CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000233700020140061001 (22880) Actor: B.B. INGENIEROS S.A.S
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN
Auto que resuelve recurso de queja
Decide el despacho el recurso de queja interpuesto por la parte actora, B.B. INGENIEROS SAS, contra la decisión del 15 de septiembre de 2016, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta- Subsección A, mediante la cual denegó el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda, por falta del requisito formal previsto en el numeral 2º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [en adelante CPACA], adoptada en audiencia inicial del 13 de mayo de 2016.
I.- ANTECEDENTES
De los documentos en copia allegados al expediente, el despacho extrae como antecedentes los siguientes:
La sociedad B.B. INGENIEROS SAS, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 Ley 1437 de 2011), presentó demanda contra la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución Sanción 322412013000603 del 13 de agosto de 2013; del auto inadmisorio del recurso de reconsideración 900107 del 22 de noviembre de 2013 y del Auto 900039 del 26 de diciembre de 2013 que confirmó la inadmisión por extemporaneidad; expedidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN1.
El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que, en Sala Unitaria, admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor.
En auto del 28 de abril de 2016, el magistrado sustanciador del proceso citó a las partes a audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La diligencia se celebró el 13 de mayo de 2016, con la comparecencia de los apoderados de las partes y la Procuradora Tercera en lo Judicial ante el Tribunal.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, constituida en audiencia pública, procedió al saneamiento del proceso, para lo cual la Sala oficiosamente declaró probada la excepción de inepta demanda, prevista en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso [CGP]2, por falta del requisito formal del numeral 2º del artículo 161 del CPACA. El tribunal analizó las pruebas obrantes en el expediente y concluyó que el recurso de
reconsideración fue extemporáneo y que, en ese entendido, las decisiones de la administración de inadmitir el recurso se ajustaron a derecho. La decisión quedó notificada en estrados.
Los apoderados de las partes guardaron silencio, para recurrir. En consecuencia, el tribunal dio por terminada la audiencia inicial.
El 18 de mayo de 20163, la sociedad demandante interpuso recurso de apelación y, en subsidio, de súplica contra la decisión que declaró probada la excepción de inepta demanda, porque el parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario, permite al administrado acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sin haber agotado previamente los recursos de la sede administrativa. Haciendo uso de la figura procesal “per saltum”.
El Tribunal negó la concesión del recurso de apelación4. Contra esa decisión el apoderado de la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, queja.
Descorrido el correspondiente traslado, la magistrada ponente negó el recurso de reposición, por extemporaneidad. Sin embargo, el tribunal resaltó que no procede el recurso de reposición contra la decisión recurrida y, a efectos de tramitar el recurso de queja, concedió el lapso de cinco días para expedir las copias de las piezas procesales necesarias. En consecuencia, concedió el recurso de queja ante al Consejo de Estado.
1 Fl. 8 Cdno de copias del recurso. Información extraída del acta de audiencia inicial. 2 Aplicable en virtud del artículo 306 del CPACA
3 Fls. 16 – 18 Cdno de copias del recurso. 4 Fls. 19 – 23 Cdno de copias del recurso.
Para efectos de que el Consejo de Estado resuelva el recurso de queja, el Tribunal remitió el expediente a esta Corporación con las copias de las piezas procesales relevantes para el caso.
II. - PROVIDENCIA OBJETO DE QUEJA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de septiembre de 2016, profirió auto en el que decidió negar la concesión del recurso de apelación5, interpuesto por la parte demandante. La decisión la adoptó por lo siguiente:
Según el artículo 244 del CPACA, si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma, sin que se le imponga a la autoridad judicial el deber de correr traslado a las partes de la decisión adoptada en audiencia inicial o mediante auto a efecto de que manifiesten si desean interponer o no algún recurso, lo que corresponde al Juez es notificar la decisión, bien sea en estrados cuando es adoptada en audiencia o mediante estado cuando es adoptada por auto, momento a partir del cual es oponible a las partes y susceptible de controversia.
Así mismo, expuso que al apoderado de la parte demandante no se le transgredió la oportunidad para interponer recurso de apelación contra la decisión, por lo que la interposición del recurso de apelación mediante el memorial del 18 de mayo de 2016 es extemporánea.
Respecto de la súplica, el tribunal señaló que de acuerdo con el artículo 246 del CPACA este recurso es excluyente con el de apelación, y procede contra aquellas decisiones que adopte el magistrado ponente en el curso de procesos de segunda o única instancia.
III.- RECURSO DE QUEJA
B.B. INGENIEROS S.A.S manifestó que el tribunal transgrede la lógica razonable y criterios de eficiencia procesal, toda vez que, en atención a los deberes del juez, este debe orientar el ejercicio de la función judicial y no desproteger a los abogados litigantes que se están habituando a la vigencia, reglas, formalidades y requisitos para interponer los recursos del CPACA.
Así las cosas, recordó que en un Estado de derecho el Juez se le exige que se esfuerce por encontrar la solución justa y conforme a derecho. Por ello, en el caso de estudio, si bien es cierto es deber del apoderado indicar su deseo de interponer el recurso y sustentarlo oralmente en la misma audiencia, de igual manera consideró que es deber del juez correr traslado a las partes de la decisión adoptada en la diligencia a efectos de que se manifieste si desea o no interponer algún recursos.
