Mecanismos “
innominados
” de participación democrática: el caso
de la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso
Felipe Moreno
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR
POR EL TITULO DE ABOGADO
NICOLAS FIGUEROA GARCIA-HERREROS
DIRECTOR
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
BOGOTA D.C.
Resumen: En Colombia, la Constitución Política de 1991 representó un cambio sustancial del sistema político al adoptarse la democracia participativa como base del nuevo modelo de Estado. Esto se vio reflejado en la creación de distintos mecanismos de participación constitucionales y legales que tenían como objetivo incluir al ciudadano en la creación, ejercicio y control del poder político. Ahora bien, estos mecanismos no lograron cumplir a cabalidad dicho objetivo y muchos de estos cayeron en la ineficacia o el olvido. No obstante, la Constitución también posibilitó la generación de otros mecanismos no regulados por la ley, cuyo respaldo se encuentra en la jurisprudencia constitucional: los mecanismos “innominados” de participación democrática. Lo anterior evidencia una tensión constitucional y política entre una visión restrictiva de la democracia participativa y una más amplia, que da un mayor protagonismo a la participación ciudadana. Esta última ha sido usada para crear espacios de participación que, como lo evidencia la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso, han logrado gestar procesos democráticos más eficaces y satisfactorios para la ciudadanía. En definitiva, a diferencia de los mecanismos regulados por la ley, estos mecanismos “innominados” tienen un mayor potencial para realizar los ideales que inspiraron la Constitución.
Palabras clave: Democracia participativa, mecanismos de participación, mecanismos “innominados”, hegemonía, contrahegemonía, Asamblea Municipal Constituyente de Tarso, Constitución de 1991.
Summary: In Colombia, the 1991 Constitution represented a substantial change in the political system as participatory democracy was taken as the basis of the new model of state. This was reflected in the creation of different legal and constitutional mechanisms of participation that aimed to include citizens in the creation, exercise and control of political power. However, these mechanisms failed to meet this objective fully as many of these were ineffective or forgotten. However, the Constitution also enabled the generation of other mechanisms not regulated by law, whose support is in the constitutional jurisprudence: the "unnamed" mechanisms of democratic participation. This is evidence of a constitutional and political tension between a restrictive vision of participatory democracy and a much broader vision that gives a greater prominence to public participation. The latter has been used to create spaces of participation, as evidenced by the Tarso Constituent Municipal Assembly, which have managed to shape more effective and satisfactory democratic processes for the citizenship. In short, unlike the mechanisms regulated by law, these "unnamed" mechanisms have a greater potential to realize the ideals that inspired the Constitution.
Keywords: Participatory Democracy, participation mechanisms, "unnamed” mechanisms, hegemony, counter-hegemony, Tarso Municipal Constituent Assembly, Constitution of 1991.
En Colombia, la década de los 80´s estuvo marcada por un Estado débil que se vio desafiado
por las lógicas de la violencia y la parainstitucionalidad. Esto se veía reflejado en el
fortalecimiento de los diversos grupos guerrilleros, los variados grupos paramilitares y el
narcotráfico que se había convertido en el combustible de la guerra. A su vez, la corrupción
y el clientelismo de las instituciones de la democracia representativa se habían sumado para
aumentar la falta de legitimidad del Estado colombiano y su incapacidad para cohesionar a
la sociedad (Orjuela, 1998, págs. 57-58). Bajo este contexto, la democracia participativa
surgió en Colombia como respuesta para solucionar la crisis del Estado. Esta se vio
materializada en el nuevo pacto político representado en la Constitución de 1991, cuyo
objetivo fue el de sentar las bases para la construcción de un nuevo Estado que tuviera
cimientos democráticos más sólidos. Lo que se presentaba era un discurso hasta cierto punto
mesiánico, donde la Constitución del 91 prometía una refundación de la Nación a través de
una nueva democracia institucional abierta, pluralista y descentralizada (Uribe, 2002, págs.
173-175).
Para lograr esto se crearon diversos mecanismos de participación tanto constitucionales como
legales para hacer real la apuesta que planteaba la Carta Política. Sin embargo, estos no han
logrado generar una verdadera democratización de la gestión pública ni alcanzar la
relegitimación del Estado colombiano. Por el contrario, se han visto inmersos en las lógicas
del clientelismo y la cooptación política (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 21 y 145-151)
y hasta el momento se han mantenido elevados los niveles de desconfianza en las
instituciones públicas, en especial las de la democracia representativa (LAPOP , 2012). Por
estas razones, existe un desapego ciudadano hacia los espacios políticos y la construcción en
conjunto de lo público.
No obstante, este discurso sobre la democracia participativa y su adopción como uno de los
principios fundacionales del sistema político colombiano incentivó la creación de diversos
espacios por fuera de los marcos legales y constitucionales recientemente adoptados. Estos
mecanismos de participación “innominados”, en formas que escapan lo previsto por
constituyentes y legisladores, han logrado generar dinámicas de relegitimación del Estado,
no tienen una regulación específica, el carácter expansivo de la democracia participativa ha
permitido el surgimiento de procesos como es el caso de la Asamblea Municipal
Constituyente de Tarso (AMCT). Este espacio de iniciativa ciudadana fue un proyecto de
cogobierno con la administración municipal que tuvo como efecto la solución de la crisis que
vivía el municipio, la relegitimación de las instituciones públicas y la vinculación de la
comunidad en la construcción de la vida pública. Esta Asamblea generó un proceso de
participación de tal calibre que asumió de facto un poder de decisión sobre la gobernanza del
municipio, argumentando ser la expresión de la soberanía popular.
De tal manera, surgen diversas preguntas relevantes para el debate constitucional: ¿Qué
tensiones constitucionales evidencia el caso de la Asamblea de Tarso con respecto a la
concepción de democracia participativa adoptada por el ordenamiento jurídico colombiano?
¿Pueden los mecanismos “innominados” como la AMCT asumir los poderes de decisión que
normalmente recaen sobre instancias representativas y gubernamentales? ¿Qué alcances
pueden tener estos mecanismos “innominados” para que sean considerados ajustados a la
Carta Política?
Para responder a estas preguntas, explicaremos en primera instancia la forma que adoptó la
democracia participativa en el ordenamiento jurídico colombiano a partir de 1991. Con esto
se hará posible identificar la tensión que actualmente existe entre dos visiones contrapuestas
de la democracia participativa. Como veremos, el caso de la Asamblea Municipal
Constituyente de Tarso sugiere que los mecanismos legales adoptados para permitir mayores
niveles de participación democrática no están a la altura estos objetivos. Por el contrario, son
los mecanismos “innominados” los que parecen ofrecer mayores oportunidades para la
democratización del sistema político colombiano. Teniendo esto en cuenta, este artículo
ofrece una interpretación de las normas y la jurisprudencia constitucional que busca abrir un
espacio legítimo para la participación ciudadana por fuera de lo previsto por el texto de la
Democracia participativa en Colombia
Como ya se mencionó, Colombia atravesaba un conflicto de hondo calado en la década de
los 80´s, en el cual participaban diversas guerrillas, como las FARC-EP, el ELN-UC, el EPL
y el M-19, y diversos grupos paramilitares que emergieron de una perversa alianza entre
narcotraficantes y terratenientes para proteger sus intereses (Romero, 2003). A raíz de esto,
se gestó un proceso de cambio constitucional se caracterizó por la apuesta del pueblo
colombiano por la democracia participativa.1 En términos simples, esta había sido entendida
en su momento como la solución a dos problemas: la violencia que azotaba al país, asociada
a la exclusión política de ciertos sectores de la población, y la corrupción, el clientelismo y
la ilegitimidad asociada a las instancias de la democracia representativa (Uribe, 2002, págs.
