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Mecanismos "innominados" de participación democrática - el caso de la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso

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Mecanismos “

innominados

” de participación democrática: el caso

de la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso

Felipe Moreno

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR

POR EL TITULO DE ABOGADO

NICOLAS FIGUEROA GARCIA-HERREROS

DIRECTOR

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

BOGOTA D.C.

(2)

Resumen: En Colombia, la Constitución Política de 1991 representó un cambio sustancial del sistema político al adoptarse la democracia participativa como base del nuevo modelo de Estado. Esto se vio reflejado en la creación de distintos mecanismos de participación constitucionales y legales que tenían como objetivo incluir al ciudadano en la creación, ejercicio y control del poder político. Ahora bien, estos mecanismos no lograron cumplir a cabalidad dicho objetivo y muchos de estos cayeron en la ineficacia o el olvido. No obstante, la Constitución también posibilitó la generación de otros mecanismos no regulados por la ley, cuyo respaldo se encuentra en la jurisprudencia constitucional: los mecanismos “innominados” de participación democrática. Lo anterior evidencia una tensión constitucional y política entre una visión restrictiva de la democracia participativa y una más amplia, que da un mayor protagonismo a la participación ciudadana. Esta última ha sido usada para crear espacios de participación que, como lo evidencia la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso, han logrado gestar procesos democráticos más eficaces y satisfactorios para la ciudadanía. En definitiva, a diferencia de los mecanismos regulados por la ley, estos mecanismos “innominados” tienen un mayor potencial para realizar los ideales que inspiraron la Constitución.

Palabras clave: Democracia participativa, mecanismos de participación, mecanismos “innominados”, hegemonía, contrahegemonía, Asamblea Municipal Constituyente de Tarso, Constitución de 1991.

Summary: In Colombia, the 1991 Constitution represented a substantial change in the political system as participatory democracy was taken as the basis of the new model of state. This was reflected in the creation of different legal and constitutional mechanisms of participation that aimed to include citizens in the creation, exercise and control of political power. However, these mechanisms failed to meet this objective fully as many of these were ineffective or forgotten. However, the Constitution also enabled the generation of other mechanisms not regulated by law, whose support is in the constitutional jurisprudence: the "unnamed" mechanisms of democratic participation. This is evidence of a constitutional and political tension between a restrictive vision of participatory democracy and a much broader vision that gives a greater prominence to public participation. The latter has been used to create spaces of participation, as evidenced by the Tarso Constituent Municipal Assembly, which have managed to shape more effective and satisfactory democratic processes for the citizenship. In short, unlike the mechanisms regulated by law, these "unnamed" mechanisms have a greater potential to realize the ideals that inspired the Constitution.

Keywords: Participatory Democracy, participation mechanisms, "unnamed” mechanisms, hegemony, counter-hegemony, Tarso Municipal Constituent Assembly, Constitution of 1991.

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En Colombia, la década de los 80´s estuvo marcada por un Estado débil que se vio desafiado

por las lógicas de la violencia y la parainstitucionalidad. Esto se veía reflejado en el

fortalecimiento de los diversos grupos guerrilleros, los variados grupos paramilitares y el

narcotráfico que se había convertido en el combustible de la guerra. A su vez, la corrupción

y el clientelismo de las instituciones de la democracia representativa se habían sumado para

aumentar la falta de legitimidad del Estado colombiano y su incapacidad para cohesionar a

la sociedad (Orjuela, 1998, págs. 57-58). Bajo este contexto, la democracia participativa

surgió en Colombia como respuesta para solucionar la crisis del Estado. Esta se vio

materializada en el nuevo pacto político representado en la Constitución de 1991, cuyo

objetivo fue el de sentar las bases para la construcción de un nuevo Estado que tuviera

cimientos democráticos más sólidos. Lo que se presentaba era un discurso hasta cierto punto

mesiánico, donde la Constitución del 91 prometía una refundación de la Nación a través de

una nueva democracia institucional abierta, pluralista y descentralizada (Uribe, 2002, págs.

173-175).

Para lograr esto se crearon diversos mecanismos de participación tanto constitucionales como

legales para hacer real la apuesta que planteaba la Carta Política. Sin embargo, estos no han

logrado generar una verdadera democratización de la gestión pública ni alcanzar la

relegitimación del Estado colombiano. Por el contrario, se han visto inmersos en las lógicas

del clientelismo y la cooptación política (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 21 y 145-151)

y hasta el momento se han mantenido elevados los niveles de desconfianza en las

instituciones públicas, en especial las de la democracia representativa (LAPOP , 2012). Por

estas razones, existe un desapego ciudadano hacia los espacios políticos y la construcción en

conjunto de lo público.

No obstante, este discurso sobre la democracia participativa y su adopción como uno de los

principios fundacionales del sistema político colombiano incentivó la creación de diversos

espacios por fuera de los marcos legales y constitucionales recientemente adoptados. Estos

mecanismos de participación “innominados”, en formas que escapan lo previsto por

constituyentes y legisladores, han logrado generar dinámicas de relegitimación del Estado,

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no tienen una regulación específica, el carácter expansivo de la democracia participativa ha

permitido el surgimiento de procesos como es el caso de la Asamblea Municipal

Constituyente de Tarso (AMCT). Este espacio de iniciativa ciudadana fue un proyecto de

cogobierno con la administración municipal que tuvo como efecto la solución de la crisis que

vivía el municipio, la relegitimación de las instituciones públicas y la vinculación de la

comunidad en la construcción de la vida pública. Esta Asamblea generó un proceso de

participación de tal calibre que asumió de facto un poder de decisión sobre la gobernanza del

municipio, argumentando ser la expresión de la soberanía popular.

De tal manera, surgen diversas preguntas relevantes para el debate constitucional: ¿Qué

tensiones constitucionales evidencia el caso de la Asamblea de Tarso con respecto a la

concepción de democracia participativa adoptada por el ordenamiento jurídico colombiano?

¿Pueden los mecanismos “innominados” como la AMCT asumir los poderes de decisión que

normalmente recaen sobre instancias representativas y gubernamentales? ¿Qué alcances

pueden tener estos mecanismos “innominados” para que sean considerados ajustados a la

Carta Política?

Para responder a estas preguntas, explicaremos en primera instancia la forma que adoptó la

democracia participativa en el ordenamiento jurídico colombiano a partir de 1991. Con esto

se hará posible identificar la tensión que actualmente existe entre dos visiones contrapuestas

de la democracia participativa. Como veremos, el caso de la Asamblea Municipal

Constituyente de Tarso sugiere que los mecanismos legales adoptados para permitir mayores

niveles de participación democrática no están a la altura estos objetivos. Por el contrario, son

los mecanismos “innominados” los que parecen ofrecer mayores oportunidades para la

democratización del sistema político colombiano. Teniendo esto en cuenta, este artículo

ofrece una interpretación de las normas y la jurisprudencia constitucional que busca abrir un

espacio legítimo para la participación ciudadana por fuera de lo previsto por el texto de la

(5)

Democracia participativa en Colombia

Como ya se mencionó, Colombia atravesaba un conflicto de hondo calado en la década de

los 80´s, en el cual participaban diversas guerrillas, como las FARC-EP, el ELN-UC, el EPL

y el M-19, y diversos grupos paramilitares que emergieron de una perversa alianza entre

narcotraficantes y terratenientes para proteger sus intereses (Romero, 2003). A raíz de esto,

se gestó un proceso de cambio constitucional se caracterizó por la apuesta del pueblo

colombiano por la democracia participativa.1 En términos simples, esta había sido entendida

en su momento como la solución a dos problemas: la violencia que azotaba al país, asociada

a la exclusión política de ciertos sectores de la población, y la corrupción, el clientelismo y

la ilegitimidad asociada a las instancias de la democracia representativa (Uribe, 2002, págs.

