ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD

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ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD

ALIMENTARIA DE COLOMBIA

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CEDIP

\ 1 6 KQV. 2004

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5 Num. ..|J33....!Núm. ...-^- 5

TESIS DOCTORAL M

a

del Rocío Ortiz Moneada

·;.

^ i i g ^ · ' DIRIGIDA POR:

M

a

Teresa Ruiz Cantero Carlos Álvarez-Dardet Diaz

UNIVERSIDAD DE ALICANTE

Departamento de Enfermería Comunitaria Medicina Preventiva y Salud Pública e Historia de la Ciencia

Diciembre, 2004

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A mis padres (ANABEL), a quienes llevo en mi corazón

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AGRADECIMIENTOS

La presente tesis ha sido un proyecto de vida compartido con numerosos grupos de personas e instituciones, y cuyo aporte ha sido esencial en la construcción y finalización de éste proceso de investigación.

En España:

A Maria Teresa Ruiz, mi más profundo agradecimiento por haberme impulsado en el mundo de la academia, y haber creído en mí. Su apoyo permanente y orientaciones dieron forma y estructura ai proyecto de vida que un día soñamos e iniciamos.

A Carlos Alvarez-Dardet, no solo por darme su apoyo y amistad, sino por ayudarme efectivamente en el acceso académico de la producción del conocimiento científico de la salud pública.

A Ma Carmen Davó, quien con su carisma y cariño me brindó su apoyo incondicional y orientaciones acertadas en los momentos cruciales durante todos estos años de compartir la tesis.

A cada uno(a) de mis compañeros(as) del Departamento de Enfermería Comunitaria, Medicina Preventiva y Salud Pública e Historia de la Ciencia, que con ilusión siempre estuvieron presentes para apoyarme y darme ánimo.

Mi agradecimiento al Observatorio de Políticas Públicas y Salud (OPPS) que atendió esta tesis entre sus objetivos, con apoyo económico en la

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divulgación de los resultados finales a los diferentes actores de la política, como a la edición final de la tesis.

Agradezco a Encarna Gascón por su participación y contribuciones en el estudio Delphi.

Gracias a Diana Gil, Irma Muñoz y Carmen Vives, por sus comentarios y aportes en la revisión de la tesis.

A José Ma Tortosa y Concha Colomer, aprecio sus contribuciones en las lecturas y orientaciones de la literatura científica desde la mirada de la sociología y de la salud pública respectivamente.

A Conxi Martínez, por su experiencia e incalculable ayuda en el diseño y edición de la tesis. Por la gestión administrativa que desarrolló durante todos estos años con profesionalismo y vehemencia.

A mis compañeros(as) Erno Harzheim, Luis David Castiel, Daniel Laparra, Alvaro Franco, Adrián Buzzaqui, Marco Antonio Palma, Virginia Cabrera, Mora Malaver, como a mis amigos(as) Manolo Rojo, Alfonso Córdoba, Edgar Valbuena, Magdalena Bravo, Juanita Zerrate, Beatriz Salve, Beatriz Jiménez-Benedid, por su apoyo y ánimo permanente.

En Colombia :

Universidad del Atlántico

Quiero agradecer a la Universidad del Atlántico, que acogió ésta tesis entre sus proyectos de internacionalización de la investigación, permitiendo su desarrollo e intercambio académico. Quiero hacer mención especial a la Facultad de Nutrición y Dietética, a la

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Vicerrectoría Académica, a la Vicerrectoría Administrativa, al Departamento de Investigaciones, a la Oficina de Informática, a la Oficina de Publicaciones y a la Oficina de Relaciones Internacionales, como a los miembros del Consejo Superior, Consejo Académico y Consejo de la Facultad de Nutrición.

Gracias a mis colegas Flor María Díaz y Sonia Saavedra, tanto por su apoyo y disposición constante en el desarrollo del trabajo de campo, como por su confianza y ánimo en los momentos de dificultad.

Agradezco al profesor Ramón Matos, por sus constantes orientaciones metodológicas y su valiosa contribución en el análisis estadístico de los informadores clave.

A todos(as) los(as) integrantes del grupo de investigaciones interdisciplinario en políticas agroalimentarias (GRIINPA), por su valiosa ayuda en la recogida de la información, como por su imprescindible apoyo en la divulgación de los resultados finales. Gracias especialmente a Gilma Cassiani, Ingrid Barros, Ricardo Bula, Acela Gutiérrez y Patricia Ortíz.

Mi reconocimiento a las estudiantes de la Facultad de Nutrición que se incorporaron voluntariamente al grupo de investigación y me brindaron su apoyo logístico en las diferentes etapas de la tesis.

Expertos de la Nutrición en Colombia

Agradezco a las personas que orientaron el proceso de selección de los diferentes actores de la política de nutrición, especialmente a Gloria Ochoa, Elena Restrepo, Belén Samper, Lucila Inés Porras, Amanda Valdés, como un agradecimiento postumo al profesor de la Universidad Nacional de Colombia Jesús Bejarano.

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Gracias a mi colega Victoria Serna, por su disposición y apoyo constante durante todo el desarrollo de la tesis, como por sus aportes en los resultados y divulgación de los resultados. Así mismo a Marta Camargo, Yomaira Miranda, Gloria Amparo Agudelo, Aura García, Lucía Correa, Zulma Corredor, Noralba Cárdenas y Amanda Valdés.

Quiero agradecer a todas las instituciones y expertos, que durante todos estos años me acompañaron y me apoyaron con sus opiniones y aportes desde su experiencia profesional. A los usuarios de los programas que gracias a su colaboración y organización facilitaron la realización de las entrevistas. Destaco los siguientes:

Ministerio de Salud (actual Ministerio de Protección Social).

Ministerio de Agricultura.

Comité Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSA, Colombia).

Organizaciones Internacionales en Colombia: OPS, FAO y UNICEF.

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF): sede nacional, regional de Zipaquirá, Centro zonal San Cristóbal-Sur, regional Bolívar, regional Córdoba, regional Santa Marta, regional Sucre y Barranquilla.

Ministerio de Comunicaciones.

Instituto Nacional de Salud (INS): Dirección de Nutrición Fundación Nutrir.

Fundación Santafé: área de comunitaria.

Secretaria de Salud Departamental: Departamento de Salud Pública.

Secretaria Distrital de Salud de Bogotá (SDS)

Secretaria de Agricultura de Cundinamarca (Gobernación).

Federación Nacional de Cafeteros de Colombia (FEDECAFE): Comité de Cafeteros de Cundinamarca, Comité Municipal de Cafeteros de San Francisco y Comité Municipal de Cafeteros de la Vega.

AUGURA: productores plataneros de la zona del Urabá Antioqueño.

Sociedad de Agricultura de Colombia (SAC).

Hogares Juveniles Campesinos.

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Secretaria Departamental de Agricultura del Atlántico: Subdirección de la Unidad Regional de Planificación Agraria.

Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) del Atlántico: Soledad, Sabanagrande, Galapa, Baranoa Santo Tomás y Usiacurí.

Hogares Comunitarios de Bienestar y Hogares Infantiles de: Soledad, Sabanagrande, Galapa, Baranoa Santo Tomás, Usiacurí, Barranquilla, Zipaquirá y San Cristóbal-Sur de Bogotá.

Instituciones sanitarias públicas (ISS) y privadas, como diferentes ONG's.

Centro Auxiliar de Servicios Docentes (CASD): Cartagena y Bogotá Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE): sede nacional CAN y seccional de Barranquilla.

COLC1ENCIAS: División de Cooperación Internacional

Universidad Nacional de Colombia: Facultad de Medicina y Departamento de Nutrición.

Universidad Javeriana: Carrera de Nutrición y Dietética.

Universidad de Antioquia: Escuela de Nutrición y Dietética y, Escuela Nacional de Salud Pública.

Universidad Católica de Manizales: Facultad de Nutrición y Dietética.

Universidad Industrial de Santander: Escuela de Nutrición y Dietética.

Universidad Metropolitana: Programa de Nutrición y Dietética.

Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición y Dietética (ACOFANUD).

Asociación Colombina de Dietistas y Nutricionistas: ACODIN Nacional, ACODIN Cundinamarca y ACODIN Atlántico.

Asociación de Nutricionistas Dietistas de la Universidad Nacional de Colombia (ANDUN).

También quiero agradecer a otras instituciones y organizaciones de las que recibí diferentes forma de ayudas económicas durante el proceso

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de la tesis: Laboratorios Nestlé Ltda., Agencia Española de Cooperación (AECI), Vicerrectorado de Relaciones Internacionales de la Universidad de Alicante, Oficina de Relaciones Internacionales para América Latina de la Universidad de Alicante y la Generalitat Valenciana.

Finalmente, y no por ser menos importantes, quiero agradecer profundamente a mis hermanos y hermanas: Abel, Marta, Luz Helena, Patricia, Germán, Luis Fernando, Víctor Augusto, Diego y Diana, que me han servido de inspiración, estímulo y apoyo en todos los procesos de ésta tesis. Hago extensivo mi agradecimiento a toda mi familia por su paciencia y comprensión ante mis ausencias todos estos años de vida, y por enaltecer los valores del amor, la concordia y la solidaridad.

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Análisis de las Políticas de Alimentación y Nutrición en Colombia

ÍNDICE

RESUMEN 1

INTRODUCCIÓN 7 1. El contexto de la seguridad alimentaria en Colombia 9

Bibliografía 19

2. Marco de referencia 25 2.1. Las políticas públicas y su análisis 27

2.2. El análisis de las políticas públicas en el ámbito de la salud 33

2.3. Políticas de nutrición y la seguridad alimentaria 36

2.4. Programas de alimentación y nutrición 43 2.5. Evaluación de las políticas de alimentación y nutrición 48

2.6. Metodologías utilizadas en el análisis de políticas públicas

saludables, de alimentación y nutrición 53

3. Objetivos 59 Bibliografía 60

MATERIAL Y MÉTODOS 77 1. Tipo de estudio y diseño general 79

2. Universo de estudio, selección y tamaño de muestra, unidad de

análisis y observación. Criterios de inclusión y exclusión 80

2.1. Unidad de análisis y observación 80 2.1.1. Contexto económico, social, alimentario y nutricional 80

2.1.2. Informadores Clave y Delphi 80 2.2. Selección y Tamaño de la Muestra 80

2.2.1. Contexto económico, social, alimentario y nutricional 80

2.2.2. Método Informadores clave 82

2.2.3. Método Delphi 86

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Indice

2.3. Criterios de Inclusión y Exclusión 87 2.3.1. Criterios de selección para la valoración del contexto

económico, social, alimentario y nutricional 87

2.3.1.1. Disponibilidad de alimentos 88

2.3.1.2. Estado nutricional 90 2.3.1.3. Económicos 91 2.3.2. Criterio de inclusión de los Informadores Clave 98

2.3.3. Criterio de inclusión para el Método Delphi 96 2.3.4. Criterios de exclusión de las variables de valoración de

97contexto económico, social, alimentario y nutricional 97 2.3.5. C98riterios de exclusión de informadores clave 98 2.3.6. Criterios de exclusión de informadores para el método

Delphi 99

3. Recogida de datos, fuentes de información e instrumentos utilizados ...100

3.1. Contexto económico, social, alimentario y nutricional 100

3.2. Método Informadores Clave 106

3.3. Método Delphi 108 3.3.1. Primera vuelta 109 3.3.2. Segunda vuelta 109 3.3.3. Finalización del proceso Delphi 110

4. Análisis y procesamiento de los datos 110 4.1. Contexto económico, social, alimentario y nutricional 110

4.2. Informadores clave 116 4.3. Método Delphi 119

4.3.1. Primera vuelta. Tasa de Respuestas 119 4.3.2. Procesamiento de los Datos para la Primera vuelta 120

4.3.3. Tasa de Respuesta para la Segunda vuelta 121 4.3.4. Procesamiento de los Datos para la Segunda vuelta 121

4.3.5. Información y comunicación de los resultados 124

Bibliografía 126

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Análisis de las Políticas de Alimentación y Nutrición en Colombia

RESULTADOS 133 1. Valoración del contexto social, económico, alimentario y nutricional. 135

1.1. Disponibilidad Alimentaria 135 1.1.1. Producción nacional de alimentos y sus tendencias en la

importación y exportación 138 1.1.2. Sector agropecuario frente al crecimiento económico del

país 143 1.1.3. Consumo de Alimentos 146

1.2. Evolución del Estado de Nutrición 150 1.3. Características económicas relacionadas con la situación

alimentaria y nutricional 152 1.3.1. Evolución de Indicadores Macroeconómicas 152

1.3.2. Evolución de los indicadores socioeconómicos 155

2. Valoración de la política de seguridad alimentaria de Colombia en base al PNAN según opinión de los informadores clave

(planificadores y técnicos) 159 2.1. Existencia de una política de Nutrición en Colombia 159

2.2. Existencia de una institución encargada de la sostenibilidad de

la política 159 2.3. Estrategias del PNAN que han permitido acceso a los alimentos160

2.4. Gestión del PNAN 161 2.5. Se ha logrado un proceso de acuerdos para la consecución de

los objetivos del PNAN 161 2.6. Factores determinantes del problema alimentario en Colombia. 162

2.7. Las políticas involucradas con la seguridad alimentaria deben

permanecer, reajustarse o reformularse 163

3. Resultados del método Delphi 164 3.1. Grupo de Planificadores 164 3.2. Grupo Académico 165 3.3. Grupo de Ejecutores 165 3.4. Orden de las Barreras del PNAN de Colombia según opinión de

cada grupo de informadores clave 167 3.5. Jerarquización global final de las barreras 168

