Universidad de los Andes
Facultad de Derecho
Revista de Derecho Público N.
o27
Público
Fecha de recepción: 31 de agosto de 201
1 / Fecha de aprobación: 3 de octubre de 201
1
Estado de cosas actual de la jurisdicción
contencioso tributaria: 2005-2010
Informe final sobre resultados presentados a la profesora
eleonora lozano en el marco de investigación profesoral
María Mónica Borda Olarte
Valentina Escalante Giraldo
Estado de cosas actual de la jurisdicción
contencioso tributaria: 2005-2010
Informe final sobre resultados presentados a la profesora
eleonora lozano en el marco de investigación profesoral
María Mónica Borda Olarte
1Valentina Escalante Giraldo
21 María Mónica Borda Olarte, Abogada con opción en Economía de la Universidad de los Andes. Actualmente se desempeña como investigadora del Banco Mundial. mm.borda423@uniandes.edu.co, monicaborda8@gmail.com.
2 Valentina Escalante Giraldo, Abogada y Politóloga de la Universidad de los Andes. Estudiante de la Especialización en Tributación de la Universidad de los Andes. Abogada Junior de la Firma Alberto Preciado y Asociados. v-escala@uniandes.edu.co, vescalante@albertopreciado.com
Resumen
A partir de una extensa revisión bibliográfica sobre la jurisdicción contenciosa tributaria, se concluyó que las investigaciones sobre ésta re
-sultan extrañas a la actividad de nuestra aca
-demia. En general, abundan estudios sobre la justicia penal, constitucional y civil, pero en el campo administrativo se ha olvidado la pregunta sobre el estado de cosas actual de aquella juris
-dicción que conoce todos los actos administrati
-vos relacionados con tributos. Sin cuestionarnos sobre las causas de la escasez de estudios, esta investigación resalta que la importancia de inda
-garse por esta jurisdicción no sólo radica en la pregunta sobre su eficiencia y la capacidad de recibir y tramitar conflictos frente a las demás de su especie, sino a la necesidad de informar, por primera vez, a todos los operadores jurídicos sobre la forma como opera actualmente esta ju
-risdicción, las falencias que se encuentran en su
Abstract
From an extensive literature review on the tax jurisdiction, it was concluded that the investi
-gations on this subject are foreign to our aca
-demy. In general there are many studies on criminal, constitutional and civil justice, but in the administrative field has been forgotten the question about the current state of affairs in this jurisdiction, that is aware of all the ad
-ministrative acts related with taxes. Without questioning the causes of lack of studies, this research highlights that the importance to in
-vestigate this jurisdiction lies, not only, on the question of its efficiency and ability to receive and deal with conflicts, but the necessity to inform, for the first time, to all the legal practi
-tioners -including the taxpayers- about the way how this jurisdiction operates, the weaknes
-ses in its operation, the statistics on amounts in disputes, the favorability of judgments and the length of process, among other issues.
funcionamiento, las estadísticas sobre montos en disputa, la favorabilidad de los fallos y la du
-ración en promedio de los procesos, entre otras cuestiones.
Palabras clave: jurisdicción contencioso ad
-ministrativa, jurisdicción contencioso tributaria, derecho tributario, Consejo de Estado, Sección Cuarta Consejo de Estado, congestión judicial.
Keywords: Administrative jurisdiction, Tax juris
-diction, Tax law, Council of State, Section Four Council of State, Judicial Congestion.
Sumario
Consideraciones preliminares - Introducción - I. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL - A. La Jurisdicción con-tencioso tributaria y la jurisdicción concon-tencioso administrativa - B. Acciones de Nulidad Simple y Nulidad y Restablecimiento del Derecho - II. PRESENTACIÓN DEL ESTADO DEL ARTE: LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA - A. Funcionamiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - B. Con -gestión Judicial - C. Causas de la con-gestión - D. Propuestas para lograr mayor eficiencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo - IV. PRESENTACIÓN DE LA BASE DE DATOS SOBRE LA JURISDICCIÓN DE LO
CONTENCIOSO TRIBUTARIO Y ANÁLISIS DE LA MUESTRA - A. Sobre los consejeros ponentes: ¿especialistas en derecho tributario? - B. Tipo de acciones que se ejercen ante la jurisdicción contencioso tributaria - C. Co -mentarios sobre las Instancias - D. Tribunales de origen - E.Duración de los procesos (promedio en años) - F. Montos en disputa: ¿qué tan altas son las pretensiones monetarias que se debaten en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho? - G. Favorabilidad de los fallos: ¿reconocen nuestros consejeros las preten -siones de los ciudadanos y contribuyentes? - V. CONCLUSIONES - Bibliografía
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Consideraciones preliminares
El presente documento es un informe de inves
-tigación que contiene el trabajo realizado por las estudiantes María Mónica Borda Olarte y Valentina Escalante Giraldo para la profesora Eleonora Lozano Rodríguez, docente de la cá
-tedra de derecho tributario, y Directora de la Especialización en Tributación de la Universi
-dad de los Andes. El trabajo se realizó bajo la modalidad de asistencia de investigación, y se llevó a cabo entre septiembre de 2010 y enero de 2011.
Por esta razón es importante recalcar que la in
-formación que se presenta a continuación, es un informe de lo trabajado en esos meses, y por tanto no representa el documento final realizado por la Profesora Eleonora Lozano titulado “Re
-visión Jurisprudencial (Sección Cuarta, Consejo de Estado, 2005-2010)”, sino por el contrario, es tan sólo una muestra de la información recolec
-tada para construir dicha investigación.
Introducción
Tal como lo afirman los profesores Rodrigo Uprimny, César Rodríguez y Mauricio García, las discusiones sobre el sistema judicial en Colom
-bia han adquirido un inusitado protagonismo en las últimas dos décadas, no sólo porque el debate sobre la reforma a la administración de justicia se ha convertido en asunto prioritario en la agenda política de nuestros últimos mandata
-rios, sino porque la actividad judicial ha tenido hondas repercusiones en el desarrollo y funcio
-namiento del país.
Aunque los jueces y el aparato judicial no habían ocupado un lugar protagónico en las discusiones académicas, se ha vuelto necesario, y particular
-mente útil, adoptar estos temas como objeto de estudio teniendo en consideración la ineficacia y debilidad de nuestro sistema judicial, y la for
-ma como estos proble-mas han incidido en las transformaciones económicas, sociales y políti
-cas durante los últimos años. De esta manera, ha aumentado el número de estudios que se preguntan sobre las tendencias históricas del funcionamiento de la justicia, sobre la moderni
-zación del aparato judicial, sobre las virtudes y críticas de las reformas al sistema y, en gene
-ral, sobre aspectos administrativos (incluyendo oferta y eficiencia en el trámite de resolución de conflictos) de la rama judicial del poder público.
Sin embargo, parece a simple vista que pregun
-tarse sobre la justicia tributaria en Colombia, no ha sido de interés, o resulta extraño a la activi
-dad de nuestra academia. En general abundan estudios sobre la justicia penal, constitucional y civil, pero en el campo administrativo se ha olvidado la pregunta sobre el estado de cosas actual de aquella jurisdicción que conoce todos los actos administrativos relacionados con tri
-butos. Sin cuestionarnos sobre las causas de la escasez de estudios, resaltamos que la im
-portancia de indagarse por esta jurisdicción no sólo radica en la pregunta sobre su eficiencia y la capacidad de recibir y tramitar conflictos fren
-te a las demás, sino a la necesidad de informar, por primera vez, a todos los operadores jurídi
-cos, incluyendo a los mismos contribuyentes, sobre la forma como opera actualmente esta jurisdicción, las falencias que se encuentran en su funcionamiento, y las estadísticas sobre
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aldo montos en disputa, favorabilidad de los fallos a
los contribuyentes, duración en promedio de los procesos, entre otras cuestiones.
