo en la exigencia de esto. Por su parte, en caso de acudir a la vía contenciosa por in-actividad de la administración, el plazo será nuevamente de dos meses, una vez que se haya consumido el plazo de tres meses que tiene la administración para llevar a cabo la actividad requerida.

Es contrario al principio de seguridad jurídica que los interesados, cualquiera que

sea el tiempo que haya transcurrido, ente-rados de que existe un acto de ilegalidad urbanística, puedan interponer un recurso administrativo, y así lo tiene declarado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 5 de julio de 1999, cuando alude, que el principio de seguridad exige que la definición de las situaciones jurídicas no quede indefinida-mente pendiente.

Para nuestro Alto Tribunal existe un pro-blema al momento de precisar cuál puede ser el momento inicial, en referencia a una hipotética prescripción o caducidad en los plazos, es decir, cuando caduca el derecho de los terceros si tienen intención de inter-poner algún tipo de recurso.

Así también lo declara en su Sentencia de 11 de enero de 1972 cuando afirma “que sur-ge el problema de frecuente aparición en los procesos administrativos sobre validez de licencias municipales de edificación, de la forma correcta en que ha de entenderse su momento inicial para computar el plazo de un mes para recurrir en reposición, por parte de los administrados que, por

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razo-nes de vecindad u otra cualquiera, se vean afectados por la licencia de obras otorga-da por la Administración municipal, para cuya resolución ha de distinguirse entre aquellos administrados que han compa-recido en el expediente tramitado ante el Ayuntamiento para la obtención de la li-cencia, y aquellos otros que, no obstante hallándose se revestidos de interés y poder ser afectados por el acto de autorización, no han formulado comparecencia en el re-ferido procedimiento administrativo, pues para estos últimos y para no perturbar la seguridad jurídica, el momento desde el que pueden impugnar la licencia otorga-da, será el de la publicación del extracto del acuerdo en el Boletín de Información Muni-cipal, si el mismo es preceptivo o lo han uti-lizado discrecionalmente, y en el tablón de anuncios de la Casa Consistorial, o en cual-quier otro caso, desde que haya un conoci-miento real de las obras de su edificación, y de su alcance más o menos detallado, a

diferencia de lo que acontece en el primer caso de interesados comparecidos en el ex-pediente, respecto a los cuales, el momento en que se inicia el plazo de impugnación en vía administrativa frente a la licencia, no puede ser otro que el de la notificación a dichos interesados del acuerdo municipal de otorgamiento de aquélla, pues a dicha notificación vienen obligado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 402.1 de la LRL y artículo 296 y 315 del Reglamento de Orga-nización, Funcionamiento y Régimen Jurí-dico de las Corporaciones Locales”.

En el ámbito urbanístico para poder determinar el momento de referencia a partir desde donde comienzan a correr los plazos sobre una posible interposición de un recurso, se deberá de tener en consi-deración la legislación urbanística, que es donde se contiene la regulación del plazo para poder accionar contra una infracción urbanística.

“La legitimación

para la acción

pública también la

ostenta cualquier

miembro de una

Corporación

Local que hubiese

votado en contra

de los acuerdos

urbanísticos, o

absteniéndose

interponga

recurso”

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