IDENTIDAD Y DESARROLLO DE TERRITORIOS
UNIDAD Nº III Administración y Gestión Territorial en Chile
Introducción
En esta semana el estudio se centrará en dos materias. La primera parte al gobierno regional, como expresión de la administración pública en el territorio y la segunda parte, a los avances o retrocesos de la administración pública en la descentralización.
En la primera sección se hace una descripción de la estructura administrativa de los territorios, haciendo hincapié en las dos principales autoridades de su administración, los Intendentes y los Gobernadores.
Posteriormente el foco de atención se encuentra en los gobiernos regionales propiamente tales. Se analizan sus logros y se detallan, con algún grado de profundidad sus debilidades, considerando como punto de referencia sus objetivos declarados. Entre los logros se encuentra la institucionalidad para administrar los territorios, los espacios de participación y los instrumentos de transferencia de recursos desde el aparato central a las regiones.
Entre sus debilidades se exponen, entre otros, la dependencia vertical con el aparato central para su financiamiento, la limitada relevancia para lograr un potenciamiento en sus regiones, una insuficiencia de herramientas para retener la movilidad de la fuerza laboral y poblacional, la cual mantiene la tendencia de concentrarse en la Región Metropolitana.
En la segunda parte, referida a la administración pública y descentralización, se hace una sucinta exposición histórica de los avances y retrocesos en los procesos de descentralización impulsados por el Poder Ejecutivo.
Se comienza estableciendo las tensiones entre centralismo y descentralización, desde el comienzo de la vida independiente del país. Posteriormente, se pasa revista a las distintas fases por las cuales han transitado los esfuerzos de los distintos gobiernos por desarrollar las regiones y la tensión permanente entre la presión por mayor autonomía y la visión centralizadora del Estado y como estás han sido resueltas.
Se describen distintas explicaciones para situar aquella tensión. La visión centralizadora se ha sustentado en argumentos advirtiendo que mayor autonomía podría implicar desorganización en el uso de los recursos fiscales, un cierto temor por carencia de instrumentos eficaces para priorizar los mismos. Por su parte, los procesos que impulsan una mayor autonomía se refugian en fundamentos que una mayor descentralización colabora en reforzar la democracia, mayor equidad en la distribución de los recursos del Estado y una mayor eficiencia en la gestión de los servicios públicos. Con todo, la descentralización sigue siendo todavía un tema inacabado.
Ideas Fuerza
1. El origen de los Gobiernos Regionales se encuentra en la propuesta de CONARA del año 1974.
2. Los Gobiernos Regionales intentan desarrollar un modelo de gestión que de un mayor protagonismo a las decisiones en los niveles subnacionales.
3. Los gobiernos regionales, muestran logros y déficit en su gestión. Su mayor logro, ser la expresión de la institucionalidad pública, déficit, limitada contribución a una mayor equidad entre las regiones.
4. La administración pública chilena se funda recogiendo la herencia de la administración territorial de la ex colonia española.
5. Una vez consolidada la independencia se instala la tensión centralización-descentralización, tensión situada en dos formas de concebir en desarrollo del país: modelo francés o modelo inglés.
6. El recuento histórico ofrece una creciente preocupación del Poder Ejecutivo por avanzar en un proceso descentralizador con limitados niveles de autonomía.
7. La administración pública ha logrado desarrollar un modelo de gestión descentralizada con énfasis en la transferencia de recursos a las regiones.
Desarrollo
3.3 Los Gobiernos Regionales: Expresión de Administración Territorial
Esta última semana estará abocada al estudio en profundidad y aplicaciones de la administración territorial, como parte de las comprensiones o definiciones que hace la administración pública de la descentración en la figura de los gobiernos regionales. En consecuencia, en el primer apartado se analizaran los gobiernos regionales y en la segunda parte, la administración pública y sus tensiones con la descentralización
Génesis de los Gobiernos Regionales.
La génesis de los Gobiernos Regionales se encuentra en la propuesta de CONARA del año 1974. En ella se declara el Estado de Chile definió la administración de su territorio en forma regional. Entre los fundamentos impulsados por el gobierno de la época, promovidos por medio de la “Comisión Nacional de Reforma Administrativa” (CONARA), se colocaba en primer lugar el proceso de integración nacional, el cual era visto como aquel que se orientará a un equilibrio entre las regiones, considerando los aprovechamientos de los recursos naturales, la distribución geográfica de la población y la seguridad nacional.
El proyecto se materializo en 12 regiones, más una región espacial, la Región Metropolitana, donde quedaba radica la capital de la nación.
La propuesta, a su vez, impulsaba la participación efectiva de la población en la definición de su propio destino; igualdad de oportunidades para alcanzar beneficios; efectivo desarrollo económico social de cada territorio y sus respectivos recursos.
Estructura Administrativa
La Ley N° 19175, Orgánica Constitucional sobre Gobiernos Regionales y Administración Regional, de agosto de 2005, texto refundido, establece dos autoridades para la administración de los territorios: Intendente y Gobernadores. Para el primero en su artículo 1° señala que “El gobierno interior de cada región reside en el intendente, quien será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza”1
En tanto para el Gobernador en su Artículo 3°, indica “En cada provincia existirá una Gobernación, que será un órgano territorialmente desconcentrado del intendente. Estará a cargo de un gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la República”2
En consecuencia ambos cargos son de exclusiva confianza del presidente de la república.