3.6. Información y comunicación de los resultados 171

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Indice

4. Valoración de los programas de seguridad alimentaria centrados en los programas de seguridad alimentaria en hogares rurales y en

grupos vulnerables del PNAN 172 4.1. Programas de Seguridad Alimentaria en Hogares Rurales:

opinión de los Informadores Clave 172 4.2. Programas de Seguridad Alimentaria en Grupos Vulnerables de

la Población Colombiana 184

DISCUSIÓN 201

Bibliografía 227

CONCLUSIONES 239

IMPLICACIONES PARA LAS POLÍTICAS DE NUTRICIÓN 247

INDICE DE GRÁFICOS 257 INDICE DE CUADROS 261

ANEXOS 267 Anexo 1. Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PNAN-1995-2005269

Anexo 2. Cuestionario 273 Anexo 3. Divulgación de resultados de la tesis 287

Anexo 4. Tablas 299 índice de tablas 347

Anexo 5. Abreviaturas 351

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Análisis de las Políticas de Alimentación y Nutrición en Colombia

RESUMEN

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Análisis de las Políticas de Alimentación y Nutrición en Colombia

Objetivo:

Analizar la política de alimentación y nutrición, con relación a la línea de acción de seguridad alimentaria, del Plan Nacional de Nutrición y Alimentación de Colombia PNAN y su contexto socioeconómico, durante el período 1996-2002.

Metodología:

Diseño observacional, híbrido entre métodos cuantitativos y cualitativos.

Consta de un estudio descriptivo y otro analítico de carácter transversal con datos primarios y secundarios retrospectivos y concurrentes. Para el estudio descriptivo se realizó una valoración del contexto económico, social, alimentario y nutricional en Colombia, obtenidas de datos secundarios nacionales e internacionales relacionadas con variables de disponibilidad alimentaria y consumo de alimentos, e indicadores del estado nutricional y variables económicas. Estas variables muestran la consistencia con los resultados de la política de nutrición -1996-2002-, presentadas a través de la tendencia en cada indicador. Para el estudio analítico se llevó a cabo una encuesta transversal de carácter semiestructurado utilizando la técnica de informadores clave y el método Delphi. El tamaño de la muestra se basó en el criterio de saturación, de informantes implicados en el PNAN, pertenecientes a la esfera política, como a profesionales de instituciones internacionales, gubernamentales y ONGs, y a la comunidad usuaria beneficiada de los programas del PNAN. A través de los informadores claves se valoró la política de seguridad alimentaria de Colombia y los programas de seguridad alimentaria centrados en los Hogares rurales y en los Grupos vulnerables del PNAN, en relación a las variables de ejecución, financiación y sustentabilidad de los programas. Para su análisis se construyó un índice de Posición (IP) que cuantificó la posición global de todas las opiniones aportadas por las/los informadores(as) clave entre cero (0) y uno (1), siendo los valores cercanos a cero (0) indicativos de valoración positiva y los cercanos a uno (1) indicativos de valoración

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Resumen

negativa. Con el estudio Delphi, de dos vueltas, se identificaron 10 barreras al desarrollo del PNAN. Para la integración de las respuestas individuales se obtuvo las medidas de tendencia central, ordenando las barreras en función de los valores de la mediana. A valores de medianas iguales se ha recurrido a la media -mayor media-, o a los indicadores de dispersión de las respuestas -menor desviación típica.

Resultados:

Valoración del contexto social, económico, alimentario y nutricional en que se desarrolló el PNAN de Colombia: La disponibilidad total de alimentos decreció durante el período del PNAN.

La producción nacional de alimentos disminuyó y las exportaciones, como las importaciones de alimentos aumentaron. El consumo de energía y nutrientes disminuyó, especialmente los carbohidratos, mientras que el suministro medio de energía alimentaria se mantuvo entre las recomendaciones, a excepción de las grasas. Durante el quinquenio 1995-2000, el ingreso real de los colombianos disminuyó y la distribución del ingreso (Gini) presentó el mayor detrimento a partir de 1995, como a su vez aumentó la tasa de desempleo; y la tasa de mortalidad infantil en menores de cinco años se mantuvo sin observarse un cambio descendente.

Valoración de la política de Alimentación y Nutrición de Colombia:

Según la percepción de los actores principales -informadores clave:

planificadores y técnicos- opinan que Colombia si disfruta de una política de alimentación y nutrición, la cual cuenta con instituciones encargadas de la planificación y puesta en marcha del PNAN, pero carece de una institución de vigilancia y control. En el cumplimiento de los objetivos del PNAN se encontraron dificultades en el proceso de acuerdos entre las instituciones involucradas en el PNAN. Cada institución conoció parcialmente sus funciones, competencias y compromisos dentro del PNAN, limitando la coordinación entre ellas. La inestabilidad económica, la adquisición de alimentos y el suministro de

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Análisis de las Políticas de Alimentación y Nutrición en Colombia

insumos, fueron los principales factores que determinan el problema alimentario de Colombia.

Barreras identificadas al desarrollo del PNAN: La desarticulación del PNAN con las políticas sociales y económicas, sin coherencia con la política agraria y la política exterior, es la principal barrera. La falta de coordinación entre las instituciones encargadas de la dirección del PNAN, es el principal factor interno que limita el adecuado desarrollo de los programas de seguridad alimentaria en el país.

Valoración de los programas de seguridad alimentaria: Hay desconocimiento por parte de todos los informadores clave de los programas centrados en los hogares rurales, valorando el funcionamiento de estos de regular a malo. Mientras que los programas dirigidos a grupos vulnerables fueron más conocidos, y su funcionamiento fueron valorados excelentes, especialmente aquellos programas donde los mismos usuarios participan en su desarrollo. Se desconoce el financiamiento de los programas.

Conclusiones:

1. Factores externos como la mundialización de la economía influyeron en las políticas internas de seguridad alimentaria, en relación a las limitaciones en la disponibilidad y acceso a los alimentos. El desempleo y los precios de los alimentos influyeron en el deterioro del ingreso, para el acceso a los alimentos y la adquisición a la cesta básica de bienes y servicios. Los programas para compensar el impacto en los precios de los alimentos en las familias rurales más pobres no se cumplieron, con repercusiones sobre su seguridad alimentaria. Hecho contrario a lo encontrado en algunos programas de complementation alimentaria, que facilitaron el acceso y consumo de alimentos.

2. Se evidenció un conflicto entre las políticas económicas desarrolladas y las políticas sociales, propuestas por el gobierno y su impacto sobre la inseguridad alimentaria y el estado nutritional. Colombia se desvió

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Resumen

de la meta propuesta en la Cumbre Mundial de Alimentos -CMA- en 1996, de disminuir el número de pobres con la puesta en marcha del plan de acción de nutrición. La población pobre y en estado de indigencia aumentó durante el período de PNAN.