Siguiendo la clasificación que hacen Uprimny, Rodríguez y García sobre los estudios encami
-nados al análisis de la administración de justi
-cia, el enfoque que tiene este informe de inves
-tigación, es “tradicional” por cuanto busca in
-dagar principalmente aspectos fundamentales de la oferta de justicia en materia contencioso tributaria, entendiendo ésta como la capacidad de la jurisdicción de tramitar los conflictos que llegan a su conocimiento y la eficiencia con la que se absuelven estos pleitos. De igual forma, se adopta un enfoque mixto, tanto cuantitativo como cualitativo, por cuanto se busca en un pri
-mer acápite, hacer un recuento del estado del arte sobre los estudios que se han hecho en el país sobre la jurisdicción contencioso adminis
-trativa en general, para presentar en una segun
-da parte, los resultados de un análisis estadís
-tico que se basó en el estudio de una muestra de 600 sentencias falladas por el Consejo de Estado entre los años 2005 y 2010.
La importancia de adoptar un análisis cuantitati
-vo para el estudio de la jurisdicción contencioso tributaria, al igual que para muchas investiga
-ciones, radica en la necesidad de implementar al estudio del aparato judicial, el manejo de ci
-fras y modelos cuantitativos, puesto que el des
-interés por desarrollar este enfoque en materia socio-jurídica, ha “determinado un cierto atraso de la justicia y de la política judicial en relación con otras políticas públicas, en especial aque
-llas relacionadas con la economía y con la políti
-ca. [...] A pesar de la importancia creciente que
tiene el sector justicia en los análisis sociales y en el diseño de estrategias de reforma econó
-mica y política, no existen indicadores compar
-tidos, que sean confiables y válidos, para medir el desempeño y las dinámicas de la administra
-ción de justicia” (Uprimny, Rodríguez Garavito, & García Villegas, 2006, pág. 320). De esta mane
-ra, se considera necesario realizar intentos para mostrar el funcionamiento de la administración de justicia no sólo a partir de descripciones cua
-litativas, sino a partir de cifras.
Es fundamental mencionar en este punto, que este proyecto es de autoría de la Profesora Eleo
-nora Lozano Rodríguez, docente de la cátedra de derecho tributario y Directora de la Especia
-lización en Tributación de la Universidad de los Andes. La profesora Lozano desarrolló esta ini
-ciativa con el interés de construir un análisis di
-námico de una muestra representativa de sen
-tencias del Consejo de Estado, que permitiera a los distintos operadores jurídicos comprender los principales problemas o falencias en la justi
-cia tributaria, así como las tenden-cias presenta
-das para su solución.
Compartimos tanto el interés de la Profesora Lozano, como la opinión de otros académicos según la cual muchos debates sobre la justicia “podrían ganar en rigor e interés si hubiera me
-jores cifras sobre el funcionamiento de la (mis
-ma) en sus diferentes manifestaciones” (Uprim
-ny, Rodríguez Garavito, & García Villegas, 2006, pág. 319). Lo anterior, no sólo porque los deba
-tes en la academia ganarían calidad, sino por
-que las políticas públicas -que se generen en el marco de estas discusiones también ganarían mayor seriedad y compromiso.
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Mejorar los estudios cuantitativos sobre las ci
-fras de la “justicia”, independientemente de la jurisdicción sobre la que se aborde la investi
-gación, “[...] implica tomar conciencia de la im
-portancia que tiene no sólo la recolección de datos judiciales para la elaboración de políticas públicas en esa materia, sino también del de
-bate metodológico y conceptual que se origina alrededor de tales cifras” (Uprimny, Rodríguez Garavito, & García Villegas, 2006, pág. 320).
En concordancia con lo anterior y respondien
-do a las necesidades planteadas, el presente informe se divide en tres ejes temáticos y una consideración final a modo de conclusión. En el primer acápite se presenta el marco teórico sobre la jurisdicción contenciosa tributaria y a las acciones que se interponen ante ésta para informar al lector, de forma breve, sobre la for
-ma como opera esta jurisdicción. En el segundo capítulo se expone el estado del arte de las in
-vestigaciones sobre la jurisdicción contencioso administrativa y los problemas que encuentra la doctrina en este campo. Por último se presen
-tarán, los resultados del análisis cuantitativo sobre el funcionamiento de la jurisdicción con
-tencioso tributaria basado en el estudio de 600 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en el periodo 2005-2010, para terminar con unas breves conclusiones.
I. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
A. La Jurisdicción contencioso tributaria
y la jurisdicción contencioso
administrativa
Desde 1913, por intermedio de Ley 130 de ese mismo año, es creado el Consejo de Estado, un tribunal que ha tenido como función principal someter a control jurisdiccional las actuaciones de la administración colombiana, función que a propósito, ha mantenido hasta la actualidad con algunos cambios en su funcionamiento y organi
-zación. La Constitución de 1991 en su artículo 237 estableció de manera concreta que serían atribuciones del Consejo “desempeñar las fun
-ciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, y revisar las diferentes actua
-ciones y manifesta-ciones de la administración. De esta forma la jurisdicción de lo contencioso administrativo se instituyó para 1) juzgar las controversias originadas en la actividad de la entidades públicas y de las personas privadas que desempeñaran funciones propias de los distintos órganos del Estado como 2) para cono
-cer las controversias relacionadas con la expedi
-ción de diferentes actos administrativos.
El Código Contencioso Administrativo, así como la Ley 270 de 1996, establecieron la división del Consejo de Estado en cinco secciones, cada una de las cuales tiene el deber de ejercer se
-paradamente las funciones según la especiali
-dad que le sea asignada. Así, la Sección Primera conoce de la nulidad y competencia residual, la Sección Segunda conoce sobre los procesos en materia laboral, la Sección Tercera se encarga
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aldo sobre los procesos atinentes a la responsabili
-dad del Estado, la Sección Cuarta se encarga sobre los temas tributarios y finalmente, la Sec
-ción Quinta es la máxima jurisdic-ción electoral. Además de esto, se cuenta con una sala de con
-sulta y de servicio civil que no desempeña fun
-ciones jurisdiccionales.
Se tiene entonces que en materia de justicia contencioso-tributaria fue designado como juez competente para conocer sobre las controver
-sias que surjan en la materia, además de los jueces administrativos y los magistrados de tri
-bunales administrativos, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuerpo judicial que tiene como función dirimir los conflictos resultantes en materia tributaria, que provengan de parti
-culares y de entidades públicas. Las acciones que se interponen ante estos jueces, si bien son diversas, para efectos de esta investigación se limitaron a la de nulidad simple y nulidad y res
-tablecimiento del derecho que se explicarán a continuación.
B. Acciones de Nulidad Simple y Nulidad
y Restablecimiento del Derecho
La Nulidad Simple se define como la “acción pú
-blica, [...] consagrada en el artículo 84 del Códi
-go Contencioso Administrativo (cca), que permite que cualquier persona pueda acudir ante el juez contencioso Administrativo para que un acto ad
-ministrativo que infringe el orden jurídico, sea extraído del mismo [sic], declarando su nulidad” (Palacio, 1999, pág. 193). Esta acción busca el restablecimiento de la legalidad para asegurar la actuación lícita de la administración, y por ello contiene “un fin altruista, pues quien ejercita la
acción no puede perseguir ningún otro interés que el de restaurar el orden jurídico vulnerado con el acto” (Palacio, 1999, pág. 186)
Con respecto a la acción de nulidad simple, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre su contenido y la define como “La acción, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y ju
-risprudencial en nuestro medio, que tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse con
-trario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto[...]” (C-513 de 1994). Así mis
-mo anota la Corte que a través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad consustan
-cial al Estado So-cial de Derecho que nuestra Constitución Política institucionalizó, así como también el respeto y la vigencia de la jerarquía
normativa.