195-203). Así pues, para solucionar estos problemas se introdujo la participación junto con
la descentralización de la estructura del Estado. Esta última buscaba hacer de la instancias
locales, como son los municipios, la unidad fundamental de gobierno2 al representar el
escenario más próximo para la relación entre el Estado y la sociedad civil (Rios, 2010, págs.
40-55). En suma, la descentralización del poder y la participación ciudadana fueron las
herramientas que la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) quiso utilizar para lograr
relegitimar al Estado, eliminar de la violencia y fomentar el desarrollo.
¿Qué forma tomaron estas ideas sobre la democracia participativa y la descentralización del
poder público en el ordenamiento jurídico adoptado a partir de 1991? ¿De qué forma han
sido desarrolladas por la jurisprudencia? ¿Cuáles han sido sus principales logros y
limitaciones? Responder estas preguntas nos permitirá entender, en mayor detalle, cuál es el
tipo de democracia que existe actualmente en Colombia, así como las tensiones y
oportunidades que este modelo genera.
Democracia participativa y el Estado Liberal
1 Esto se ve reflejado en la pregunta de la Séptima Papeleta: “Para fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución política de Colombia?” (Séptima Papeleta, 11 de Marzo de 1990)
Para entender la estructura del Estado colombiano es fundamental tener en cuenta el primer
artículo de la Constitución del 91. En este se le caracteriza como una “República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…”.3 Dicha estructura entiende que la soberanía4 está radicada en cabeza del
pueblo como corresponde a un Estado democrático.5 A su vez, se contempla que el pueblo
puede ejercer esta directamente o a través de sus representantes. En otras palabras, estos
artículos plantean la coexistencia de dos modelos democráticos en Colombia: la democracia
representativa6 y la directa7. La primera se ve materializada en el Congreso de la República8,
en los movimientos y partidos políticos9 y en las normas electorales para la selección de
dichos representantes10; y la segunda en una gran variedad de normas de la Constitución que
son consideradas como la consagración de la democracia participativa.11
¿Qué se ha entendido por democracia participativa en Colombia? La Corte Constitucional,
máxima intérprete de la Constitución, establece que esta, más que un comportamiento
deseable, es un principio fundante del Estado y su actividad, el cual busca desarrollar el deseo
de las sociedades modernas que buscan hacer de la democracia formal una más real,
complementando la democracia representativa con mecanismos propios de la democracia
directa.12 En razón de lo anterior, se contempla esta relación entre democracia representativa
y participativa en dos etapas: una donde el ciudadano escoge a sus representantes por medio
del voto, invistiéndolos del poder político en cabeza del pueblo, y otro momento donde el
sistema de elección y representación se ve permeado por el ciudadano participativo, con
3 Constitución Política de Colombia de 1991, Articulo 1.
4 Constitución Política de Colombia de 1991, Articulo 3: “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”4.
5 Sartori contempla que la democracia contemporánea es un sistema político donde el poder está en cabeza del pueblo y el
cual se rige y ejerce alrededor de: el principio de la mayoría limitada, la transmisión del poder que supone la representación, y su operatividad a través de los procedimientos electorales (Sartori, 1987, págs. 41-61).
6 La democracia representativa implica que las deliberaciones colectivas y las decisiones no son tomadas directamente por
los titulares del poder sino por personas elegidas para tal fin, o sea los representantes.
7 La democracia directa busca reflejar de la forma más genuina el poder del pueblo ya que concibe que este es quien debe
ejercer directamente el poder, o sea, una democracia autogobernante (Sartori, 1987, pág. 150). 8 Constitución Política de Colombia de 1991, Título V en adelante…
9 Op. Cit., Titulo IV, Cap. 2 y 3 10 Op. Cit., Titulo IX
11 Para conocer en mayor detalle esta normativa leer: Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994; MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz
injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder político.13 En otras
palabras, la democracia participativa es entendida como la inclusión de mecanismos de
democracia directa en aras de complementar la democracia representativa.
Hasta este punto, esta visión de la democracia participativa corresponde a lo que Sousa
Santos y Avrtizer (Sousa Santos & Avritzer, 2004) denominan la concepción hegemónica de
la democracia, donde la representación tiene el papel protagónico. De acuerdo a esta, el
sistema está basado en unos procedimientos electorales para la selección de unas elites
gobernantes, reduciendo al mínimo la participación, con base en el argumento de la alta
complejidad de las sociedades y de las escalas en las tomas de decisiones (Sousa Santos &
Avritzer, 2004, págs. 39-41 y 44).14 A su vez, esta visión responde también al sistema
económico capitalista, donde operó una estabilización entre la democracia y el capitalismo
por dos vías; la prioridad conferida a la acumulación de capital sobre la redistribución social
y la idea de limitar la participación ciudadana para no “sobrecargar” de demandas sociales el
sistema y poner en peligro la anterior (Sousa Santos & Avritzer, 2004, págs. 53-54). Dicho
de otro modo, la concepción hegemónica de la democracia favorece la concentración de
poder en las elites representativas, lo cual se ha visto aparejado con el sistema capitalista al
ser más favorable para la acumulación de capital.
En los países donde se ha introducido la participación, la concepción hegemónica ha sido
defendida por las elites liberales y los miembros de los cuerpos de representación mediante
la descaracterización de los espacios ciudadanos. Esto se realiza a través de la cooptación e
institucionalización de estos, teniendo como objetivo debilitar el potencial democrático que
tienen y su capacidad de transformar las relaciones de poder (Sousa Santos & Avritzer, 2004,
págs. 54-55). Más específicamente, lo que buscan es direccionar o limitar respectivamente
los alcances de dichos espacios tanto para evitar la dispersión de poder de los representantes,
13 Corte Constitucional, Sentencia T-1337/01. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
14 Interpretando a Sousa Santos y Avritzer, Velásquez y González consideran que el modelo hegemónico está basado en “la
contradicción entre movilización e institucionalización (Huntington); la valoración positiva de la apatía política; la concentración del debate democrático en la cuestión procedimental de los diseños electorales (Schumpeter y Bobbio); el pluralismo como forma de incorporación de los partidos y de competencia entre las élites (Dahl); y la reducción al mínimo de la participación, con base en el argumento de la complejidad de las sociedades y de las escalas en las tomas de decisiones (Velasquez & Gonzalez, 2003, pág. 54).
y conservar el poder sobre el gobierno y sus recursos, como para eliminar la posibilidad de
que las demandas sociales se opongan al interés acumulativo. En otras palabras, la
democracia participativa es vista como opuesta a la representación y a los sistemas
capitalistas-liberales en la medida en que la participación representa una amenaza para sus
intereses.
Lo anterior es perfectamente aplicable a Colombia en la medida en que, a la par de la reforma
participativa, una reforma neoliberal hizo curso en la Constitución de 1991. En dicha época,
Colombia decidió dar apertura de su sistema económico, pasando de un modelo que ponía
el énfasis en el desarrollo del mercado interno y la industrialización por sustitución de
importaciones, a un modelo de apertura e internacionalización de la economía. De esta forma,
el país no solo asumió una nueva visión de la democracia sino que a su vez estableció un
sistema económico neoliberal (Uprimmy & Garcia-Villegas, 2004, pág. 264). Ahora bien,
esta doble reestructuración del Estado evidencia la tensión explicada anteriormente. Si bien
la democracia participativa generó condiciones favorables para un proceso de
democratización, la apertura económica contrarrestó o redujo dicha posibilidad, puesto que
ha implicado procesos sociales excluyentes, la reducción de las políticas distributivas del
Estado y la reducción del gasto público de carácter social, entre otros (Orjuela, 1998, pág.