3. Se logró el objetivo propuesto en el PNAN de disminuir la desnutrición global, pero no así la desnutrición crónica.

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

INTRODUCCIÓN

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

1.- EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN COLOMBIA

La seguridad alimentaria, entendida como el acceso de toda la población a los alimentos necesarios que integran una dieta equilibrada y sana, ha sido una de las mayores preocupaciones en el mundo, especialmente a partir de la mitad del siglo XX. Habitualmente, se ha asociado con la pobreza, el hambre, la desnutrición, el desempleo y los bajos ingresos para la adquisición de alimentos. Sin embargo, también se ha ido considerando con mayor firmeza su relación con la autosuficiencia alimentaria y con la necesidad de producir y disponer de alimentos.1

Históricamente la seguridad alimentaria, ha sido la meta principal de las políticas de nutrición en tiempos de crisis.2 En el siglo XVIII se lleva a cabo el almacenamiento de granos para los periodos de escasez, en el XIX, destacan los avances tecnológicos en la conservación de alimentos, y a mediados del siglo XX las políticas de nutrición culminan con los programas de distribución masiva de alimentos en situación de emergencia.3 En este momento nace la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO, y otras instituciones de Naciones Unidas como la OMS y la UNICEF, para reforzar las tareas de la lucha contra la desnutrición en el mundo entero.

Bajo la FAO, se celebró en 1974 la Conferencia Mundial de Alimentos en Roma para erradicar el hambre en el mundo, la desnutrición y la inseguridad alimentaria.4 Para evaluar los objetivos planteados, posteriormente se realizaron varias reuniones conjuntas del Comité de Expertos de la FAO y la OMS. Entre las reuniones internacionales destacan la Conferencia Internacional de Nutrición en

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Introducción

1992,5 y la Conferencia Mundial de Alimentación en 1996.6 En ellas se propuso como meta común llevar a cabo un Plan de Acción para la nutrición y la alimentación, el cual debía ser ajustado por cada gobierno en su país. También se fijó un documento técnico con las principales directrices normativas que sirvieran de base a las políticas nacionales e internacionales en mejora de la nutrición y la inseguridad alimentaria.

Las respuestas de los gobiernos para la solución de estos problemas han sido las políticas públicas de nutrición y alimentación.7,8

Existen diversas definiciones y orientaciones de políticas públicas, dependiendo del campo y escuelas de pensamiento de donde provengan.9 La disciplina de las políticas públicas se ha expandido rápida y ampliamente y la producción de estudios es vertiginosa.

Brooks, 10 las define como la estructura de ideas y valores, a partir de los cuales los gobernantes toman decisiones para realizar acciones o programas - o no realizar ninguna acción - en la resolución de los problemas. O'Neill y Pederson,11 retoman este concepto para hablar de las políticas públicas como las acciones o no-acciones del gobierno en un área particular de lo que concierne a lo público, tal como la salud.

Para la FAO, la seguridad alimentaría debe tener tres propósitos - asegurar la producción de una cantidad adecuada de alimentos, conseguir la máxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y garantizar el acceso a los mismos-.1 Esto implica conceptos amplios e intersectoriales que culminan con políticas condicionadas por el sistema económico, social e institucional en el cual actúa cada región o país.

Como también en el marco mundial definido por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en los sistemas y reglas del comercio internacional.12

A pesar de los esfuerzos internacionales descritos para el diseño y puesta en marcha de políticas de alimentación y nutrición, el

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

éxito alcanzado en los programas ha sido escaso y la inseguridad alimentaria y la desnutrición persisten.

Algunos autores atribuyen la ¡nequidad en la distribución de recursos, de bienes y servicios, como la causa de fracaso en la erradicación de la pobreza. Evidencian un conflicto entre las políticas económicas y las sociales, y una falta de planificación y de coordinación entre los diferentes ministerios a la hora de implementar las políticas de nutrición 13'14'15,16'17,18,19'20'21' ^*2 3 , 2 4 , 3

La formulación de las políticas de alimentación y nutrición cambia de país a país. De hecho, también el proceso de globalización ha influido notablemente sobre ellas, especialmente en los países en desarrollo. En estos han dejado progresivamente de ser políticas gubernamentales locales para convertirse en directrices dadas por organismos internacionales.

Para integrar la política dentro de un marco de actividades gubernamentales y organizacionales corrientes, como la planificación y evaluación de sus componentes, surgen los análisis de políticas de alimentación y nutrición.

Nancy Milio,25 pionera en el análisis de políticas de nutrición, considera las condiciones medioambientales -sociales, políticas y económicas- como punto de partida fundamental para la planificación de una política. Porque estas condiciones medioambientales afectan a la respuesta que tendrán los ciudadanos a esa política y sus efectos.

Las políticas por tanto deben responder a preguntas relacionadas con25,26,27 " la Agenda determinada (se está convirtiendo el problema público en un problema apropiado para las políticas públicas), el Marco del problema (definición y límites del problema), las

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Introducción

Prioridades determinadas (seleccionar las opciones, las posibles soluciones, metas y estrategias), Criterio de selección (quién tiene la responsabilidad de decidir y los criterios), Indicadores de éxito (criterios y fuentes de evaluación), Cambios de política (cómo y por quienes podría la política ser reformulada).

Las respuestas a estas preguntas dependen en parte de cuales son los grupos concernidos que tienen acceso a los tomadores de decisiones y en qué punto del proceso se encuentran. 28 Por lo tanto, emprender un análisis de las políticas de nutrición de un país es una tarea compleja, ya que habría que atender entre otros las siguientes cuestiones: -contexto político, social y organizativo, en que se hizo posible esa política-, -los actores principales y momento en qué intervinieron-, -ganancias y perdidas-, -estrategias exitosas y fallidas-, -impacto de las políticas en los actores principales, los medios de comunicación, y la población-, -factibilidad de mantener la política en el futuro-, -existencia de una institución u organismo encargado de planificar, poner en marcha y evaluar la política-, -quiénes toman las decisiones-, y cuál es el impacto de la política.25

Para propósitos analíticos, una política debe estar soportada sobre un informe formal, como por ejemplo una legislación o declaración. La ayuda de éste análisis es relatar por qué la política experimenta cambios cuando ésta ha sido puesta en marcha.8,25,26,27

La importancia de la investigación en el análisis de políticas de nutrición se ha resaltado en la literatura internacional, tanto las que presentan una orientación individual, dirigidas hacia el cambio de comportamiento como las que se orientan hacia cambios más estructurales del medioambiente. Sin embargo, la evaluación de las políticas es compleja porque se va ajusfando sobre la marcha de los programas.