De esta manera se argumenta que “[...] La ac
-ción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmen
-te, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123, Inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238)” (C-513 de 1994).
Respecto al papel que debe cumplir el juez fren
-te a esta acción, se tiene que és-te se encuentra limitado a pronunciarse únicamente sobre el examen de validez del acto administrativo que se invoca. Lo anterior debido a que como lo esti
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la norma que el demandante encuentra violada y el acto que se entiende viciado, para confron
-tarlos, y de esa forma determinar si existe o no alguna ilegalidad dentro del acto. De esta forma, la sentencia sólo podrá pronunciarse sobre si el acto puede ser considerado o no como nulo.
Sin embargo, debe advertirse que el juez se en
-cuentra “investido de la potestad de sustituir en su decisión el acto viciado por la disposición que restablezca el derecho (art. 170 cca). [...] y Así, el juez puede declarar la nulidad total del acto, o sólo una parte de ella, atendiendo a lo que resulta del juicio de legalidad a que se le so
-mete frente a las normas que han sido citadas como infringidas” (Palacio, 1999, pág. 188). Por último se hace importante mencionar que la sentencia que declara la nulidad del acto ad
-ministrativo produce efectos erga omnes “por cuanto el acto declarado inválido [que] sale del orden jurídico, de anulatorio favorece a todo el mundo” (Palacio, 1999, pág. 189).
En segundo lugar, la acción de Nulidad y Resta
-blecimiento del Derecho, consagrada en el artí
-culo 85 del cca, modificado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, es la acción “que permi
-te a la persona afectada con un acto de la Admi
-nistración obtener su nulidad y posteriormente el restablecimiento del derecho que le ha sido conculcado con el mismo [sic]” (Palacio, 1999, pág. 214). La finalidad de esta acción no sólo se dirige a obtener la nulidad del acto administrati
-vo, sino que también busca que se restablezca el derecho que se ha vulnerado, por intermedio de una indemnización de los daños causados, o la restitución de lo indebidamente pagado.
Para la procedencia de esta acción, se entiende que en primer lugar debe obtenerse la nulidad del acto que causó el perjuicio al particular. A
partir de lo anterior se debe pedir la
indemni-zación, siempre y cuando se haya declarado la nulidad del acto administrativo que la causa, es decir, “la reparación del daño adquiere su sig
-nificación en aquellos eventos en los cuales el restablecimiento del derecho no puede obtener
-se in natura y debe acudir-se a una indemniza
-ción como consecuencia de la nulidad” (Palacio, 1999, pág. 216).
El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre esta acción y ha recalcado que ésta envuelve dos pretensiones. La primera, la de anulación del acto administrativo, semejante a la única que integra la acción llamada “de nulidad”, es decir, la nulidad de los actos (art. 84), “[...] pro
-cediendo ésta cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del fun
-cionario o corporación que los profiera”; la única diferencia que señala la ley en cuanto hace a esta pretensión común de ambas “acciones” es que la de “restablecimiento del derecho”, ade
-más de lo anterior, exige que la persona que la incoa “se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica” (Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 15 de noviembre de 1990).
Así las cosas, aunque la acción de nulidad y res
-tablecimiento del derecho es típicamente de ca
-rácter subjetivo (“Toda persona que se crea le
-sionada en un derecho suyo…”), “[...] guarda es
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aldo (tutelar el derecho objetivo), puesto que como
se deriva de la simple lectura del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo vigente, los motivos que se pueden invocar por el deman
-dante, en una u otra acción, son comunes. De allí que una de las pretensiones que contempla la acción de restablecimiento del derecho sea la anulación del acto administrativo y que otra, consecuencia de los resultados favorables de ésta, el restablecimiento en su derecho” (Con
-sejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 15 de noviembre de 1990). Sin embargo, ese restablecimiento está supeditado a que el derecho subjetivo del interesado exista, porque si no existe, mal puede restablecerse algo que nunca ha estado en el patrimonio jurídico de
una persona.
De lo anterior se deriva que aunque la acción necesariamente debe ser planteada contem
-plando las dos solicitudes inseparables, es de
-cir, la de la nulidad del acto y la del restableci
-miento del derecho, esto no significa que el juez administrativo deba acceder a ésta última, dado que en el juicio concreto que haga, es posible que el derecho que se requiere restablecer, no exista (Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 15 de noviembre de 1990). Así las cosas, la siguiente figura sintetiza las gran
-des diferencias entre estas dos acciones:
Figura 1. Diferencias entre las acciones de im
-pugnación de los actos administrativos
Fuente: creación de las autoras.
Teniendo en cuenta el objeto de estudio de la presente investigación, se concluye anotando que pueden existir nulidades en materia de derecho tributario siempre que surja a la vida jurídica un acto administrativo que establezca un impuesto, tasa o contribución y que dé lugar de manera expresa a una violación del ordena
-miento jurídico, ya sea por no contener algún elemento de la obligación tributaria, o por el simple hecho de que su existencia sea contra derecho. Igualmente habrá lugar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que sea necesario que por medio del tributo creado, se haya vulnerado una norma específica y para el resarcimiento de la obligación se haga necesario una reparación adicional.
Acciones de impugnación que giran en torno a actos
administrativos
Busca restable-cimiento de la
legalidad objetiva
-mente considerada para asegurar así la regularidad jurídica
de la actividad administrtiva
Está dirigida a la protección directa
del derecho
subjetivo del admi
-nistrado, vulnerado o desconocido por el acto de la administración y busca la condena de
ésta para que sea
efectivo el
restablecimiento Nulidad y
resta-blecimiento del derecho art.
85 CCA Nulidad simple
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II. PRESENTACIÓN DEL ESTADO DEL ARTE:
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA
El funcionamiento del Consejo de Estado, ha sido objeto de innumerables críticas por la con
-gestión que presenta por la demora con la que se tramitan los procesos en cada una de las sec
-ciones que lo componen. Se han generado casos dramáticos y alarmantes en los cuales se fallan procesos en un término de 20 años en sede con
-tenciosa, situación que además de desgastar de manera excesiva la justicia, es vulneradora de los derechos de defensa de las partes en litigio -en especial del debido proceso de aquellos ciu
-dadanos que buscan el reconocimiento de sus bienes jurídicos ante la justicia administrativa-.
Con el fin de abordar esta problemática, se pre
-senta a continuación, un análisis general del estado del arte de las investigaciones sobre el funcionamiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Debe anotarse que los estudios en materia de la jurisdicción contencioso tribu
-taria no existen en Colombia, razón por la cual el estado del arte se limita en exclusiva a describir las investigaciones y estudios que se han reali
-zado sobre el funcionamiento y estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso administra
-tiva en general, sin ahondar en el funcionamien
-to de la Sección Cuarta, sede de altísima impor
-tancia en nuestro estudio debido a que como se dijo anteriormente, es la que conoce los asuntos
relativos a tributos.
Así las cosas, los ejes temáticos que aborda la literatura revisada y que serán descritos a conti
-nuación son los siguientes: A) el funcionamiento de la jurisdicción contencioso administrativo, B) la problemática de congestión judicial en la ju
-risdicción contencioso administrativo C) causas que generan la congestión judicial y D) las me
-didas propuestas por el Gobierno Nacional y las diferentes Organizaciones para lograr una juris
-dicción más efectiva.
