El proceso político en la inversión municipal : asignación de transferencias del gobierno central

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(1)PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE INSTITUTO MAGISTER EN. DE ECONOMIA ECONOMIA. TESIS DE GRADO MAGISTER EN ECONOMIA Llodrá Vial, José Ignacio Agosto, 2013.

(2) PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE INSTITUTO MAGISTER EN. DE ECONOMIA ECONOMIA. El proceso político en la inversión municipal: asignación de transferencias del gobierno central. José Ignacio Llodrá Vial. Comisión Francisco Gallego Gert Wagner José Diaz José Tessada Rolf Lüders Matías Tapia Jean Lafortune. Santiago, julio de 2012.

(3) Índice Abstract…..……………….…………………….…………………….…………………….……………………pág.4 Resumen…..………………...………………….…………………….…………………….……………………pág.5 1.Introducción….……..…………………….…………………….…………………….……………………pág.6 2.Marco de referencia………….………………….…….………….……………….……………………pág.9 2.1 Revisión de la literatura………….……….……………….…………………….……………………pág.9 2.1.1 Evidencia empírica en Chile.…….………………….…………………….…………….……pág.13 2.2 Gobiernos locales en Chile………….…………………….…………………….…………….……pág.15 2.3 Transferencias Municipales…….….…………………….…………………….…………….……pág.16 2.3.1 Evidencia empírica en Chile.…….………………….…………………….……………….…pág.17 3.Análisis empírico……..……….………………….…….………….……………….……………….…pág.20 3.1 Estadística descriptiva…..……….……….……………….…………………….…………………..pág.20 3.1.1 Bases de datos…………………..…….………………….…………………….…………….……pág.20 3.1.2 Inversión municipal…………..…….………………….…………………….…………….……pág.21 3.2 Estrategia de identificación…….…………………….…………………….…………….…….…pág.25 3.3 Especificación econométrica……....…………………….…………………….…………….……pág.28 3.3.1 Construcción de la variable de asignación…….…………………….……………….…pág.28 3.3.2 Estimación semiparámetrica……………………….…………………….……………….…pág.29 3.3.3 Estimación en panel…………………………………….…………………….……………….…pág.29 4.Principales Resultados…….………………….…….………….……………….…………………..pág.30 4.1 Asignación política………….……….……………….…………………….……………………….…pág.31 4.2 Consecuencias de la asignación….…………………….……………………..……………….…pág.35 4.2.1 Esfuerzo en la recaudación municipal………….…………………….……………….…pág.36 4.2.2 Objetivo de los programas de inversión……….…………………….……………….…pág.37 4.3 Validez del RD……………………….….…………………….……………………..……………….…pág.40 5.Conclusión………….………………….…….………….……………….………………………………...pág.41 6.Referencias…...………………….…….………….……………….……………………………………...pág.43 Anexos……….…….………………….…….………….……………….……………………………………...pág.47 .

(4) El proceso político en la inversión municipal: asignación de transferencias del gobierno central José Ignacio Llodrá*. abstract This paper estimates the effect of the mayor’s political coalition on the grants that the Chilean municipalities receive from the central government to finance public goods. I employ a regression discontinuity design using the mayor’s election as a treatment variable, which implies that the coalition that wins is essentially randomized among elections decided by a narrow margin. The results shows that a municipality with the same political coalition of the central government receive between 1.5-3.8 times the amounts that receive municipalities that aren’t related to the central government. The effect holds even after the change of coalition on the central government, but with a less magnitude. Also, I find that the results don’t affect the effort of the municipalities to collect money from the taxpayer. Furthermore, this work provides evidence that the grants don’t accomplish their main objectives that mandate provision public goods in the poorer sectors.. * Instituto de Economía de la Universidad Católica de Chile. En primer lugar quiero agradecer al Seminario de Tesis de Magister del EH Clio Lab (Conicyt PIA SOC 1102), especialmente a Jeanne Lafortune, Cassandra Swett, José Tessada, Matías Tapia, Rolf Lüders y Francisco Gallego, además de manera muy especial a José Díaz y a Gert Wagner por su paciencia durante los largos intervalos en que estuve sus oficinas ordenando muchas ideas. A Rodolfo Cortez y Felipe Torres por la valiosa entrevista que me concedieron y por compartir conmigo parte de su experiencia en la municipalidad de Futrono, que me permitieron entender parte del intrincado mundo municipal. Por último quiero agradecer a Andrés Osorio, Rodrigo García, Andrés González, José Tomás Valente y Pablo De la Fuente por su gran apoyo. Los errores son de mi exclusiva responsabilidad. Email: jillodra@uc.cl.. 1.

(5) resumen Los gobiernos locales (municipalidades) en Chile reciben financiamiento del gobierno central para sus inversiones en bienes públicos. La existencia de incentivos políticos y la discrecionalidad presente en los mecanismos de asignación, permiten que estos recursos se repartan en mayor medida a aquellas municipalidades afines al gobierno. La estrategia de identificación de este trabajo es mediante regression discontinuity design usando las elecciones como variable de asignación, para estimar el efecto de la coalición política del alcalde que dirige la municipalidad sobre las transferencias del gobierno. Los resultados muestran que una municipalidad de la misma coalición del gobierno central, recibe en transferencias para inversión entre 1.5-3.8 veces el monto de lo que reciben las que no están ligadas a éste. El efecto se mantiene aún cuando ocurre un cambio de coalición a nivel del gobierno central. Además, este resultado no afecta el esfuerzo de las municipalidades por recaudar más recursos. Por último, este trabajo provee evidencia de que las transferencias no cumplen sus objetivos explícitos, que consisten en aumentar la inversión de infraestructura en los sectores más vulnerables. (JEL D72, H76, H81). 2.

(6) Quien parte y reparte se queda con la mejor parte. anónimo. 1.. Introducción En los años recientes ha aumentado el interés por el uso de herramientas económicas para. entender los mecanismos de la política y sus consecuencias. La noción de que la estructura del poder influye en la forma en que se proponen e implementan las diferentes normas y leyes, forma parte de un marco más general que evalúa como las estructuras de la institución política afectan distintos resultados. De esta manera, existe consenso de que la estructura política de la representación en término de las elecciones que se realizan, y las reglas que gobiernan éstas, tienen implicancias y efectos en múltiples áreas, aunque muchas veces no sabemos en que magnitud. Por ejemplo, cuando observamos un proceso legal estamos convencidos que pese a la idea o teoría que hay tras el proyecto de ley, su tramitación no sólo estará influida por los méritos de la propuesta, sino además por los componentes políticos del proceso. Los mecanismos como las transferencias de recursos desde el gobierno central a los gobiernos locales permiten ilustrar lo anterior y por ello han sido un tema de importancia en la literatura. De acuerdo a la tradición clásica del federalismo fiscal (Oates (1999)), los gobiernos locales tienen ventajas en la asignación de recursos y bienes públicos respecto del gobierno central, por la vía de conocer mejor las preferencias de los habitantes o mediante la posibilidad de que éstos elijan de entre las variadas administraciones (Tiebout (1956)). Aun así, los incentivos de los políticos pueden influir en los mecanismos internos del gobierno, creando alternativas diferentes a la visión clásica. De esta forma, la visión de que el gobierno se comporta como un planificador benevolente se ve contrastada con otras, donde el rol de los incentivos existentes en los sucesivos niveles de la administración gubernamental pueden lograr resultados alejados de su propósito original (o, mejor dicho, del propósito original en la visión del planificador central). La presencia de representantes políticos a nivel de administración local y separados del gobierno central junto a la discrecionalidad en los mecanismos de transferencia, pueden acentuar la expresión de estos incentivos. En el caso chileno la asignación de recursos fiscales es tarea de los poderes ejecutivo y legislativo. Este último, se relaciona sólo en el proceso de elaboración del presupuesto, mientras el ejecutivo (o gobierno central) es quien por otro lado tiene la facultad del gasto y, en ese sentido, pese a 3.