195-203). Así pues, para solucionar estos problemas se introdujo la participación junto con

la descentralización de la estructura del Estado. Esta última buscaba hacer de la instancias

locales, como son los municipios, la unidad fundamental de gobierno2 al representar el

escenario más próximo para la relación entre el Estado y la sociedad civil (Rios, 2010, págs.

40-55). En suma, la descentralización del poder y la participación ciudadana fueron las

herramientas que la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) quiso utilizar para lograr

relegitimar al Estado, eliminar de la violencia y fomentar el desarrollo.

¿Qué forma tomaron estas ideas sobre la democracia participativa y la descentralización del

poder público en el ordenamiento jurídico adoptado a partir de 1991? ¿De qué forma han

sido desarrolladas por la jurisprudencia? ¿Cuáles han sido sus principales logros y

limitaciones? Responder estas preguntas nos permitirá entender, en mayor detalle, cuál es el

tipo de democracia que existe actualmente en Colombia, así como las tensiones y

oportunidades que este modelo genera.

Democracia participativa y el Estado Liberal

1 Esto se ve reflejado en la pregunta de la Séptima Papeleta: “Para fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución política de Colombia?” (Séptima Papeleta, 11 de Marzo de 1990)

(6)

Para entender la estructura del Estado colombiano es fundamental tener en cuenta el primer

artículo de la Constitución del 91. En este se le caracteriza como una “República unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…”.3 Dicha estructura entiende que la soberanía4 está radicada en cabeza del

pueblo como corresponde a un Estado democrático.5 A su vez, se contempla que el pueblo

puede ejercer esta directamente o a través de sus representantes. En otras palabras, estos

artículos plantean la coexistencia de dos modelos democráticos en Colombia: la democracia

representativa6 y la directa7. La primera se ve materializada en el Congreso de la República8,

en los movimientos y partidos políticos9 y en las normas electorales para la selección de

dichos representantes10; y la segunda en una gran variedad de normas de la Constitución que

son consideradas como la consagración de la democracia participativa.11

¿Qué se ha entendido por democracia participativa en Colombia? La Corte Constitucional,

máxima intérprete de la Constitución, establece que esta, más que un comportamiento

deseable, es un principio fundante del Estado y su actividad, el cual busca desarrollar el deseo

de las sociedades modernas que buscan hacer de la democracia formal una más real,

complementando la democracia representativa con mecanismos propios de la democracia

directa.12 En razón de lo anterior, se contempla esta relación entre democracia representativa

y participativa en dos etapas: una donde el ciudadano escoge a sus representantes por medio

del voto, invistiéndolos del poder político en cabeza del pueblo, y otro momento donde el

sistema de elección y representación se ve permeado por el ciudadano participativo, con

3 Constitución Política de Colombia de 1991, Articulo 1.

4 Constitución Política de Colombia de 1991, Articulo 3: “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana

el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”4.

5 Sartori contempla que la democracia contemporánea es un sistema político donde el poder está en cabeza del pueblo y el

cual se rige y ejerce alrededor de: el principio de la mayoría limitada, la transmisión del poder que supone la representación, y su operatividad a través de los procedimientos electorales (Sartori, 1987, págs. 41-61).

6 La democracia representativa implica que las deliberaciones colectivas y las decisiones no son tomadas directamente por

los titulares del poder sino por personas elegidas para tal fin, o sea los representantes.

7 La democracia directa busca reflejar de la forma más genuina el poder del pueblo ya que concibe que este es quien debe

ejercer directamente el poder, o sea, una democracia autogobernante (Sartori, 1987, pág. 150). 8 Constitución Política de Colombia de 1991, Título V en adelante…

9 Op. Cit., Titulo IV, Cap. 2 y 3 10 Op. Cit., Titulo IX

11 Para conocer en mayor detalle esta normativa leer: Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994; MP. Eduardo

Cifuentes Muñoz

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injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder político.13 En otras

palabras, la democracia participativa es entendida como la inclusión de mecanismos de

democracia directa en aras de complementar la democracia representativa.

Hasta este punto, esta visión de la democracia participativa corresponde a lo que Sousa

Santos y Avrtizer (Sousa Santos & Avritzer, 2004) denominan la concepción hegemónica de

la democracia, donde la representación tiene el papel protagónico. De acuerdo a esta, el

sistema está basado en unos procedimientos electorales para la selección de unas elites

gobernantes, reduciendo al mínimo la participación, con base en el argumento de la alta

complejidad de las sociedades y de las escalas en las tomas de decisiones (Sousa Santos &

Avritzer, 2004, págs. 39-41 y 44).14 A su vez, esta visión responde también al sistema

económico capitalista, donde operó una estabilización entre la democracia y el capitalismo

por dos vías; la prioridad conferida a la acumulación de capital sobre la redistribución social

y la idea de limitar la participación ciudadana para no “sobrecargar” de demandas sociales el

sistema y poner en peligro la anterior (Sousa Santos & Avritzer, 2004, págs. 53-54). Dicho

de otro modo, la concepción hegemónica de la democracia favorece la concentración de

poder en las elites representativas, lo cual se ha visto aparejado con el sistema capitalista al

ser más favorable para la acumulación de capital.

En los países donde se ha introducido la participación, la concepción hegemónica ha sido

defendida por las elites liberales y los miembros de los cuerpos de representación mediante

la descaracterización de los espacios ciudadanos. Esto se realiza a través de la cooptación e

institucionalización de estos, teniendo como objetivo debilitar el potencial democrático que

tienen y su capacidad de transformar las relaciones de poder (Sousa Santos & Avritzer, 2004,

págs. 54-55). Más específicamente, lo que buscan es direccionar o limitar respectivamente

los alcances de dichos espacios tanto para evitar la dispersión de poder de los representantes,

13 Corte Constitucional, Sentencia T-1337/01. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes

14 Interpretando a Sousa Santos y Avritzer, Velásquez y González consideran que el modelo hegemónico está basado en “la

contradicción entre movilización e institucionalización (Huntington); la valoración positiva de la apatía política; la concentración del debate democrático en la cuestión procedimental de los diseños electorales (Schumpeter y Bobbio); el pluralismo como forma de incorporación de los partidos y de competencia entre las élites (Dahl); y la reducción al mínimo de la participación, con base en el argumento de la complejidad de las sociedades y de las escalas en las tomas de decisiones (Velasquez & Gonzalez, 2003, pág. 54).

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y conservar el poder sobre el gobierno y sus recursos, como para eliminar la posibilidad de

que las demandas sociales se opongan al interés acumulativo. En otras palabras, la

democracia participativa es vista como opuesta a la representación y a los sistemas

capitalistas-liberales en la medida en que la participación representa una amenaza para sus

intereses.

Lo anterior es perfectamente aplicable a Colombia en la medida en que, a la par de la reforma

participativa, una reforma neoliberal hizo curso en la Constitución de 1991. En dicha época,

Colombia decidió dar apertura de su sistema económico, pasando de un modelo que ponía

el énfasis en el desarrollo del mercado interno y la industrialización por sustitución de

importaciones, a un modelo de apertura e internacionalización de la economía. De esta forma,

el país no solo asumió una nueva visión de la democracia sino que a su vez estableció un

sistema económico neoliberal (Uprimmy & Garcia-Villegas, 2004, pág. 264). Ahora bien,

esta doble reestructuración del Estado evidencia la tensión explicada anteriormente. Si bien

la democracia participativa generó condiciones favorables para un proceso de

democratización, la apertura económica contrarrestó o redujo dicha posibilidad, puesto que

ha implicado procesos sociales excluyentes, la reducción de las políticas distributivas del

Estado y la reducción del gasto público de carácter social, entre otros (Orjuela, 1998, pág.