A. Funcionamiento de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa
En términos generales se puede afirmar que la mayoría de estudios consultados tratan sobre la construcción de indicadores para medir la efi
-ciencia de la jurisdicción contenciosa, sobre las duraciones -en promedio- de cada una de las etapas e instancias que se surten al interior de los procesos, así como el porcentaje que ocu
-pan las acciones de nulidad y nulidad y resta
-blecimiento del derecho, tanto en juzgados ad
-ministrativos como en tribunales y en el Consejo
de Estado.
Frente a la operatividad de la jurisdicción con
-tencioso administrativa, la investigación realiza
-da por la Organización Deustche Gesellschaft Fur Technische Zummermarbeit (gtz) en el año 2006 concluyó que la duración promedio de un proceso es de 13.6 años, contados desde la ad
-misión de la demanda en el Tribunal hasta la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado. De lo anterior se desta
-ca que los periodos donde más se alargan los procesos son en la etapa probatoria, la senten
-cia de primera instan-cia, el ingreso al despacho para fallo y, finalmente, el fallo (gtz C. D., 2006, pág. 16).
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aldo Debe anotarse que la mayoría de conclusiones
a la que llegan los estudios sobre el funciona
-miento se basan en el análisis de indicadores que miden la productividad de la jurisdicción administrativa, tales como: 1) el número de pro
-cesos que ingresan en un determinado periodo, es decir, la tasa de ingreso, 2) el número de pro
-cesos que en el mismo periodo son fallados o
terminados por algún medio alternativo o tasa
de egreso, 3) la tasa de inventario inicial, refe
-rente al número de procesos con los que se ini
-cia en un periodo, 4) el inventario final, referente al número de procesos con los que se termina en un periodo y finalmente 5) la carga laboral, entendida como la suma del inventario inicial y el inventario final.
La mayoría de estudios resaltan que a partir de estos indicadores la tasa de ingreso de los pro
-cesos es mucho mayor a la de egreso, asunto que trae como consecuencia que la carga labo
-ral de la jurisdicción contencioso administrativa cada año se haga mayor. Sin embargo, esta con
-clusión ha sido analizada a partir de estudios individualizados sobre el funcionamiento del Consejo de Estado, los tribunales administrati
-vos y los juzgados administrati-vos, como se verá a continuación.
Frente al caso concreto del Consejo de Estado, se resalta que una de las salas donde existe ma
-yor congestión es la Sección Segunda, que para el año 2002 reportó una cantidad de ingresos de 6.185 procesos y 3.458 egresos (gtz C. D., 2006, pág. 134), lo que resulta paradójico, ya que además de ser la sala con mayor número de egresos, es aquella en la que se presenta un nivel más alto de congestión. Con respecto
a la Sección Cuarta, objeto de análisis en esta investigación, se reportó una cantidad de ingre
-sos de 713 y de egre-sos de 632 proce-sos (gtz C. D., 2006, pág. 134), para este mismo periodo, lo que hace que mantenga un índice bastante cercano al de ingreso.
La gtz analiza de forma independiente el núme -ro de p-rocesos que en p-romedio ingresan en un año por secciones, concluyendo que por magis
-trado, ingresan a la Sección Tercera del Consejo de Estado 959 litigios, siendo la sala que cuenta con mayor promedio de casos, frente a tan solo 297 que ingresan a la Sección Cuarta (gtz C. D., 2006, pág. 141)
A lo anterior debe sumarse que la carga pro
-cesal en todas y cada una de las secciones se debe en un 43,6% a las acciones de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho (gtz C. D., 2006, pág. 135) y el 61,53% de procesos que ingresan al Consejo de Estado, lo hacen por intermedio del recurso de apelación, es decir, para su conocimiento en segunda instancia (gtz C. D., 2006, pág. 143).
Por otra parte para el catedrático Rafael Ballén Molina, quien realizó un estudio de la productivi
-dad de procesos que cursan tanto en el Consejo de Estado como en los Tribunales Contenciosos Administrativos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo pasó de atender 89 procesos en 1990 a atender 3.826 procesos durante 2002. Como consecuencia de lo anterior el volumen de trabajo para este periodo creció 43 veces. Desde ese entonces el crecimiento promedio anual ha sido del 51%, y el acumulado ascien
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al número de funcionarios, que ha evolucionado de dieciséis a veintisiete en los últimos veinticin
-co años. Así las -cosas, se -concluye que “(e)l au
-mento del número de plazas de magistrados no corresponde a la evolución de la demanda del servicio” (Ballén Molina, 2006, pág. 35). En el caso bajo análisis de la Sección Cuarta, agrega el autor Ballén Molina que de los procesos que entraron en 2002 a esta Sección “18% fueron de única instancia y 82% de segunda instancia. Asimismo, en ese período salieron 632 proce
-sos, de los cuales 10% fueron de única instan
-cia y 90% de segunda instan-cia” (Ballén Molina, 2006, pág. 41).
Finalmente, se encontró que frente a la carga de las acciones interpuestas el 82% del total de procesos son de nulidad y restablecimiento del derecho y el 10% del total de procesos son de simple nulidad de actos administrativos. En particular, el 4% del total de procesos a cargo de la Sección Cuarta correspondió a acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, dis
-tintos a los de carácter laboral, y presentó una congestión de 73% durante 2002. Así mismo, “(e) l 3% del total de negocios a cargo de la Sec
-ción Cuarta correspondió a acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra resolucio
-nes que fallen excepcio-nes y ordenen llevar ade
-lante la ejecución de los procesos de cobro ad
-ministrativo y presentó una congestión de 84% durante 2002” (Ballén Molina, 2006, pág. 47).
Esta cifra es complementada con el estudio rea
-lizado por el Consejo Superior de la Judicatura en el año 2010, en el que se presenta un análi
-sis cuantitativo frente al impacto que han tenido las políticas de descongestión impulsadas por
el Gobierno Nacional. Con un análisis general de los despachos pertenecientes a esta juris
-dicción –juzgados, tribunales y las secciones del Consejo de Estado, se establece que duran
-te el 2009, esta Jurisdicción presentó una de
-manda de 176.839 procesos y una atención de 182.136, equivalente a un índice de evacuación parcial de 103%, es decir, que proporcionalmen
-te, de cada 100 procesos que ingresaron duran
-te el 2009, se desacumularon 3 del inventario inicial. Se destaca de igual forma el índice de evacuación parcial en los Juzgados Administrati
-vos, que alcanzó un 111.2% lo que significa que de cada 100 procesos ingresados en el año se desacumularon 11 del inventario. En igual sen
-tido, se resalta la gestión del Consejo de Estado, “[...] que alcanzó un índice de evacuación par
-cial del 99,5%, logrando equilibrar sus ingresos con egresos” (Consejo Superior de la Judicatu
-ra, 2010, pág. 14) para lo cual “(s)e hace impor
-tante mencionar la distribución de la demanda de justicia en esta jurisdicción, la cual se radicó en un 65.4% en los Juzgados Administrativos, un 29,4% en los Tribunales Administrativos y un 5,2% en el Consejo de Estado.” (Consejo Supe
-rior de la Judicatura, 2010, pág. 15)
De igual forma, el estudio describe que para el primer semestre del año 2010, se presentó una demanda cercana a los 103.589 procesos y una atención de 99.220, lo que equivale a un índice de evacuación parcial del 96%, es decir, que proporcionalmente, de cada 100 procesos que ingresaron durante el primer semestre se acumularon en toda la jurisdicción 4 procesos. En lo que respecta al Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, se obtuvo que du
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aldo desacumulación de procesos con un índice de
evacuación parcial de 105% lo que quiere de
-cir que de cada 100 procesos que ingresaron a los Juzgados Administrativos se desacumularon 5 del inventario inicial” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 33) lo que significa que en el último año se lograron desacumular 2 pro
-cesos más que en el 2009.