(7) que el presupuesto puede contemplar categorías más o menos generales, el destino específico de cada peso nunca está totalmente precisado. Esto último depende del grado de discrecionalidad que tiene el gobierno al ejecutar el presupuesto. Aún cuando en la práctica el Estado continuamente transfiere recursos a distintos niveles y agencias que forman parte de él, existen pocos casos donde éstos son autónomos de su administración. En el caso de los gobiernos locales (municipalidades), se tratará de traspasos a entes generados por votación popular, por lo que corresponden a jurisdicciones independientes. Así, la interacción entre el gobierno central y las municipalidades junto con las transferencias entre ellos suponen un escenario donde intervienen tanto regulaciones generales como poderes discrecionales en ambos niveles. Este trabajo explora la hipótesis de que al gobierno central no le es indiferente la identidad de los alcaldes que dirigen las municipalidades, por lo que en la medida de lo posible, unos serán preferidos a otros. De esta manera, se debiera observar una asignación política en las transferencias del gobierno central, cuando éstas tengan mecanismos que permitan una mayor discrecionalidad en la forma de asignar los recursos. La estimación del efecto de la identidad política sobre distintos outcomes supone un desafío debido a los problemas de endogeneidad presentes y reportados en la literatura. Mediante regression discontinuity design (RDD), busco estimar un efecto causal de la identidad política del alcalde sobre las transferencia del gobierno central. Esto es posible por dos cosas. Primero, por la existencia de una regla mayoritaria en las elecciones municipales, donde el candidato de primera mayoría es elegido alcalde. Segundo, por que estamos frente a elecciones competitivas, que permiten que los candidatos no tengan un control preciso de su resultado. De este modo, si tomamos a los candidatos que ganaron y aquellos que perdieron por estrecho margen, podemos tener una aleatorización local que nos permite identificar el efecto. Los resultados de la estimación muestran que las transferencias que reciben las municipalidades con alcaldes de la coalición del gobierno central son entre 1.5 y 3.8 veces mayores a las que reciben las demás municipalidades. Lo anterior se explica sólo por la pertenencia -o no pertenencia- a la coalición del gobierno. Este punto es particularmente importante, porque la estrategia de identificación permite aislar específicamente este efecto sobre cualquier otro. Este trabajo tiene la particularidad que, debido al período que abarca, presenta estimaciones para antes y después del cambio de coalición en el gobierno central. De esta manera, se puede observar que el efecto no corresponde sólo a. 4.

(8) un tipo de gobierno, sino que es resultado del mecanismo de asignación. Como primer aporte que realiza esta investigación, está el análisis de la presencia de asignación política en las transferencias por parte del gobierno central. Estos resultados encontrados tienen implicancias interesantes desde el punto de vista del Public Choice, sobre todo para países en desarrollo donde los recursos son más escasos y los bienes públicos altamente demandados. Además este trabajo no sólo investiga la manifestación de los incentivos en los mecanismos de transferencia, sino también sus posibles consecuencias. En la última parte se relaciona también a otras investigaciones que han explorado el efecto de las transferencias y sus incentivos en los gobiernos locales (Bravo (2011), Knight (2002)). Por último se analiza que ocurre con la focalización de las transferencias, es decir, con el cumplimiento de sus objetivos explícitos. Aun así, este trabajo deja de lado toda consideración por la eficiencia, debido en parte a la falta de capacidad para medirla con estos datos. De esta manera, nos concentramos sólo en identificar las huellas que pueden ser atribuidas a la discrecionalidad. La investigación se inserta en un área que ha resurgido con la aparición de nuevos métodos econométricos que han permitido estimar de manera consistente efectos que antes sólo podían ser teorizados o mencionados de manera anecdótica. Además aporta a la literatura sobre este tipo de fenómenos en Chile junto a numerosos trabajos aparecidos en últimos años, (Cerda y Vergara (2008), Núñez (2007), Baland y Robinson (2008), González (2010), Anwandter (2012), Cuevas (2012)). También permite analizar una situación que es similar a problemas presentados en programas de transferencias propios de los países en desarrollo (Case (2001), Banful (2010), Banful(2011), Khemani (2004), Khemani (2007)), y más particularmente en Latinoamérica (Schady (2000), Manacorda, Miguel y Vigorito (2011)).1 El trabajo se estructura de la siguiente forma: en la sección 2 se revisa la literatura y se explican los gobiernos locales en Chile y los tipos de transferencias intergubernamentales. En la sección 3 se revisa y exploran los datos. También se explica la estrategia de identificación y los modelos que se van a estimar. Luego, en la sección 4 se presentan los resultados principales de la asignación y se mencionan posibles consecuencias de estos resultados. También se analiza la validez del método de estimación y de los resultados. Por último, en la sección 5 se presentan las conclusiones finales. Los programas de inversión de bienes públicos auto gestionados por administraciones locales han proliferado en varios países de Latinoamérica; entre ellos podemos mencionar los casos de Perú, Bolivia, Paraguay, Argentina, Guatemala, Salvador, Panamá, Haití, República Dominicana y Chile. 1. 5.

(9) 2.. Marco de referencia. 2.1.. Revisión de la literatura. La organización del Estado en un país se compone de múltiples capas, de manera que existe un ente central y entes descentralizados para ejercer la autoridad en los distintos territorios. La relación del gobierno central con sus niveles inferiores se conoce en la literatura como federalismo fiscal. Es importante aclarar que cuando hablamos de federalismo fiscal no nos referimos a sistemas federales, sino a la relación del gobierno central con subniveles más descentralizados de éste, que llamaremos gobiernos locales, los que además pueden tener mayor o menor autonomía. La teoría clásica del federalismo fiscal establece que el gobierno central tiene la responsabilidad sobre la estabilidad macroeconómica y la asignación de bienes públicos “nacionales” que proveen servicios a toda la población, tales como las fuerzas armadas y las policías, mientras los gobiernos locales se responsabilizan de la provisión de bienes y servicios en sus áreas correspondientes. La principal razón tras esta separación de roles se debe a que los niveles eficientes de bienes y servicios pueden variar según las preferencias y los costos en los distintos territorios (Oates (1999), Tiebout (1956)). Los gobiernos locales que mencionamos, no son entes completamente independientes del gobierno central, sino que nos referimos a ellos como la forma más descentralizada de éste. En el caso de los estados unitarios, los gobiernos locales tienen menores atribuciones que en el caso de los estados federales, pero aún así podemos hablar de gobiernos locales en ambos casos. Dependiendo del país, estos pueden tener elección directa de sus autoridades, o bien éstas pueden ser nombradas por el gobierno central. Del mismo modo, en algunos países los gobiernos locales pueden tener una mayor libertad presupuestaria, mientras que en otros casos, dependen mayormente de los lineamientos del centro. El gobierno central tiene dos principales instrumentos para realizar sus funciones (Oates (1999)). Por un lado, están los impuestos como forma de financiamiento y, por el otro, están las transferencias para entregar recursos a los gobiernos locales.2 La transferencias del gobierno central pueden ser condicionadas o no condicionadas. Éstas últimas consisten en montos fijos que no tienen un uso predefinido y se pueden gastar al criterio del gobierno local. Por lo general, estos recursos se usan En algunos países los gobiernos locales también pueden recaudar sus propios impuestos, pero que son generalmente a niveles marginales. 2. 6.