56). En suma, la Constitución presentó dos reformas estructurales, por un lado estableció un
sistema económico liberal, que sostiene la visión hegemónica presentada por la Corte, y por
el otro lado, una reforma para democratizar las instituciones del Estado.
Ahora bien, los elementos más radicales de la reforma participativa del 91 también tienen
cabida en la jurisprudencia constitucional, hasta el punto de permitir una interpretación de la
democrática participativa bastante más amplia y fortalecedora de la ciudadanía. La Corte
plantea en su jurisprudencia una visión paralela donde esta no es tan solo un complemento
democrático.15 En esta visión, la participación “expresa un proceso social de intervención de
los sujetos en la definición del destino colectivo” y que se “…extienden a todos los ámbitos
de la vida individual, familiar, social y comunitaria”.16 Entonces, siguiendo la lógica de hacer
de esta concepción del Estado lo más real posible, la jurisprudencia le ha atribuido al
principio democrático cuatro características fundamentales para su desarrollo: el ser esencial,
transversal, universal y expansiva.
Se entiende como esencial en la medida en que es una condición necesaria para la vigencia
del Estado Constitucional propio de las democracias occidentales, el cual es asociado
directamente a las libertades, la igualdad y el debido proceso propio del estado liberal, como
a las garantías de los derechos fundamentales propios del Estado social de Derecho.17 Por
otro lado, se entiende que el principio democrático es transversal al ser un imperativo
incorporado en la Constitución en su conjunto, cobijando distintas instancias regulativas de
la misma. Por último, este es universal porque compromete variados escenarios, procesos y
lugares tanto públicos como privados donde se afecta la distribución, control y asignación
del poder social, y expansivo porque busca ampliarse progresivamente conquistando nuevos
ámbitos y profundizando su vigencia en la sociedad.18 Lo que se busca con estas
características del principio democrático es llevar a la realidad esta nueva visión del Estado
y del ciudadano que no solo toma decisiones en elecciones o consultas sino que a su vez es
participe de los procesos decisorios no electorales; se erige en participe de la conformación,
ejercicio y control del poder político.
De acuerdo a esta visión de la Corte, y siguiendo los planteamientos de Sousa Santos y
Avritzer (Sousa Santos & Avritzer, 2004), esta parte del discurso de la democracia
participativa en Colombia se revela como un modelo contrahegemónico al de la democracia
15 Se plantea que es una visión paralela en la medida en que la jurisprudencia constitucional se mezclan las dos visiones de
la participación en las mismas sentencias. Si bien pareciera predominar la visión contrahegemónica, algunas decisiones como el tema del cabildo abierto evidencian la presencia de la visión hegemónica.
16 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994; MP. Hernando Herrera Vergara
17 La Corte establece que la democracia y la participación son parte integrante de una estructura de la cual es inescindible,
y que está compuesta por las libertades y garantías de igualdad del estado liberal, que son la base para la real y efectiva participación democrática. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. Hernado Herrera Vergara; Sentencia SU – 1122 de 2001, MP. Eduardo Montealegre; Sentencia C-303 de 2010, MP. Luis Ernesto Vargas; Sentencia C-303 de 2010, MP. Luis Ernesto Vargas.
representativa liberal. Para estos autores, el modelo hegemónico sufrió de un doble vacío: los
ciudadanos no participaban en los espacios políticos y no se sentían representados por los
gobernantes. Esto llevó a que la democracia participativa surgiera para responder a los
problemas de dicho modelo,19 buscando transformar el discurso democrático al generar
espacios de discusión pública más amplios donde se pudiera debatir la pluralidad, la
exclusión y las desigualdades a través de procedimientos que no solo legitiman la elección y
desarrollo de los gobiernos (Sousa Santos & Avritzer, 2004, págs. 45-49).
Teniendo en cuenta este discurso de la Corte y el contexto que rodeó la promulgación de
Constitución de 1991, se evidencia un interés de la Carta Política por resignificar los espacios
políticos de la democracia representativa que habían sido caracterizados por la exclusión y
la desigualdad. En este sentido, la democracia participativa es entendida como un principio
fundante del Estado que busca incluir a todos los colombianos en la construcción de la vida
pública, teniendo como guía la ampliación expansiva del espacio político apuntando a su
universalidad. En otras palabras, esta segunda visión que plantea el discurso de la Corte
representa la lógica del modelo contrahegemónico que plantean Sousa Santos y Avritzer.
Así pues, se evidencia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional dos visiones paralelas
de la democracia participativa que compiten entre sí. Por un lado esta una concepción que
concibe la democracia participativa como un mero complemento de la representación. Este
modelo, que se ha visto aparejado al sistema económico neoliberal, busca reducir tanto los
espacios participativos como sus alcances. Por el otro lado, existe una visión más radical de
la democracia participativa que la contempla con un papel protagónico dentro del sistema.
De esta forma, se plantea que la participación debe expandirse e universalizarse a la mayoría
de espacios de la vida pública para así poder reconfigurar las lógicas y vacíos que genera la
democracia representativa.
Para evidenciar la tensión entre estas dos concepciones de la democracia participativa,
procedamos a analizar algunos mecanismos de participación contemplados en la
19La representación no daba cuenta de la diversidad cultural ni de su capacidad de acción política, de la incapacidad de las
burocracias para manejar los intereses alrededor de la gestión pública, y la falta de representación de las minorías en las instancias gubernamentales (Sousa Santos & Avritzer, 2004, págs. 45-49).
Constitución y la ley. De esta forma, podremos observar cuales han sido los alcances de estos
espacios y las limitaciones que tienen de acuerdo las visiones anteriormente analizadas.
Mecanismos de participación
En primera instancia tenemos los diversos mecanismos de participación consagrados en el
art. 103 de la Constitución Política que son: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Estos mecanismos fueron desarrollados en la ley 134 de 1994, siendo agrupados por la Corte en
cuatro grandes géneros que son: la iniciativa popular, la consulta20, el voto21 y el cabildo
abierto.22 En términos simples, estos mecanismos constitucionales, que tienen un carácter
eminentemente político, no han sido utilizados por los ciudadanos debido a las altas
exigencias legales, la ausencia de cultura política participativa o el escalamiento de la guerra,
entre otros (Uribe, 2002, pág. 202). De esta forma, estos mecanismos no han sido muy
eficaces para lograr ser apropiados socialmente y en la mayoría de casos no han tenido los
efectos jurídicos que la Constitución les otorgaba para realizar el ideal de la democracia
participativa en Colombia.
Ahora bien, nos centraremos en el análisis de la figura del cabildo abierto al ser este el que
tiene mayor potencial para generar un espacio de deliberación y decisión ciudadana además
de evidenciar la tensión presente en la Constitución. Tanto el voto como las consultas son
mecanismos que se agotan en el momento en que el ciudadano va a las urnas. Si bien
fomentan el debate público, este supone una participación mucho menos conjunta y activa
de la ciudadanía. Por otro lado, la iniciativa popular legislativa y normativa tampoco genera
un espacio claro de deliberación ya que su función es permitir que los ciudadanos puedan
presentar leyes o normas ante las diversas corporaciones públicas. Por el contrario, el cabildo
abierto es una reunión pública dentro de las instancias gubernamentales, donde los
ciudadanos pueden participar directamente para discutir asuntos de interés de la comunidad.23
20 Dentro de este están contemplados tanto el plebiscito como el referendo. 21 Dentro del voto está contemplada la revocatoria del mandato.