Frente a la distribución de la demanda por ti
-pología de procesos, desataca el estudio que el 31.4% corresponde a Procesos de Nulidad y Res
-tablecimiento del Derecho, el 0,86 a procesos de Nulidad Simple. Respecto a los egresos, por tipología de procesos, se resalta que la mayor proporción de salidas corresponde a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con 41%, frente a los procesos de nulidad simple se presenta la cifra de 0,69% (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 16)
Por otra parte, y según lo establece el catedrá
-tico Manuel Alberto Restrepo, en el caso de los Tribunales administrativos, “la fase de admisión oscila entre 13,26 días en la sección cuarta y 53,90 días en la segunda; la de notificación entre 47,37 días en la sección cuarta y 142,76 días en la primera; la de pruebas entre 133,68 días en la sección cuarta y 350,63 días en la tercera; la de alegatos entre 85,23 días en la sección cuarta y 204,78 días en la primera; la de sentencia entre 64,16 días en la segunda y 319,06 días en la tercera”. En el caso de los Juz
-gados Administrativos “la duración de la fase de admisión oscila entre 20,91 días en la sección cuarta y 55,20 días en la segunda; la de notifi
-cación entre 32,15 días en la sección cuarta y 129,70 días en la primera; la de pruebas entre
70,60 días en la sección cuarta y 103,32 días en la segunda; y la de alegatos entre 25,00 días en la sección cuarta y 119,00 días en la prime
-ra” (Restrepo Medina, 2008, pág. 259)
De esta forma, concluye el autor que al conside
-rar la totalidad de los expedientes analizados en la muestra, la duración media de un proceso en los juzgados administrativos en primera instan
-cia es de 299,78 días y en segunda instan-cia de 170,50 días, para una duración total de 430,28 días. En el caso del tribunal esos lapsos son de 550,09 días para la primera instancia, 556,56 días para la segunda y 1.106,65 días para la to
-talidad del proceso. Como consecuencia de ello, las cifras muestran que hay congestión “[...] por
-que los juzgados no han podido lograr -que los egresos sean al menos equivalentes a los in
-gresos, de manera que al no poder hacerlo se produce una acumulación de expedientes que no es simple retardo sino congestión, porque si se compara la carga resultante con la media de egresos, esta relación indica que se requerirían varios años sin recibir nuevos procesos para po
-ner al día los despachos judiciales” (Restrepo Medina, 2008, pág. 262)
Finalmente, cabe resaltar, a modo de conclusión sobre el funcionamiento de la jurisdicción con
-tencioso administrativa, que a pesar de que se encuentran una serie de investigaciones sobre la operatividad en cuanto a tiempo y eficiencia, no existen en el medio estudios sobre la calidad de los fallos ni la formación de nuestros jueces, asuntos que por cierto, afectan de sobremanera el debido funcionamiento de la administración de justicia, sin importar el asunto o rama del de
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B. Congestión Judicial
Las cifras y estadísticas presentadas anterior
-mente muestran que, aunque en los últimos años ha existido una visión más alentadora sobre la eficacia de la jurisdicción contencioso administrativa, se mantiene un serio problema de congestión judicial que se evidencia tanto en los diferentes despachos según su jurisdicción y competencia, así como en las salas del Consejo de Estado. Este hecho lo recalca el Magistrado Ricardo Monroy Church, dado que si bien se han adoptado medidas, todavía se presenta conges
-tión judicial en la jurisdicción contencioso ad
-ministrativa, “entendida esta como una acumu
-lación excesiva de carga judicial o de procesos que supera la capacidad instalada de respuesta de un despacho judicial, de una jurisdicción o del sistema judicial en su conjunto”(Consejo Su
-perior de la Judicatura, 2010, pág. 9).
Esta problemática, según el Magistrado, pue
-de ser vista en: i) la existencia -de un índice -de evacuación total que se hace preciso mejorar, ii) una distribución de cargas en las que el nivel de los juzgados concentra un porcentaje cer
-cano al 65% de la demanda de justicia, iii) una proporción abultada de los procesos de carácter laboral, iv) un ingreso significativo de procesos debido a actuaciones de la administración que se apartan de la jurisprudencia reiterada y v) un crecimiento de la demanda originado en un mayor acceso del ciudadano a la justicia, entre otras cosas, vinculado a la creación de los juz
-gados administrativos (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 9)
El doctrinante Leonardo Torres Calderón con
-sidera que existe congestión judicial siempre y cuando “el aparato judicial establecido por la Constitución y la ley no es capaz de responder oportunamente a las necesidades de las perso
-nas”(Torres Calderón, 2002, pág. 126), situa
-ción que puede hacerse evidente cuando la de
-manda de justicia, es superior a la capacidad de respuesta oportuna de los operadores jurídicos. En concordancia con esto, y tal como lo estable
-ce la Organización alemana gtz, la congestión es una grave problemática que el Estado debe afrontar teniendo en consideración que: a) des
-legitima al Estado, b) es enemigo de la pronta y cumplida justicia, c) dificulta el acceso a la justi
-cia, d) va en contra del principio de la celeridad y por tanto es violatorio del principio que se con
-sagra en el artículo 228 de la Constitución Políti
-ca, e) además de ser hostil del derecho al plazo razonable que tienen quienes son parte en los procesos que se presentan en esta jurisdicción (gtz C. D., 2006)
Se hace evidente que al interior de la jurisdic
-ción contencioso administrativa se presenta una importante problemática de congestión judicial, no sólo por la poca capacidad de respuesta que muestran tener los operadores jurídicos ante la demanda de justicia por parte de los adminis
-trados, sino por la demora que existe en cada una de las instancias procesales, que puede ser explicada por la actuación dilatoria que en muchas oportunidades asumen las partes, así como la libertad que se ha otorgado a los jueces bajo la cual no les es imperativo dentro de su actuar el respeto por los términos que la misma ley ha establecido para su accionar, elementos
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aldo que demuestran la deslegitimación que ha veni
-do sufrien-do la justicia, así como la violación a principios constitucionales con los que cuentan los usuarios de la justicia, como lo es el debido proceso.
C. Causas de la congestión
Según la literatura investigada, diferentes auto
-res han establecido la existencia de dos tipos de causas por medio de las cuales puede ser explicado el fenómeno de congestión judicial la jurisdicción contenciosa administrativa en el país, a saber, las causas endógenas y exógenas
al sistema.
Así las cosas, las causas exógenas han sido en
-marcadas como aquellas que no son propias del sistema de justicia administrativo y que por tanto se deben al devenir de la sociedad, tales como: i) el cambio social, que ha traído consigo ii) la modernización del Estado, que puede ser visto en las orientaciones de la Constitución Po
-lítica, que por intermedio del artículo 90, abrió paso a que los administrados pudieran deman
-dar al Estado por responsabilidad extracontrac
-tual y contrac-tual, bajo el ejercicio de la acción de repetición; iii) además de la amplitud de la tarea del Contencioso, que puede ser vista en la participación en elecciones de altos funcio
-narios, así como iv) la ausencia de juzgados administrativos en varias zonas del país, v) la hiperinflación normativa, y vi) la existencia de recursos extraordinarios que son más dilatorios que medios de defensa.