Funciones de los Intendentes y Gobernadores Cuadro N°13
Intendentes Gobernadores
Dirigir las tareas de gobierno interior en la región, de conformidad con las orientaciones, órdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la República directamente o a través del Ministerio del Interior;
Velar porque en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad, orden público y resguardo de las personas y bienes;
Requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su jurisdicción, en conformidad a la ley;
Mantener permanentemente informado al
Presidente de la República sobre el
cumplimiento de las funciones del gobierno interior en la región, como asimismo sobre el desempeño de los gobernadores y demás jefes regionales de los organismos públicos que funcionen en ella;
Dar cuenta, en forma reservada, al Presidente de la República, para efectos de lo dispuesto en el N° 15 del artículo 32 de la Constitución Política de la República, de las faltas que notare en la conducta ministerial de los jueces y demás empleados del Poder Judicial;
Conocer y resolver los recursos
administrativos que se entablen en contra de
las resoluciones adoptadas por los
gobernadores en materias de su
Ejercer las tareas de gobierno interior, especialmente las destinadas a mantener en la provincia el orden público y la seguridad de sus habitantes y bienes;
Aplicar en la provincia las disposiciones legales sobre extranjería;
Autorizar reuniones en plazas, calles y demás lugares de uso público, en conformidad con las normas vigentes. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas a Carabineros de Chile;
Requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su jurisdicción, en conformidad a la ley;
Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe;
Velar por el buen uso de la Bandera Nacional establecido en la ley sobre uso o izamiento de la Bandera Nacional y en su reglamento, y permitir el uso de pabellones extranjeros en los casos que autorice la ley;
Autorizar la circulación de los vehículos de los servicios públicos creados por ley fuera de los días y horas de trabajo, para el cumplimiento de la función administrativa, así como la excepción de uso de disco fiscal, en
competencia;
Aplicar administrativamente las disposiciones de la Ley de Extranjería, pudiendo disponer la expulsión de los extranjeros del territorio nacional, en los casos y con arreglo a las formas previstas en ella;
Efectuar denuncias o presentar
requerimientos a los tribunales de justicia,
conforme a las disposiciones legales
pertinentes;
Representar extrajudicialmente al Estado en la región para la realización de los actos y la celebración de los contratos que queden
comprendidos en la esfera de su
competencia;
Ejercer la coordinación, fiscalización o supervigilancia de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de la función administrativa, que operen en la región;
Proponer al Presidente de la República una terna para la designación de los secretarios regionales ministeriales;
Proponer al Presidente de la República, en forma reservada, con información al ministro del ramo, la remoción de los secretarios regionales ministeriales. En la misma forma, podrá proponer al ministro respectivo o jefe superior del servicio, en su caso, la remoción de los jefes regionales de los organismos públicos que funcionen en la región.
Asimismo, el ministro del ramo o el jefe
superior del servicio correspondiente
informará al intendente antes de proponer al Presidente de la República la remoción de dichos funcionarios;
Hacer presente a la autoridad administrativa competente del nivel central, con la debida oportunidad, las necesidades de la región; Adoptar las medidas necesarias para la adecuada administración de los complejos fronterizos establecidos o que se establezcan en la región, en coordinación con los servicios nacionales respectivos;
conformidad con las normas vigentes;
Ejercer la vigilancia de los bienes del Estado, especialmente de los nacionales de uso público.
En uso de esta facultad, el gobernador velará por el respeto al uso a que están destinados, impedirá su ocupación ilegal o todo empleo ilegítimo que entrabe su uso común y exigirá administrativamente su restitución cuando proceda;
Dictar las resoluciones e instrucciones que estime necesarias para el ejercicio de sus atribuciones propias o delegadas, y
Cumplir las demás funciones y ejercer las atribuciones que las leyes y reglamentos le asignen.
Adoptar todas las medidas necesarias para
prevenir y enfrentar situaciones de
emergencia o catástrofe;
Cumplir las demás funciones que le asignen las leyes y las atribuciones que el Presidente de la República le delegue, incluida la de
otorgar personalidad jurídica a las
corporaciones y fundaciones que se
propongan desarrollar actividades en el ámbito de la región.
De las descripciones de las Intendencias en cuanto a sus funciones, atribuciones y dependencia se puede observar, que aun dependiendo de la confianza del Presidente de la República, su relación funcional es por intermedio del Ministerio de Interior.
Figura N°1
En cambio, para el caso de las Gobernaciones, siendo una atribución del Presidente de la República su remoción, se establece una vinculación funcional por intermedio de los Intendentes, para ejercer la autoridad en las respectivas provincias.
Presidente de la República
Ministerio del Interior
Figura N° 2
También se puede apreciar que una de las principales funciones corresponda a la de coordinar tareas de índole de orden público.
Gobiernos Regionales
Los Gobiernos Regionales fueron creados en el país el año 1993, a partir de la promulgación de la Ley Orgánica Constitucional 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional, lo que constituyó un significativo avance para el proceso de descentralización. Desde el punto de vista administrativo la descentralización territorial
“implica avanzar en un modelo de gestión que da un mayor protagonismo en las decisiones a los niveles subnacionales, esto es, a la región, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Regionales, y a la comuna, a través del fortalecimiento de las municipalidades”4.
Cuya lógica responde a la transferencia de poder decisional para resolver los problemas del territorio donde ellos se producen. Implica desarrollar capacidades para definir y aplicar políticas que impulsen procesos articulados en los territorios y en sus comunidades, haciendo uso de un conjunto de instrumentos y recursos públicos, concertados con el sector privado.
Entre las principales funciones del Gobierno Regional se pueden destacar tres:
4http://www.pmgterritorial.gov.cl/menu2/index_b.htm
Presidente de la República
Intendentes
Figura N°3
1. Promoción y el fomento productivo. Se orienta de preferencia a las actividades de las empresas de pequeño y mediano tamaño.
La lógica que subyace es “ubicar” estas actividades en cada ámbito territorial, tal de mejorar sus potencialidades, por cuanto responden a las particularidades de cada territorio y porque colaboración con el sector empresarial local es más cercana, concreta y oportuna.
En este sentido, el funcionamiento del Consejo Regional y de los Comités Regionales de Desarrollo Productivo (espacio que participan personeros gubernamentales regionales y representantes empresariales propuestos por el Intendente) permite desarrollar las iniciativas de las empresas de tamaño menor. 2. Ordenamiento del territorio. Función clave para superar las grandes
diferencias entre las regiones y en el interior de ellas.
El ordenamiento territorial (OT), pretende resolver que los destinos de los individuos estén fuertemente determinados por su lugar de nacimiento, se expresa en una doble dimensión: ordenamiento urbano y ordenamiento rural.
Gobierno Regional Ordenamiento territorial Promoción y fomento productivo Coordinación en infraestructura básica Urbano Rural
i. El ordenamiento urbano se manifiesta en:
• Las normativas referidas al uso del suelo e instrumentos ad-hoc (planos comunales e intercomunales).
• Cumplimiento eficaz de la normativa ambiental y su aplicación en cada realidad territorial (Evaluación Ambiental Estratégica)
• Elaborado por la Secretaria Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.
ii. Ordenamiento rural. Se refiere al diseño de los programas y proyectos de infraestructura vial, energética, portuaria y de saneamiento, que alegue soluciones a los principales cuellos de botella que dificultan el desarrollo en cada región del país.
• Definición de las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel patrimonial.
• Reconocimiento de áreas de protección de recursos de valor natural o patrimonio cultural.
• Definición de subdivisión predial mínima en los casos de Planos Reguladores.
• Establecer el uso de suelo.
Las funciones en materia de planificación se concretan en aprobar los instrumentos de planificación territorial (IPT) conforme a lo dispuesto en las ordenanzas legales. El Gobierno Regional, con el apoyo de las entidades centrales instaladas en la región, se aboca a los siguientes ámbitos:
• Ministerio de la Vivienda y Urbanismo: Planes regionales de desarrollo urbano; Planes reguladores metropolitanos e intercomunales; Planes reguladores comunales y sus planos seccionales; Plan seccional, y límite urbano.