56). En suma, la Constitución presentó dos reformas estructurales, por un lado estableció un

sistema económico liberal, que sostiene la visión hegemónica presentada por la Corte, y por

el otro lado, una reforma para democratizar las instituciones del Estado.

Ahora bien, los elementos más radicales de la reforma participativa del 91 también tienen

cabida en la jurisprudencia constitucional, hasta el punto de permitir una interpretación de la

democrática participativa bastante más amplia y fortalecedora de la ciudadanía. La Corte

plantea en su jurisprudencia una visión paralela donde esta no es tan solo un complemento

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democrático.15 En esta visión, la participación “expresa un proceso social de intervención de

los sujetos en la definición del destino colectivo” y que se “…extienden a todos los ámbitos

de la vida individual, familiar, social y comunitaria”.16 Entonces, siguiendo la lógica de hacer

de esta concepción del Estado lo más real posible, la jurisprudencia le ha atribuido al

principio democrático cuatro características fundamentales para su desarrollo: el ser esencial,

transversal, universal y expansiva.

Se entiende como esencial en la medida en que es una condición necesaria para la vigencia

del Estado Constitucional propio de las democracias occidentales, el cual es asociado

directamente a las libertades, la igualdad y el debido proceso propio del estado liberal, como

a las garantías de los derechos fundamentales propios del Estado social de Derecho.17 Por

otro lado, se entiende que el principio democrático es transversal al ser un imperativo

incorporado en la Constitución en su conjunto, cobijando distintas instancias regulativas de

la misma. Por último, este es universal porque compromete variados escenarios, procesos y

lugares tanto públicos como privados donde se afecta la distribución, control y asignación

del poder social, y expansivo porque busca ampliarse progresivamente conquistando nuevos

ámbitos y profundizando su vigencia en la sociedad.18 Lo que se busca con estas

características del principio democrático es llevar a la realidad esta nueva visión del Estado

y del ciudadano que no solo toma decisiones en elecciones o consultas sino que a su vez es

participe de los procesos decisorios no electorales; se erige en participe de la conformación,

ejercicio y control del poder político.

De acuerdo a esta visión de la Corte, y siguiendo los planteamientos de Sousa Santos y

Avritzer (Sousa Santos & Avritzer, 2004), esta parte del discurso de la democracia

participativa en Colombia se revela como un modelo contrahegemónico al de la democracia

15 Se plantea que es una visión paralela en la medida en que la jurisprudencia constitucional se mezclan las dos visiones de

la participación en las mismas sentencias. Si bien pareciera predominar la visión contrahegemónica, algunas decisiones como el tema del cabildo abierto evidencian la presencia de la visión hegemónica.

16 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994; MP. Hernando Herrera Vergara

17 La Corte establece que la democracia y la participación son parte integrante de una estructura de la cual es inescindible,

y que está compuesta por las libertades y garantías de igualdad del estado liberal, que son la base para la real y efectiva participación democrática. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. Hernado Herrera Vergara; Sentencia SU – 1122 de 2001, MP. Eduardo Montealegre; Sentencia C-303 de 2010, MP. Luis Ernesto Vargas; Sentencia C-303 de 2010, MP. Luis Ernesto Vargas.

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representativa liberal. Para estos autores, el modelo hegemónico sufrió de un doble vacío: los

ciudadanos no participaban en los espacios políticos y no se sentían representados por los

gobernantes. Esto llevó a que la democracia participativa surgiera para responder a los

problemas de dicho modelo,19 buscando transformar el discurso democrático al generar

espacios de discusión pública más amplios donde se pudiera debatir la pluralidad, la

exclusión y las desigualdades a través de procedimientos que no solo legitiman la elección y

desarrollo de los gobiernos (Sousa Santos & Avritzer, 2004, págs. 45-49).

Teniendo en cuenta este discurso de la Corte y el contexto que rodeó la promulgación de

Constitución de 1991, se evidencia un interés de la Carta Política por resignificar los espacios

políticos de la democracia representativa que habían sido caracterizados por la exclusión y

la desigualdad. En este sentido, la democracia participativa es entendida como un principio

fundante del Estado que busca incluir a todos los colombianos en la construcción de la vida

pública, teniendo como guía la ampliación expansiva del espacio político apuntando a su

universalidad. En otras palabras, esta segunda visión que plantea el discurso de la Corte

representa la lógica del modelo contrahegemónico que plantean Sousa Santos y Avritzer.

Así pues, se evidencia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional dos visiones paralelas

de la democracia participativa que compiten entre sí. Por un lado esta una concepción que

concibe la democracia participativa como un mero complemento de la representación. Este

modelo, que se ha visto aparejado al sistema económico neoliberal, busca reducir tanto los

espacios participativos como sus alcances. Por el otro lado, existe una visión más radical de

la democracia participativa que la contempla con un papel protagónico dentro del sistema.

De esta forma, se plantea que la participación debe expandirse e universalizarse a la mayoría

de espacios de la vida pública para así poder reconfigurar las lógicas y vacíos que genera la

democracia representativa.

Para evidenciar la tensión entre estas dos concepciones de la democracia participativa,

procedamos a analizar algunos mecanismos de participación contemplados en la

19La representación no daba cuenta de la diversidad cultural ni de su capacidad de acción política, de la incapacidad de las

burocracias para manejar los intereses alrededor de la gestión pública, y la falta de representación de las minorías en las instancias gubernamentales (Sousa Santos & Avritzer, 2004, págs. 45-49).

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Constitución y la ley. De esta forma, podremos observar cuales han sido los alcances de estos

espacios y las limitaciones que tienen de acuerdo las visiones anteriormente analizadas.

Mecanismos de participación

En primera instancia tenemos los diversos mecanismos de participación consagrados en el

art. 103 de la Constitución Política que son: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta

popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Estos mecanismos fueron desarrollados en la ley 134 de 1994, siendo agrupados por la Corte en

cuatro grandes géneros que son: la iniciativa popular, la consulta20, el voto21 y el cabildo

abierto.22 En términos simples, estos mecanismos constitucionales, que tienen un carácter

eminentemente político, no han sido utilizados por los ciudadanos debido a las altas

exigencias legales, la ausencia de cultura política participativa o el escalamiento de la guerra,

entre otros (Uribe, 2002, pág. 202). De esta forma, estos mecanismos no han sido muy

eficaces para lograr ser apropiados socialmente y en la mayoría de casos no han tenido los

efectos jurídicos que la Constitución les otorgaba para realizar el ideal de la democracia

participativa en Colombia.

Ahora bien, nos centraremos en el análisis de la figura del cabildo abierto al ser este el que

tiene mayor potencial para generar un espacio de deliberación y decisión ciudadana además

de evidenciar la tensión presente en la Constitución. Tanto el voto como las consultas son

mecanismos que se agotan en el momento en que el ciudadano va a las urnas. Si bien

fomentan el debate público, este supone una participación mucho menos conjunta y activa

de la ciudadanía. Por otro lado, la iniciativa popular legislativa y normativa tampoco genera

un espacio claro de deliberación ya que su función es permitir que los ciudadanos puedan

presentar leyes o normas ante las diversas corporaciones públicas. Por el contrario, el cabildo

abierto es una reunión pública dentro de las instancias gubernamentales, donde los

ciudadanos pueden participar directamente para discutir asuntos de interés de la comunidad.23

20 Dentro de este están contemplados tanto el plebiscito como el referendo. 21 Dentro del voto está contemplada la revocatoria del mandato.