(10) para igualar fiscalmente a los gobiernos locales, es decir redistribuir de los más ricos a los más pobres. En el otro lado están las transferencias condicionadas, que permiten financiar parte de los gastos de una localidad en un ítem especifico, generalmente bienes públicos. La racionalidad de este tipo de transferencias está en la externalidad que pueden presentar ciertos gastos o inversiones, siendo de esta manera un subsidio del gobierno central para fines específico. Esto corresponde a un argumento piguviano de los subsidios (Bradford y Oates (1971)). La existencia de la separación entre gobiernos centrales y locales ha sido de especial interés entre los economistas debido a los distintos incentivos que pueden aparecer dependiendo de la forma de interacción del gobierno central con las localidades. Bordignon, Manasse y Tabellini (2001) discuten sobre cuál sería la forma óptima de transferir recursos desde el gobierno central a los locales, llegando a la conclusión de que esto sería mediante compromisos ex ante, ya que el tamaño de las transferencias puede afectar el comportamiento de los gobiernos locales. De esta forma, si es que las transferencias buscan igualar fiscalmente, en el margen puede existir un incentivo perverso a gastar en exceso o disminuir la recaudación si el gobierno local tiene facultades impositivas. Bravo (2011) encuentra que este efecto se produce en las transferencias no condicionadas de las municipalidades en Chile. También puede ocurrir el caso que cuando las transferencias se basen en información provista por los gobiernos locales, existan incentivos a engañar al gobierno central. Las consideraciones políticas presentes dentro de los mecanismos de transferencia entre el gobierno central y las localidades han motivado numerosos estudios teóricos. Existen trabajos como el de Besley y Coate (2003) que analizan las transferencias desde el gobierno central a localidades cuando éstas tienen políticos elegidos por votación de por medio. Para esto, desarrollan un modelo donde cada localidad elige legisladores que forman un gobierno de mayoría, y es éste quien decide la cantidad de recursos que se invierten en las localidades. Debido a los incentivos existentes, los bienes se distribuyen inequitativamente, transfiriéndose más bienes a las localidades que formaron el gobierno y dejando a las demás con menor cantidad de recursos. Uno de los primeros trabajos empirícos en encontrar asignación política en transferencias es el de Case (2001). Este estudio explora el impacto de la competencia política en las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales (comunas) de Albania en los años 90, encontrando que las transferencias están influidas por los resultados electorales del partido incumbente. De esta manera, el partido busca aumentar la mayoría de sus miembros en el parlamento, por lo que se entregan. 7.

(11) mayores transferencias en las zonas donde los resultados tienen un mayor retorno marginal, es decir, en aquellos distritos que son pivotales o swings disctricts. Investigaciones empíricas posteriores han explorado la existencia de las asignaciones influidas políticamente dependiendo del diseño del programa, los mecanismos, los beneficiados de las asignaciones, los objetivos de los políticos dependiendo de sus incentivos y los posibles problemas de eficiencia en estas operaciones (Arulampam et al. (2009), Banful (2010)). Una de las principales razones que motiva el estudio de las transferencias políticamente motivadas es su eficiencia. A modo más general, Acemoglu y Robinson (2001) mencionan que la incapacidad de compromisos creíbles y la existencia de grupos de interés son la principal explicación de que, pese a que los gobiernos intenten redistribuir, esto resulte ser poco eficiente. Aun así, no son muchos los trabajos que logran encontrar directamente problemas de eficiencia, ya que en la mayoría de los casos es difícil conseguir un contrafactual. Un trabajo exitoso en este campo es el de Cole (2009) que investiga los créditos de los bancos estatales en los estados de la India, y encuentra que estos organismos aumentan los créditos agrícolas entre 5-10 puntos porcentuales durante años de elecciones comparando con los bancos comerciales. Además, estos aumentos son mayores en los estados donde las elecciones son más cerradas. Por último, comprueba también que esta asignación es ineficiente porque afecta la tasa de repago de los créditos y no tiene efectos sobre la producción agrícola. Desde el punto de vista de la elaboración de políticas públicas, es de suma importancia saber cuando los mecanismos de transferencias presentan problemas en su diseño y cuáles son los costos asociados a éstos. Banful (2011) encuentra que la aplicación de fórmulas y cambios en los procedimientos para las transferencias gubernamentales en Ghana no eliminaron la asignación política, debido a que los políticos tenían métodos para cambiar las fórmulas de éstas en los años de elecciones. Al mismo tiempo, Khemani (2007) muestra que la delegación de la tarea de distribución desde una agencia dependiente del gobierno de turno a otra agencia estatal pero independiente del gobierno, disminuyó los criterios políticos en la asignación. Un aspecto muy relevante en la literatura y que subyace en parte de esta discusión es que el gasto tiene retorno electoral por parte del político incumbente. De esta manera, el principal motivo tras la asignación de recursos según criterios políticos sería el retorno electoral de un mayor gasto (Levitt y Snyder (1997), Case (2001), Khemani (2007), Cole (2009), Banful (2011)). Pese a que muchos trabajos consideran esto como el principal argumento, existen pocos que son capaces de calcular. 8.

(12) la magnitud del retorno electoral. Esto último es particularmente difícil debido a los problemas de endogeneidad presentes para este tipo de estimaciones. En un marco más general, Beasley y Case (2003) presentan un análisis de como las instituciones políticas afectan las decisiones y los instrumentos económicos. En su trabajo, relatan los principales resultados empíricos encontrados en este campo para los Estados Unidos. Dentro de éstos, podemos mencionar que la identidad del partido sí importa en los tipos de políticas escogidas. De la misma manera, señalan también que los determinantes y las consecuencias de las elecciones de los gobiernos locales y de los legisladores son distintas y requieren un análisis e interpretación aparte, dependiendo de su tipo. Otro tema que se discute en la literatura, es la forma en que se proveen los bienes públicos. Debido a su naturaleza, estos son principalmente provistos por el Estado y representan muchas veces la razón principal de las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales, así como una de las inversiones principales de estos últimos. Uno de los primeros trabajos en analizar este enfoque es Alesina et al. (1999), que investiga la inversión en bienes públicos como efecto de las diferencias en preferencias y heterogeneidad étnica en los Estados Unidos, determinando que ésta influye en las finanzas y decisiones de los gobiernos locales. De la misma manera, Banerjee y Somanathan (2007) muestran que para la India, entre los grupos sociales (castas y etnias) que históricamente fueron más desaventajados, los que lograron movilizarse y recibir representación política, obtienen mayores transferencias de bienes públicos desde el gobierno central, respecto de aquellos otros de la misma condición pero más minoritarios, por lo que no fueron exitosos en lograr una mayor representación política. Los efectos de las elecciones sobre variables económicas en el contexto de ciclo es otro fenómeno ampliamente documentado en la literatura. Esta discusión teórica comienza con Nordhaus (1975) que desde un punto de vista macroeconómico, establece que el gobierno incumbente explota el trade off entre inflación y empleo dado en la curva de Phillips, para obtener beneficios electorales. Posteriormente, Rogoff (1990) critica este análisis, ya que la mayor inflación puede ser anticipada, debido a las expectativas de los votantes ante la falta de compromiso del incumbente. Tomando en cuenta lo anterior, agrega un nuevo enfoque al proponer la existencia de ciclos políticos en el presupuesto, y en las variables de impuesto y gasto fiscal. Estos serían posibles, ya que supone que existen asimetrías de información, de tal manera que, a través de la manipulación del gasto. 9.