• En tanto las competencias de los gobiernos regionales, se encuentran en: Plan regional de ordenamiento territorial y cuando corresponda Macrozonificación y Microzonificación del borde costero.
3. Coordinación de la inversión en infraestructura social básica y en la acción social, en su sentido más genérico. Es considerado un los cardinales instrumento en la lucha contra la pobreza.
Se complementa con el rol de los municipios que llevan a cabo tanto en la administración directa de servicios locales, como en la educación y la atención primaria de salud.
Asignación de Recursos
La asignación y administración de los recursos fiscales son el principal instrumento para solucionar los problemas con que cuentan el Gobierno Regional. Las asignaciones, en tanto propuestas sobre su distribución, los efectúa el Intendente con la conformidad del Consejo Regional. Para ello es básico:
a) Establecer fundamentaciones claras y transparentes de sus distribuciones que aseguren, por una parte, lo establecidos en los mandatos de las leyes pertinentes, y por otra parte, establecer los criterios adecuados de equidad territorial en la asignación intra-regional de los diferentes programas de inversión.
b) El debate del Consejo regional, para las asignaciones, deben estar centrados en criterios e indicadores objetivos, con el propósito de evitar distorsiones de favoritismo localista.
c) En todos los casos, la identificación y la asignación de recursos a proyectos específicos deberá estar técnicamente fundada, privilegiándose los proyectos que estén en condiciones de ser licitados y ejecutados.
Es preciso destacar, que en la asignaciones de recursos para los proyectos, entendidos estos como iniciativas que no consisten sólo en resolver un problema importante, ni que esté focalizado hacia los sectores más carenciados, sino que cumpla con las condiciones técnicas requeridas por los respectivos Ministerios o si hubiese con contratos de crédito externos.
Los principales instrumentos de financiamiento, como se ha señalado en unidades anteriores son: el Fondo nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y (ISAR) y fondos por medio de Convenios de Programación, los cuales impactan en distribución intra-regional.
La regionalización implica un cambio cultural, en esa dirección concurren las siguientes líneas de acción:
Figura N° 4
A modo de una conclusión parcial, el desarrollo de las regiones dependerá del esfuerzo coordinado de todos los actores sociales, políticos, económicos, públicos y privados, y de la eficacia de las políticas públicas con que se opere para su implementación. Resulta evidente, en primer lugar romper con la inercia centralizadora.
Críticas al Proceso de Regionalización
El proceso de regionalización no ha estado exento de críticas:
1. Una de las primeras se refiere a los costos que implica establecer los Gobiernos Regionales, así lo consigna Bertina Horst, investigadora del Instituto Libertad y Desarrollo5. Para la investigadora los costos son aportados por los
propios habitantes de los territorios. Distinto es el caso, cuando las regiones se encuentran en estado de normalización, en este caso, señala Horst, el FNDR, permite incrementar la inversión y fortalecer la autonomía de las regiones.
5A 10 años de la creación de nuevas regiones, no existe estudio concluyente sobre su impacto, El
Mercurio, 2 de abril 2017. Gobierno Regional Autoridades políticas y orrganizacioness ociales Relación pública -privada Nivel central y regiones Educación Universidades Organizaciones No Gubernamentales
2. Las regiones no han logrado avances sustantivos en mejorar el PIB regional. Los estudios efectuados por el “Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica” el cual diseño el “Índice de Coherencia Regional” señala que los estímulos fiscales son insuficientes para incrementar los PIB regionales, sumado a la tendencia de la inversión privada que se radica en aquellas regiones donde existan oportunidades de retribución a la inversión en el corto plazo. Un segundo factor, muestra que a pesar del aumento de los funcionarios públicos, en la región, a nivel global, se evidencia una redistribución de ellos, lo cual minimiza su efecto localizado.
3. Un efecto esperado con la regionalización y por su intermedio con los Gobiernos Regionales, respondía a colaborar en contener la migración hacia la Región Metropolitana o bien potenciar la migración inter-regiones.
Gráfico N°1
4. En este caso el indicador empleado corresponde a la dimensión demográfica. Muestra, que no hay condiciones comunes entre las regiones, que permitan una movilidad interregional o de acuerdo a la propuesta inicial, reducir el movimiento hacia el centro del país. En los hechos, en los últimos 10 años, la Región Metropolitana reúne a casi el 50% de la población total del país.
Gráfico N°2
Donde nuevamente, la fuerza laboral se distribuye, siguiendo la tendencia anterior. Para los expertos, las condiciones laborales o para el ejercicio de las profesiones u oficios son desiguales entre regiones y aún más acentuadas al compararlas con la oferta de trabajo en el centro del país, específicamente en la Región Metropolitana, como lo muestra el gráfico.
5. En cuanto al desarrollo de la educación superior, la incidencia de los Gobiernos Regionales es mínima. Las universidades del centro del país, mantienen la tendencia de incrementar su matrícula global, donde se aprecia una alta migración de regiones hacia los centros de estudios radicados en la Región Metropolitana. Los cupos ofrecidos por las universidades6 se concentran en
tres regiones: Metropolitana (46,7%), Bió Bió (13,2%) y Valparaíso (11,2%).
6Miguel Crispi Serrano, Concentración del capital humano, crónica de una muerte anunciada para
la cohesión territorial y el desarrollo, en Nueva Agenda Regional, Julio Berdegué y M. Ignacia Fernández, Santiago, Editorial Universitaria, pp. 157-165.
Gráfico N° 37
El gráfico anterior permite observar la concentración de casas de estudios universitarios en tres regiones: Metropolitana (34), Valparaíso (12) y Bió Bió (9), lo que es coincidente con los cupos ofrecidos por las instituciones universitarias en regiones. Crispi, señala que en estas tres regiones el total de carreras acreditadas es cercano al 50% del total ofrecido. En el extremo opuesto, se encuentran las regiones de O’Higgins y Aysén con tal solo un 15% de oferta acreditada.
Los datos corroboran la concentración en la Región Metropolitana, tanto en población, la fuerza laboral y oferta universitaria.
En consecuencia, revisando estos tres indicadores, la regionalización y por su intermedio la incidencia de los Gobiernos Regionales, por desconcentrar, sigue siendo un tema pendiente.