22 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994; MP. Hernando Herrera Vergara

23El cabildo es definido como “…la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras

locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad” Art. 9 de la Ley 134 de 1994

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En este sentido, esta figura representa de la mejor manera un espacio de participación y

deliberación ciudadana en donde se pueden analizar los alcances democráticos y la tensión

entre las concepciones de la participación.

Para evidenciar dicha tensión constitucional, analizaremos la Sentencia C-180 de 1994, MP.

Hernando Herrera Vergara, donde se estudia la constitucionalidad de la Ley 134 de 1994. En

el análisis del cabildo abierto, la Corte plantea que esta figura debe ser entendida tan sólo

como una garantía de las reuniones políticas de carácter deliberante, quitándole cualquier

capacidad decisoria a la misma. Es particular dicho racionamiento ya que la Corte contempla

que en los cabildos el pueblo ejerce su soberanía de forma directa pero, sin tener sustento

claro24, limita los efectos del ejercicio soberano del pueblo al quitarle su carácter decisorio.

En este sentido, las decisiones tomadas en un cabildo abierto no son vinculantes para las

autoridades, si bien la Corte aclara que el legislador podría cambiar su posición para darle un

carácter vinculante a estas.25 Lo anterior es relevante en la medida en que la Corte limita los

efectos del cabildo abierto, en aras de evitar conceder demasiado poder a estos espacios,

dando un privilegio a la instancia representativa sobre la participativa.

Lo anterior ejemplifica la visión hegemónica de la democracia que busca reducir los

mecanismos participativos limitando sus alcances para no poner en peligro tanto el poder de

los representantes como los intereses de acumulación. Al hacer de dicho mecanismo una

mera consulta a la población, se elimina la posibilidad de que un espacio asambleario decida

en contra de los intereses de las autoridades de gobierno. Esto se ve más claramente con la

oposición que plantea el salvamento de voto de la sentencia, cuyos magistrados recuerdan

que el cabildo abierto es una expresión de soberanía popular local dentro de la democracia

participativa. Así pues, estos plantean que la posición mayoritaria de la Corte reconoce el

24La Corte no hace alusión a ninguna norma de la Ley 134 de 1994 que sustente su posición y no hay evidencia en otras

sentencias que analicen el cabildo como la T- 637 de 2001, MP. Manuel José Cepeda o la T-350 de 2014, MP. Mauricio González. Ahora bien, es factible suponer que el sustento se encuentra en el art. 83 que establece que en los cabildos se prohíbe la presentación de proyectos de ordenanzas, acuerdos o cualquier otro acto administrativo.

25“En este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente deliberante del cabildo que figura en la

definición, en modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda, pues, abierta la puerta para que en el futuro, el Congreso por la vía estatutaria le reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares en cabildo, en forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como titular originario la ejerce por esta vía de manera directa (artículo 3o. CP)”. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994; MP. Hernando Herrera Vergara

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sentido participativo de la institución pero “de manera inexplicable, limita sus alcances hasta

considerar que sólo tiene efectos deliberantes”.26 En consecuencia, dicha interpretación del

cabildo no solo la hace meramente nominal sino también ineficiente, al eliminar sus efectos

jurídicos generando apatía frente a la utilización de esta. En suma, lo que se denota es una

tensión entre dos concepciones de la participación siendo una limitante de los alcances del

cabildo y la otra mucho más radical.

Ahora bien, para profundizar en los alcances y tensiones que han tenido las figuras de

participación deliberativas, podemos analizar otros mecanismos similares en su carácter

deliberativo por fuera de la Constitución. Estos espacios participativos en el nivel local

fueron creados principalmente a través de una avalancha legislativa en los 90´s, la cual se dio

más por el empuje del contexto nacional que por la voluntad sincera de las elites políticas en

el Congreso27 (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 19-20). Dada la gran cantidad de

mecanismos creados, como son las Juntas Administradoras Locales (JAL), los Consejos de

Planeación y las Veedurías ciudadanas entre otros, se hará un breve esbozo de los resultados

que generaron estos espacios de participación en Colombia. Lo que se busca plantear con

esto son los límites que han tenido estos mecanismos de participación.

En primera instancia, se recalca que la creación de estos generó un cambio en la gramática

social, como veíamos antes en el visión contrahegemónica del discurso constitucional, donde

la participación se convirtió en un elemento central de la percepción de las relaciones entre

el Estado y la sociedad (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 367-368). Bajo esa visión, los

mecanismos legales han tenido resultados positivos frente a la ampliación de la movilización

ciudadana, el fortalecimiento de la organización de los movimientos sociales y la

cualificación de los líderes comunitarios para intervenir en los espacios gubernamentales

(Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 382-384).

Sin embargo, estos espacios se han visto severamente limitados por varias razones. Por un

lado, el fetichismo jurídico en Colombia ha generado una diáspora de normas que han

26 Ibid.,

27 Se resalta que esta avalancha legislativa contó con una mínima intervención de la ciudadanía y los movimientos sociales

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quedado en letra muerta y en otras ocasiones, la reglamentación de estos espacios ha limitado

los alcances que tienen28 (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 123-158). Asimismo, tanto las

lógicas del clientelismo como la negativa de los gobernantes a fortalecer estos espacios, al

ver amenazado su poder político, han limitado sus alcances (Uribe, 2002, págs. 198-203).

Debido a lo anterior, estos espacios a nivel local han tenido en general un bajo grado de

incidencia en la formulación de políticas públicas locales y en la orientación de la gestión

municipal, si bien los resultados son más halagadores frente al control social de los gobiernos

(Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 163 y 368-369). En suma, estos mecanismos han sido

limitados por diversas razones lo cual ha terminado por alinear su vocación a la visión

hegemónica de la democracia.

Mecanismos “innominados”

A pesar de lo anterior, la visión contrahegemónica presente en la jurisprudencia de la Corte

ha permitido la creación de otros espacios por fuera de las normas constitucionales y legales

que, a pesar de generar pugnas con las elites que defienden la visión opuesta, han permitido

la realización de exitosos procesos participativos como el de la Asamblea de Tarso. El

fundamento de estos mecanismos surge de la jurisprudencia constitucional, derivado del

principio democrático, que se ve reflejado en el inciso final del primer artículo de la Ley 134

de 1994 que estipula:

“la regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de

participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria,

sindical o gremial del país, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en la ley”29.

La Corte Constitucional pone en evidencia con este inciso las características de universalidad

y expansión del principio democrático al estipular que los mecanismos de participación no

28 Velásquez y González establecen que los límites al alcance de estos mecanismos ha sido causado por una falta de instrumentos jurídicos, informativos, técnicos y políticos que han determinado que en general las instancias ciudadanas decidan sobre temas “blandos” dejando los asuntos “duros” en otras instancias políticas donde el ciudadano no entra (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 325-327).

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son taxativos sino que pueden adoptar formas distintas a las estipuladas en la Ley 134.30 En

este sentido, lo que busca dicho inciso es ampliar dichos espacios conforme a los parámetros

jurisprudenciales del principio democrático y los derechos y libertades de la Constitución.