IV.- CONSIDERACIONES 4.1.- Problema Jurídico
5 Fls. 19 – 23 Cdno de copias del recurso.
Teniendo en cuenta las circunstancias fácticas del caso, le corresponde al despacho6 determinar si en el presente caso el recurso de apelación fue bien denegado o si, por el contrario, debió concederse. 4.2.- Procedencia, finalidad y trámite del recurso de queja
Con fundamento en lo establecido en el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA7, encuentra el despacho que el recurso de queja procede para cuestionar, las siguientes providencias: (i) la que niega el recurso de apelación; (ii) la que concede dicho recurso en un efecto diferente al que corresponde; (iii) la que no concede el recurso extraordinario de revisión; y (iv) la que no concede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. La competencia para resolver dicho recurso es del superior del funcionario que lo concede. Adicionalmente, la interposición y el trámite están reglados por el artículo 353 del Código General del Proceso8, según remisión expresa del artículo 245 del CPACA.
Precisado lo anterior, se colige que la finalidad del recurso de queja es lograr que se conceda el recurso de apelación que por alguna razón, fue negado por el a quo, o que se conceda en un efecto diferente al que el juez de primera instancia lo hubiere hecho. No se examinan las razones de fondo por las cuales el recurrente no está conforme con la decisión apelada.
En síntesis, el recurso de queja no resuelve el fondo de la controversia. Lo que busca es definir la procedencia o no del recurso de apelación interpuesto por una parte y el efecto en que debe concederse.
4.3.- De la procedencia y oportunidad procesal del recurso de apelación
6 Artículo 125 de la Ley 1437 de 2011.
7 “ARTÍCULO 245. QUEJA. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un
efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil”.
8 ARTÍCULO 353. INTERPOSICIÓN Y TRÁMITE. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición
contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso.
Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso”.
En primer lugar, es necesario remitirse a lo dispuesto por los artículos 180, 226 y 243, normas del CPACA que delimitan cuáles son los autos apelables ante esta corporación y los efectos en que se concede. Los citados artículos prevén:
“Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:
1. Oportunidad. La audiencia se llevará a cabo bajo la dirección del Juez o Magistrado Ponente dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, según el caso. El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no será susceptible de recursos.
2. Intervinientes. Todos los apoderados deberán concurrir obligatoriamente. También podrán asistir las partes, los terceros y el Ministerio Público.
La inasistencia de quienes deban concurrir no impedirá la realización de la audiencia, salvo su aplazamiento por decisión del Juez o Magistrado Ponente.
3. Aplazamiento. La inasistencia a esta audiencia solo podrá excusarse mediante prueba siquiera sumaria de una justa causa.
Cuando se presente la excusa con anterioridad a la audiencia y el juez la acepte, fijará nueva fecha y hora para su celebración dentro de los diez (10) días siguientes, por auto que no tendrá recursos. En ningún caso podrá haber otro aplazamiento.
El juez podrá admitir aquellas justificaciones que se presenten dentro de los tres (3) días siguientes a la realización de la audiencia siempre que se fundamenten en fuerza mayor o caso fortuito y solo tendrán el efecto de exonerar de las consecuencias pecuniarias adversas que se hubieren derivado de la inasistencia.
En este caso, el juez resolverá sobre la justificación mediante auto que se dictará dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación y que será susceptible del recurso de reposición. Si la acepta, adoptará las medidas pertinentes.
4. Consecuencias de la inasistencia. Al apoderado que no concurra a la audiencia sin justa causa se le impondrá multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias.
6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.
Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.
7. Fijación del litigio. Una vez resueltos todos los puntos relativos a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.
8. Posibilidad de conciliación. En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento.
9. Medidas cautelares. En esta audiencia el Juez o Magistrado se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares en el caso de que esta no hubiere sido decidida.
10. Decreto de pruebas. Solo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión o las de oficio que el Juez o Magistrado Ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad.
En todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas, la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta (40) días siguientes.
Artículo 226. Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación.
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.
2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.
5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales.
7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.
9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.
Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.” Teniendo en cuenta lo dispuesto en la norma transcrita, son apelables los autos proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia que: i) resuelvan las excepciones; ii) decidan sobre la intervención de terceros; iii) rechacen la demanda; iv) decreten una medida cautelar y resuelvan incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite; v) pongan fin al proceso, y vi) aprueben conciliaciones extrajudiciales o judiciales. Así que esas decisiones pueden ser atacadas en apelación y al Consejo de Estado le corresponde resolver el recurso.
Respecto de la oportunidad procesal en la que debe interponerse el recurso de apelación contra autos, el artículo 244 del CPACA, norma que determina el trámite de dicho recurso, señala:
“Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:
1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta.
2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado.
3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano.