Logros de los Gobiernos Regionales8
Las autoridades de gobierno han dando cuenta de logros de los gobiernos regionales, entre los cuales se han seleccionado los siguientes:
a) La Ley de Gobierno y Administración Regional crea una institución nueva -el Gobierno Regional-, compuesto por -el Intendente y -el Consejo Regional, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, asignándoles un conjunto trascendente de funciones y atribuciones.
b) En la guía elaborada por el Ministerio del Interior, se expone que el Consejo Regional, establece un avance en la participación ciudadana.
c) Un tercer logro, más bien desde la visión de la regionalización, es el complemento con los Gobiernos regionales con la creación de los Consejos Económico Sociales Provinciales, estructura participativa que refuerza y asesora al Gobernador y que, al mismo tiempo constituye un reconocimiento a la identidad y capacidad social creadora que ha caracterizado por años a las diferentes provincias del país.
d) Situado desde la perspectiva del proceso de descentralización se consiguen varias mejoras, entre las cuales se pueden destacar:
i. Un modo más directo y real para resolver los problemas de los habitantes de las regiones, estimulando el acercamiento entre la
8 GUIA DE GOBIERNOS REGIONALES Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo
institucionalidad pública y las organizaciones sociales, diálogo eficaz con los entes municipales, provinciales y regionales, que se traduce en incentivar la resolución de los problemas por medio de proyectos. ii. La institucionalidad participativa sea esta los Consejos Regionales o Consejos Económico Sociales Provinciales, establecen la posibilidad efectiva de monitorear los programas y proyectos de acción -especialmente de la inversión en infraestructura social-, instrumento fundamental para la superación de la pobreza
iii. Introducir las particularidades regionales, en un país con diversidades de clima, poblamiento, especialización económica productiva, con dotación y requerimientos de infraestructura distintos. e) La estructura constituida fortalece el orden institucional territorial del país, puesto que el Gobierno Regional deberá dar cuenta de aquellas materias en las que el Municipio no puede intervenir, y de aquellas en que no es conveniente que el Gobierno Central se involucre.
f) El impulso descentralizador ha permitido establecer una clara diferenciación de competencias entre los Gobiernos Regionales y los Municipios. Los primeros como una entidad con un amplio y específico campo de competencias, donde su principal centro de preocupación son las estrategias de desarrollo y asignaciones de las inversiones por medio del FNDR. En cambio para los segundos (Municipios) entes dedicado fundamentalmente a la provisión de servicios básicos y a la administración en la escala local. De igual forma ha permitido focalizar en el Gobierno Central, la necesidad de tender gradualmente a la desconcentración presupuestaria y al establecimiento de políticas generales y sectoriales. g) Los Gobiernos Regionales9 agregan eficacia y eficiencia a la función
gubernativa, alivia al nivel central en todo lo relativo a tareas administrativas directas y a programas y proyectos de inversión pública de naturaleza propiamente regional.
h) Un logro sustantivo se aprecia en la desconcentración que opera fundamentalmente a través del Gabinete Regional (con los Gobernadores y los Secretarios Regionales Ministeriales), lo que se evalúa como aporte decisivo en la eficacia de la gestión del Gobierno Regional, en el marco con parámetros administrativos modernos.
i) Los Gabinetes Regionales se han convertido en la práctica, en entidades de análisis y coordinación sobre temas de particular importancia y/o urgencia en la Región, a través de los cuales la acción del sector público ha ganado en efectividad y coherencia.
j) Los gobiernos regionales han permitido cambiar la cultura arraigada administrativo centralista establecido y avanzar en la constitución de equipos interministeriales para enfrentar problemas concretos que se expresan en todas las provincias y regiones del país. Lo anterior tiene implicancia en la idea de identidad, en otras palabras, en la idea de pertenencia regional y provincial superior a la lógica sectorial de los entes gubernamentales centrales que operan a lo largo del territorio nacional. k) Por último un reconocido logro es la descentralización de las inversiones
(inversión real) las que son canalizadas por medio del FNDR y las ISAR (Inversiones Sectoriales de Asignación Regional). En igual ámbito, pueden conformar Fondos de Inversión Metropolitana (FIM), cuando perciben problemas de las áreas metropolitanas.
En resumen, los gobiernos regionales han logrado desarrollar una institucionalidad cuyo foco potencia el desarrollo de los territorios y sus habitantes. El origen de los gobiernos se puede encontrar en el proyecto de CONARA, de mediados de la década de los 70, del siglo pasado.
Los gobiernos regionales se han ido consolidando paulatinamente. En aquel proceso, se pueden apreciar logros y déficit. Entre los principales logro se cuenta la creación de una institucionalidad pública ha proporcionado estímulos para la transferencia de inversión pública (FNDR e ISAR) y creado las condiciones para la inversión privada, estimular la participación de la comunidad por medio de los Consejos Regionales.
La institucionalidad ha permitido una clara diferenciación de las competencias regionales, provinciales y comunales. A la vez, que para su gestión de los niveles subnacionales ha desarrollado los instrumentos de coordinación. Adicionalmente, se aprecia un gradual desarrollo por conseguir una identidad regional.
No obstante, también se aprecian déficit, entre ellos: una acentuada dependencia del aparato central gubernamental para el financiamiento de las regiones. Por otra parte, los gobiernos regionales tienen escaza incidencia en mejorar las desigualdades regionales, lo anterior se aprecia en distintos indicadores: PIB regionalizado, demográficos, cupos ofrecidos en la educación superior, entre otros.
Los gobiernos regionales son una realidad en los territorios, pero son aún limitados para romper con la tendencia centralizadora, no solo en el aparato
gubernamental, sino también se aprecia en el sector privado. Lograr una mayor autonomía de las regiones es todavía una agenda pendiente.
3. 4 Administración Pública y Descentralización.
La administración pública chilena ha recorrido un largo periodo de tiempo para desarrollar distintas iniciativas de descentralización, desde la ruptura de la colonia con el imperio español (1810), pasando por distintos periodos hasta nuestros días, desde la autonomía de las provincias primero a la regionalización en el presente, el proceso ha tenido avances y retrocesos.
El desarrollo de la descentralización no ha sido rectilíneo, distintas fuerzas políticas, sociales, económicas y culturales la han apoyado desde el gobierno y/o el parlamento, en tanto otras, han mostrado su férrea oposición.
Descentralización y Administración Pública: Algunos Antecedentes Históricos.
Distintos estudios, a pesar de sus visiones contrapuestas, coinciden en señalar que una vez consolidada la independencia nacional (1818), el paradigma de la construcción y consolidación del Estado nacional a mediados del siglo XIX, fue heredero del paradigma “positivismo ilustrado”.
Igor Goicovic expone el fundamento de aquel paradigma: “(…) el único modelo de desarrollo económico, político y social viable (era) el de la modernidad occidental”10. En otras palabras, los países modernos son aquellos que se
vinculan con las potencias europeas, los otros, no alcanzarían nunca a modernizarse.
En consecuencia, los países que comenzaban a transitar por un incierto proceso independentista se encontraban en la disyuntiva de transitar como naciones modernas, esto es al estilo europeo, vinculándose con las economías de los imperios europeos u optar por otro camino, los cuales eran vistos como no modernos. De acuerdo al paradigma, es decir, el sistema de dominación español (comercial, cultural, político, social y administrativo), los países modernos debían replicar las estructuras de las ex colonias.