Si bien lo anterior pareciera dar una vía libre a la creación de otros mecanismos de

participación democrática, esta visión no es absoluta ya que debe existir una ponderación

entre lo formal y lo sustancial. En la sentencia SU- 1122 de 2001 la Corte Constitucional

hace un estudio de una solicitud de referendo denegada por el Estado. La Corte se refirió a

este tema dando un valor preciso a los elementos formales establecidos en la Ley 134 de

1994. La Corte contempla que el debido proceso, como valor liberal fundamental, define la

legitimidad de las decisiones y las cualifica como vinculantes para la sociedad. Si bien la

Constitución busca expandir e universalizar la democracia, lo sustancial no puede primar

sobre lo formal de forma absoluta ya que estaría dejando por fuera las formalidades que

adquieren un valor sustancial al calificar la voluntad emitida por un cierto grupo de

ciudadanos.31 En síntesis, se desprende de la visión contrahegemónica una voluntad

manifiesta de ampliar la democracia participativa sin restringirse a los postulados legales

pero recordando el valor que tiene la reglamentación formal para reconocer las

manifestaciones genuinas de participación.

De acuerdo a lo anterior, estos mecanismos de participación “innominados” deben respetar

la Constitución por lo cual deben seguir ciertas formas y reglas, que no son explícitas; esto

evidencia la dificultad de entender y regular estos espacios de participación “innominados”.

En la medida en que no existe regulación sobre éstos, le corresponde a la Corte analizar caso

por caso qué reglas y procedimientos son conformes al principio democrático y qué alcances

puede llegar a tener lo decidido en estos espacios de acuerdo a la estructura del Estado.

Entonces, la gran pregunta es: ¿Puede un mecanismo de participación “innominado” tener

carácter decisorio y no solamente deliberante sin contrariar la Constitución? ¿En qué casos y

bajo qué condiciones? Si bien existe una visión hegemónica presente en la jurisprudencia de

30 Sentencia T- 637 de 2001 MP. Manuel José Cepeda

(16)

la Corte, la concepción contrahegemónica que pugna con la primera permite dar un sostén

jurídico a estos espacios que van más allá de los límites que han tenido los mecanismos de

participación locales o el cabildo abierto.

Para analizar el potencial de los mecanismos “innominados”, se hará un recuento de la

experiencia de la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso, la cual evidencia un proceso

participativo con un tipo particular de capacidad decisoria cuyo ejercicio se legitima a partir

de la visión contrahegemónica de la democracia.

Asamblea Municipal Constituyente de Tarso (AMCT o Asamblea)

La historia del municipio de Tarso ha sido caracterizada, desde su creación en 1936, por la

conformación de comunidades de base cristianas, organizaciones campesinas, sindicales,

estudiantiles, comunitarias y culturales que movieron la región del suroeste de Antioquia.

Desde los 50´s y 60´s, se gestaron procesos de resistencia campesina como el Movimiento

por la Unidad Revolucionaria (MUR) y el Movimiento Independiente Revolucionario (MIR)

en contra de la concentración de la tierra en el municipio (Coproración Nuevo Arco Iris,

2003, pág. 4). Posteriormente, en la década de los 70´s se conformaron empresas

comunitarias campesinas que expropiaron a diversos hacendados de sus tierras bajo la

consigna de “la tierra pal que la trabaja”; siendo este movimiento parte de la Asociación

Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) (Rondon, 2009, pág. 29). Lo anterior evidencia

un marcado ánimo de la población para organizarse en pos de sus derechos y ser partícipe de

la vida pública del municipio.

Contexto

A partir de los 80´s, el ELN comenzó a tener presencia en el municipio. El aumento de sus

actividades en la década de los 90´s generó el desplazamiento silencioso de inversionistas y

pobladores de Tarso. Esto llevó a que en el año de 1993 se generara un trabajo de las

organizaciones como resistencia civil frente a los actores armados, pidiendo el respeto de la

(17)

con la desmovilización de la Corriente de Renovación Socialista (CRS)32, el municipio fue

incluido en los Fondos de Desarrollo Regional del Acuerdo de Paz, lo cual fomentó

importantes procesos de organización a través del impulso de proyectos agrícolas para

campesinos como fue la Cooperativa Multiactiva de Tarso -Coomutar-. Sin embargo, estos

esfuerzos generaron una reacción de los actores armados que desencadenó en la toma del

pueblo en 1997 por parte del ELN, haciendo un juicio político a los líderes que encabezaban

la resistencia a estos (Coproración Nuevo Arco Iris, 2003, págs. 4-6).

Aunado a lo anterior, el municipio de Tarso venía presentando desde hacía un buen tiempo

signos de enormes problemas en la administración pública. La ambición de los líderes de los

partidos tradicionales había convertido el erario público del Municipio en su caja menor,

siendo este el punto de partida de la grave crisis financiera y de gobernabilidad de Tarso.33

Esto se evidencia en el diagnostico hecho por la ESAP en 2004 (ESAP, 2004) donde se

denotan los siguientes indicadores:

- Un déficit fiscal cercano a los 1.000 millones de pesos e ingresos anuales por

concepto de impuestos de 260 millones.

- La amenaza de supresión del Municipio por su inviabilidad presupuestal.

- Atraso de 18 meses en el pago de la nómina municipal.

- Pérdida de confianza y legitimidad en el gobierno local por parte de la comunidad.

- Sospechas de la comunidad por malos manejos financieros.

Más allá de esto, en Tarso se combinaron otros elementos que dieron pie a que la comunidad

decidiera generar una solución para los problemas que la aquejaban. Estas son:

- La caída de los precios internacionales del café, que era la principal actividad de los

miembros del municipio (generaba el 80% de las fuentes de trabajo).

- El conflicto armado como fuente de empleo para la juventud.

32 La Corriente de Renovación Socialista (CRS) nació dentro de la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional, ELN, conformada por aquellos sectores que a comienzos de los años noventa consideraron que la estrategia de la lucha armada ya no era viable.El 9 de abril de 1994, guerrilleros organizados en la Corriente de Renovación Socialista, CRS, firmaron un acuerdo de paz con el gobierno del presidente Cesar Gaviria.

(18)

- La inexistencia de una dirigencia política local con visión clara de integración

municipio-región.

- Baja participación electoral con altos índices de abstención junto a un alto

componente de participación en organizaciones sociales y comunitarias que no tenían

influencia en las decisiones del municipio (Rondon, 2009).

Creación

Ante la crisis económica y administrativa de Tarso, que había generado no solo la

inviabilidad del municipio como ente territorial sino también un enorme descontento social,

se comenzó a gestar un proceso liderado por Alirio Arroyave, exguerrillero desmovilizado

del CRS, para generar una respuesta de la población ante dicha situación. Para esto, se

comenzó a convocar a todos los sectores políticos, económicos y sociales a jornadas de

información y talleres de organización en aras de difundir la propuesta del proyecto

comunitario y definir los objetivos y alcances que debía tener (Caldas, 2003, pág. 14). Ese

año de preparación término en la convocatoria y realización del Foro: Tarso hacia un nuevo

milenio, el 31 de Octubre de 1999, convocado por la Cooperativa multiactiva de Tarso en

cabeza de Alirio Arroyave. En este se presentó el documento llamado “Llamando a construir

una nueva alternativa”. De este foro quedaron como conclusiones que el municipio

efectivamente estaba en crisis y que la solución debía provenir de la obra ciudadana

(Arroyave, 2015).