22 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994; MP. Hernando Herrera Vergara
23El cabildo es definido como “…la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras
locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad” Art. 9 de la Ley 134 de 1994
En este sentido, esta figura representa de la mejor manera un espacio de participación y
deliberación ciudadana en donde se pueden analizar los alcances democráticos y la tensión
entre las concepciones de la participación.
Para evidenciar dicha tensión constitucional, analizaremos la Sentencia C-180 de 1994, MP.
Hernando Herrera Vergara, donde se estudia la constitucionalidad de la Ley 134 de 1994. En
el análisis del cabildo abierto, la Corte plantea que esta figura debe ser entendida tan sólo
como una garantía de las reuniones políticas de carácter deliberante, quitándole cualquier
capacidad decisoria a la misma. Es particular dicho racionamiento ya que la Corte contempla
que en los cabildos el pueblo ejerce su soberanía de forma directa pero, sin tener sustento
claro24, limita los efectos del ejercicio soberano del pueblo al quitarle su carácter decisorio.
En este sentido, las decisiones tomadas en un cabildo abierto no son vinculantes para las
autoridades, si bien la Corte aclara que el legislador podría cambiar su posición para darle un
carácter vinculante a estas.25 Lo anterior es relevante en la medida en que la Corte limita los
efectos del cabildo abierto, en aras de evitar conceder demasiado poder a estos espacios,
dando un privilegio a la instancia representativa sobre la participativa.
Lo anterior ejemplifica la visión hegemónica de la democracia que busca reducir los
mecanismos participativos limitando sus alcances para no poner en peligro tanto el poder de
los representantes como los intereses de acumulación. Al hacer de dicho mecanismo una
mera consulta a la población, se elimina la posibilidad de que un espacio asambleario decida
en contra de los intereses de las autoridades de gobierno. Esto se ve más claramente con la
oposición que plantea el salvamento de voto de la sentencia, cuyos magistrados recuerdan
que el cabildo abierto es una expresión de soberanía popular local dentro de la democracia
participativa. Así pues, estos plantean que la posición mayoritaria de la Corte reconoce el
24La Corte no hace alusión a ninguna norma de la Ley 134 de 1994 que sustente su posición y no hay evidencia en otras
sentencias que analicen el cabildo como la T- 637 de 2001, MP. Manuel José Cepeda o la T-350 de 2014, MP. Mauricio González. Ahora bien, es factible suponer que el sustento se encuentra en el art. 83 que establece que en los cabildos se prohíbe la presentación de proyectos de ordenanzas, acuerdos o cualquier otro acto administrativo.
25“En este punto la Corte pone de presente que la connotación eminentemente deliberante del cabildo que figura en la
definición, en modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda, pues, abierta la puerta para que en el futuro, el Congreso por la vía estatutaria le reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares en cabildo, en forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como titular originario la ejerce por esta vía de manera directa (artículo 3o. CP)”. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994; MP. Hernando Herrera Vergara
sentido participativo de la institución pero “de manera inexplicable, limita sus alcances hasta
considerar que sólo tiene efectos deliberantes”.26 En consecuencia, dicha interpretación del
cabildo no solo la hace meramente nominal sino también ineficiente, al eliminar sus efectos
jurídicos generando apatía frente a la utilización de esta. En suma, lo que se denota es una
tensión entre dos concepciones de la participación siendo una limitante de los alcances del
cabildo y la otra mucho más radical.
Ahora bien, para profundizar en los alcances y tensiones que han tenido las figuras de
participación deliberativas, podemos analizar otros mecanismos similares en su carácter
deliberativo por fuera de la Constitución. Estos espacios participativos en el nivel local
fueron creados principalmente a través de una avalancha legislativa en los 90´s, la cual se dio
más por el empuje del contexto nacional que por la voluntad sincera de las elites políticas en
el Congreso27 (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 19-20). Dada la gran cantidad de
mecanismos creados, como son las Juntas Administradoras Locales (JAL), los Consejos de
Planeación y las Veedurías ciudadanas entre otros, se hará un breve esbozo de los resultados
que generaron estos espacios de participación en Colombia. Lo que se busca plantear con
esto son los límites que han tenido estos mecanismos de participación.
En primera instancia, se recalca que la creación de estos generó un cambio en la gramática
social, como veíamos antes en el visión contrahegemónica del discurso constitucional, donde
la participación se convirtió en un elemento central de la percepción de las relaciones entre
el Estado y la sociedad (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 367-368). Bajo esa visión, los
mecanismos legales han tenido resultados positivos frente a la ampliación de la movilización
ciudadana, el fortalecimiento de la organización de los movimientos sociales y la
cualificación de los líderes comunitarios para intervenir en los espacios gubernamentales
(Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 382-384).
Sin embargo, estos espacios se han visto severamente limitados por varias razones. Por un
lado, el fetichismo jurídico en Colombia ha generado una diáspora de normas que han
26 Ibid.,
27 Se resalta que esta avalancha legislativa contó con una mínima intervención de la ciudadanía y los movimientos sociales
quedado en letra muerta y en otras ocasiones, la reglamentación de estos espacios ha limitado
los alcances que tienen28 (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 123-158). Asimismo, tanto las
lógicas del clientelismo como la negativa de los gobernantes a fortalecer estos espacios, al
ver amenazado su poder político, han limitado sus alcances (Uribe, 2002, págs. 198-203).
Debido a lo anterior, estos espacios a nivel local han tenido en general un bajo grado de
incidencia en la formulación de políticas públicas locales y en la orientación de la gestión
municipal, si bien los resultados son más halagadores frente al control social de los gobiernos
(Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 163 y 368-369). En suma, estos mecanismos han sido
limitados por diversas razones lo cual ha terminado por alinear su vocación a la visión
hegemónica de la democracia.
Mecanismos “innominados”
A pesar de lo anterior, la visión contrahegemónica presente en la jurisprudencia de la Corte
ha permitido la creación de otros espacios por fuera de las normas constitucionales y legales
que, a pesar de generar pugnas con las elites que defienden la visión opuesta, han permitido
la realización de exitosos procesos participativos como el de la Asamblea de Tarso. El
fundamento de estos mecanismos surge de la jurisprudencia constitucional, derivado del
principio democrático, que se ve reflejado en el inciso final del primer artículo de la Ley 134
de 1994 que estipula:
“la regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de
participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria,
sindical o gremial del país, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en la ley”29.
La Corte Constitucional pone en evidencia con este inciso las características de universalidad
y expansión del principio democrático al estipular que los mecanismos de participación no
28 Velásquez y González establecen que los límites al alcance de estos mecanismos ha sido causado por una falta de instrumentos jurídicos, informativos, técnicos y políticos que han determinado que en general las instancias ciudadanas decidan sobre temas “blandos” dejando los asuntos “duros” en otras instancias políticas donde el ciudadano no entra (Velasquez & Gonzalez, 2003, págs. 325-327).
son taxativos sino que pueden adoptar formas distintas a las estipuladas en la Ley 134.30 En
este sentido, lo que busca dicho inciso es ampliar dichos espacios conforme a los parámetros
jurisprudenciales del principio democrático y los derechos y libertades de la Constitución.