El citado paradigma desde los albores de la independencia nacional, suscito fricciones y controversias, como se verá a continuación, entre las provincias del sur y norte del país y el centro de Santiago. Es probablemente esa controversia la que explique, en cierta medida, la tensión descentralización-centralización.
Las primeras acciones gubernamentales, una vez consolidada la independencia nacional como se indicó anteriormente, reproducen la herencia colonial.
10Igor Goicovic Donoso, Campos conceptuales, perspectivas de análisis y ciclos históricos en el
estudio del movimiento mapuche (1870-1990), en Jorge Pinto Rodríguez (editor), Conflictos étnicos, sociales y económicos: Araucanía 1900-2014, Pehuén, Santiago, 2015, página 22.
Subsiguientemente, la estructura administrativa adopta la forma del manejo territorial español, que se compone de:
• Intendencias: administra un conjunto de provincias.
• Gobernaciones: administra una provincia o un territorio lejano.
• Prefecturas: administración local, antecesoras de las municipalidades.
En paralelo se reconoce la existencia de un cierto “modelo de participación ciudadana” expresado en los Cabildos.
Primeras Tareas del Gobierno Independiente
Las primeras tareas del gobierno emergente fue apropiarse del existente ordenamiento social, jurídico y territorial, permitiendo así establecer las condiciones jurídicas y administrativas, para garantizar la vida y bienestar de la población, a su vez, lograr dar legitimidad e identidad a su accionar administrativo, ello se traducen en:
1) Afirmar el auto-gobierno. 2) Consolidar la independencia. 3) Gobernabilidad
Se puede observar el embrión de la futura administración, en cuanto a sus nuevas funciones: Cuadro N°2 Definiciones políticas Órgano/Descripción Afirmar el auto-gobierno
Poder ejecutivo con capacidad de mando. Control territorial. Consolidar la
independencia
Crear ejército, siguiendo la estructura española, esto es, reproducir las Capitanías Generales, funcionaban sólo en tiempos de guerra.
El despliegue de las guarniciones (fuertes) tendía a coincidir con el territorio de la Gobernación.
Gobernabilidad La gobernabilidad expresada en términos actuales, se la puede entender como la capacidad de un “(…) agente central o único de la conducción social expresado en el Estado, concretamente los poderes públicos y, en particular, el gobierno ejecutivo mediante sus políticas públicas y su provisión de servicios públicos”11.
En tanto, las definiciones políticas se expresaban en: 1. Ideales independentista sometidos al derecho. 2. Separación de funciones estatales.
3. Control de las mayorías.
4. Respeto de los derechos de las personas.
Su organicidad administrativa se sostiene y se encuentra regulada por el derecho positivo y como actividad se constituye en una función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional, en ella se establece la separación de funciones, en tres poderes independientes: ejecutivo, judicial y legislativo.
Por la otra parte, el control de las mayorías está representado por acotar o restringir el poder ejecutivo (dotarse de una constitución). De igual forma, el respeto a los derechos de las personas hace referencia a los ideales de la Revolución Francesa.
La configuración del Estado a pesar de su carácter plural, mantiene su vínculo con el imperio español. Varios autores12, sostienen que las élites que lideraron en
América Latina los procesos de independencia política (incluido Chile), podrían haber orientado su acción hacia la formación de un fuerte conglomerado de clases productoras (recordar paradigma de modelo de desarrollo) con un incipiente capitalismo productor de bienes, y con ello haber recibido la atención preferente de las políticas públicas del emergente Estado nacional.
Esquema de la Primera Estructura Administrativa
Las élites dirigentes, como de índico, reproducen la estructura organizacional heredada de la colonia y orientan la acción gubernamental (administración pública), hacia un acentuado centralismo, con un fuerte ahincó financiero y exportador de materias primas. Es así como, que las primeras acciones de aquella administración tienen por propósito el control de la Hacienda (recaudación de impuestos), una acérrima defensa del centralismo y un poder militar que garantice el dominio.
La acción gubernamental se concentra en cuatros aspectos: 1. Centralismo.
2. Hacienda.
3. Constitucionalismo. 4. Poder militar.
La estructura administrativa se puede caracterizar por 6 aspectos: Cuadro N°3
Piramidal y Jerarquizada. Unidad administrativa y religiosa, sin llegar a ser
una administración
teocrática
Acentuada distribución del poder en base territorial. Permite subdivisiones territoriales (Intendencia, Gobernaciones, Prefecturas) en la medida de la densificación poblacional y control administrativo Importancia de la Hacienda y Tesorería (recaudación de impuestos), incluyendo su distribución territorial.
Estructura militar siguiendo la distribución administrativa territorial.
Disponer de personal civil en las funciones públicas.
Choque: Centralismo-Descentralización
Las fricciones entre las provincias del sur y norte del país con el centro (Santiago), fue a juicio de Gabriel Salazar, una confrontación política-ideológica y económica entre centralismo y descentralización13.
Salazar sitúa esa confrontación en un choque de fuerzas de doble dimensión, por una parte territorial y por otra parte, ubicados en esos territorios, motivaciones distintas para el desarrollo del país. La génesis se encontraría en cómo se fueron configurando los territorios y cómo sus habitantes fueron sorteando las limitaciones de sobrevivencia inicial y desarrollo posterior, de aquellas zonas alejadas del centro de Santiago. Es así, que para satisfacer ciertas necesidades básicas, los colonos y chilenos nacidos en esos territorios, fundamentalmente artesanos, se dieron a la tarea de crear una incipiente industria. En cambio, en Santiago, como centro político y administrativo, se concentraron las funciones comerciales.
Figura N°5
Centralismo Oligarquía Comercial
Descentralización Movimiento de industrialización
Conflicto que puede caracterizarse por los siguientes rasgos:
1. El centralismo caracterizado por las casas comerciales de importación y exportación de trigo (Sur) y plata y cobre (Norte) pero con asiento en Santiago.
2. Descentralización con manifestaciones en las provincias de Concepción, Valparaíso y Coquimbo, compuestas por sectores sociales de artesanos, pirquineros y pequeñas empresas, impulsan un embrionario movimiento de industrialización del país.
El conflicto, en síntesis, muestra la confrontación entre una oligarquía (aristocrática según algunos autores), centralista (asentada en Santiago) de base económica exportadora (trigo, plata y cobre) y con representación en el gobierno y en el parlamento, por medio de sistemas electorales excluyentes (derecho a voto limitado).