Apartar de lo anterior se creó el Comité de Impulso34, el cual buscaba convocar a la

ciudadanía a un espacio participativo, para lograr un proceso de unidad que afrontara los

problemas del municipio (Hurtado, AMCT, 2015). Con el apoyo de Redepaz y de los

empresarios35 de la zona, entre otros36, se gestaron diversos eventos que fueron atrayendo a

34 Conformado originalmente por 25 miembros que se reunían cada 8 días para ir ampliando la convocatoria ciudadana en

el municipio (Zapata & Lopez, 2015).

35 Los empresarios crearon una Corporación llamada “Amigos por Tarso” (Zapata & Lopez, 2015).

36 Se resalta el apoyo de la Iglesia Católica del municipio y el papel que jugó para ampliar la convocatoria ciudadana. Dice William Zapata: "nos pegamos mucho de la Iglesia Católica, entonces, el párroco que había en ese entonces hombre, entendió el asunto. Nosotros no teníamos ni con que movilizarnos pa ir a una vereda, pues como para contar el cuento y no le pegamos a él. Recuerdo que salíamos pa una vereda a una misa y después de la misa era el espacio para nosotros” (Zapata & Lopez, 2015).

(19)

la población al proceso. Alirio Arroyave sería quien traería la idea de la Asamblea

Constituyente, a partir de su conocimiento del proceso que se había gestado en el municipio

de Mogotes, Santander (Arroyave, 2015). Debido a estos trabajos previos, se logró una

amplia convocatoria de los ciudadanos de Tarso evidenciando la generación de conciencia

social en los mismos y un compromiso para sacar adelante al municipio.

Del éxito de la etapa preparatoria y el diagnóstico del municipio hecho en el foro, surgió la

idea de crear un Plan de gobierno hecho por la ciudadanía, que planteara las soluciones a

mediano y largo plazo de los problemas de Tarso. De esta forma, el Comité junto a la

población se reunió hasta lograr gestar un programa de gobierno, ajeno a la participación de

los candidatos a la Alcaldía y el Concejo que ya se iban postulando para las elecciones que

se acercaban. Sin embargo, según Eucaris López (Lopez, 2015) , candidata al Concejo del

momento, el proceso no fue ajeno a las resistencias. Ella desconfiaba de este al verlo como

una oportunidad política de algún candidato para manipular a la comunidad. No obstante, el

proceso continuó, si bien la construcción del programa de gobierno se vio frenada por las

elecciones a la Alcaldía y al Concejo. De acuerdo con William Zapata (Zapata & Lopez,

2015), este Comité presentó la propuesta en la que venían trabajando a los dos candidatos a

la alcaldía, siendo Oscar Hurtado quien la asumió con mayor compromiso. Dicho candidato

propuso un Programa de Gobierno unificado y definido por la comunidad, en los términos en

que se venía construyendo en el Comité. En esta propuesta se concretaban los deseos de la

comunidad y Hurtado se comprometió a renunciar si incumplía el mandato del pueblo en el

programa.

Con la victoria mayoritaria de Hurtado en las elecciones37, y la necesidad de formular un

Plan de Desarrollo Municipal por parte de la Administración Pública, se dio un nuevo

impulso al proyecto. Por esto, la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso fue

oficialmente instalada el 28 de enero del 2001, frente a más de 3000 mil personas reunidas

37 El Comité de Impulso, como espacio participativo de la ciudadanía, no buscó direccionar los votos de los miembros y

ciudadanos participantes en dicho espacio, si bien el apoyo del candidato a la propuesta de la Asamblea fue clave para su victoria (Zapata & Lopez, 2015).

(20)

en la plaza del pueblo38, siendo esta “la máxima expresión de la comunidad organizada,

establecida para discutir y decidir de común acuerdo los quehaceres frente al desarrollo

económico, social y político; en un espacio abierto de participación democrática, buscando

salidas a la crisis municipal, y generando un modelo de desarrollo local en beneficio de la

construcción humana y la paz” (Coproración Nuevo Arco Iris, 2003, pág. 6). En este sentido, es “un escenario de diagnóstico, discusión y planeación teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de la comunidad buscando el desarrollo y el bienestar de todos” (Chica, 2005).

Bien es de aclarar que la Asamblea no buscaba tomarse para sí las funciones del Concejo,

como administrador del municipio, sino que buscaba generar un cogobierno con la

administración municipal, manteniendo el proceso como uno netamente civil (Zapata &

Lopez, 2015) (Hurtado, AMCT, 2015). En este sentido, lo que buscaba la Asamblea era

gestar un proceso conjunto donde las instituciones del Estado trabajaran de la mano con la

ciudadanía organizada en Asamblea, sin buscar una suerte de jerarquización entre ambos.

Más aun, como lo dice William Zapata (Zapata & Lopez, 2015), toda persona era bienvenida

a ser parte de la Asamblea, ya fueran miembros de partidos políticos, campesinos,

comerciantes u otros, con tal de que esta fuera ajena a su identificación con un partido o el

mismo Estado. Así pues, es posible entender la AMCT como un espacio de organización

social de la comunidad para participar de las grandes decisiones que comprometan algún

aspecto de la vida del municipio, y que involucra un acuerdo colectivo para construir en

conjunto un futuro.

¿Tenía la Asamblea un fundamento legal para su existencia?

Fundamento jurídico

La AMCT reconoció desde sus inicios que su constitución y las funciones que planeaba

asumir encontrarían resistencias por parte de la administración pública – Estado. Por esta

razón, sustentaron su existencia a partir de los artículos 1, 3, 22 y 103 de la Constitución

(21)

Política de Colombia. Los ciudadanos del municipio se habían declarado como “ciudadanía

en acción” en aras de hacer efectiva y real “el sueño de la democracia, la igualdad y la

participación, en el que la práctica de la colectividad trascienda el discurso y se convierta en

la bandera del desarrollo y de la autodeterminación de los pueblos” (Tarso, 2001). De acuerdo

a lo anterior, la AMCT se sustentó en el art. 3 y 22 de la Constitución al plantear que era un

espacio donde había un ejercicio directo de la soberanía popular39 en la medida en que los

ciudadanos del municipio habían tomado la decisión de crear este espacio de democracia

directa para la consecución de la paz y el desarrollo (Arroyave, 2015).

Ahora bien, la AMCT se sustentó en el art. 103, el cual desarrolla los mecanismos de

participación que la Constitución de 1991 había concebido para el ejercicio de este derecho.

Si bien la Asamblea no era uno de los espacios concebidos en el art. 103, esta argumentaba

que en ejercicio de la soberanía popular, este espacio era un ejercicio legítimo de

participación soberana.

Teniendo este fundamento en mente, procedamos a ver la estructura que asumió la AMCT

con la intención de dar expresión directa a la soberanía popular que los ciudadanos de Tarso

reclamaban para sí.

Estructura

La AMCT estaba dividida en dos instancias: La Asamblea General de Ciudadanos y la

Asamblea General de Voceros (Velez & Betancout, 2005, pág. 49). La primera era el órgano

máximo de decisión dentro de la organización y estaba compuesta por todo ciudadano que

quisiera participar en este espacio.40 A su vez estaba la Asamblea de Voceros, espacio

operativo y deliberativo de la AMCT, que estaba conformado por 150 delegados en

representación de distintos sectores y organizaciones de Tarso. Estos eran elegidos

democráticamente por las comunidades, organizaciones o el sector privado que

39 Constitución Política de Colombia, Art. 3: La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder

público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece (resaltado hecho por el autor).