Si bien lo anterior pareciera dar una vía libre a la creación de otros mecanismos de
participación democrática, esta visión no es absoluta ya que debe existir una ponderación
entre lo formal y lo sustancial. En la sentencia SU- 1122 de 2001 la Corte Constitucional
hace un estudio de una solicitud de referendo denegada por el Estado. La Corte se refirió a
este tema dando un valor preciso a los elementos formales establecidos en la Ley 134 de
1994. La Corte contempla que el debido proceso, como valor liberal fundamental, define la
legitimidad de las decisiones y las cualifica como vinculantes para la sociedad. Si bien la
Constitución busca expandir e universalizar la democracia, lo sustancial no puede primar
sobre lo formal de forma absoluta ya que estaría dejando por fuera las formalidades que
adquieren un valor sustancial al calificar la voluntad emitida por un cierto grupo de
ciudadanos.31 En síntesis, se desprende de la visión contrahegemónica una voluntad
manifiesta de ampliar la democracia participativa sin restringirse a los postulados legales
pero recordando el valor que tiene la reglamentación formal para reconocer las
manifestaciones genuinas de participación.
De acuerdo a lo anterior, estos mecanismos de participación “innominados” deben respetar
la Constitución por lo cual deben seguir ciertas formas y reglas, que no son explícitas; esto
evidencia la dificultad de entender y regular estos espacios de participación “innominados”.
En la medida en que no existe regulación sobre éstos, le corresponde a la Corte analizar caso
por caso qué reglas y procedimientos son conformes al principio democrático y qué alcances
puede llegar a tener lo decidido en estos espacios de acuerdo a la estructura del Estado.
Entonces, la gran pregunta es: ¿Puede un mecanismo de participación “innominado” tener
carácter decisorio y no solamente deliberante sin contrariar la Constitución? ¿En qué casos y
bajo qué condiciones? Si bien existe una visión hegemónica presente en la jurisprudencia de
30 Sentencia T- 637 de 2001 MP. Manuel José Cepeda
la Corte, la concepción contrahegemónica que pugna con la primera permite dar un sostén
jurídico a estos espacios que van más allá de los límites que han tenido los mecanismos de
participación locales o el cabildo abierto.
Para analizar el potencial de los mecanismos “innominados”, se hará un recuento de la
experiencia de la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso, la cual evidencia un proceso
participativo con un tipo particular de capacidad decisoria cuyo ejercicio se legitima a partir
de la visión contrahegemónica de la democracia.
Asamblea Municipal Constituyente de Tarso (AMCT o Asamblea)
La historia del municipio de Tarso ha sido caracterizada, desde su creación en 1936, por la
conformación de comunidades de base cristianas, organizaciones campesinas, sindicales,
estudiantiles, comunitarias y culturales que movieron la región del suroeste de Antioquia.
Desde los 50´s y 60´s, se gestaron procesos de resistencia campesina como el Movimiento
por la Unidad Revolucionaria (MUR) y el Movimiento Independiente Revolucionario (MIR)
en contra de la concentración de la tierra en el municipio (Coproración Nuevo Arco Iris,
2003, pág. 4). Posteriormente, en la década de los 70´s se conformaron empresas
comunitarias campesinas que expropiaron a diversos hacendados de sus tierras bajo la
consigna de “la tierra pal que la trabaja”; siendo este movimiento parte de la Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) (Rondon, 2009, pág. 29). Lo anterior evidencia
un marcado ánimo de la población para organizarse en pos de sus derechos y ser partícipe de
la vida pública del municipio.
Contexto
A partir de los 80´s, el ELN comenzó a tener presencia en el municipio. El aumento de sus
actividades en la década de los 90´s generó el desplazamiento silencioso de inversionistas y
pobladores de Tarso. Esto llevó a que en el año de 1993 se generara un trabajo de las
organizaciones como resistencia civil frente a los actores armados, pidiendo el respeto de la
con la desmovilización de la Corriente de Renovación Socialista (CRS)32, el municipio fue
incluido en los Fondos de Desarrollo Regional del Acuerdo de Paz, lo cual fomentó
importantes procesos de organización a través del impulso de proyectos agrícolas para
campesinos como fue la Cooperativa Multiactiva de Tarso -Coomutar-. Sin embargo, estos
esfuerzos generaron una reacción de los actores armados que desencadenó en la toma del
pueblo en 1997 por parte del ELN, haciendo un juicio político a los líderes que encabezaban
la resistencia a estos (Coproración Nuevo Arco Iris, 2003, págs. 4-6).
Aunado a lo anterior, el municipio de Tarso venía presentando desde hacía un buen tiempo
signos de enormes problemas en la administración pública. La ambición de los líderes de los
partidos tradicionales había convertido el erario público del Municipio en su caja menor,
siendo este el punto de partida de la grave crisis financiera y de gobernabilidad de Tarso.33
Esto se evidencia en el diagnostico hecho por la ESAP en 2004 (ESAP, 2004) donde se
denotan los siguientes indicadores:
- Un déficit fiscal cercano a los 1.000 millones de pesos e ingresos anuales por
concepto de impuestos de 260 millones.
- La amenaza de supresión del Municipio por su inviabilidad presupuestal.
- Atraso de 18 meses en el pago de la nómina municipal.
- Pérdida de confianza y legitimidad en el gobierno local por parte de la comunidad.
- Sospechas de la comunidad por malos manejos financieros.
Más allá de esto, en Tarso se combinaron otros elementos que dieron pie a que la comunidad
decidiera generar una solución para los problemas que la aquejaban. Estas son:
- La caída de los precios internacionales del café, que era la principal actividad de los
miembros del municipio (generaba el 80% de las fuentes de trabajo).
- El conflicto armado como fuente de empleo para la juventud.
32 La Corriente de Renovación Socialista (CRS) nació dentro de la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional, ELN, conformada por aquellos sectores que a comienzos de los años noventa consideraron que la estrategia de la lucha armada ya no era viable.El 9 de abril de 1994, guerrilleros organizados en la Corriente de Renovación Socialista, CRS, firmaron un acuerdo de paz con el gobierno del presidente Cesar Gaviria.
- La inexistencia de una dirigencia política local con visión clara de integración
municipio-región.
- Baja participación electoral con altos índices de abstención junto a un alto
componente de participación en organizaciones sociales y comunitarias que no tenían
influencia en las decisiones del municipio (Rondon, 2009).
Creación
Ante la crisis económica y administrativa de Tarso, que había generado no solo la
inviabilidad del municipio como ente territorial sino también un enorme descontento social,
se comenzó a gestar un proceso liderado por Alirio Arroyave, exguerrillero desmovilizado
del CRS, para generar una respuesta de la población ante dicha situación. Para esto, se
comenzó a convocar a todos los sectores políticos, económicos y sociales a jornadas de
información y talleres de organización en aras de difundir la propuesta del proyecto
comunitario y definir los objetivos y alcances que debía tener (Caldas, 2003, pág. 14). Ese
año de preparación término en la convocatoria y realización del Foro: Tarso hacia un nuevo
milenio, el 31 de Octubre de 1999, convocado por la Cooperativa multiactiva de Tarso en
cabeza de Alirio Arroyave. En este se presentó el documento llamado “Llamando a construir
una nueva alternativa”. De este foro quedaron como conclusiones que el municipio
efectivamente estaba en crisis y que la solución debía provenir de la obra ciudadana
(Arroyave, 2015).