(13) en períodos pre electorales, los incumbentes son capaces de señalizar su habilidad a los votantes. Entre los trabajos empíricos que encuentran evidencia de ciclo, podemos citar a Khemani (2004), que analiza el ciclo político en variables fiscales dentro de los gobiernos locales de la India, y el trabajo de Cole (2009) que utiliza la misma estrategia empírica para analizar ciclo, pero en los créditos de los bancos estatales indios. De forma más general, Shi y Svensson (2006) analizan los ciclos en una muestra cross-country para múltiples variables fiscales como impuesto y gasto. Ellos encuentran que los ciclos son más pronunciados en los países en desarrollo que en los países desarrollados, la principal causa de lo anterior correspondería a que los países en desarrollo tienen instituciones políticas más débiles. A nivel de programas sociales, Shady (2000) encuentra que el fondo social de Perú, el FONCODES, tiene cambios en el gasto dependiendo de las elecciones presidenciales y es posible ver también una asignación política en las distintas localidades según los resultados electorales. También Manacorda, Miguel y Vigorito (2011) encuentran que el programa de asistencia social de Uruguay, PANES, recibe apoyo político del gobierno que lo implementa, con retornos de 11-13 puntos porcentuales más de votación al gobierno incumbente entre los beneficiados por las transferencias. Desde otra perspectiva, Drazen y Eslava (2010) investigan cambio en la composición de gasto para las municipalidades de Colombia. Este trabajo tiene la novedad de que busca cambios en la composición de los gastos de las localidades, más que un aumento en el gasto total. En este sentido, aquí no nos preocupa el nivel del gasto, sino como se reparte éste. 2.1.1.. Evidencia empírica en Chile. En Chile, los primeros trabajos en esta materia comienzan con el análisis del ciclo económico político con Larraín y Assael (1997), que consideran los cambios en las variables macroeconómicas de inflación, producto y empleo durante los años de elecciones. Riesco (2008) posteriormente realiza el mismo ejercicio para los países de Latinoamérica. En un enfoque a nivel microeconómico, Cerda y Vergara (2008) analizan los aumentos de subsidios durante las elecciones en Chile entre 1989 y 1999, en las distintas municipalidades, usando un panel y estimaciones con variables instrumentales. Los autores encuentran que mientras mayor es la cobertura de los programas para los habitantes de un municipio, mayor es el porcentaje de votación.. 10.

(14) Otro tema explorado para Chile en relación a las elecciones es la compra de votos, estudiada para el fin del voto secreto (Baland y Robinson (2008), Anwandter (2012)) y durante la aplicación de la Reforma Agraria (González (2010)). En este último trabajo, el autor encuentra que los lugares más afectados por la reforma aumentaron la votación del partido incumbente en el gobierno central. Dentro de esta literatura, también encontramos estudios que analizan efectos a nivel municipal, como Cuevas (2012), que calcula cuál es la ventaja electoral que obtiene un candidato incumbente de la Concertación3 al momento de ir a la reelección. Este trabajo es particularmente importante porque realiza un procedimiento de regression discontinuity design explotando las elecciones de los alcaldes, que es el mismo método que voy a utilizar en este trabajo. Además de encontrar un alto efecto incumbente dado por un aumento de un 37-42 % en la probabilidad de salir reelegido, su trabajo expone como canales a la alta incumbencia la posible asignación política en algunos programas de transferencias. Sin embargo, su demostración de asignación política es superficial. Además, su trabajo no considera el cambio de la coalición del gobierno central.4 Esto último es particularmente importante porque no demuestra que exista una asignación política dada por las reglas del sistema de transferencias, sino que ésta ocurre sólo para los gobiernos de una de las coaliciones, por lo que no es un resultado que se pueda interpretar para otros gobiernos.5 Por último, cabe mencionar que éste no sería necesariamente un canal válido, ya que, de haber un efecto incumbencia similar para los candidatos de ambas coaliciones, no se explicaría por este canal que sólo beneficia a una coalición.6 Dentro de los trabajos que analizan correlaciones, Serrano y Berner (2002) analizan los casos de endeudamiento encubierto de municipalidades y su rescate financiero por parte del gobierno central. El trabajo contiene una parte cualitativa que agrupa entrevistas con autoridades y alcaldes, junto con una parte cuantitativa que analiza la focalización del rescate financiero. En el trabajo cuantitativo, se menciona que el rescate financiero es motivado principalmente debido a que los municipios con Los conglomerados políticos en Chile son: la Alianza por Chile (Alianza) que representa a la centro derecha política y la Concertación por la Democracia (Concertación) que representa a la centro izquierda. 4 Esto ocurre porque su período de análisis se limita sólo a los años 2004 y 2008. 5 El trabajo de Cuevas (2012) encuentra alguna evidencia de asignación política pero sólo analiza durante el gobierno de la Concertación y no investiga si este patrón se repite en los gobiernos de la Alianza, tampoco calcula la incumbencia de los alcaldes de la Alianza, asumo que esto se debe a que el resultado esperado debiese ser similar porque los alcaldes independientes son una porción baja de los alcaldes totales. 6 Es decir si los alcaldes de la Concertación reciben más votos por el hecho de ser incumbentes a nivel del gobierno central, la pregunta pendiente es: ¿qué son capaces de entregar a cambio los alcaldes de las demás coaliciones y partidos para tener una incumbencia similar?. Esta misma pregunta está presente en los trabajos que analizan la compra de votos, ya que si esta termina, no es necesariamente esperable que los votantes dejen de votar por quien habían apoyado antes. En el caso de Baland y Robinson (2008 ) y Anwandter (2012), se asume que los votantes tienen un sesgo ideológico hacía los partidos de izquierda, por lo que cuando los partidos de derecha les dejan de comprar su voto, comienzan a votar según sus preferencias. 3. 11.