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

Se han hallado escasos estudios que aborden metodologías para el análisis de políticas en alimentación y nutrición y los disponibles se centran en países desarrollados. Algunas de la razones parecen ser entre otras -la dificultad en la sistematización de las evaluaciones por la calidad de los datos que se generan durante el proceso de aplicación de la política, los reducidos presupuestos destinados a la evaluación,29'30, 31 '3 2 y el poco entrenamiento de los profesionales sanitarios en análisis de políticas-.33

Por otra parte, se ha destacado la necesidad de desarrollar metodologías multidisciplinarias cualitativas y cuantitativas, para confirmar los hallazgos desde varias fuentes de información.11

En Colombia existe un problema de seguridad alimentaria relacionado con la disponibilidad de alimentos como con el acceso a los mismos. Este último es el más difícil de resolver, ya que según datos nacionales a 1993,34 el 51,7% de los hogares presentan bajos ingresos, y de estos el 19,4% se encuentra en situación de indigencia - considerada como aquella cuyo ingreso total per-cápita no les permite cubrir el costo de los alimentos que satisfagan el 100% de las necesidades básicas de calorías y nutrientes, ocasionando inseguridad alimentaria y por ende malnutrición-. La mayor concentración se registraba en el área rural, representando el 70,7% para el estado de pobreza y 37,7% para el estado de indigencia.34

La desnutrición es un fenómeno presente en la población colombiana cualesquiera sea los métodos utilizados para cuantificarla; y a pesar de los avances logrados desde hace 30 años.

Datos de diferentes fuentes muestran que en los menores de 5 años la prevalencia de desnutrición crónica ha disminuido (del 32% al 15%); así como la de la desnutrición aguda (del 4% al 1.5%) y la global (del 2 1 % al 8.5%). No obstante, el problema continúa.35 En cambio, no

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Introducción

se conocen estudios longitudinales relacionados con el estado nutricional de adolescentes y de adultos, y los métodos utilizados en las escasas investigaciones disponibles son difícilmente comparables, y no están actualizados.

Colombia presenta limitaciones en los factores que condicionan la seguridad alimentaria como la oferta, la comercialización y la demanda. Los determinantes de esta situación son múltiples, relacionados con restricciones externas e internas a la propia Colombia;

parte de los cuales se pasan a describir a continuación:

Los programas de estabilización económica y de ajuste estructural, dirigidos por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han tenido un importante impacto en Colombia, en términos de aumento de la pobreza, los problemas de salud y la desnutrición. El impacto negativo en seguridad alimentaria de las políticas económicas de carácter neoliberal se deberían principalmente a que la aplicación del sistema de libre comercio, a través del Acuerdo General de Aranceles y Comercio -GATT-(General Agreement on Tariffs and Trade), desmotiva la producción y comercialización nacional de alimentos.36,37

En este marco, la política de alimentación y nutrición oscila entre las políticas sociales y las de mercado. Por una parte, se intenta desarrollar programas que generen la independencia económica de los grupos de población más desfavorecidos, así como programas asistenciales, mientras que por otra parte, se desarrollan políticas como la cambiaría que abaratan la importación de alimentos. Esto, unido a la existencia de dificultades del sector productivo y agroindustrial para generar alimentos de bajo costo, hace más eficiente importarlos que producirlos internamente, empeorando con ello la economía del país.

Además, éste muestra problemas políticos en la administración de sus

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

recursos naturales, en la distribución no equitativa del ingreso, como también en la falta de estabilidad de las instituciones en materia de políticas agrarias y alimentarias fluctuantes, que las hace poco coherentes y continúas.38

La distribución no equitativa de tierras ha producido desde hace mucho tiempo una situación social beligerante que ha afectado a la disponibilidad de alimentos. La misma se ha visto agravada por la violencia política y los grupos alzados en armas que vienen ocupando los mejores suelos, por el aumento de la expropiación de tierras, así como de la economía ilegal - cultivos ilícitos y narcotráfico-. Todo ello conduce a que en la actualidad, según fuentes de información del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), el país cuente con aproximadamente solo el 30%

de su territorio para producir alimentos.39,40

En la presente década el comportamiento del sector agrario demuestra un proceso de reestructuración drástico, que se traduce en la adaptación de actividades a las nuevas condiciones de competencia y exigencias de las políticas externas de comercio. Por ejemplo, existe un cambio en el apoyo económico institucional y el uso de la tierra, aumentando el área de cultivos permanentes (caña de azúcar, palma africana y plátanos) y disminuyendo tanto el área como la producción de los cultivos transitorios (sorgo, cebada, trigo, maíz). Esto afecta directamente al pequeño productor que vivía básicamente de cultivos transitorios, agudizando la pobreza rural y la falta de acceso a los alimentos. Todo ello, produce el desplazamiento de familias campesinas hacia las ciudades, lo cual agrava la situación rural y urbana de pobreza, de seguridad alimentaria, y los problemas sociales.36'Μ

En referencia a la autosuficiencia alimentaria -como un indicador de la vulnerabilidad que tiene el país en materia de alimentos-36 llama

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Introducción

la atención la controversia existente dependiendo de las fuentes de información consultada. Los datos estadísticos que ofrece el Ministerio de Agricultura actualmente, muestran que existe autosuficiencia en el renglón agropecuario, y que la dependencia se limita a importaciones de trigo, cebada y harina. Sin embargo, se observa un descenso en la producción nacional de cereales, mientras que en el mismo período de tiempo, probablemente para compensar su disponibilidad, la importación de los mismos ha aumentado. Otros informes indican que esta autosuficiencia es ficticia, debiéndose a unos pocos productos, como la superproducción de arroz, a modo de ejemplo. Así la tendencia ha sido al aumento de la dependencia del exterior en cereales.41,39

De acuerdo a lo mencionado, y con base a los resultados de un estudio piloto realizado dentro de la presente investigación, se podría afirmar que existe un consenso generalizado en que Colombia no disfruta de una política de alimentación y nutrición realista. No obstante, es arriesgado realizar cualquier tipo de afirmación; ya que revisado el inventario de investigaciones subvencionadas por la Institución de Investigación en Colombia entre 1991-1996, muestra un escaso desarrollo de investigación en salud pública, con un predominio de la investigación básica y clínica -con enfoque individual- más que, hacia un enfoque poblacional, para el análisis de los problemas de salud en Colombia. También se observa poca aplicación directa de los resultados de la investigación en las políticas y programas del sector salud, dada la escasa coordinación que existe entre el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología de la Salud (PNCYTS), las instituciones de investigación y los niveles de decisión del sector político.42

Como respuesta al problema alimentario, el Gobierno diseñó una política de nutrición, a través del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN), dado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, para los periodos 1996-1998 y 1999-2005, liderado por el

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Departamento Nacional de Planeación (ver Anexo 1). Fue diseñada, siguiendo las directrices propuestas por la FAO/OMS en la Declaración Mundial y los planes de Acción sobre los planes de acción de Alimentación y Nutrición.43 Los Programas de seguridad alimentaria pretenden promocionar la producción de las familias pobres del sector rural para mejorar la accesibilidad a los alimentos, y también ofrecer alimentación complementaria a los grupos vulnerables de la población.35

Actualmente no se conocen estudios realizados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente coordinador del PNAN, como tampoco de las instituciones involucradas en PNAN, ni se conocen resultados de investigaciones de evaluación de la política para el periodo 1996-1998.