El autor Manuel Alberto Restrepo en su obra so
-bre la jurisdicción contencioso administrativa,
estableció que las causas exógenas, son aque
-llas que se refieren a la alta demanda de acceso a la administración de justicia, fenómeno que se debe: “al mayor conocimiento de sus derechos por parte de los administrados y el incremento de las fuentes de responsabilidad estatal, la ju
-dicialización de los conflictos con el Estado, el ejercicio abusivo de las acciones constituciona
-les, la inadecuada distribución de competencias entre juzgados y tribunales administrativos y la reticencia administrativa al cumplimiento de la jurisprudencia.” (Restrepo Medina, 2008, pág. 269)
Frente a las causas endógenas -aquellas que son internas del sistema- fueron establecidas, por la organización alemana gtz, como causales generales: i) la amplia cantidad de tareas con las que cuenta la Sala Plena del Consejo de Es
-tado, ii) el alto volumen de apelaciones, iii) el desplazamiento de la carga probatoria hacia los magistrados, iv) el renacimiento de los términos y la ausencia de términos para los despachos comisorios (gtz C. D., 2006, pág. 18)
Según esta enunciación podría decirse, de acuerdo con lo establecido por el doctrinante Manuel Alberto Restrepo, que estas causas son todas aquellas que se encuentran relacionadas con los eventos que originan demoras en el trá
-mite de los procesos, como son la negligencia en el aporte de pruebas documentales con la presentación de la demanda3, la demora injusti
-ficada en el pago de los gastos del proceso, así
3 Frente a este punto la nueva Ley 1395 de 2010 estableció que con la presentación de demanda y la contestación de la demanda las partes tenían la obligación de aportar todas y cada una de las pruebas docu-mentales con las que contaran, ya que de lo contrario se tendría como un indicio grave en su contra.
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como en la fijación en lista del expediente para la contestación de la demanda, la falta de opor
-tunidad del demandado en atender la solicitud de pruebas documentales en su poder, la carga laboral inicial de los juzgados y, finalmente, la insuficiencia de los despachos de especialidad laboral (Restrepo Medina, 2008, pág. 269)
Por tanto, el diseño de opciones estratégicas para superar la problemática detectada debe in
-cidir sobre las dos vertientes de causalidad. De esta forma frente a las causas exógenas, debe proponerse la creación de un comité mixto o ex
-terno que determine la procedencia del ejercicio de acciones y recursos, reformar el régimen de las acciones populares, redistribuir las compe
-tencias entre juzgados y tribunales, aumentar las causas de única instancia, establecer costas y responsabilidades personales gravosas fren
-te a fallos condenatorios por desconocimiento de jurisprudencia uniforme y reiterada. De igual
forma respecto de las causales endógenas, de
-berían tomarse medidas transitorias de descon
-gestión en los juzgados, que disminuyeran la carga inicial, así como el incremento de despa
-chos de especialidad laboral (Restrepo Medina, 2008, pág. 269)
Teniendo en consideración lo anterior, debe ad
-vertirse que en las políticas de descongestión que se estructuren por el Gobierno Nacional y que sean propuestas por los organismos contra
-tados como asesores del tema, no sólo deberán tenerse en cuenta aquellos elementos conside
-rados como fallas internas del sistema, sino los elementos externos que en muchos casos son efectos paralelos pero que tienen una inciden
-cia directa en el problema real.
D. Propuestas para lograr mayor
eficiencia en la jurisdicción
de lo contencioso
administrativo
En concordancia con lo anteriormente expues
-to, se encontró que existen varias propuestas establecidas tanto por el Gobierno Nacional, como por los doctrinantes e investigadores del tema, con el fin de que sea afrontada la difícil situación de congestión y fallas que presenta la jurisdicción contencioso administrativa. Las propuestas se centran en: la construcción de un precedente de carácter vinculatorio para los jueces administrativos y la formación de jueces más educados, así como la creación de una ma
-yor cantidad de despachos judiciales.
La organización alemana gtz propone que fren -te a los fallos del Consejo de Estado, deben ser instaurados mecanismos que brinden seguridad jurídica a los usuarios de la justicia administrati
-va, por lo que se considera necesario: “procurar que exista jurisprudencia vinculante con un am
-plio espectro, el mayor posible, de aplicación” (gtz C. D., 2006, pág. 22) asunto para el cual se deben desarrollar mecanismos adicionales que permitan que el recurso de casación de esta jurisdicción pueda emplearse para sentar juris
-prudencia sin que sea necesario que todos los litigios sean conocidos y decididos por la Sala Plena de Consejo de Estado.
Frente a lo anterior debería establecerse que: a) las Altas Cortes en sus sentencias se ocupen de expresar clara y específicamente en qué as
-pectos se determina o se modifica la jurispru
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aldo dencia deben publicarse prontamente tanto en
medios físicos como electrónicos; c) además de la creación de mecanismos para asegurar la ob
-servancia de la jurisprudencia, es decir, que la unificación de precedente jurisprudencial debe ir en concordancia con la construcción de me
-canismos que procuren por que los fallos sean conocidos, es decir, mecanismo que aumentan su publicidad, por lo que se hace “fundamental contar con relatorías que se encuentren al día en la descripción de las sentencias y que la di
-fusión de las mismas sea oportuna [sic]” (gtz C. D., 2006, pág. 30).
Así existirá unificación de jurisprudencia cuando el Consejo de Estado en su Sala Plena conside
-re que es necesario sentar jurisprudencia sob-re la materia y que el juez que no se ajuste a la jurisprudencia de las Altas Cortes, sin observar el procedimiento para cambiarla en las respec
-tivas materias, incurre en sanciones disciplina
-rias (gtz C. D., 2006, pág. 52)
En segundo lugar se propone la adopción de un modelo de derecho comparado, conocido como el proceso testigo, aplicado en la jurisdicción española, que consiste en “evacuar una impor
-tante cantidad de causas con idéntica situación jurídica a partir de una decisión “líder”, siendo preciso adoptarla por razones de eficiencia y de igualdad para garantizar un acceso a la admi
-nistración de justicia con respuestas rápidas y oportunas” (gtz C. D., 2006, pág. 21).
Por otra parte, para Rafael Ballén Molina uno de los principales problemas de la jurisdicción y por tanto factor de congestión, es la carencia de formación profesional de los funcionarios
judiciales que obedece a que en Colombia no existe una escuela de formación de jueces y magistrados. Una de sus propuestas se basa en la creación de un posgrado para la formación de jueces, magistrados y litigantes, obligatorio para todos aquellos que quieran ingresar a la rama judicial del país. Sin embargo anota que la carencia también se encuentra en los mismos abogados que muchas veces inician las accio
-nes, sin haber agotado los diferentes requisitos de procedibilidad o sin la debida formulación de cargos, lo que amerita un gran esfuerzo por parte del juez para poder interpretar las comuni
-caciones de las partes, en especial la demanda (Ballén Molina, 2006, pág. 48)
Por su parte el doctrinante Torres Calderón, quien ha efectuado importantes estudios sobre la congestión en la Jurisdicción Contenciosa, ha presentado varias propuestas que pueden ser enumeradas en la siguiente forma:
a) En seguimiento de lo propuesto por la Ley 270 de 1996, la creación una de mayor can
-tidad de juzgados administrativos.
b) La limitación del tiempo de atención al públi
-co en las secretarias, -con el fin de aumentar el tiempo de trabajo en los despachos de los magistrados y en las secretarías más con -gestionadas de los tribunales.
c) La creación de jueces de acciones constitu
-cionales que decidan sobre éstas en única instancia, con la posibilidad de una revisión aleatoria ante la Corte Constitucional.
d) La limitación del número de apelaciones y consultas.