(15) mayores problemas son regidos por alcaldes del mismo partido del gobierno central.7 Sin embargo, en la sección cualitativa, mediante estimaciones OLS controlando por observables se desestima que los municipios que tienen alcaldes del partido del gobierno sean significativamente favorecidos por sobre los demás, aunque la estimación que presentan no hace frente a los problemas de endogeneidad. Chumacero y Paredes (2012) analizan los subsidios al empleo en comparación a los programas de empleo directo8 y encuentran que éstos últimos están más influidos por el partido político del alcalde que por el nivel de pobreza y desempleo. Sin embargo, al igual que la investigación de Serrano y Berner, el trabajo sólo presenta estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios controlando por observables y no se hace cargo de la endogeneidad presente por la relación entre la afiliación política y las características de la población, por lo que no es posible identificar ese efecto como causal.. 2.2.. Gobiernos locales en Chile. La organización territorial de Chile consiste en 15 regiones administradas por gobiernos regionales cuyas principales autoridades son elegidas por el gobierno central. Por debajo de éstos están las municipalidades que consisten en la forma más básica de administración local. Estás son 345 en todo Chile. Sus autoridades son el alcalde y su concejo que son elegidos por votación. Los alcaldes se eligen por votación directa desde el año 1996 dentro de los candidatos a concejal9 y desde el año 2004 en elecciones paralelas y con candidatos separados a los del concejo. Los concejales en cambio, se eligen por votación popular en cada municipalidad, utilizando una regla proporcional. Las municipalidades, a diferencia de los gobiernos regionales, gozan de alta autonomía y están a cargo del plano regulador, la administración de los colegios, los hospitales, así como parte de la inversión en bienes públicos. Pese a su alto grado de autonomía en la gestión, las municipalidades tienen bastantes restricciones financieras ya que no se pueden endeudar, ni emitir bonos o deuda propia, ni tampoco levantar impuestos propios. El principal medio de financiamiento de las municipalidades es una fracción del impuesto a “De acuerdo a la información recogida en las entrevistas, entre las razones que pesaron estuvieron presentes, en concordancia con el Ministerio de Hacienda: criterios políticos, en especial en el caso de los alcaldes de las comunas de la V región, la mayoría demócrata cristianos (el partido que encabezaba entonces la coalición de gobierno), la capacidad de presión del alcalde demandante y la gravedad del caso.” p.26 Serrano y Berner (2002) 8 Los subsidios al empleo son subsidios a la contratación por parte de empresas privadas, mientras que los programas de empleo directo consisten en la contratación directa de personal por parte de oficinas municipales para la realización de trabajos. 9 Desde el año 1992 como elecciones indirectas, ya que eran los concejales electos quienes debían elegir al alcalde de entre ellos mismos. 7. 12.

(16) los bienes raíces de sus habitantes, que es cobrado y recaudado por el gobierno central10 . También gestionan la cobranza de permisos de circulación a los vehículos, impuestos a los casinos y juegos de azar, licencias de minería y pesca, permisos a las actividades comerciales y multas de transito; los que tienen tarifas fijadas o reguladas por ley. De todos los ítems mencionados anteriormente, reciben directamente una parte, mientras lo demás conforma el Fondo Común Municipal, que describimos en la siguiente sección. Por último están los derechos municipales, éstos consisten en el cobro por el uso de bienes y servicios municipales11 . La suma de todos los ingresos recibidos directamente12 es llamada ingresos propios permanentes, ya que no sólo pertenecen a la municipalidad, sino que también ésta es en parte responsable de su recaudación13 . El segundo medio de financiamiento corresponde a las transferencias que detallamos en la siguiente sección.. 2.3.. Transferencias municipales. Las municipalidades reciben transferencias de dos naturalezas, no condicionadas y condicionadas. Aunque ambas forman parte del presupuesto de la municipalidad, las no condicionadas no tienen restricción para su uso, mientras que las condicionadas son específicamente enviadas para financiar un proyecto de inversión o el pago de subvenciones a educación y otros servicios.14 Ambas transferencias se consideran de manera adicional a los ingresos propios permanentes. Las transferencias no condicionadas provienen del Fondo Común Municipal (FCM), que se financia con una parte de los impuestos territoriales y de los permisos, licencias y multas de beneficio municipal que mencionamos anteriormente. Este fondo se reparte entre las municipalidades como un mecanismo para igualar los ingresos entre ellas y para esto existe una fórmula de distribución que determina cuanto le corresponde a cada municipalidad. Las principales variables consideradas para la distribución son: el número de habitantes, la pobreza relativa y los ingresos propios de la municipalidad. La institución especializada es el Servicio de Impuestos Internos (SII). Dentro de los derechos municipales, el más importante corresponde al cobro por el servicio de recolección de basura. 12 Es decir no incluye lo recibido a través del Fondo Común Municipal 13 Las leyes permiten diferentes herramientas para aumentar la recaudación, incluso para servicios que no dependen directamente de ellas. En el caso del impuesto a bienes raíces, la municipalidad es responsable del plan regulador y de enviar información sobre los permisos de edificación y uso del suelo al servicio de impuestos internos (SII) que depende del gobierno central. Las municipalidades también pueden iniciar acciones judiciales en situaciones relacionadas al no pago de servicios e impuestos de su beneficio. 14 Estas transferencias se anotan contablemente en una cuenta de ingreso del presupuesto municipal con una contraparte en la cuenta de inversión o el departamento de educación municipal. 10 11. 13.

(17) Las transferencias no condicionadas, en cambio, consisten en transferencias que hace la Subdere (Subsecretaría de Desarrollo Regional) para la inversión en bienes públicos. Éstas se detallan en la siguiente sección. Tanto el FCM como las otras transferencias son mecanismos que buscan igualar fiscalmente las municipalidades, por lo que existen incentivos en las municipalidades para disminuir su recaudación y recibir así mayores transferencias. Como parte de los criterios usados dependen de los fondos que las municipalidades pueden recaudar por sus esfuerzos, Bravo (2011) demuestra que las transferencias entre municipalidades del FCM tienen un efecto negativo sobre la recaudación de éstas. En la sección de resultados nos referimos nuevamente a este tema. También existen obras financiadas por los gobiernos regionales y los ministerios, que aunque pueden ser seleccionados por las municipalidades, su ejecución no está completamente a cargo de éstas, por lo que los fondos no integran su presupuesto ni se incluyen en la contabilidad. Aunque muchas veces estos proyectos pueden contemplar montos de gran envergadura como la construcción de un estadio o un hospital, no corresponden a transferencias estrictamente, ya que no pasan por el control directo de la municipalidad. Dentro de este ítem podríamos enumerar las obras públicas ejecutadas por los ministerios y también aquellas obras financiadas por los gobiernos regionales.15 2.3.1.. Programas de inversión en bienes públicos. Para la inversión en bienes públicos municipales existen principalmente 2 programas que son administrados por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere), que depende directamente del gobierno central. Estos son el PMU (Programa de Mejoramiento Urbano) y el PMB (Programa de Mejoramiento de Barrios). Ambos programas comenzaron a principio de los años 90 y tienen por objetivo financiar obras de infraestructura. El Programa de Mejoramiento Urbano tiene como énfasis la provisión de infraestructura en servicios básicos, áreas verdes, proyectos de vialidad y equipamiento comunitario. Los servicios básicos consisten en obras de alcantarillado, recolección de agua lluvia, iluminación pública y encauzamiento de canales. El gasto en vialidad se refiere a inversión en calles, veredas, pasarelas, sendas y puentes.16 Los gobiernos regionales administran el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), que financia proyectos de múltiples propósitos en las municipalidades. Estos proyectos, pese a que pueden beneficiar a una municipalidad, no forman parte de presupuesto. 16 Este tipo de inversión vial es pequeño dado los montos del programa. Principalmente se refiere a puentes peatonales y reparación de calles. 15. 14.