Por lo tanto, la situación alimentaria y nutricional del país sigue siendo un interrogante por resolver. No se conoce aún toda la dimensión del problema, sus órdenes de magnitud, sus relaciones con el problema agrario, su dinámica y evolución, sus relaciones con la política macroeconómica y sectorial, sus vínculos con el mercado mundial y entre las relaciones de Colombia con las organizaciones internacionales financieras. Tampoco su relación con la resolución de los conflictos armados. Y la repercusión de todo ello en la seguridad alimentaria.36·37, ^ ·3 9

Por supuesto, tras mostrar la situación en que se encuentra el análisis de las políticas de alimentación y nutrición en el marco internacional; y teniendo en cuenta que el gobierno de Colombia formuló el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PNAN, para el período 1995-2005, y que no se cuenta con evaluaciones de la política, se planificó la realización de un análisis de su política de nutrición, relacionada a la seguridad alimentaria.

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Introducción

La finalidad del mismo, fue identificar los efectos reales generados por las actividades administrativas que no fueron los esperados al comienzo, y contribuir a conocer mejor las razones y los modos (por qué y cómo) en que la política de nutrición experimenta cambios cuando ésta ha sido puesta en marcha.

Con ello se pretendió descomponer y valorar la esfera de la acción pública, en relación con la política de alimentación y nutrición en Colombia propuestas para el período 1996-2005, en dos fases: la primera 1996-1998, y la segunda 1999-2005, referente a una de sus 9 líneas de acción: la seguridad alimentaria. Ésta línea de acción, tiene dos estrategias, la primera dirigida a grupos de hogares rurales y la segunda dirigida a grupos vulnerables. Los objetivos propuestos en el PNAN, en relación a la primera estrategia fue estudiar los procesos para la mejora de las condiciones en el acceso a los alimentos de los hogares más pobres, mediante la propia producción de alimentos para el autoconsumo. Y para la segunda estrategia examinar el cumplimiento del objetivo relacionado a la protección y mejora del estado nutricional de los grupos más vulnerables mediante programas integrales que incluyan complementación alimentaria.35

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

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33 Babu SC. Rethinking training in food policy analysis: how relevant is it to policy reforms?. Food Policy 1997; 22(1): 1-9.

34 Departamento Nacional de Pianeación DNP. Informe técnico - Colombia. Bogotá: Dirección Desarrollo Social - DNP; 1994.

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38 Gómez MA. Jalonando el futuro del sector rural: Informe al Congreso 1994- 1998. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia; 1998.

39 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Anuario estadístico del sector agropecuario y pesquero. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; 1997.

40 UNICEF, Fundación FES, Defensoría del Pueblo-Colombia. Impactos de los conflictos armados en la infancia: Memoria de la consultoría para la región de América Latina y el Caribe. Bogotá: UNICEF-Colombia;

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42 Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco José de Caldas. Plan estratégico Colombia 1997-2002:

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43 WHO. The world declaration and plan action for nutrition. WHO.

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

2,- MARCO DE REFERENCIA

El estudio de los problemas nutricionales y alimentarios, en un contexto político mundial incluye la seguridad alimentaria como un componente esencial a través de la historia, donde unos países han logrado mayor desarrollo que otros.

Los problemas nutricionales se fueron conociendo mejor a medida que la ciencia avanzó especialmente con el descubrimiento de las vitaminas, hacia la década de los 30 y, a principios de los años 40 con el estudio fisiopatológico de la desnutrición infantil. Sin embargo, las enfermedades carenciales comenzaron a ser menos prevalentes la atención fue cambiando centrándose en los estudios bioquímicos de la desnutrición, desde un punto de vista médico más que social.1

Desde 1943, se comenzó a discutir y recomendar medidas de acción contra el hambre y la desnutrición en la primera reunión de la Naciones Unidas, establecida en la Conferencia de Hot Springs, Virginia. Unos de sus logros fue recomendar a los representantes de los gobiernos de los 45 países reunidos que declarasen la intención de garantizar a sus habitantes más y mejores alimentos, por la recíproca dependencia entre el consumidor y el productor. Recomendó a su vez el establecimiento de un organismo permanente que tratase en conjunto los problemas de alimentación y agricultura, con el surgimiento entonces de la FAO.2 Esta Conferencia facilitó la comprensión de la vinculación entre los problemas agrícolas y los nutricionales, y ello dio cambios en las políticas que se sucedieron con posteridad. Con los adelantos en los estudios médicos, se comprendió mejor el significado de la desnutrición crónica y sus formas graves -el kwashiorkor y el marasmo nutricional-, aduciendo su causa a una deficiencia de proteínas, y por tanto a un déficit cuantitativo de alimentos. Para controlar éste problema, se creó el Fondo de las Naciones Unidas para

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Introducción

Infancia -UNICEF-2, con los programas de distribución masiva de leche descremada como fuente proteica, especialmente en los países en desarrollo. Hacia mediados de la década de los 50, los organismos internacionales UNICEF, FAO y OMS apoyan a varios de estos países en la política de programas tecnológicos en el desarrollo de nuevas fuentes de proteínas no convencionales y menos costosas, que las de

origen animal.

En los últimos 40 años se han verificado cambios en la situación nutricional y alimentaria en el mundo. Especialmente se observa con gran preocupación la alta prevalencia de subnutrición, con prioridad en los países en desarrollo. Así, en la década de los 60-70 entran en escena de la nutrición internacional tres nuevas instituciones, el Banco Mundial -BM-, la Universidad de las Naciones Unidas -UNU- y el Programa Mundial de Alimentos -PMA-.3 , 4·2

Desde mediados del siglo XX, se han publicado estudios empíricos que analizan la nutrición desde diversas perspectivas relacionadas con el desarrollo económico, con factores sociales y ambientales, estos últimos asociados con aspectos psicosociales, educativos, fisiológicos, sanitarios, hambre y pobreza. Cada tema es lo suficientemente amplio para no ser tratado en éste capítulo, pero lo suficientemente importante para ser mencionado y, reflejar la relevancia en la comprensión y reconocimiento de las relaciones recíprocas de la nutrición y la seguridad alimentaria en el campo de la investigación científica con las políticas macroeconómicas y sectoriales.

En el mismo sentido, para el estudio de los análisis de las políticas públicas de nutrición y alimentación se presentan algunos aspectos.

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

Se realizó una revisión bibliográfica en tres etapas, la primera en 1997 cuyo objetivo fue conocer el estado actual del tema y las metodologías utilizadas en el análisis de las políticas de nutrición, la segunda en el 2001 y la tercera en el 2004 para complementar la información obtenida. Las bases consultadas fueron Medline - a través de texto libre y vocabulario controlado entre 1992 y 2004-; Socialfile - entre 1974 y 1997-; Sociological Abstracts -entre 1995 y 2000-; Lilacs - 1995 y 2004- y bases de datos de internet utilizando Metacrawler como también motores de búsqueda Yahoo y Altavista desde 1995 al 2004.