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e) Además de un número importante de pro
-puestas tendientes a mejorar cada una de las etapas procesales.
Finalmente en un estudio presentado por el Con
-sejo Superior de la Judicatura en el año 2010, fueron analizadas las políticas planteadas por el Gobierno desde el 2009, con el fin de fortalecer la gestión judicial y construir una jurisdicción efi
-ciente y de mejor calidad. Así, frente al análisis del nivel de congestión de despachos adminis
-trativos, se estableció que con la implementa
-ción de nuevos juzgados y mayor cantidad de empleados,“(e)l promedio de egresos por des
-pacho, tanto en los juzgados que tuvieron medi
-da, como en aquellos donde no se adoptó, se in
-crementó en 18% y 27%, respectivamente, con respecto del año anterior.” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 67)De esa forma para los despachos donde se aplicaron las medidas el egreso promedio fue de 48 procesos, mien
-tras que en 2009 fue de 41, contrario a los des
-pachos que no tuvieron medida, debido a que reportaron un egreso promedio de 33 procesos frente a 26 en 2009.
Estas cifras permiten entender que la creación de despachos y servidores adicionales son be
-néficas para la eficacia en la justicia. Sin em
-bargo, deben concretarse, paralelamente, me
-didas que desincentiven el uso de la demanda frente a esta jurisdicción y se establezca el uso activo de medidas alternativas de justicia, como los demás medios alternativos de resolución de conflictos (Masc), ya que, aunque la conci
-liación haya sido establecida como requisito de procedibilidad, por la Ley 1285 de 2009 para el ejercicio de las acciones de nulidad y restableci
-miento del derecho, controversias contractuales y reparación directa, el nivel de conciliaciones es bastante bajo y los organismos administra
-tivos por miedo a ser investigados, prefieren no comprometer el erario público, si no existe la mediación de una decisión judicial, proferida dentro del margen de un proceso.
En este mismo orden de ideas, debe anotarse que las medidas que se tomen deben mante
-ner un equilibrio entre eficacia y calidad de la justicia, debido a que el impulsar medidas de descongestionamiento tendientes únicamente a la generación de una justicia más veloz, po
-drían dar lugar a que se dejen de lado la calidad de los fallos elaborados por los jueces, quienes deben cumplir con la exigencia de proferir fallos que se encuentren debidamente motivados y
sustentados.
IV. PRESENTACIÓN DE LA BASE
DE DATOS SOBRE LA JURISDICCIÓN
DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO Y
ANÁLISIS DE LA MUESTRA
Siguiendo el orden propuesto, en el presente acapite se expondrán los resultados obtenidos del análisis cuantitativo de 600 fallos emitidos por el Consejo de Estado -sección cuarta- en ma
-teria tributaria en el periodo 2005-2010. Para ello, se realizará la descripción de los rasgos generales de la muestra estudiada, posterior
-mente se harán unas breves anotaciones sobre las variables analizadas en estas sentencias y se concluirá con los resultados del análisis esta
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aldo La vía de análisis escogida, a saber, el estudio
“cuantitativo” de ponencias de la Sección Cuar
-ta del Consejo de Es-tado, requirió que la inves
-tigación se enfocara en diferentes variables que describen aspectos puntuales tanto del conteni
-do, como de los acciones en las que se enmar
-can estas sentencias (nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho).
La información que se utilizó para construir es
-tas variables y con ello una base de datos, se obtuvo en su totalidad de la selección aleatoria de 600 fallos emitidos por el Consejo de Estado, sección cuarta, tanto en única, como en segun
-da instancia. Así mismo, se consultó el portal en internet de la rama judicial para hacerle se
-guimiento a los fallos recientes y con ello deter
-minar tanto fechas de recepción de los casos, como fechas de emisión de sentencias.
Las variables independientes que se tuvieron en cuenta en esta investigación se escogieron, buscando que éstas comprendieran aspectos generales necesarios para entener el funciona
-miento de la jurisdicción contencioso tributaria. Así las cosas, se consideró que estas debían responder a: (1) tipo de proceso (2) Consejeros Ponentes que fallaron los casos (3) información sobre fecha de radicación de los procesos y fe
-cha de emisión de fallos (4) información sobre entidades o personas demandantes o accionan
-tes (5) información sobre los tribunales de ori
-gen, si era del caso, (6) montos en disputa en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y (7) resultados de los fallos.
En lo que respecta a los resultados obtenidos, se presenta a continuación los datos que mayor
relevancia adquieren para comprender el esta
-do de cosas actual de la jurisdicción contencio
-so tributaria en Colombia:
A. Sobre los consejeros ponentes:
¿especialistas en derecho tributario?
A partir de la muestra analizada, se encontró que la mayoría de los procesos estudiados por la jurisdicción contencioso tributaria en los años 2005-2010, fueron conocidos por un grupo de 8 ponentes, compuesto equitativamente por hom
-bres y mujeres. El consejero ponente que más casos recibió en este periodo fue Héctor Ro
-mero Díaz con 184 procesos, seguido por Juan Ángel Palacio con 102, y Martha Teresa Briceño con 91 como se ilustra en la siguiente tabla:
Tabla 1. Distribución de las sentencias según
consejero ponente
Consejero Ponente Número de procesos fallados
Carmen Teresa Ortiz 5
Héctor Romero Díaz 184
Hugo Fernando Bastidas 45
Juan Ángel Palacio 102
Ligia López 73
María Inés Ortiz 68
Martha Teresa Briceño 91
William Giraldo 31
Fuente: Elaboración de las autoras
Aunque no resulta interesante para el lector conocer con exactitud la distribución de casos entre este grupo de Consejeros Ponentes dada su escasa utilidad práctica, consideramos fun
-damental hacer un pequeño recuento de la for
-mación académica de cada uno de ellos, con el fin de determinar si en efecto, la sección cuar
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ta del Consejo de Estado, está compuesta por consejeros preparados en derecho tributario y disciplinas afines, que tengan la capacidad de conocer sobre esta materia, y emitir fallos serios e informados sobre: 1) Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales y 2) Los procesos de nuli
-dad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente.
Así las cosas, se encontró que la formación aca
-démica de cada uno de los ponentes estudiados en esta investigación, es la siguiente:
1. Carmen Teresa Ortiz: (actual consejera de la Sección Cuarta) abogada de la Universidad Santo Tomás y especialista en Derecho del Tra-bajo de la Universidad Nacional. Se desempe-ñó como Directora de Gestión de Ingresos de la DIAN, institución donde ocupó diversos car-gos desde 1993. Además trabajó como Abo-gada Auditoría, AboAbo-gada Ponente y AboAbo-gada Especialista en el Ministerio de Hacienda. Ha sido catedrática de Impuesto sobre la Renta y Complementarios en las Universidades Santo Tomás, Jorge Tadeo Lozano, Externado de Co-lombia y Católica de CoCo-lombia; docente de De-recho Tributario, Administrativo, Financiero, Pri-vado y Económico en las Universidades Libre, Externado de Colombia y Nacional de Colombia (Consejo de Estado). No se encontró en su tra-yectoria académica especialización en derecho tributario o afines.
2. Héctor Januario Romero Díaz: (consejero para el periodo 2004-2009) Doctor en Dere-cho, especializado en derecho civil y comercial. Se ha desempeñado como profesor de
obliga-ciones civiles, comerciales y casación civil en la Universidad Nacional. Además de ser profesor en diferentes posgrados y diplomados, Romero Díaz fue Magistrado Auxiliar de la Corte Supre-ma de Justicia, Sala Civil; Magistrado Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil; Conjuez Consejo Superior de la Judicatura, tribunales Bogotá y Cundinamarca, y Presidente Comisión Reforma Código de Procedimiento Civil (1989), (Cáma-ra de Comercio de Bogotá) entre otros. No se encontró en su trayectoria profesional y acadé-mica, especialización en derecho tributario o afines.