(18) tabla 1: Programas de la subdere Programa de Mejoramiento Urbano Servicios Básicos Vialidad Servicios Públicos y Equipamiento Comunitario Otros. % de Proyectos 3,6 13,7 82,2 0,5. % de Inversión 3,3 14 82,5 0,2. Programa de Mejoramiento de Barrios Energización Saneamiento Sanitario Residuos Solidos Otros. % de Proyectos 1,6 87,82 8,58 2. % de Inversión 1,14 89,04 8,95 0,2. Fuente: Dipres, Subdere. Año 2010. La habilitación de servicios públicos y el equipamiento comunitario incluyen proyectos para servicios públicos, escuelas, reparación de equipos electrógenos, construcción o reparación de sedes sociales, multicanchas, áreas verdes, mobiliario urbano, juegos infantiles y centros de rehabilitación social. Los proyectos de este programa tienen un tope de $50 millones de pesos por proyecto, lo que sólo permite financiar proyectos pequeños y de corto plazo, los cuales pueden ser propuestos por el alcalde en cualquier momento del año. La evaluación es realizada por la Subdere y son finalmente visados por el subsecretario y el intendente de la región. El monto promedio por proyecto para estos programas es de $25 millones de pesos y los plazos de ejecución de las obras son menores a 18 meses. El Programa de Mejoramiento de Barrios, por su parte, financia principalmente obras sanitarias, tales como mejoras en servicios de agua potable, alcantarillado, electricidad y pavimentación. Este programa está enfocado principalmente a áreas con déficit de servicios básicos, tales como campamentos y zonas rurales. Los proyectos de este programa son en general de mayor envergadura que los del PMU y el plazo de ejecución de estas obras es de 24 a 36 meses. La tabla 1 muestra la composición de los proyectos que financian los principales programas de la Subdere. Además del PMU y el PMB, la Subdere tiene acceso a otros fondos de manera más discrecional en caso de emergencias. Tenemos el caso del año 2010, por ejemplo, cuando después del gran terremoto que afecto al país la Subdere aumentó los fondos del PMU desviando fondos de otras áreas y suspendiendo otros programas que no financiaban inversión. De la misma forma, durante el año 2002 se realizó un rescate financiero a algunas municipalidades.17 Para esto, la Subdere utilizó parte Pese a que las municipalidades no se pueden endeudar, este caso correspondió a un endeudamiento encubierto. Los acreedores en este caso son los trabajadores municipales y profesores a los que se les dejó de pagar sus cotizaciones previsionales. Serrano y Berner (2002). 17. 15.

(19) del fondo del PMU y permitió que las municipalidades con problemas se endeudaran con el Fondo Común Municipal, recibiendo un anticipo de éste primero y una menor asignación posteriormente. También durante el año 1999, debido al alto desempleo, se suspendió la postulación de proyectos para el PMU y estos fondos fueron asignados para proyectos en las municipalidades con mayor desempleo. Así podemos ver que la Subdere (que es básicamente el gobierno central), específicamente en estos fondos, posee discrecionalidad en su acción y atribuciones presupuestarias que hacen plausible la asignación política. En el año 2009 las inversiones financiadas por la Subdere representaban en promedio un 7,7 % de los ingresos de las municipalidades. Si consideramos que por ejemplo el monto máximo del PMU es de $50 millones, un solo proyecto por ese monto corresponde al 2 % de los ingresos promedio del 50 % de las municipalidades y más del 2,5 % del ingreso promedio del 33 % de las municipalidades más pequeñas. Además la inversión municipal promedio es de $600 millones, por lo que sólo un proyecto financiado por la Subdere puede ser alrededor del 5 % de la inversión municipal. Hay que destacar que estos dos programas entregan fondos a obras administradas y ejecutadas completamente por los municipios, de manera que forman parte de su presupuesto18 . Los fondos transferidos se anotan como ingresos en glosas especiales y como gasto en la cuenta de inversión municipal; esto ocurre cuando la Subdere realiza el pagos o los pagos del proyecto. En los últimos años la postulación y la aprobación de los proyectos es cada vez más expedita, sobre todo desde la incorporación de un sistema de postulación on-line a partir del 2010. Después de la habilitación del plan de Transportes en la capital (Transantiago), el gobierno aumentó las transferencias a las regiones como compensación por altos montos gastados sólo en la capital (debido al alto costo del subsidio de transporte); a esto se le llamó “ley espejo del Transantiago”. Estos mayores fondos también han influido en los programas de transferencias de bienes públicos de la Subdere, ya que contienen glosas de “emergencia”, que pueden ser administrados por ésta. Por último, hay que mencionar que ambos programas además tienen como objetivo explícito contribuir en la mejora de la calidad de vida de la población más pobre del país19 . Pese a que esto A diferencia de los fondos provenientes de los ministerios y los gobiernos regionales, que aunque son muchas veces solicitados por las municipalidades, son administrados y ejecutados de manera conjunta o externa, por lo que no forman parte del presupuesto municipal. 19 Este objetivo es explícito en los decretos de creación de los Programas, DSº804 de 1989 para el PMB y DSº946 de 1993 para el PMU, y además se repite como objetivo en los sucesivos informes de evaluación de la Dipres (Dirección de Presupuesto). 18. 16.

(20) se establece en los decretos, no necesariamente se cumple, debido a la discrecionalidad presente en el mecanismo. La focalización de estos fondos, se analiza en la sección de resultados, como una de las posibles consecuencias de la asignación política.. 3.. Análisis empírico. 3.1. 3.1.1.. Estadística descriptiva Bases de datos. La base de datos principal de este trabajo proviene del SINIM (Sistema Nacional de Información Municipal). Ésta es una base administrada por la Subdere, que contiene las principales variables de presupuesto e indicadores de gestión y caracterización municipal, desde el año 2001 al 2012. Los municipios deben publicar a principios de cada año el presupuesto ejecutado del año anterior. Aparte de las variables de presupuesto, se obtienen variables de población de las estimaciones del INE (Instituto Nacional de Estadísticas), en base a los censos de población. De manera adicional se obtuvieron los datos de votaciones municipales del Servel (Servicio Electoral). Por último, la base de este trabajo contiene información de inversiones municipales y postulaciones a proyectos conseguida a través de solicitudes formales de información a la Subdere y a los gobiernos regionales.20 En la Tabla 2, mostramos la estadística descriptiva de las principales variables de nuestra base de datos. Los ingresos propios permanentes corresponden a los ingresos que las municipalidades recaudan y reciben por los impuestos territoriales de sus habitantes, los cuales se han duplicado en los últimos 10 años. Lo mismo sucede con los ingresos totales de las municipalidades que incluyen los ingresos propios permanentes más las transferencias del gobierno central y del fondo común municipal, aunque presentan una muy alta desviación estándar. La varianza que presentan estas partidas se debe a la alta heterogeneidad de las municipalidades, tanto territorialmente como en ingresos (Valenzuela (2008)). En los anexos se incluye un resumen explicativo de las variables con su fuente (Tabla A2). Las solicitudes de información son tramitadas a través de la Ley 20.285 de acceso a la información pública. Pese al gran avance de la Ley en materia de transparencia, el trámite por parte de las instituciones puede demorar varios días y en caso de respuesta negativa una apelación al Consejo para la Transparencia (CPLT) puede durar aún más (hasta meses). Al momento de escribir esta investigación sigo esperando la respuesta a 5 apelaciones ante el CPLT, por información no entregada o entregada de manera incompleta por parte de las instituciones. Esta mayor información pedida buscaba completar las series para los años anteriores al 2001. 20. 17.