Apartar de lo anterior se creó el Comité de Impulso34, el cual buscaba convocar a la
ciudadanía a un espacio participativo, para lograr un proceso de unidad que afrontara los
problemas del municipio (Hurtado, AMCT, 2015). Con el apoyo de Redepaz y de los
empresarios35 de la zona, entre otros36, se gestaron diversos eventos que fueron atrayendo a
34 Conformado originalmente por 25 miembros que se reunían cada 8 días para ir ampliando la convocatoria ciudadana en
el municipio (Zapata & Lopez, 2015).
35 Los empresarios crearon una Corporación llamada “Amigos por Tarso” (Zapata & Lopez, 2015).
36 Se resalta el apoyo de la Iglesia Católica del municipio y el papel que jugó para ampliar la convocatoria ciudadana. Dice William Zapata: "nos pegamos mucho de la Iglesia Católica, entonces, el párroco que había en ese entonces hombre, entendió el asunto. Nosotros no teníamos ni con que movilizarnos pa ir a una vereda, pues como para contar el cuento y no le pegamos a él. Recuerdo que salíamos pa una vereda a una misa y después de la misa era el espacio para nosotros” (Zapata & Lopez, 2015).
la población al proceso. Alirio Arroyave sería quien traería la idea de la Asamblea
Constituyente, a partir de su conocimiento del proceso que se había gestado en el municipio
de Mogotes, Santander (Arroyave, 2015). Debido a estos trabajos previos, se logró una
amplia convocatoria de los ciudadanos de Tarso evidenciando la generación de conciencia
social en los mismos y un compromiso para sacar adelante al municipio.
Del éxito de la etapa preparatoria y el diagnóstico del municipio hecho en el foro, surgió la
idea de crear un Plan de gobierno hecho por la ciudadanía, que planteara las soluciones a
mediano y largo plazo de los problemas de Tarso. De esta forma, el Comité junto a la
población se reunió hasta lograr gestar un programa de gobierno, ajeno a la participación de
los candidatos a la Alcaldía y el Concejo que ya se iban postulando para las elecciones que
se acercaban. Sin embargo, según Eucaris López (Lopez, 2015) , candidata al Concejo del
momento, el proceso no fue ajeno a las resistencias. Ella desconfiaba de este al verlo como
una oportunidad política de algún candidato para manipular a la comunidad. No obstante, el
proceso continuó, si bien la construcción del programa de gobierno se vio frenada por las
elecciones a la Alcaldía y al Concejo. De acuerdo con William Zapata (Zapata & Lopez,
2015), este Comité presentó la propuesta en la que venían trabajando a los dos candidatos a
la alcaldía, siendo Oscar Hurtado quien la asumió con mayor compromiso. Dicho candidato
propuso un Programa de Gobierno unificado y definido por la comunidad, en los términos en
que se venía construyendo en el Comité. En esta propuesta se concretaban los deseos de la
comunidad y Hurtado se comprometió a renunciar si incumplía el mandato del pueblo en el
programa.
Con la victoria mayoritaria de Hurtado en las elecciones37, y la necesidad de formular un
Plan de Desarrollo Municipal por parte de la Administración Pública, se dio un nuevo
impulso al proyecto. Por esto, la Asamblea Municipal Constituyente de Tarso fue
oficialmente instalada el 28 de enero del 2001, frente a más de 3000 mil personas reunidas
37 El Comité de Impulso, como espacio participativo de la ciudadanía, no buscó direccionar los votos de los miembros y
ciudadanos participantes en dicho espacio, si bien el apoyo del candidato a la propuesta de la Asamblea fue clave para su victoria (Zapata & Lopez, 2015).
en la plaza del pueblo38, siendo esta “la máxima expresión de la comunidad organizada,
establecida para discutir y decidir de común acuerdo los quehaceres frente al desarrollo
económico, social y político; en un espacio abierto de participación democrática, buscando
salidas a la crisis municipal, y generando un modelo de desarrollo local en beneficio de la
construcción humana y la paz” (Coproración Nuevo Arco Iris, 2003, pág. 6). En este sentido, es “un escenario de diagnóstico, discusión y planeación teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de la comunidad buscando el desarrollo y el bienestar de todos” (Chica, 2005).
Bien es de aclarar que la Asamblea no buscaba tomarse para sí las funciones del Concejo,
como administrador del municipio, sino que buscaba generar un cogobierno con la
administración municipal, manteniendo el proceso como uno netamente civil (Zapata &
Lopez, 2015) (Hurtado, AMCT, 2015). En este sentido, lo que buscaba la Asamblea era
gestar un proceso conjunto donde las instituciones del Estado trabajaran de la mano con la
ciudadanía organizada en Asamblea, sin buscar una suerte de jerarquización entre ambos.
Más aun, como lo dice William Zapata (Zapata & Lopez, 2015), toda persona era bienvenida
a ser parte de la Asamblea, ya fueran miembros de partidos políticos, campesinos,
comerciantes u otros, con tal de que esta fuera ajena a su identificación con un partido o el
mismo Estado. Así pues, es posible entender la AMCT como un espacio de organización
social de la comunidad para participar de las grandes decisiones que comprometan algún
aspecto de la vida del municipio, y que involucra un acuerdo colectivo para construir en
conjunto un futuro.
¿Tenía la Asamblea un fundamento legal para su existencia?
Fundamento jurídico
La AMCT reconoció desde sus inicios que su constitución y las funciones que planeaba
asumir encontrarían resistencias por parte de la administración pública – Estado. Por esta
razón, sustentaron su existencia a partir de los artículos 1, 3, 22 y 103 de la Constitución
Política de Colombia. Los ciudadanos del municipio se habían declarado como “ciudadanía
en acción” en aras de hacer efectiva y real “el sueño de la democracia, la igualdad y la
participación, en el que la práctica de la colectividad trascienda el discurso y se convierta en
la bandera del desarrollo y de la autodeterminación de los pueblos” (Tarso, 2001). De acuerdo
a lo anterior, la AMCT se sustentó en el art. 3 y 22 de la Constitución al plantear que era un
espacio donde había un ejercicio directo de la soberanía popular39 en la medida en que los
ciudadanos del municipio habían tomado la decisión de crear este espacio de democracia
directa para la consecución de la paz y el desarrollo (Arroyave, 2015).
Ahora bien, la AMCT se sustentó en el art. 103, el cual desarrolla los mecanismos de
participación que la Constitución de 1991 había concebido para el ejercicio de este derecho.
Si bien la Asamblea no era uno de los espacios concebidos en el art. 103, esta argumentaba
que en ejercicio de la soberanía popular, este espacio era un ejercicio legítimo de
participación soberana.
Teniendo este fundamento en mente, procedamos a ver la estructura que asumió la AMCT
con la intención de dar expresión directa a la soberanía popular que los ciudadanos de Tarso
reclamaban para sí.
Estructura
La AMCT estaba dividida en dos instancias: La Asamblea General de Ciudadanos y la
Asamblea General de Voceros (Velez & Betancout, 2005, pág. 49). La primera era el órgano
máximo de decisión dentro de la organización y estaba compuesta por todo ciudadano que
quisiera participar en este espacio.40 A su vez estaba la Asamblea de Voceros, espacio
operativo y deliberativo de la AMCT, que estaba conformado por 150 delegados en
representación de distintos sectores y organizaciones de Tarso. Estos eran elegidos
democráticamente por las comunidades, organizaciones o el sector privado que
39 Constitución Política de Colombia, Art. 3: La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder
público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece (resaltado hecho por el autor).