4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso.” (Subrayas y negrillas fuera del texto original)
En este orden de ideas, la interposición del recurso de apelación contra un auto susceptible de ese medio de impugnación se puede dar en dos escenarios, así:
(i) Cuando el auto se dicte en el curso de una audiencia, evento en el que la decisión queda notificada en estrados, la parte que esta inconforme con la decisión debe interponer el recurso y sustentarlo oralmente en la misma audiencia, de lo que se dará traslado a la parte contraria inmediatamente para que se pronuncie.
(ii) Cuando el auto se dicta por escrito, su notificación se realiza por anotación en el estado. En este evento, la apelación debe presentarse y sustentarse por escrito ante el juez que profirió la decisión. El término para la interposición del recurso es de tres (3) días contados a partir del día siguiente de la notificación de la providencia, objeto de apelación. La Secretaría corre
traslado del escrito del recurso por tres (3) días para que la parte contraria, si lo prefiere, exponga los argumentos de oposición frente al recurso.
Si el juez o tribunal de primera instancia encuentra cumplidos los requisitos de procedibilidad del recurso, de oportunidad y los demás requisitos formales exigidos, lo concederá para que el expediente sea remitido al superior, quien lo decidirá de plano.
4.4.- Del caso en concreto.
Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, el 13 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, por no haberse interpuesto el recurso obligatorio en sede administrativa. En desacuerdo con la decisión adoptada por el a quo, el 18 de mayo de 2016, la parte actora interpuso por escrito recurso de apelación, cuya concesión se negó por extemporaneidad.
Valga precisar que el auto que declara probada una excepción es susceptible de apelación, punto sobre el cual no hay discusión. El debate en el sub exámine se centra en si el recurso de apelación se interpuso dentro de la oportunidad otorgada en el artículo 244 del CPACA.
En este caso está plenamente demostrado que: (i) el auto que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda se dictó al interior de la audiencia inicial celebrada el 13 de mayo de 2016; (ii) esa decisión quedó notificada en estrados y (iii) el apoderado de la sociedad actora no interpuso recurso alguno en el curso de la audiencia, razón por la cual se dio por terminada.
En los anteriores términos, es claro que si el apoderado de la demandante no estaba de acuerdo con la providencia dictada en el curso de la audiencia inicial ha debido interponer y sustentar el recurso de apelación en el mismo momento en que le fue notificada en estrados, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 244 del CPACA.
La interposición por escrito del recurso de apelación, en el sub lite, es improcedente porque la citada norma contempla esta posibilidad solo cuando el auto se dicta por escrito, caso en el que es
notificado por estado y corre un término de tres (3) días para que las partes recurran.
Aunado a lo dicho, esta Sala Unitaria no puede aceptar las razones expuestas por el apoderado de la demandante para no interponer el recurso en oportunidad, puesto que los artículos 180 [6]9 y 244
9 Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso,
el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…)
6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.
ib., tal como lo consideró el a quo, no imponen al juez el deber de correr traslado a las partes para que manifiesten su intención de interponer recursos contra la providencia que decide sobre las excepciones previas.
Sobre este particular, el despacho observa del CD que contiene la grabación de la audiencia inicial10 que esta diligencia se celebró con la asistencia de todos los integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca11 y que la magistrada sustanciadora una vez pronunciada la decisión de declarar probada la excepción y dar por terminado el proceso expresó al minuto 25:08: “la presente decisión queda notificada en estrados”. A continuación se advierte que la magistrada esperó 10 segundos [min 25:09-25:19] y al no vislumbrar ninguna intención de recurrir por parte del apoderado de la demandante indicó “No siendo otro el objeto de la presente diligencia se da por terminada, se levanta el acta y se firma por quienes en ella intervinieron, siendo las 11:15 am”.
Así las cosas, se constata que el representante judicial de la demandante tuvo oportunidad de recurrir pero presentó una actitud pasiva frente a la decisión del a quo, pues en el momento en que quedó notificado en estrados no pidió la palabra para expresar su intención de recurrir y exponer allí mismo los argumentos para controvertir la providencia que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda.
Se reitera que la providencia que resolvió la excepción de inepta demanda al haberse dictado en el curso de la audiencia inicial debió impugnarse en esa misma diligencia y no en otro momento, conforme con el artículo 244 del CPACA.
Con fundamento en lo anterior, el recurso de apelación interpuesto mediante memorial del 18 de mayo de 2016 es extemporáneo, razón suficiente para no concederlo, tal como lo consideró el a quo. En consecuencia, no prospera el recurso de queja y, por tanto, se declarará bien denegada la
apelación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sala Unitaria,
R E S U E L V E:
1º ESTÍMASE bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de declarar probada de oficio la excepción previa de inepta demanda, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A en audiencia inicial celebrada el 13 de mayo de 2016.
Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.”
10 Fl. 45
11 La integración de la Sala puede constatarse además con el acta de la audiencia inicial firmada por los doctores Gloria Isabel Cáceres Martínez (M.P.), Stella Jeannette Carvajal Basto y Amparo Navarro López vista a folios 5 a 15.
2. Como consecuencia de lo anterior, COMUNÍQUESE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
3º NOTIFÍQUESE a las partes del proceso y al Ministerio Público. Cópiese y notifíquese. Cúmplase.