También se recogieron documentos de investigaciones a partir de expertos y asesores de la política de nutrición en Colombia.

2.1.- Las Políticas Públicas y su Análisis

La ciencia de las políticas públicas ha tenido un desarrollo importante desde la mitad del siglo XX, con los primeros planteamientos de Harold Lasswell en 1951, en el estudio del Estado y sus mecanismos de acción, a través del enfoque de las políticas públicas.5

Algunos autores enfocan el término de política pública como ciencia, y otros como campo. Para los primeros se refiere a la disciplina de estudiar la ciencia política, con objetivos y métodos empíricos y prácticos de ayudar a los gobernantes en la toma de las decisiones públicas.6 En el segundo se refiere a un conjunto de métodos que permite descomponer la esfera de la acción pública en actividades analíticamente separables,7 como un campo de estudio, en un punto de encuentro entre el conocimiento científico y su aplicación en la solución de los problemas públicos.8

Estos enfoques han permitido avanzar en la interdisciplinaridad, identificándose inicialmente en la Economía, las Ciencias Políticas, el

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Derecho y la Sociología. En la actualidad, muchas escuelas de gobierno y administración pública en el mundo han incorporado programas de enseñanza, de investigación, y grupos de trabajo orientados al estudio, análisis y recomendaciones de política pública que han permitido su evolución en el estudio de Ja misma.6

Sin embargo, en ésta evolución, no ha sido suficiente la interdisciplinariedad, ni la complementariedad en los diversos enfoques, ni tampoco se ha llegado a la uniformidad en las aproximaciones metodológicas y conceptuales, lo que ha impedido la consolidación de la disciplina desde el ámbito científico.8

En éste sentido, el estudio de las políticas públicas se hace complejo, por la diversidad conceptual en relación a la naturaleza del Estado, al rol de la sociedad,9 y al significado de lo "público". Este debate podría plantear los diferentes modelos teóricos que han contribuido a conocer mejor el problema.

Hay quienes consideran el Estado como un ente abstracto, que incluye el gobierno -como redes de organizaciones (Congreso, el Ejecutivo) y la sociedad -como tejido orgánico y ciudadano-. Con una orientación participativa y democrática en la planeación de las políticas y sus procesos decisorios. Lo público de las políticas va más allá de su contenido jurídico y no significa exclusividad estatal. Significa el encuentro de la racionalidad estatal con la voluntad ciudadana, es decir, permeabilidad de las estructuras gubernamentales frente a la voluntad social, siendo lo público su intersección. En este juicio lo público es un espacio de todos, del Estado, del gobierno y de la sociedad. Este tipo de supuesto, surge desde una perspectiva tradicional de la Teoría del Estado identificada como la corriente pluralista.10

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Análisis de las Políticas de Seguridad Alimentaria de Colombia

La perspectiva tradicional alternativa es la estatista, la cual concibe a un Estado como estructura representativa de la sociedad, otorgado de poder público. La acción del Estado transciende los intereses particulares múltiples de la sociedad civil.6 Se le atribuye al Estado la condición de instrumento al servicio de una clase o de grupos específicos. El Estado dispone de una autonomía marginal, ya sea representando los intereses del capital -teorías neomarxistas- o las autoridades expertas que lo controlan desde su interior -teorías neoweberianas-.7 Las políticas públicas, por tanto, han sido entendidas como acciones inducidas fuertemente por el Estado, quien es el actor dominante en la escena de la sociedad.8

En el intento de encontrar un camino intermedio para interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y la sociedad como una alternativa a los modelos pluralista y estatista, las políticas públicas asientan como enfoques el neocorporativismo y el neoinstitucionalismo buscando mayores explicaciones, a las interacciones del Estado y de los otros actores sociales.6

El neocorporativismo aparece hacia los años 70, con la incorporación del modelo corporativista como una representación de grupos ante el Estado -asociado primeramente con regímenes autoritarios- y adoptado en América Latina. Schmitter lo define como un modelo de representación de intereses en los que se organizan grupos en un número limitado de categorías únicas, no competitivas, jerárquicas y con funciones diferenciadas y reconocidas - o creadas- por el Estado. El neoinstitucionalismo se desarrolla en Francia hacia los años 80, que pone de manifiesto la importancia de las instituciones del Estado, como organizaciones a través de las cuales los agentes públicos -electos o administrativos- persiguen metas que necesariamente no son respuestas a demandas sociales. Y a su vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran

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e influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o los grupos de interés.7,9

En otros contextos, se dice que en el análisis de las políticas, se trata de políticas más gubernamentales que públicas. Es decir, que las políticas fueron percibidas, definidas, diseñadas, ejecutadas y evaluadas casi exclusivamente por el gobierno, sin que esto signifique que se trate de un régimen autoritario, sino de otro tipo de democracia, con otro códigos, tradiciones y referencias simbólicas.8

En estas tradiciones democráticas se podría hallar la diferencia en los análisis de las políticas públicas. Mientras Harold Lasswell, define al campo de las políticas como aquel que se ocupa del conocimiento del proceso de toma de decisiones en el orden público y civil;8 para Yves Mény y Jean-Claude Thoenig/ autores provenientes de un contexto también democrático pero diferente como el francés, el estudio de las políticas públicas se refiere a la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad. Es la autoridad pública que actúa, un Estado investido de autoridad. Así el Estado es el poseedor de la lógica de lo público, y lo público no como intersección, sino como parte del Estado.8

De manera similar, a la hora de realizar un análisis de políticas las referencias simbólicas pueden presentar problemas en la práctica.

Puede haber confusión en el término programa, porque muchos países europeos no distinguen el concepto jurídico, administrativo y presupuestario del programa, que es corriente en Estados Unidos, y que permite reagrupar bajo un mismo título los objetivos, los recursos y los productos afectados a un ministerio o al tratamiento de un problema.6

La literatura científica presenta diversas ilustraciones y orientaciones de pensamiento sobre las políticas públicas, que obedecen al campo o a la ciencia de donde deriven.11 Además, el

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número de publicaciones, que han aparecido a través del tiempo han alimentado el desarrollo del tema con diversidad de énfasis, enfoques particulares, aportaciones conceptuales, y conocimiento aplicado de la realidad de la acción pública.6'8

Las políticas públicas se han definido también, como el armazón de ideas y valores dentro de las cuales los gobernantes toman decisiones para realizar acción, o no-acción, con relación a la solución de problemas.12 Es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental, que se manifiestan como un programa de acción gubernamental, presentándose bajo la forma de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos. Además, habitualmente, se dirigen a un sector de la sociedad y/o en un espacio geográfico concreto.7