40La Asamblea General se reunía semestralmente y, en algunas ocasiones se reunía anualmente, dependiendo de la
representaban41, lo cual genero un mayor respaldo generalizado de sus espacios de
proveniencia42. A su vez, estos pueden ser removidos de sus funciones en cualquier instante
por quienes los eligieron. Bien es de recordar que en esta Asamblea tiene puesto por derecho
propio el Alcalde, los concejales y el personero (Velez & Betancout, 2005, pág. 49).
Estas asambleas son dirigidas por una junta directiva, llamada la Presidencia colegiada de la
Asamblea, conformada por:
- 7 Presidentes colegiados, entre ellos el Alcalde Municipal
- 2 fiscales, uno de los cuales es el párroco del municipio
- 2 secretarias
- 2 relacionistas públicos
- 1 Director Ejecutivo (Chica, 2005)
Este organismo permanente, de carácter eminentemente administrativo, estaba encargado de
velar por el buen funcionamiento de las dos asambleas, como era convocarlas, elaborar temas
para discutir, realizar informes de lo producido y tener informada a la comunidad sobre los
procesos que se adelantaban. Sus miembros eran elegidos por la Asamblea de voceros en
pleno. Aparte de las anteriores, se crearon siete mesas de trabajo que constituían la base de
participación comunitaria y que se encargaban de generar y gestionar los diversos proyectos
y temas de importancia para la comunidad como eran el Plan de gobierno, el Plan de
Desarrollo Municipal y los presupuestos participativos. Las mesas fueron divididas por dos
grandes temas a desarrollar y cada una tenía su subdivisión en las que eran las siete mesas de
trabajo.43
Desarrollo de la AMCT
La victoria de Oscar Hurtado fue la muestra simbólica de la vitalidad del proyecto de la
Asamblea Constituyente y sirvió de impulso para continuar a la segunda etapa del proceso:
41 Estos voceros eran elegidos a partir de las comisiones veredales y sectoriales que se habían conformado desde el principio
de la AMCT, las cuales elegían a su vocero para que portara su voz en la Asamblea de voceros (Arroyave, 2015). 42 La primea elección de esta Asamblea de Voceros tuvo lugar en enero de 2001 (Chica, 2005).
43 Estas eran: Desarrollo Sostenible: a) Democracia y gestión pública; b) Empleo, micro empresas, sector agrícola y pecuario; c) Seguridad social, salud y vivienda; d) Medio ambiente. Convivencia Pacífica y Paz: a) Derechos Humanos y deberes ciudadanos; b) Educación y cultura; c) Recreación y deporte.
la construcción comunitaria del Plan de Desarrollo. Para lograr este objetivo se consolidaron
las mesas temáticas de trabajo44 que recibieron un enorme apoyo internacional para su
funcionamiento.45 La población tarseña decidía en cuál de los comités le interesaba trabajar
y se vinculaba a estos, trabajando en reuniones permanentes para el desarrollo de consensos46
que posteriormente, cuando todos los comités habían llegado al mismo punto, eran llevados
a la Asamblea de Voceros para la toma de decisiones sobre estos (Arroyave, 2015) (Zapata
& Lopez, 2015). Después de tres meses de trabajo y de participación de una gran parte de la
población del municipio perteneciente a todos los estamentos sociales, la Asamblea
construyó en conjunto el Plan de Desarrollo del municipio.
Ahora bien, esto no fue un proceso fácil ni ajeno a las dificultades y resistencias que involucra
un proceso de participación popular como este. Desde el principio, algunos candidatos al
Concejo se mostraron renuentes a participar en el proceso. Concretamente, 3 de 9 de los
concejales durante la alcaldía de Hurtado se oponían al proceso, siendo éstos del partido que
apoyaba al candidato perdedor (Hurtado, AMCT, 2015). Algunos concejales, según William
Zapata (Zapata & Lopez, 2015), veían en el proceso de la Asamblea una usurpación de sus
funciones y más aún, según Alirio Arroyave (Arroyave, 2015), se sentían desplazados y en
consecuencia, veían amenazado su poder de controlar los recursos del municipio. En otras
palabras, los concejales sentían que sus funciones constitucionales y legales estaban en tela
de juicio y en consecuencia, su poder de control sobre los recursos que eran la base de la
corrupción y el clientelismo.
A su vez, Eucaris López (Lopez, 2015) resalta que dentro del Comité de Impulso había dos
desmovilizados del ELN (William Zapata y Alirio Arroyave), lo cual generaba desconfianza
44 Ver acápite de la Estructura de la AMCT.
45 Todo este proceso fue asesorado por parte de diversas organizaciones como el Programa de Cultura de Paz de la UNESCO
y la Universidad Autónoma del Barcelona y acompañado por la Gobernación de Antioquia, la Unión Europea, las Naciones Unidas y Redepaz entre otros (Velez & Betancout, 2005).
46 Bien se debe recalcar que en estos espacios se buscaba combinar tanto lo técnico como la participación ciudadana. En
primera instancia, previa y paralelamente se hacían capacitaciones a los ciudadanos para que conocieran sobre temas administrativos del municipio para poder llegar preparados a estos comités. A su vez, los comités eran acompañados, para la parte técnica, por funcionarios de la Alcaldía como personas de cooperación extranjera que habían capacitado a los ciudadanos para estas tareas, como lo señalan Alirio Arroyave y Carlos Valles (Arroyave, 2015) (Diez, Valles, & Ocampo, 2015).
en el proceso para algunos concejales y ciudadanos. Lo anterior se refleja en la opinión de
Nelson Muñeton, expresidente del Concejo Municipal, que decía: “Dentro de la Junta
Directiva hay unos tres o cuatro reinsertados, quienes manejan la parte extrema izquierda,
por lo tanto, les interesa hacer ver los partidos tradicionales como algo malo, y que la gente
se interesara por los partidos de izquierda, por esa razón pensamos que se está formando un
polo comunista” (Muñeton, 2005, pág. 105). Todo esto evidencia la resistencia de los
políticos tradicionales del municipio debido a la nueva dinámica de control y de repartición
del poder con la Asamblea Constituyente.
Más allá de estas resistencias, la AMCT procedió a concretar la tercera fase de su desarrollo:
el presupuesto participativo. Las diversas mesas de trabajo se reunían para decidir la
repartición del presupuesto del municipio para los proyectos y necesidades que se habían
identificado en el Plan de Desarrollo. Carlos Valles (Diez, Valles, & Ocampo, 2015)
comentaba que estos procesos se realizaban por medio de “caramelos”, que representaban el
dinero del presupuesto, los cuales eran entregados a los miembros para distribuirlos. Ahora
bien, estos no fueron los únicos temas que trató la AMCT. Dentro de éstos se gestaron
políticas públicas (Zapata & Lopez, 2015) y proyectos productivos para el municipio, como
son el proyecto de huertas (Diez, Valles, & Ocampo, 2015) y la granja integral entre otros
(Lopez, 2015). En suma, la Asamblea era una organización civil que asumió un cogobierno
con la administración municipal decidiendo sobre diversos ámbitos, desde el Plan de
Desarrollo Municipal hasta las políticas públicas del municipio.47
Por último, es importante resaltar los logros de la Asamblea en Tarso. En primera instancia,
se recalca que las finanzas del municipio fueron saneadas, como se desprende de del Informe
de Gestión (Hurtado, 2003) presentado por el Alcalde Hurtado a la AMCT. Asimismo, esta
logro generar una unidad de la población en torno al desarrollo del municipio48, generando
un sentimiento de pertenencia y orgullo de los ciudadanos. De la mano de lo anterior, la
47El único proyecto que la Asamblea gestó y no fue aprobado en el Concejo fue la política pública de juventudes,
desarrollada por la Asamblea Juvenil Constituyente de Tarso (conformada por los jóvenes del municipio).