En contraposición de los sectores que impulsan procesos productores de la riqueza, por medio de impulsar industria (pesada, pequeña), descentralizada (Concepción, Valparaíso, Coquimbo), potenciando decisiones locales, agrupando sectores amplios de la población (industriales, estudiantes, artesanos, profesores), con escaza o nula representación el Parlamento, pero con fuerte legitimidad en las provincias.
Dicho conflicto es resuelto en forma violenta por medio del enfrentamiento de fuerzas militares, derrotando al general Ramón Freire, impulsor de un proceso de descentralización y control ciudadano, en la Batalla de Lircay en 1829. La derrota permite tempranamente la consolidación de la oligarquía nacional siendo uno de sus representantes Diego Portales y a la vez dando los pasos consistentes de un Estado fuerte (algunos sostienen que autoritario) y centralista, estableciendo en los hechos las características de un Estado moderno
Descentralización: Hitos principales siglo XIX y fines del siglo XX
La nación independiente desarrolla una estructura administrativa con un acentuado centralismo, siguiendo los patrones de estructura estatal con fuerte acento oligárquico y una acción gubernamental adecuada. A pesar que el país atravesó fases de creciente violencia, en el devenir nacional se fue consolidando una acción gubernamental fortaleciendo el Estado.
La administración pública se va conformando en un conjunto de instituciones y de organizaciones de carácter público que se disponen para administrar y gestionar el Estado y sus entes públicos.
Un primer periodo desde mediados a fines del siglo XIX está caracterizado por dos visiones para administrar y gestionar el Estado:
a) Visión centralizadora. b) Visión descentralizadora.
Cuadro N°4
Visión Centralizadora Visión Descentralizadora
La visión centralizadora (modelo francés) se apoyaba en la articulación desde del Poder Ejecutivo en cuanto autoridad y de disciplina administrativa actuando desde el Ministerio del Interior en todos el territorio, incluyendo los municipios, estos últimos actuaban en dependencia del ejecutivo, es lo que se denominado “(…) la gran cañería”14.
En cambio, la visión descentralizadora se sustentaba en el modelo inglés que para contener el poder absoluto del monarca, desarrollo potestades democráticas en la Carta Marga de Juan sin Tierra y el Estatuto de Oxford de Enrique III.
Se estableció la participación de todos los ciudadanos en la vida local abarcando, con limitaciones, una gestión burocrática impuesta por los nuevos servicios que asume la administración central en Inglaterra.
La impronta del gobierno de Diego Portales se inclina con consolidar un gobierno fuerte y centralizado. En el Gobierno de Balmaceda (1890) se relativiza el centralismo, otorgando ciertas autonomías a las provincias, mediante el fomento económico y gobernaciones con ciertas atribuciones y municipios autónomos en cada departamento.
La administración pública nacional de principios del siglo XX, se mueve, de acuerdo a diversos autores, entre ellos Valentín Letelier; Patricio Aylwin; Enrique Silva Cimma, en su afán por sistematizar la administración pública, hacia aspectos descentralizadores. Los autores observan una cohabitación entre una administración municipal que disponía de recursos propios con instituciones religiosas, la cual también contaban con recursos propios, ambas operando de conjunto, administrando establecimientos hospitalarios o de instrucción educativa. Pero los gobiernos se resisten en crear provincias fuertes con autoridades electas democráticamente.
Las atribuciones presidenciales delegadas quedaban en los municipios e incluso permitía la participación de privados (congregaciones religiosas). Sin embargo, paulatinamente las tareas propias del presidente comienzan a quedar radicadas en una estructura administrativa territorial (provincias) y en los ministerios, a fin que la administración pública respondiera a las facultades consagradas en la Constitución y en las leyes.
En los hechos de opta por una estructura más cercana a la visión centralizadora de influencia francesa, en la cual la transferencia de poder (o delegación del poder del Presidente de la República) se construye por dos vías:
a) por medio de la estructura territorial (Gobernadores) y b) por medio de servicios públicos descentralizados.
Para Valenzuela Van Treek y otros autores son varios los factores que han favorecido o frenado los procesos descentralizadores en y de la administración pública, entre ellos se pueden anotar los siguientes:
a) Una de las razones con las cuales se justifica la irrupción del gobierno de Diego Portales y su visión centralista, fue a juicio del autor, el desconocimiento de la élite en dotar de mayor autonomía a las provincias, bajo el supuesto traería anarquía para la conducción del país. Se afirmaba que reducir el poder del Estado implicaría pérdidas de recursos, fragmentación territorial, entre otros argumentos.
b) A principios del siglo XX y a consecuencia de la presión de los distintos actores sociales asentados en los territorios por una mayor autonomía, el Estado inicia tímidos avances descentralizadores, estos se expresan en transferir recursos a las provincias, convocar a comisiones de estudio para descentralizar servicios públicos y legislar con leyes especiales a territorios críticos (zonas extremas) que contar con beneficios especiales.
c) Para mediados del siglo la administración pública era robusta con servicios públicos descentralizados, pero aún insuficiente en establecer una mayor autonomía en los territorios. El empuje del pueblo mapuche (1932-1945) por restitución de sus tierras obliga al ejecutivo a dictar leyes especiales
que permitan crear procedimientos para evitar compras fraudulentas y así impedir la expulsión de los mapuches de sus tierras.
d) Por su parte la Constitución de 1925, incluía una visión más integral del territorio, creando las denominadas “Asambleas Provinciales”, una suerte de gobiernos provinciales, con la participación de agentes estatales (representantes de los servicios públicos descentralizados), sector privado, instituciones educativas, gremios y otros sectores organizados. La oposición centralizadora impidió sus constituciones.
e) Con el gobierno de Eduardo Frei Montalba (1964-1970), se impulsaron “polos de desarrollo” como una manera de dispersar el desarrollo industrial concentrado en Santiago, iniciativa liderada por CORFO. El proyecto buscó “(…) levantar industrias con incentivos tributarios, entre ellos, la exención de tarifas de importación de maquinarias e insumos cuando la empresa se localizaba en esas áreas preferenciales (…) Así, Constitución y Concepción se especializaron en celulosa, Arica en la industria automotriz, Rengo electrónica y fósforos, Osorno agroindustria lechera, entre otras15.
Por su parte, la administración pública por intermedio de la Oficina de Planificación Nacional (Odeplan) con sus oficinas regionales, asumía un rol técnico y asesor en las provincias para diseñar planificaciones territoriales que se complementaran con aquellos polos de desarrollo. A la vez, asumía una función de coordinación ministerial para aunar esfuerzos y recursos sectoriales dispersos que dieran coherencia a los polos desarrollo.