(21) Tabla 2: Estadística Descriptiva Variable. Unidad. Año de elección municipal Coalición (Dummy † ). Período 2005-2008. Período 2009-2012. 2000. 2004. 2008. 0.5162 (0.4999). 0.5545 (0.4971). 0.3446 (0.4708). Margen votación. %. 0.0089 (0.2355). -0.0003 (0.2520). -0.1620 (0.2915). Inversión Subdere. $MM c/año. 314.563 (330.0). 177.66 (299.89). 291.96 (358.38). Inversión con recursos propios. $MM c/año. 393.772 (856.255). 462.90 (1,171.94). 431.29 (916.81). Inversión total. $MM c/año. 541.22 (943.16). 640.67 (122.06). 723.25 (992.96). Inversión financiada por Subdere como porcentaje de la inversión total. %. 0.276 (0.2773). 0.344 (0.2884). 0.486 (0.2968). 45,709 (71,700). 47,870.34 (78,757.71). 49,651.94 (85,549.84). 0.257 (0.107). 0.180 (0.094). 0.1686 (0.0818). Población. †. 0ó1. Período 2001-2004. hab.. Porcentaje de población en situación de pobreza. %. Ingreso total. $MM c/año. 3,434.23 (7,340.461). 4,670.73 (9,437.29). 7,014.81 (12,897.34). Ingresos propios permanentes. $MM c/año. 1,467.73 (4,014.90). 1,994.81 (5,355.79). 2,849.38 (7,206.51). La Dummy Coalición, toma valor 1 si el alcalde es de misma coalición política del gobierno central y 0 si no lo es.. Tabla 2: En la tabla A2 del anexo se presenta la descripción de las variables. Entre paréntesis se muestran las desviaciones estándar.. 3.1.2.. Inversión municipal. Lo primero que voy a analizar es la inversión en bienes públicos de los municipios respecto de las elecciones, dado que corresponden a las variables de interés de este trabajo. En la Figura 1 se presenta la inversión agregada real de los municipios en logaritmo natural, donde las cifras están deflactadas usando el año 2001 como año base de la serie. Las líneas negras verticales marcan las elecciones municipales en los años 2004, 2008 y 2012.. 18.

(22) Figura 1: Inversión real municipal agregada. Figura 1: Las líneas negras en los años 2004, 2008 y 2012 marcan las elecciones municipales. Las cifras de inversión están corregidas de inflación, usando el año 2001 como año base.. Gráficamente, se observa que en el año 2004 que corresponde a una elección, la inversión real agregada financiada por los municipios y también la inversión financiada por la Subdere, aumentan respecto del año anterior y siguiente. De la misma manera, para el año 2012 que también corresponde a año de elecciones, ambas variables vuelven a subir respecto del año anterior. El año 2008 sin embargo, no presenta un aumento respecto del año 2007 ni en la inversión financiada por los municipios, ni en la inversión financiada por la Subdere; incluso ocurre que el año 2008 forma parte de una tendencia de decrecimiento de la inversión financiada por los municipios desde el año 2007 hasta el 2010. Esto se podría explicar eventualmente por la crisis económica del año 2008-2009, ya que también ocurre que en el año 2008, los ingresos propios de las municipalidades presentan un crecimiento anual negativo por primera vez desde el año 2000. Además, es razonable pensar que dado la irreversibilidad de la inversión, ésta sea altamente afectada durante los momentos de incertidumbre. Aun con la crisis incluida, se ve siempre una caída de la inversión total en todos los años post elecciones, es decir los años 2005 y 2009. Los programas de inversión en bienes públicos de la Subdere, consisten en fondos a los que postulan los municipios. Es por esto que las postulaciones agregadas nos debieran dar una idea de la demanda por inversión de los municipios. En la Figura 2, se muestran los montos agregados reales 19.

(23) Figura 2: Fondos PMU agregados: Postulaciones y Entregas. Figura 2: Las líneas negras en los años 2004, 2008 y 2012 marcan las elecciones municipales. La línea punteada en el año 2009 indica el cambio de coalición en el gobierno central. Las cifras de inversión están corregidas de inflación, usando el año 2001 como año base.. de las postulaciones del Programa de Mejoramiento Urbano, principal programa de inversión de la Subdere. Si consideramos que las postulaciones son un proxy de la demanda por inversión, entonces vemos claramente que ésta es mayor en los años anteriores a la elección que los años posteriores, excepto la elección del año 2004, donde no se ve ningún incremento de las postulaciones en los años anteriores a esta elección. Además, tenemos que considerar que existe un desfase entre las postulaciones y las ejecuciones de los proyectos, por lo que los municipios al aumentar las postulaciones un año antes de la elección, podrían estar buscando aumentar la inversión en bienes públicos para los años electorales (o también, el financiamiento de la inversión para aumentar su presupuesto disponible para otras obras). Un hecho que llama la atención es el gran aumento de postulaciones el año 2010 y que este aumento substancial se mantenga. Posiblemente la razón principal se debe al terremoto ocurrido ese año que provocó un aumento de la demanda por inversión de los municipios.21 Debido a la magnitud del terremoto (8.8 Richter ) es esperable que la demanda se mantenga alta para los años siguientes. Con la información que tenemos, no se puede identificar un ciclo en las transferencias de la 21 Sólo después de 3 años, la reconstrucción de las obras destruidas por el terremoto del año 2010 llegó al 90 % (Junio del 2013). Fuente: http://www.cumplimiento.gob.cl/objetivos/reconstruccion/. 20.

(24) Figura 3: Inversión real financiada por la Subdere. Figura 3: Las líneas negras en los años 2004, 2008 y 2012 marcan las elecciones municipales. La línea punteada en el año 2009 indica el cambio de coalición en el gobierno central.. Subdere y la inversión municipal, debido a la falta de datos y a la imposibilidad de controlar por shocks que afectan a todas las municipalidades. El cuerpo principal de este trabajo, consiste no en el análisis del movimiento de la inversión, sino en como se distribuyen éstas entre las municipalidades, dependiendo si el alcalde es o no de la coalición de gobierno. La Figura 3 muestra que al separar la inversión promedio financiada por la Subdere según la coalición del alcalde, vemos que los municipios con alcalde de la coalición del gobierno central siempre tienen mayor financiamiento hasta el año 2009 (marcado con línea vertical punteada). Aquel año es muy importante ya que corresponde al año del cambio de coalición política en el gobierno central. Después del año 2009, las municipalidades de la coalición de gobierno caen con respecto a las otras por primera vez, manteniendose esta situación hasta el 2011. Esto se podría explicar por el desfase entre las postulaciones y las ejecuciones de los proyectos. De esta manera, pese al cambio del gobierno, los municipios de la antigua coalición todavía mantienen en ejecución muchos proyectos aprobados en años anteriores. Esta explicación es bastante coherente con lo observado, ya que la brecha de las transferencias comienza a disminuir hasta el siguiente año de elección municipal (2012) cuando, nuevamente, los municipios de la coalición del gobierno reciben efectivamente más transferencias. 21.