La autoridad pública, según Mény y Thoenig, expresa que una autoridad se considera pública si ejerce funciones de gobierno sobre administrados y territorios definidos, depositaría de la legitimidad estatal, dotada de potestades. Una autoridad pública puede definirse como un organismo que concede y administra los bienes colectivos.7

Las políticas públicas constan de contenidos, programas, orientaciones normativas formales como las leyes, reglas informales, factores de coerción, adoptadas sobre una base colectiva para guías de comportamiento individual y colectivo y una competencia social. Todas estas características determinan la naturaleza y limitaciones de las políticas públicas. Existen algunas dificultades en el análisis de las políticas públicas, ya que no existe un límite de la política, donde comienza y donde se termina. Una política pública se compone de todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer. Se

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Introducción

puede distinguir fácilmente lo que hacen, y resulta más difícil descubrir lo que se niegan a hacer.7,812

Aunque una política pública refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el término no debe ser empleado para cualquier actividad, sea cual sea. Por ello es importante, distinguir dos fases de la actividad gubernamental para la puesta en marcha de una política:7

• Función de producción 1 o fase de Gestión interna, en la que una autoridad pública moviliza sus recursos propios, a fin de producir acciones concretas.

• Función de producción 2 o fase de Gestión de las políticas públicas, en la que se trata de transformar productos en efectos o impactos.

MEDIOS

RECURSOS

ΐ >

PRODUCTOS

ACCIONES

c = C >

IMPACTOS EFECTOS

Función de Producción 1 Gestión interna

(Fuente: Yves Many, Jean-Claude Thoenig, 1992).

Función de Producción 2 Gestion de las Políticas públicas

Observando este esquema se puede concretar mejor el ámbito de trabajo del análisis de las políticas públicas. Se trata de una tentativa metodológica para lograr un mejor dominio de la segunda función de producción. Pretende conocer mejor las razones y los modos (por qué y cómo) en los que los productos suministrados por la autoridad pública no generan los efectos previstos con la finalidad, si es preciso, de reducir las desviaciones que se hayan podido producir.7

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El análisis de las políticas públicas se nutre de la identificación de los efectos reales generados por las actividades administrativas que no son los efectos esperados al comienzo -efectos disfuncionales, efectos perjudiciales, o efectos sobreañadidos, ya que el impacto no es el que se esperaba sino otro, o acaba siendo incluso, contrario al deseado.7

El análisis de las políticas públicas consiste en identificar las consecuencias de todas las acciones, disponibles o consideradas, y describir la cadena de efectos previsibles.13 Es una disciplina aplicada de la ciencia social que usa múltiples métodos de investigación y argumentación para producir y transformar la información pertinente para una política.12 Información que puede ser empleada en los contextos políticos a fin de resolver los problemas de la política-acción.9

También contempla el análisis de otras variables, como factores económicos, financieros, jurídicos y tecnológicos, para tratar con rigor las herramientas de intervención del gobierno.7'8

2.2.- El Análisis de las Políticas Públicas en el Ámbito de la Salud

Los análisis de las políticas provienen de diferentes disciplinas, y se ha ido extendiendo a otros campos y disciplinas. Uno de los campos de análisis ha sido el de la salud pública, denominándose análisis de políticas públicas saludables.14,13 Éste un término relativamente reciente, que sirve como acercamiento a los responsables de las políticas que influyen en la salud. Trevor Hancok, en 1981, acuñó la frase con la intención de estimular a pensar sobre los determinantes de la salud, y la necesidad del apoyo político para solucionar problemas de salud.15 Las raíces conceptuales de las políticas públicas saludables se atribuyen a los franceses y, posteriormente, fue adoptada por los

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ingleses para referirse a la pobreza haciendo énfasis en la cobertura de salud, hacia mediados del siglo XIX.16

La salud y la política están estrechamente relacionadas. Por ejemplo, las políticas económicas afectan la salud y, los servicios sanitarios proveen al Estado de resultados visibles de sus políticas.17 Se ha venido reconociendo el papel que tienen las políticas de salud sobre el cambio ambiental, influenciando los cambios de comportamiento individual y colectivo de la salud, orientadas hacia la prevención de la enfermedad y fomento de una buena salud.18 Las organizaciones regionales tales como la Comunidad Europea promueven políticas de regulación legal y fiscal en un número de áreas que afectan la salud, como es el caso de las legislaciones saludables de promoción hacia la prohibición del cigarrillo o sobre su contenido de alquitrán en las industrias que comercializan el tabaco.19 Esto muestra cómo las políticas públicas saludables mejoran las condiciones bajo las cuales vive la gente, además el grado de adecuación de éstas se puede medir por su impacto en la salud de la población.16

Para propósitos analíticos, una política debe estar explícita sobre un soporte formal, como por ejemplo una declaración. Debe presentar contenidos, programas y determinar el grupo social sobre el que se pretende actuar.20,14 La ayuda de éste análisis es relatar por qué la política experimenta cambios cuando ésta ya ha sido puesta en marcha.21

La investigación en políticas de salud ayuda a crear un puente entre la comprensión científica actual y los efectos de las políticas públicas.22' 23, 24,25' 26 Las investigaciones en salud han servido como herramienta para los hacedores de las políticas. Es así como agencias internacionales, como la OMS, reconocen que la investigación en salud es crucial para el desarrollo.27 Un ejemplo es la experiencia de los

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programas de ajuste estructural del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, que en algunos países no han tenido una buena acogida.28,29

Algunas investigaciones en salud y su aplicación en los análisis de políticas, permiten identificar los efectos de dichas políticas. Un ejemplo son los estudios realizados en servicios sanitarios sobre la atención hospitalaria que muestran cómo sus resultados influyeron sobre las decisiones de los políticos.13,24 También los son los estudios de análisis de políticas en salud ocupacional, que con sus programas de prevención, han logrado disminuir el riesgo de enfermedades laborales.22 Las políticas de prevención para las enfermedades cardiovasculares23 y los estudios ecológicos de los Estados Unidos sobre el análisis entre la inequidad en el ingreso y su relación con la mortalidad y la expectativa de vida constituyen otro ejemplo.25

Los análisis cuantitativos de las políticas han sido útiles, para guiar las discusiones y ayudar a establecer las políticas de salud pública. Himan AR.,26 considera el análisis cuantitativo de las políticas en el marco de las políticas de salud pública como el punto de vista de análisis de decisión, el de coste-beneficio, el de costo-efectividad y el de costo-utilidad, que pueden ser usados para analizar formalmente una determinada situación de salud, intervención o política. Sin embargo, para el diseño de los programas políticos, los responsables de las políticas requieren de una información adecuada que les brinde incentivos para la utilización de la investigación. Así, las técnicas cuantitativas serían usadas como herramientas de apoyo más que como únicos determinantes de las políticas.22,26

Finalmente Brownson RC y colaboradores,24 proponen un esquema de investigación para la formación y evaluación de las políticas públicas de salud, en la prevención de enfermedades. Se

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