El conjunto con Odeplan y Corfo en 1966 se crea el concepto de región “(…) como unidad administrativa mayor que las provincias, que permitiría un desarrollo más autónomo de una unidad territorial con poder suficiente”16. En los hechos fueron los antecedentes previos del proyecto de
CONARA.
f) En cuanto a los municipios mantuvieron su dependencia presupuestaría del aparato central. Valenzuela Van Treek los evalúa como mediadores entre las demandas comunitarias y los organismos del Estado.
g) Para fines del siglo, el proyecto de CONARA es probablemente el mayor hito de la administración pública en su proceso de descentralización administrativa. En unidades anteriores se ha señalado que los objetivos perseguidos por el proyecto de CONARA se focalizaban en: mejorar la
efectividad del gasto, desconcentrar servicios que ayudaran a la eficiencia del sector privado a los mercados internacionales y disminuir el tamaño del Estado central. Sumado a los procesos, con opiniones encontradas, de traspasar a la esfera municipal de los servicios de educación y salud primaria.
Los principales cuestionamientos al traspaso de educación y salud primaria a los municipios están concentrados en sus ambigüedades, pues, estos entes funcionan administrando salarios de los funcionarios y de los consumos básicos según parámetros nacionales, pero, técnicamente seguían dependiendo de los respectivos ministerios. Por otra parte, la municipalización, perseguía el auto- sustentación financiera, en los hechos implicó reducir la subvención estatal, impactando en el deterioro de la calidad de la prestación de los servicios.
A modo de corregir lo anterior, el municipio logra una cierta autonomía, con el fortalecimiento de algunos tributos y la creación del fondo común, que buscaba y busca reducir la brecha entre cinco comunas con más altos ingresos y el resto de las comunas del país, instrumentos que no logran revertir sus déficit.
Hacia fines del siglo, en el nivel local, se crean los Consejos de Desarrollo Comunal (Codeco), los cuales afectados por la coyuntura política del país, no alcanzaron legitimidad social ni política.
h) Con el inicio de siglo los procesos de descentralización de la administración pública han seguido en su profundización. En unidades anteriores se ha expuesto, a rasgos generales, los cambios introducidos por intermedio de la Ley de Gobierno y Administración Regional. En síntesis, dicho cuerpo legal: i. Apoya una concepción de desarrollo en paralelo, estimulando la
descentralización y desconcentración de las funciones públicas a nivel regional.
ii. En tal sentido, la descentralización permitirá el logro de una mayor equidad en la distribución del poder para la toma de decisiones, mientras que la opción por la desconcentración irá en la búsqueda de concretar una mayor eficiencia del aparato público.
iii. En este esquema, los Gobiernos Regionales, como organismos públicos descentralizados, podrán ejercer sus funciones y administrar sus recursos sin dependencia de otro órgano, pero siempre dentro de los términos y para los fines que determine la ley.
iv. Fortalecimiento de los instrumentos de financiamiento en las regiones, principalmente el Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
Estrictamente desde la perspectiva de la administración pública se ha avanzado en crear una institucionalidad que le da soporte técnico y político. A pesar de contar con una institucionalidad, Mario Marcel17, apunta a ciertas ambigüedades
que persisten en el tiempo:
1) La figura del Intendente y su relación con los servicios públicos en la región limita mucho su avance. Los servicios cuentan con agendas propias para las regiones.
2) Extremo verticalismo del financiamiento de los gobiernos regionales. Los gobiernos regionales se financian casi exclusivamente con transferencias del gobierno central, no tienen ingresos propios y sus presupuestos son aprobados junto con los de todos los demás servicios del gobierno central. Similar situación ocurre con los municipios, donde tres cuartas partes son transferencias de los servicios centrales.
3) Valenzuela Van Treek agrega que la institucionalidad no logra percibir que descentralizar y dar autonomía regional-local expande la democracia, porque genera petición, rendición de cuentas y transparenta la gestión pública.
Durante los últimos años, los gobiernos democráticos han incentivados cambios en la arquitectura institucional de la administración del Estado, con el objeto de fortalecer el proceso de descentralización. Estos son la Ley 21.07418
(2018) que fortalece y traspasa competencia a los gobierno regionales, como también cambia el sistema de representación del representante regional, el cual era designado por el presidente de la República a uno representativo, el cual esta regulado bajo la ley de escrutinios, en este sentido, los intendentes que se llamarán Gobernadores regionales serán elegidos democráticamente por las y los ciudadanos, señalado en la Ley 21.07319.
Estas últimas modificaciones, permitirá que cada región pueda liderar su desarrollo. Como también, establece desafíos entorno a la gestión de políticas públicas para que la comunidad regional se sienta integrada en este proceso de descentralización.
17Mario Marcel, 2004, Desafíos y Opciones de las políticas de desarrollo territorial en Chile, en
Nueva Agenda Regional, Julio Berdegué y M. Ignacia Fernández, Santiago, Editorial Universitaria, p.39.
Conclusiones
Los Gobiernos Regionales fueron creados en el país el año 1993, a partir de la promulgación de la Ley Orgánica Constitucional 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional, lo que constituyó un significativo avance para el proceso de descentralización.
Su avance se puede apreciar en la transferencia de poder decisional para resolver los problemas del territorio donde ellos se producen. Implica desarrollar capacidades para definir y aplicar políticas que impulsen procesos articulados en los territorios y en sus comunidades, haciendo uso de un conjunto de instrumentos y recursos públicos, concertados con el sector privado. Entre las principales funciones del Gobierno Regional se pueden destacar tres: Promoción y fomento productivo; Coordinación en infraestructura básica; y Ordenamiento territorial.
Otro avance se refiere a los instrumentos aplicados por los Gobiernos Regionales, para resolver los requerimientos territoriales, estos consideran para la asignación de recursos: la conformidad del Consejo Regional; fundamentaciones claras y transparentes; criterios adecuados de equidad territorial; indicadores objetivos y técnicamente fundados.
Entre los principales instrumentos de financiamiento, se cuenta: el Fondo nacional de Desarrollo Regional (FNDR) e Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR).
El proceso de regionalización no ha estado exento de críticas, entre las que se cuentan: los costos para establecer los Gobiernos Regionales, son contribuidos por los propios habitantes de los territorios; las regiones no han logrado avances sustantivos en mejorar el PIB regional; no han logrado contener la migración hacia la Región Metropolitana o bien potenciar la migración inter-regiones; se mantiene una concentración de la fuerza laboral en la Región Metropolitana; y no han logrado resolver la concentración en la misma región de la matricula y de los centros de estudios superiores.