(25) La sección siguiente, desarrolla el método con el cual se espera estimar el efecto descrito en la Figura 3, es decir, que la identidad del alcalde sí importa en las transferencias recibidas. Como parte fundamental de este trabajo, la estrategia de identificación usada permite cuantificar el efecto de la coalición del alcalde sobre las transferencias evitando problemas de endogeneidad.. 3.2.. Estrategia de identificación. Lo primero que hay que tomar en cuenta es que vamos a trabajar a nivel de coalición política y no por partido específico. Esto debido a que en Chile existen dos conglomerados políticos consolidados, que incluyen a los 6 partidos más representativos del país.22 De esta manera, siempre es posible ver un candidato de alguna de las dos coaliciones compitiendo por una alcaldía, lo que no sucede a nivel de partidos, ya que debido a la negociación interna de éstos, no se presentan dos candidatos por coalición a una misma elección.23 Es por esto que este enfoque evita un eventual sesgo de selección presente cuando un partido decide no competir debido al mal desempeño del alcalde incumbente.24 Con respecto a esto, podemos pensar en el caso de un alcalde incumbente que ha tenido un pésimo desempeño o que es afectado por algún caso de corrupción, y su partido (o el mismo) decida no competir en la elección (Ferraz y Finan (2011)). También podemos pensar que los alcaldes pueden ser distintos según los períodos que lleven en la oficina, y de esta manera, aquellos que han estado varios períodos hayan aumentado sus habilidades respecto a aquellos que enfrentan un primer período.25 Como mencionábamos anteriormente, estos problemas se evitan con nuestro enfoque que no contempla a los particulares, sino a los conglomerados políticos que siempre están presentes en las elecciones. Por último, tenemos que para toda la muestra, sólo existe un caso de un candidato que compitió solo en las elecciones, así que podemos decir que el sesgo de selección no será un problema en nuestro enfoque.26 Sin embargo, la mayor dificultad de este tipo de investigaciones, que buscan estimar el efecto 22 Los conglomerados son: la Alianza por Chile (Alianza) que representa a la centro derecha política y la Concertación por la Democracia (Concertación) que representa a la centro izquierda. 23 Existen casos de elecciones con más de un candidato por coalición, sin embargo son hechos aislados. Este tipo de comportamiento se da en casos en que las negociaciones y los mecanismos de competencia al interior de los partidos fallan. 24 También puede haber un sesgo de selección por el buen desempeño del candidato; por ejemplo existen alcaldes populares que deciden postular a distritos parlamentarios o incluso en elecciones presidenciales, por lo que su decisión de dejar de competir está marcada por el buen desempeño. 25 Ferraz y Finan (2011) argumentan que el horizonte de los alcaldes en su cargo puede cambiar su comportamiento. En su trabajo ellos muestran que dado el limite de dos períodos consecutivos que puede estar un alcalde en Brasil, los casos de corrupción son mayores en el segundo período. 26 En las elecciones del año 2012, el alcalde de Santo Domingo, Francisco González compitió sin oponentes.. 22.

(26) de una coalición o partido político sobre distintos outcomes, está en identificar correctamente el efecto. Esto ocurre por varias razones. En primer lugar, existen variables no observadas que afectan la estimación, como por ejemplo la habilidad de los alcaldes. Esta variable no observable puede determinar que los alcaldes con mayor habilidad consigan mayor cantidad de recursos y al mismo tiempo presenten una mayor votación. Por otro lado, Levitt y Snyder (1997) definen también que puede existir simultaneidad en los resultados de gasto y transferencias en períodos de elecciones. Esto ocurre debido a que los candidatos que enfrentan un escenario de mayor competencia política tienen mayores incentivos para conseguir más recursos y aumentar más el gasto, por lo que podemos observar un efecto sesgado hacia abajo entre el gasto y las votaciones. Por último, las preferencias políticas de los habitantes pueden estar relacionadas con las preferencias por bienes públicos, de manera que la identidad política esté correlacionada con las transferencias; o bien las características que permiten una mayor transferencia, como la pobreza de una zona, estén también relacionadas de la misma forma. Es por esto que la simple correlación o una estimación por observables va a tener, eventualmente, sesgo en la estimación. Para solucionar este problema de identificación se utiliza una estrategia de estimación de regression discontinuity design (RDD). De esta manera, evitamos los problemas de endogeneidad mencionados anteriormente y podemos identificar correctamente el efecto causal. Lo que se presenta a continuación sigue la notación de Imbens y Lemieux (2008) y Lee y Lemieux (2010). En términos formales, consideremos un modelo de la siguiente forma:. Y = Dτ + W δ1 + U. D=.    1 si X > c   0 si X < c. X = W δ2 + V donde Y es el outcome de interés, D es el indicador binario del tratamiento y W es un vector para todas las características predeterminadas y observables de la municipalidad que pueden impactar el outcome y/o la variable de asignación. Este modelo es similar al clásico modelo de selección con una variable dummy endógena, del tipo Heckman (1978), excepto que aquí la variable X que determina. 23.

(27) el tratamiento es observable. Esto permite incluso relajar algunos supuestos. Primero, podemos permitir que W sea endógenamente determinada. Segundo, no importa si algunos parámetros en δ1 o δ2 son cero. Tercero, no es necesario hacer supuestos sobre las correlaciones entre W , U y V .27 Se puede notar además que Y no es función de X y no necesita serlo, así como tampoco importaría si lo fuese. La razón tras la utilización de esta identificación está en la incapacidad de los alcaldes de manipular el resultado de la elección en el margen. O de manera formal, la incapacidad de controlar la variable X alrededor de c. La idea es que los alcaldes tienen un control impreciso del resultado de la votación, por lo que un alcalde que ganó una elección por un margen mínimo, probablemente no realizó mayor o menor esfuerzo que el que la perdió por el mismo pequeño margen. Es por esto que en el margen tenemos una aleatorización del tratamiento. Como esperamos que los alcaldes no tengan control sobre un resultado preciso de la votación en el margen, entonces vamos a esperar que la densidad de X condicional en (W = w, U = u) sea continua en la discontinuidad. Esto es muy importante, ya que de esta manera podemos decir que la única diferencia entre los municipios será la coalición política del alcalde y no otra cosa. Si, por ejemplo, la pobreza de las municipalidades o bien la población es significativamente distinta en la discontinuidad, no podríamos decir que el tratamiento se reparte de manera aleatoria entre las municipalidades que están en alrededor de X = c. De esta manera, tomando el modelo anterior, vamos a definir nuestro estimador como:. τRD = lim E[Y |X = x] − lim E[Y |X = x] x→c−. x→c+. donde τRD es el efecto en el outcome Y de ser alcalde de la coalición del gobierno por sobre los alcaldes que no lo son, cuando estamos en el umbral X = c. Esta identificación sólo es posible si P r[W = w, U = u|X = x] es continua para todo X = x; es decir, no son características específicas de las municipalidades las que provocan el tratamiento, dado que éstas están uniformemente distribuidas (sin saltos) alrededor del umbral. Esta medición corresponde a una aleatorización local, es decir, el resultado medido corresponde a un AT E (Average Treatment Effect) ponderado en las elecciones de estrecho margen. Es por esto El modelo clásico de selección de Heckman (1978) realiza supuestos sobre la correlación de W , U y V . Un análisis más detallado de los supuestos se puede encontrar en Lee y Lemieux (2010). 27. 24.