40La Asamblea General se reunía semestralmente y, en algunas ocasiones se reunía anualmente, dependiendo de la

(22)

representaban41, lo cual genero un mayor respaldo generalizado de sus espacios de

proveniencia42. A su vez, estos pueden ser removidos de sus funciones en cualquier instante

por quienes los eligieron. Bien es de recordar que en esta Asamblea tiene puesto por derecho

propio el Alcalde, los concejales y el personero (Velez & Betancout, 2005, pág. 49).

Estas asambleas son dirigidas por una junta directiva, llamada la Presidencia colegiada de la

Asamblea, conformada por:

- 7 Presidentes colegiados, entre ellos el Alcalde Municipal

- 2 fiscales, uno de los cuales es el párroco del municipio

- 2 secretarias

- 2 relacionistas públicos

- 1 Director Ejecutivo (Chica, 2005)

Este organismo permanente, de carácter eminentemente administrativo, estaba encargado de

velar por el buen funcionamiento de las dos asambleas, como era convocarlas, elaborar temas

para discutir, realizar informes de lo producido y tener informada a la comunidad sobre los

procesos que se adelantaban. Sus miembros eran elegidos por la Asamblea de voceros en

pleno. Aparte de las anteriores, se crearon siete mesas de trabajo que constituían la base de

participación comunitaria y que se encargaban de generar y gestionar los diversos proyectos

y temas de importancia para la comunidad como eran el Plan de gobierno, el Plan de

Desarrollo Municipal y los presupuestos participativos. Las mesas fueron divididas por dos

grandes temas a desarrollar y cada una tenía su subdivisión en las que eran las siete mesas de

trabajo.43

Desarrollo de la AMCT

La victoria de Oscar Hurtado fue la muestra simbólica de la vitalidad del proyecto de la

Asamblea Constituyente y sirvió de impulso para continuar a la segunda etapa del proceso:

41 Estos voceros eran elegidos a partir de las comisiones veredales y sectoriales que se habían conformado desde el principio

de la AMCT, las cuales elegían a su vocero para que portara su voz en la Asamblea de voceros (Arroyave, 2015). 42 La primea elección de esta Asamblea de Voceros tuvo lugar en enero de 2001 (Chica, 2005).

43 Estas eran: Desarrollo Sostenible: a) Democracia y gestión pública; b) Empleo, micro empresas, sector agrícola y pecuario; c) Seguridad social, salud y vivienda; d) Medio ambiente. Convivencia Pacífica y Paz: a) Derechos Humanos y deberes ciudadanos; b) Educación y cultura; c) Recreación y deporte.

(23)

la construcción comunitaria del Plan de Desarrollo. Para lograr este objetivo se consolidaron

las mesas temáticas de trabajo44 que recibieron un enorme apoyo internacional para su

funcionamiento.45 La población tarseña decidía en cuál de los comités le interesaba trabajar

y se vinculaba a estos, trabajando en reuniones permanentes para el desarrollo de consensos46

que posteriormente, cuando todos los comités habían llegado al mismo punto, eran llevados

a la Asamblea de Voceros para la toma de decisiones sobre estos (Arroyave, 2015) (Zapata

& Lopez, 2015). Después de tres meses de trabajo y de participación de una gran parte de la

población del municipio perteneciente a todos los estamentos sociales, la Asamblea

construyó en conjunto el Plan de Desarrollo del municipio.

Ahora bien, esto no fue un proceso fácil ni ajeno a las dificultades y resistencias que involucra

un proceso de participación popular como este. Desde el principio, algunos candidatos al

Concejo se mostraron renuentes a participar en el proceso. Concretamente, 3 de 9 de los

concejales durante la alcaldía de Hurtado se oponían al proceso, siendo éstos del partido que

apoyaba al candidato perdedor (Hurtado, AMCT, 2015). Algunos concejales, según William

Zapata (Zapata & Lopez, 2015), veían en el proceso de la Asamblea una usurpación de sus

funciones y más aún, según Alirio Arroyave (Arroyave, 2015), se sentían desplazados y en

consecuencia, veían amenazado su poder de controlar los recursos del municipio. En otras

palabras, los concejales sentían que sus funciones constitucionales y legales estaban en tela

de juicio y en consecuencia, su poder de control sobre los recursos que eran la base de la

corrupción y el clientelismo.

A su vez, Eucaris López (Lopez, 2015) resalta que dentro del Comité de Impulso había dos

desmovilizados del ELN (William Zapata y Alirio Arroyave), lo cual generaba desconfianza

44 Ver acápite de la Estructura de la AMCT.

45 Todo este proceso fue asesorado por parte de diversas organizaciones como el Programa de Cultura de Paz de la UNESCO

y la Universidad Autónoma del Barcelona y acompañado por la Gobernación de Antioquia, la Unión Europea, las Naciones Unidas y Redepaz entre otros (Velez & Betancout, 2005).

46 Bien se debe recalcar que en estos espacios se buscaba combinar tanto lo técnico como la participación ciudadana. En

primera instancia, previa y paralelamente se hacían capacitaciones a los ciudadanos para que conocieran sobre temas administrativos del municipio para poder llegar preparados a estos comités. A su vez, los comités eran acompañados, para la parte técnica, por funcionarios de la Alcaldía como personas de cooperación extranjera que habían capacitado a los ciudadanos para estas tareas, como lo señalan Alirio Arroyave y Carlos Valles (Arroyave, 2015) (Diez, Valles, & Ocampo, 2015).

(24)

en el proceso para algunos concejales y ciudadanos. Lo anterior se refleja en la opinión de

Nelson Muñeton, expresidente del Concejo Municipal, que decía: “Dentro de la Junta

Directiva hay unos tres o cuatro reinsertados, quienes manejan la parte extrema izquierda,

por lo tanto, les interesa hacer ver los partidos tradicionales como algo malo, y que la gente

se interesara por los partidos de izquierda, por esa razón pensamos que se está formando un

polo comunista” (Muñeton, 2005, pág. 105). Todo esto evidencia la resistencia de los

políticos tradicionales del municipio debido a la nueva dinámica de control y de repartición

del poder con la Asamblea Constituyente.

Más allá de estas resistencias, la AMCT procedió a concretar la tercera fase de su desarrollo:

el presupuesto participativo. Las diversas mesas de trabajo se reunían para decidir la

repartición del presupuesto del municipio para los proyectos y necesidades que se habían

identificado en el Plan de Desarrollo. Carlos Valles (Diez, Valles, & Ocampo, 2015)

comentaba que estos procesos se realizaban por medio de “caramelos”, que representaban el

dinero del presupuesto, los cuales eran entregados a los miembros para distribuirlos. Ahora

bien, estos no fueron los únicos temas que trató la AMCT. Dentro de éstos se gestaron

políticas públicas (Zapata & Lopez, 2015) y proyectos productivos para el municipio, como

son el proyecto de huertas (Diez, Valles, & Ocampo, 2015) y la granja integral entre otros

(Lopez, 2015). En suma, la Asamblea era una organización civil que asumió un cogobierno

con la administración municipal decidiendo sobre diversos ámbitos, desde el Plan de

Desarrollo Municipal hasta las políticas públicas del municipio.47

Por último, es importante resaltar los logros de la Asamblea en Tarso. En primera instancia,

se recalca que las finanzas del municipio fueron saneadas, como se desprende de del Informe

de Gestión (Hurtado, 2003) presentado por el Alcalde Hurtado a la AMCT. Asimismo, esta

logro generar una unidad de la población en torno al desarrollo del municipio48, generando

un sentimiento de pertenencia y orgullo de los ciudadanos. De la mano de lo anterior, la

47El único proyecto que la Asamblea gestó y no fue aprobado en el Concejo fue la política pública de juventudes,

desarrollada por la Asamblea Juvenil Constituyente de Tarso (conformada por los jóvenes del municipio).