3. Hugo Fernando Bastidas: (actual consejero de la sección cuarta) abogado de la Universi-dad de Nariño, institución de la que es también profesor de posgrados. Obtuvo el título de es-pecialista en derecho administrativo en la Uni-versidad del Rosario y “[...] se ha dedicado por más de 20 años al estudio y aplicación de te-mas propios del derecho público, en especial, del derecho administrativo. Ejerció como ma-gistrado del Tribunal Administrativo de Cundi-namarca durante los últimos ocho años antes de ser promovido a Consejero de Estado. Fue asesor jurídico de la Gobernación de Nariño, li-tigante y profesor de la Universidad Nacional, y de la Universidad Javeriana” (Consejo de Esta-do). No se encontró en su trayectoria profesio-nal y académica, especialización en derecho tributario o afines.
4. Juan Ángel Palacio Hincapié: (consejero para el periodo 2000-2008) abogado experto en Contratación Estatal, especializado en Dere-cho Administrativo y Público de la Universidad Pontificia Bolivariana de la Ciudad de Mede-llín, Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Sergio Arboleda de Bogotá D.C.; con amplia experiencia docente, académica y de la Magistratura en las áreas de Derecho
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aldo Administrativo, procesal, contratación pública, responsabilidad del Estado, derecho tributario
y público económico. Doctrinante en Derecho Administrativo con una producción de varios libros y artículos; investigador científico en el área de Contratación Estatal como director de la Línea: Contratación Estatal del Grupo De-recho Público, reconocido por Colciencias en Categoría A, 2006-2009; Así mismo, tiene 30 años de experiencia en el campo docente, en pregrado y postgrado en las asignaturas: Con-tratación Estatal, Derecho Administrativo, De-recho Procesal Administrativo, DeDe-recho Proba-torio (Elección Visible). No se encontró en su trayectoria profesional y académica, especiali-zación en derecho tributario o afines.
5. Ligia López: (consejera para el periodo 2001-2009) abogada de la Universidad Externado de Colombia, doctora en Finanzas Públicas e Impuestos de la Universidad de la Sorbona de París. Es ex funcionaria de la Dirección de Im-puestos y Aduanas Nacionales, Dian, y autora de varios libros sobre impuestos e industria y comercio. Fue Directora de la revista Impues-tos de Legis. Ejerce como Consultora Jurídica en empresas públicas y privadas y también es catedrática en Derecho Tributario de las Uni-versidades Javeriana y Externado (El Tiempo )
7. Martha Teresa Briceño de Valencia: (actual presidenta de la Sección Cuarta) Doctora en derecho y ciencia política de la Universidad Santo Tomás. De igual forma es especialista en Derecho Tributario y en Contabilidad Finan-ciera de la Escuela Superior de Administración Pública y, en Resolución de Conflictos de la Uni-versidad Externado de Colombia. En el campo profesional se ha desempeñado, entre otras cosas, como Jefe de la División de Recursos Tributarios de la DIAN; gerente del Departa-mento de Servicios Legales e Impuestos de
Pri-ceWaterHouse Coopers; consultora y asesora legal- tributaria de Valencia Neira & Asociados y conjuez del Consejo de Estado (Consejo de Estado)
8. William Giraldo: (actual consejero ponente) abogado de la Universidad de Manizales, con especialización en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario y estudió un post-grado en Barcelona, España. Desde 1996, se desempeñó como Magistrado del Tribunal Ad-ministrativo de Cundinamarca. También fue Secretario General de la Alcaldía de Manizales, Secretario de Tránsito, Gerente de la Benefi-cencia de Manizales, Secretario de Educación Departamental, Gerente General de Telecom y Académico. No se encontró en su trayectoria profesional y académica, especialización en derecho tributario o afines.
Del anterior recuento se puede concluir que la mayoría de los Consejeros Ponentes tienen for-mación en derecho administrativo más no en derecho tributario o disciplinas afines. Salvo las Consejeras Ponentes Martha Teresa Brice-ño de Valencia y Ligia López que tienen post-grados en esta materia, los demás consejeros se han desempeñado principalmente en dere-cho administrativo y en contratación estatal. El Doctor Héctor Januario Romero Díaz, a diferen-cia de sus pares, no tiene formación en dere-cho público sino en deredere-cho privado, situación que lleva a concluir que desde una perspectiva académica, nuestros consejeros ponentes no han tenido formación profesional para enfren-tar los retos y el conocimiento que requiere la sección cuarta dedicada al tema de tributos.
Esta información presentada es de vital relevan
-cia dado que como lo acepta la mayoría de es
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“(l)a formación del personal judicial constituye uno de los aspectos más relevantes para el me
-joramiento de los sistemas de administración de justicia. En efecto, la calidad de las decisio
-nes judiciales dependen tanto del personal que las aplica como de las normas en que se basa para hacerlo” (Salas & Rico), y por ello es cues
-tión indispensable contar tanto con jueces de base, como con consejeros especializados en derecho tributario y hacienda pública cuando se trata de enfrentar aquellos pleitos que conoce la Sección Cuarta.
Aunque en nuestro caso los consejeros de la Sección Cuarta, han tenido en su mayoría es
-tudios y formación en derecho administrativo y contratación estatal, esto no implica que sus estudios sean suficientes para asumir los retos que enfrenta la jurisdicción, no sólo en materia de avances en la legislación, sino en materia de represión y acumulación de casos. Tal como lo advierten algunos estudios,
la capacitación es uno de los problemas co-múnmente señalados por los jueces como preocupante para la profesionalización de su gremio. Asimismo, las encuestas de opinión señalan la necesidad de capacitación del per-sonal judicial. Según un estudio colombiano, los jueces que identificaron este problema como uno de los aspectos fundamentales del sistema de justicia hicieron sobre el diversas observaciones referentes a la preparación pre-via de los funcionarios para las múltiples face-tas que abarca la labor judicial (conocimientos jurídicos, psicológicos y administrativos) y a la necesidad de mantenerse actualizados y de capacitar a los empleados judiciales (Salas & Rico).
De esta forma, se llama la atención sobre la ne
-cesidad de fortalecer las escuelas judiciales al servicio de nuestros jueces, que propendan por una formación integral de éstos. Las razones para la creación o fortalecimiento de escuelas judiciales son variadas, aunque generalmente consisten en la ausencia de cursos de forma
-ción legal continuada en las facultades de De
-recho del país, así como en la calidad cada vez más baja de dichos programas. “Incluso cuando existen cursos de formación superior en Dere
-cho, los programas de las facultades no prevén cursos relacionados con las tareas judiciales. Además, la enseñanza universitaria en materia jurídica suele ser fundamentalmente teórica, ignorando los aspectos practicas de la función judicial” (Salas & Rico).
No sobra mencionar que la congestión judicial se relaciona de manera directa con la formación profesional de los jueces y magistrados. Una de las mayores causas de congestión en el Consejo
de Estado responde al elevado número de
ape-laciones que interponen los contribuyentes y ciu
-dadanos inconformes con las decisiones de los fallos de los jueces de base. Esto podría reflejar, entre otras cosas, la falta de técnica y de cono
-cimiento en la materia de nuestros funcionarios judiciales y por ello se resalta nuevamente, la importancia que tiene en nuestro ordenamiento la capacitación y formación especializada en ha
-cienda pública y derecho tributario de cada uno de los miembros de las secciones que conocen de asuntos relacionados con tributos.