48Esto se evidencia en lograr una candidatura única para el periodo posterior al Alcalde Oscar Hurtado, que ganó Ignacio
Asamblea logró generar también un proceso de construcción de cultura ciudadana con
especial énfasis en la relevancia de lo público. Esto se evidencia en los procesos de
capacitación ciudadana que tenían como objetivo la apropiación del conocimiento sobre el
manejo de la administración pública del municipio así como de la vida pública y política en
general.49 Una evidencia de esto era la misma participación de los jóvenes en la Asamblea
Constituyente Juvenil donde se buscaba la formación de los menores en valores cívicos sobre
lo público (Diez, Valles, & Ocampo, 2015). En resumidas cuentas, se evidencia cómo la
Asamblea logró generar tanto resultados administrativos y fiscales en el municipio, como la
concientización de la ciudadanía sobre la importancia de los asuntos públicos.
Ahora bien, teniendo ya claridad sobre el proceso y los logros de la Asamblea, podemos pasar
a analizar qué implicaciones, tensiones y retos surgen frente a la concepción de la democracia
participativa adoptada por el orden constitucional colombiano.
Dilemas y retos a la democracia participativa en Colombia
Ante todo, es importante resaltar algunos de los elementos básicos de la AMCT. En primera
instancia, se denota que la Asamblea, como lo dice su nombre, era un mecanismo de
participación asambleario. En otras palabras, esta funcionaba como un organismo donde se
reunía un gran número de personas para deliberar y debatir sobre diversos aspectos de la vida
pública. Esto se daba tanto en la Asamblea General como en las mesas de trabajo donde se
resalta la horizontalidad como principio de deliberación.50 Ahora bien, es claro que si bien
existía una Asamblea General, también existía una asamblea de voceros los cuales
representaban de forma directa51 los intereses del sector de donde provenían. Es decir, si bien
los voceros evidencian un elemento de representación, la principal instancia de la AMCT
49Esto se desprende las entrevistas realizadas: (Zapata & Lopez, 2015) (Lopez, 2015) (Arroyave, 2015) (Diez, Valles, &
Ocampo, 2015)
50De acuerdo a William Zapata (Zapata & Lopez, 2015) y Oscar Hurtado (Hurtado, AMCT, 2015).
51 Estos voceros de las asambleas locales o sectores actuaban bajo un mandato imperativo y revocable representando los
intereses específicos del sector del cual eran elegidos. Para ver en más detalle los tipos de representación ver (Bobbio, 2001, pág. 54 y ss.)
eran las mesas de trabajo por lo cual podríamos hablar de un mecanismo principalmente
ligado a la democracia directa, con elementos de representación.
Con respecto al carácter deliberativo de este espacio, sobresale a primera vista que las
discusiones y resultados de la Asamblea tenían un carácter decisorio. Sin ir muy lejos, esta
decidió el plan de gobierno del Alcalde52, el Plan de Desarrollo Municipal, la repartición del
presupuesto de la alcaldía y algunas políticas públicas, entre otros. Se evidencia así cómo el
proceso asambleario no solo buscaba vincular a los tarseños al gobierno, a modo de consulta,
sino que funcionó como un mecanismo más complejo de autogobierno. En este sentido, la
población asumió un papel de participación preponderante siguiendo los parámetros que
plantea la concepción contrahegemónica de la democracia. Esto se contrasta con el cabildo
abierto que tan solo tiene un carácter deliberante por lo cual sus decisiones no son
vinculantes. No obstante, en términos estrictos no sería correcto afirmar que las decisiones
de la Asamblea son vinculantes. Estas fueron tomadas de tal forma ya que los alcaldes y
concejales de la época, como lo dice William (Zapata & Lopez, 2015), decidieron apoyar el
proceso y asumir como vinculante las decisiones tomadas. Es decir que sin dicho apoyo la
Asamblea no hubiera podido tener el carácter decisorio que tuvo.
Pero, ¿habría algún elemento diferente de la voluntad política que hiciera vinculante las
decisiones de la AMCT a la administración municipal? No solo la voluntad política le dio
fuerza al proceso de la Asamblea sino que la gran acogida y participación de la comunidad
de Tarso y sus diversos estamentos sociales, generó una enorme legitimidad sobre sus
decisiones. En otras palabras, la Asamblea gozaba de una legitimidad53 que se desprendía del
consentimiento de los ciudadanos del municipio para aceptar sus decisiones, reconociéndolas
como una manifestación válida del colectivo y otorgándole el reconocimiento
correspondiente. Al existir una amplia participación de la comunidad54, las personas sentían
52 Tanto el de Oscar Hurtado como el de su sucesor Ignacio Castaño.
53 Weber determino en sus escritos que la legitimidad de los Estados en la sociedad capitalistas derivaba de lo que él
consideraba la dominación legal-racional. En este sentido, la dominación del Estado obtiene su legitimidad de la legalidad de sus acciones, de la norma estatuida (Weber, 1993, pág. 54) Ahora bien, para que el orden legal tenga dicho efecto, este debe ser considerado válido por la comunidad a partir del reconocimiento de este por parte de los ciudadanos que manifiestan su consentimiento sobre el mismo (Rios, 2010, págs. 18-20).
que eran parte de la toma de las decisiones que afectaban a su municipio, dándole un alto
grado de legitimidad a estos procesos.
Asimismo, las instituciones de la administración municipal reconocían aquella legitimidad,
pues esta generaba no solo presión para su aceptación, sino también el fantasma del costo
político de no reconocerla como válida. Esto es fundamental ya que la gobernabilidad del
Estado está íntimamente ligada a la legitimidad en la medida en que: “La gobernabilidad
puede ser entendida como aquel buen gobierno que actúa bajo un referente de legitimidad”
(Rios, 2010, pág. 29). A falta de la segunda, la primera no se desarrollará de la misma manera
ya que las decisiones y proyectos de la administración municipal no serían bien recibidas por
la población, ocasionando conflictos y resistencias. Bien dice Celis: “…el concepto de
gobernabilidad, se refiere a la necesidad de lograr una combinación óptima de elementos
democráticos y de eficiencia administrativa en la actividad gubernamental, a fin de lograr la
estabilidad y la legitimidad del régimen político” (Rios, 2010, pág. 32). En el caso de Tarso,
es claro que la gobernabilidad del municipio tuvo un gran impulso al haberse desarrollado
un proceso de co-gobierno entre la administración municipal y la Asamblea, que obtuvo una
alto grado de legitimidad por los elementos participativos de su funcionamiento.
De igual modo, se recalca otra característica fundamental del proceso asambleario de Tarso:
su existencia por fuera de las organizaciones estatales. Como bien hemos visto, la Asamblea
se conformó en un co-gobierno con la administración municipal pero sin fusionarse con esta.
Asimismo, de acuerdo a las versiones dadas por varios entrevistados55, en las diversas
instancias de la AMCT participaron los miembros de la Alcaldía y Concejo pero tan solo
como lo haría cualquier otro ciudadano. Si bien sus puestos en la administración les daban
un cierto reconocimiento y participación en la Asamblea, no participaban bajo un esquema
de jerarquización sino más bien bajo uno de horizontalidad. A su vez, la Asamblea recibía a
todo ciudadano, de forme independiente a sus filiaciones partidistas, evitando a toda costa
ser identificada con un partido específico. Esto representa otro gesto de desapego de la