48Esto se evidencia en lograr una candidatura única para el periodo posterior al Alcalde Oscar Hurtado, que ganó Ignacio

(25)

Asamblea logró generar también un proceso de construcción de cultura ciudadana con

especial énfasis en la relevancia de lo público. Esto se evidencia en los procesos de

capacitación ciudadana que tenían como objetivo la apropiación del conocimiento sobre el

manejo de la administración pública del municipio así como de la vida pública y política en

general.49 Una evidencia de esto era la misma participación de los jóvenes en la Asamblea

Constituyente Juvenil donde se buscaba la formación de los menores en valores cívicos sobre

lo público (Diez, Valles, & Ocampo, 2015). En resumidas cuentas, se evidencia cómo la

Asamblea logró generar tanto resultados administrativos y fiscales en el municipio, como la

concientización de la ciudadanía sobre la importancia de los asuntos públicos.

Ahora bien, teniendo ya claridad sobre el proceso y los logros de la Asamblea, podemos pasar

a analizar qué implicaciones, tensiones y retos surgen frente a la concepción de la democracia

participativa adoptada por el orden constitucional colombiano.

Dilemas y retos a la democracia participativa en Colombia

Ante todo, es importante resaltar algunos de los elementos básicos de la AMCT. En primera

instancia, se denota que la Asamblea, como lo dice su nombre, era un mecanismo de

participación asambleario. En otras palabras, esta funcionaba como un organismo donde se

reunía un gran número de personas para deliberar y debatir sobre diversos aspectos de la vida

pública. Esto se daba tanto en la Asamblea General como en las mesas de trabajo donde se

resalta la horizontalidad como principio de deliberación.50 Ahora bien, es claro que si bien

existía una Asamblea General, también existía una asamblea de voceros los cuales

representaban de forma directa51 los intereses del sector de donde provenían. Es decir, si bien

los voceros evidencian un elemento de representación, la principal instancia de la AMCT

49Esto se desprende las entrevistas realizadas: (Zapata & Lopez, 2015) (Lopez, 2015) (Arroyave, 2015) (Diez, Valles, &

Ocampo, 2015)

50De acuerdo a William Zapata (Zapata & Lopez, 2015) y Oscar Hurtado (Hurtado, AMCT, 2015).

51 Estos voceros de las asambleas locales o sectores actuaban bajo un mandato imperativo y revocable representando los

intereses específicos del sector del cual eran elegidos. Para ver en más detalle los tipos de representación ver (Bobbio, 2001, pág. 54 y ss.)

(26)

eran las mesas de trabajo por lo cual podríamos hablar de un mecanismo principalmente

ligado a la democracia directa, con elementos de representación.

Con respecto al carácter deliberativo de este espacio, sobresale a primera vista que las

discusiones y resultados de la Asamblea tenían un carácter decisorio. Sin ir muy lejos, esta

decidió el plan de gobierno del Alcalde52, el Plan de Desarrollo Municipal, la repartición del

presupuesto de la alcaldía y algunas políticas públicas, entre otros. Se evidencia así cómo el

proceso asambleario no solo buscaba vincular a los tarseños al gobierno, a modo de consulta,

sino que funcionó como un mecanismo más complejo de autogobierno. En este sentido, la

población asumió un papel de participación preponderante siguiendo los parámetros que

plantea la concepción contrahegemónica de la democracia. Esto se contrasta con el cabildo

abierto que tan solo tiene un carácter deliberante por lo cual sus decisiones no son

vinculantes. No obstante, en términos estrictos no sería correcto afirmar que las decisiones

de la Asamblea son vinculantes. Estas fueron tomadas de tal forma ya que los alcaldes y

concejales de la época, como lo dice William (Zapata & Lopez, 2015), decidieron apoyar el

proceso y asumir como vinculante las decisiones tomadas. Es decir que sin dicho apoyo la

Asamblea no hubiera podido tener el carácter decisorio que tuvo.

Pero, ¿habría algún elemento diferente de la voluntad política que hiciera vinculante las

decisiones de la AMCT a la administración municipal? No solo la voluntad política le dio

fuerza al proceso de la Asamblea sino que la gran acogida y participación de la comunidad

de Tarso y sus diversos estamentos sociales, generó una enorme legitimidad sobre sus

decisiones. En otras palabras, la Asamblea gozaba de una legitimidad53 que se desprendía del

consentimiento de los ciudadanos del municipio para aceptar sus decisiones, reconociéndolas

como una manifestación válida del colectivo y otorgándole el reconocimiento

correspondiente. Al existir una amplia participación de la comunidad54, las personas sentían

52 Tanto el de Oscar Hurtado como el de su sucesor Ignacio Castaño.

53 Weber determino en sus escritos que la legitimidad de los Estados en la sociedad capitalistas derivaba de lo que él

consideraba la dominación legal-racional. En este sentido, la dominación del Estado obtiene su legitimidad de la legalidad de sus acciones, de la norma estatuida (Weber, 1993, pág. 54) Ahora bien, para que el orden legal tenga dicho efecto, este debe ser considerado válido por la comunidad a partir del reconocimiento de este por parte de los ciudadanos que manifiestan su consentimiento sobre el mismo (Rios, 2010, págs. 18-20).

(27)

que eran parte de la toma de las decisiones que afectaban a su municipio, dándole un alto

grado de legitimidad a estos procesos.

Asimismo, las instituciones de la administración municipal reconocían aquella legitimidad,

pues esta generaba no solo presión para su aceptación, sino también el fantasma del costo

político de no reconocerla como válida. Esto es fundamental ya que la gobernabilidad del

Estado está íntimamente ligada a la legitimidad en la medida en que: “La gobernabilidad

puede ser entendida como aquel buen gobierno que actúa bajo un referente de legitimidad”

(Rios, 2010, pág. 29). A falta de la segunda, la primera no se desarrollará de la misma manera

ya que las decisiones y proyectos de la administración municipal no serían bien recibidas por

la población, ocasionando conflictos y resistencias. Bien dice Celis: “…el concepto de

gobernabilidad, se refiere a la necesidad de lograr una combinación óptima de elementos

democráticos y de eficiencia administrativa en la actividad gubernamental, a fin de lograr la

estabilidad y la legitimidad del régimen político” (Rios, 2010, pág. 32). En el caso de Tarso,

es claro que la gobernabilidad del municipio tuvo un gran impulso al haberse desarrollado

un proceso de co-gobierno entre la administración municipal y la Asamblea, que obtuvo una

alto grado de legitimidad por los elementos participativos de su funcionamiento.

De igual modo, se recalca otra característica fundamental del proceso asambleario de Tarso:

su existencia por fuera de las organizaciones estatales. Como bien hemos visto, la Asamblea

se conformó en un co-gobierno con la administración municipal pero sin fusionarse con esta.

Asimismo, de acuerdo a las versiones dadas por varios entrevistados55, en las diversas

instancias de la AMCT participaron los miembros de la Alcaldía y Concejo pero tan solo

como lo haría cualquier otro ciudadano. Si bien sus puestos en la administración les daban

un cierto reconocimiento y participación en la Asamblea, no participaban bajo un esquema

de jerarquización sino más bien bajo uno de horizontalidad. A su vez, la Asamblea recibía a

todo ciudadano, de forme independiente a sus filiaciones partidistas, evitando a toda costa

ser identificada con un partido específico. Esto representa otro gesto de desapego de la

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