El riesgo excepcional y las actividades peligrosas
Camilo Romero Florez 200813298
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES 2014
TABLA DE CONTENIDO:
1.INTRODUCCION………3
2.LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN COLOMBIA…..………4
3.EL RIESGO EXCEPCIONAL………..4
4.LA RELACIÓN ENTRE EL RIESGO EXCEPCIONAL Y LAS ACTIVIDADES PELIGROSAS………..…7
5.LAS ACTIVIDADES PELIGROSAS..………...7
6. EL DAÑO ESPECIAL VS EL RIESGO EXCEPCIONAL……….…...10
7.CASOS PARTICULARES..……….12
8.CASOS GRISES...………...………....…15
9.JURISPRUDENCIA RECIENTE………16
9.1 Energía eléctrica………16
9.2 Armas de fuego……….18
9.3 Conducción de vehículos automotores………18
10.CONCLUSIONES………..………20
1. INTRODUCCIÓN
La presencia casi absoluta del Estado en la vida de cotidiana, lleva a que muchas veces dentro del desarrollo de las actividades estatales se generen consecuencias inesperadas que alteren las condiciones y las expectativas de todos o algunos de los miembros del sistema jurídico, entre los que encontramos ciudadanos, funcionarios y entidades; en consecuencia, las mencionadas operaciones hacen que el concepto de la responsabilidad estatal cobre una vital importancia en nuestro diario vivir.
La responsabilidad objetiva es un título de imputación que llama la atención, pues prescinde del elemento de la culpa para generar la responsabilidad del Estado, es decir basta demostrar la relación de causalidad entre el hecho de la Administración y el daño producido; aun así este título debe ser manejado con cuidado dados los alcances y efectos que puede conllevar como un a responsabilidad desmedida y generalizada del Estado.
En este trabajo se pretende examinar una de las especies de responsabilidad objetiva, siendo esta el riesgo excepcional, este concepto es aplicado cuando el Estado en desarrollo de una actividad peligrosa causa un perjuicio. La anterior definición lleva a preguntar que debe considerarse “una actividad peligrosa”, porque siendo estrictos prácticamente cualquier actividad conlleva un riesgo intrínseco, lo que permitiría catalogarla como peligrosa y de esta manera hacer un uso exagerado de la figura del riesgo excepcional para generar la responsabilidad estatal. Por esto, se busca determinar con claridad y de manera objetiva que criterios deben ser aplicados para llegar a calificar de tal manera una actividad; pues realizar una lista taxativa de las actividades que deban considerarse como tales resulta bastante restrictivo.
2. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN COLOMBIA
La base para que la Administración se encuentre obligada frente a los daños que produce en el desarrollo de sus funciones la encontramos en el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, que de igual manera es el fundamento para dar inicio a las acciones de responsabilidad del Estado, pues este artículo, le impone al Estado el deber de responder patrimonialmente por todos los daños antijurídicos que le sean imputados, que se generen como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas.
La responsabilidad como consecuencia de la conducta activa u omisiva puede ser lícita o ilícita, de lo cual se desprende la imputación de responsabilidad a realizar, a saber: falla del servicio, riesgo excepcional y daño
especial. En este escrito, como ya se mencionó nos concentraremos en analizar el riesgo excepcional, que se trata de una actuación lícita en la que no se
reprocha la conducta de la Administración1.
De igual manera, como para aludir a los regímenes de responsabilidad del Estado es necesaria la existencia del daño antijurídico (como queda claro de la lectura del artículo constitucional mencionado), el análisis partirá suponiendo la existencia del mismo para no desviar el objeto de examen; pues de no suponer lo anterior, no habría razón para examinar el título de imputación pertinente, pues como bien lo señala Juan Carlos Henao: “ El daño es, entonces, el primer elemento de la responsabilidad, y de no estar presente torna inoficioso el
estudio de la misma (…)”2
3. EL RIESGO EXCEPCIONAL
El autor Ramiro Saavedra3 hace alusión a esta teoría, empleando la
denominación de responsabilidad administrativa por riesgo creado, manifestando que se trata de una expresión de un principio general del derecho como lo es el de moral solidaria y que además es manifestación de la exigencia
de equidad, de igual manera que lo considera Oriol Mir Puigpelat4 en su libro
“La responsabilidad patrimonial de la administración”; todo esto es apreciable si se tiene en cuenta que se trata de un fenómeno de responsabilidad sin falta que se opone directamente a los casos de un Estado irresponsable frente a sus actuaciones .