Las autoridades de gobierno indican que los logros son más que las debilidades de los gobiernos regionales, destacan las siguientes:
a) La sola existencia de una ley de Gobierno y Administración Regional con la creación de una institución nueva, es un gran avance.
b) Los Consejos Económico Sociales Provinciales, como complemento de lo anterior, es expuesto también como un avance, en el sentido de un
buscado acercamiento entre la institucionalidad pública y las organizaciones sociales.
c) El dialogo en aquel espacio entre los entes municipales, provinciales y regionales, es considerado un profundo avance en el proceso de instalación de los gobiernos regionales.
d) El impulso descentralizador ha permitido establecer una clara diferenciación de competencias entre los Gobiernos Regionales y los Municipios.
e) Los Gobiernos Regionales son bien evaluado porque agregan eficacia y eficiencia a la función gubernativa, alivia al nivel central en todo lo relativo a tareas administrativas directas y a programas y proyectos de inversión pública de naturaleza propiamente regional.
f) Finalmente los gobiernos regionales han permitido cambiar la cultura administrativo centralista. Su beneficio es expuesto en los avance en la constitución de equipos interministeriales para enfrentar problemas concretos que se expresan en todas las provincias y regiones del país. g) Un agregado y derivado del anterior, es la constitución de una idea de
identidad, expresado en una pertenencia regional y provincial, que mejora la lógica sectorial de los entes gubernamentales centrales. Inmediatamente después de alcanzar la independencia nacional, Chile comienza un proceso de construcción de su propia estructura administrativa. En una primera etapa está se cimienta en la herencia administraba de la colonia.
Dicha herencia, con expresiones políticas e ideológicas, pone en tensión las aspiraciones de autonomía de las provincias con el centro político de Santiago. La tensión se explica por dos fenómenos. Por una parte, en las provincias se desarrolla un embrionario polo de industrialización, contando con la adhesión de amplios sectores sociales, los cuales se manifiestan en posiciones opuestas a contribuir al financiamiento de Santiago. Por su parte, el centro político (Santiago), con una élite agraria, comercial y exportadora de materias primas, controla el poder ejecutivo y el parlamento, prevé en las aspiraciones de autonomía de las provincias una amenaza a la integridad territorial (fragmentación) y anarquía política.
El conflicto es resuelto con la derrota de las aspiraciones de las provincias en la Batalla de Lircay. Sin oposición política ni militar, emerge un Poder Ejecutivo fuerte y centralista.
Sin embargo, la tensión centralismo – descentralización ha estado presente en la administración pública. En los siguientes periodos y por presión de las provincias, se ha ido relativizando el centralismo, primero con una cierta autonomía de los municipios, luego con servicios públicos dislocados en las provincias, y más adelante, con servicios públicos estructuralmente descentralizados.
Será en el siglo XX que la administración pública transita más decididamente por procesos descentralizadores, entre ellos, se pueden mencionar los siguientes:
I. A inicios del siglo transferir recursos a las provincias y convocar a comisiones de estudio para descentralizar servicios públicos y legislar con leyes especiales a territorios críticos (zonas extremas) que contar con beneficios especiales.
II. La Constitución de 1925, tenía una visión más integral del territorio, establecía las “Asambleas Provinciales”, una suerte de gobiernos provinciales, con la participación de agentes estatales, sector privado, instituciones educativas, gremios y otros sectores organizados. La oposición centralizadora impidió sus constituciones.
III. Con el gobierno de Eduardo Frei Montalba (1964-1970), se impulsaron “polos de desarrollo” como una manera de dispersar el desarrollo industrial concentrado en Santiago, iniciativa liderada por CORFO.
IV. En la década de los 60, la Oficina de Planificación Nacional (Odeplan) con sus oficinas regionales, asumía un rol técnico y asesor en las provincias para diseñar planificaciones territoriales, también una función de coordinación ministerial para aunar esfuerzos y recursos sectoriales dispersos.
V. El conjunto con Odeplan y CORFO en 1966 se crea el concepto de región como unidad administrativa mayor que las provincias, que permitiría un desarrollo más autónomo de una unidad territorial con poder suficiente. En los hechos fueron los antecedentes previos del proyecto de CONARA. VI. Para fines del siglo, el proyecto de CONARA es probablemente el mayor
hito de la administración pública en su proceso de descentralización administrativa. Los objetivos perseguidos por el proyecto de CONARA se focalizaban en: mejorar la efectividad del gasto; desconcentrar servicios que ayudaran a la eficiencia del sector privado a los mercados internacionales; y disminuir el tamaño del Estado central.
VII. Con el inicio de siglo los procesos de descentralización de la administración pública han seguido en su profundización. Su mayor ejemplo es la Ley de Gobierno y Administración Regional.
VIII. La evaluación de la regionalización y de los gobiernos regionales, muestra que todavía no se cumplen totalmente los objetivos declarados, entre, el PIB regionalizado, población y fuera laboral altamente concentrado en la Región Metropolitana. Financiamiento casi exclusivamente vía transferencias del aparato central y ambigüedades entre ámbitos de competencias entre servicios descentralizados y gobierno regional.
Bibliografía
Libros
1. Guía de Gobiernos Regionales, 1995, Ministerio del Interior Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Santiago Lom Ediciones.
2. Luis F. Aguilar Villanueva, 2008, Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica.
3. Gabriel Salazar, 2015, La Enervante Levedad Histórica de la Clase Política Civil (Chile, 1900-1973), Debate, Santiago.
4. Rolando Pantoja, 2004, La organización administrativa del Estado, Editorial Jurídica de Chile, Santiago.
5. Esteban Valenzuela Van Treek, 2015, Descentralización Ya, Conceptos, historia y agenda, Santiago, Ril Editores.
Artículos en libros.
1. Miguel Crispi Serrano, 2014, Concentración del capital humano, crónica de una muerte anunciada para la cohesión territorial y el desarrollo, en Nueva Agenda Regional, Julio Berdegué y M. Ignacia Fernández, Santiago, Editorial Universitaria.
2. Igor Goicovic Donoso, 2015, Campos conceptuales, perspectivas de análisis y ciclos históricos en el estudio del movimiento mapuche (1870-1990), en Jorge Pinto Rodríguez (editor), Conflictos étnicos, sociales y económicos: Araucanía 1900-2014, Pehuén, Santiago.
3. Mario Marcel, 2004, Desafíos y Opciones de las políticas de desarrollo territorial en Chile, en Nueva Agenda Regional, Julio Berdegué y M. Ignacia Fernández, Santiago, Editorial Universitaria.
Páginas Web 1. www.leychile.cl/Consulta/m/norma_plana?idNorma=243771&org=nxc2%3FID_c%3 D1028 2. http://www.pmgterritorial.gov.cl/menu2/index_b.htm 3. www.cned.cl/public/secciones/SeccionIndicesPostulantes/OtrasEstadisticas/Tende ncias_Indices_2015pdf 4. http://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/documentos/iad_subdere_2017.pdf Diarios y Revistas
1. A 10 años de la creación de nuevas regiones, no existe estudio concluyente sobre su impacto, El Mercurio, 2 de abril 2017.