Saavedra se preocupa por proporcionarle una definición a la noción de riesgo de las cuales se destacan la proveniente de la técnica probabilista que hace referencia a la ocurrencia de un acontecimiento particular independientemente de que el suceso sea deseable o que se trate de un evento infortunado; a continuación trata una acepción puramente afectiva donde se trata de manera indistinta las expresiones riesgo y peligro, pero de ella cabe destacar que la connotación que le otorga es negativa, en la medida en que es un acontecimiento es previsto y temido (que según el autor es la que se emplea con mayor frecuencia en el ámbito contencioso administrativo); por último trata una noción estadística de ocurrencia de un daño que trata el “álea inherente a cualquier actividad humana”.
1 Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera. Expediente 18940. 26 de enero de 2011. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
2 HENAO, Juan Carlos. “El daño. Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés”. Universidad Externado de Colombia, quinta edición. Bogotá. 2005. p. 36.
3 SAAVEDRA, Ramiro. “La responsabilidad extracontractual de la administración pública”. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez. Bogotá. 2003. p. 381.
4 MIR PIUGPELAT, Oriol. “La responsabilidad patrimonial de la administración”. Euros Editores S.R.L.. Buenos Aires. 2012. p. 157.
De las diferentes nociones de riesgo Saavedra hace referencia a tres especies de hipótesis del riesgo excepcional, siendo estas la responsabilidad por riesgo-peligro; responsabilidad por riesgo-beneficio y la responsabilidad por riesgo-álea. La primera de ellas a grandes rasgos es la que se encuentra vinculada de manera más estrecha con el concepto de actividades peligrosas (objeto central de este trabajo y el cual se desarrollara mas detalladamente a continuación); la segunda hace referencia a aquellos casos en que el agente (la Administración) se beneficia por el desarrollo de la actividad riesgosa; la última de ellas, se ocupa de aquellos riesgos que a pesar de todas las precauciones que se toman y de una debida diligencia se concretan.
De igual manera, vale la pena mencionar el ámbito de aplicación de éste tipo de imputación que sugiere el profesor Gustavo Quintero Navas quien establece que se trata bajo los escenarios “de las cosas peligrosas (explosivos, armas y objetos peligrosos y las obras y bienes públicos peligrosos), los
métodos peligrosos y las situaciones peligrosas”5.
Adicionalmente, resulta pertinente mencionar los comentarios que hace
Juan Carlos Pelaez6 con respecto a la noción de riesgo que maneja “la
jurisprudencia administrativa colombiana, en cuanto a que tal elemento se entiende como un riesgo creado por el manejo de elementos que generan situaciones de riesgo; y que por otra parte, el empleo del riesgo como fundamento de responsabilidad se encuentra ligado de manera intima con ela noción de equilibrio de las cargas públicos.
Por su parte según la jurisprudencia nacional, la teoría del riesgo excepcional es el título jurídico de imputación de la responsabilidad estatal de carácter objetivo, que se basa en:
“ el riesgo creado o riesgo excepcional [y que] deriva su existencia de la consideración según la cual el sujeto de derecho que despliega una actividad cuya realización implica el riesgo de ocasionar daños, debe asumir la responsabilidad derivada de la causación de estos en el evento en que sobrevengan o que, aun cuando la actividad no entrañe verdadera peligrosidad pueda producir, por parte de la persona que de dicha actividad
se beneficia”7,
5 QUINTERO, Gustavo. “Regímenes de responsabilidad del Estado por el menoscabo causado a la propiedad privada con el fin de proteger el medio ambiente : perspectiva francesa y colombiana a partir de la ponencia del profesor René Hostiou”. EN: Revista de Derecho Público.; No. 11 (Jun. 2000) p. 137-149
6 PELAEZ, Juan Carlos. “Reflexiones sobre los fundamentos de la jurisprudencia administrativa francesa y colombiana en materia de actos de terrorismo. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2000. p. 93-94.
7 Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo, Sección tercera. Expediente 16530. 16 de marzo de 2008. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
es posible encajar estos dos supuestos de hecho dentro de las categorías de riesgo-peligro y riesgo-beneficio, mencionadas anteriormente citando al profesor Saavedra Becerra.
Esta doctrina se diferencia de la de falla del servicio en la medida en que el Estado no puede exonerarse probando diligencia o demostrando prudencia, solo puede exonerarse acreditando inexistencia de nexo causal ya sea por fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima. En consecuencia, al actor le basta simplemente probar la existencia del daño antijurídico (sobre el cual no hay obligación de soportarlo, rompiendo entoces el principio de equilibrio
frente las cargas publicas)8 y la relación de causalidad entre éste y el hecho de
la administración, realizado en desarrollo de la actividad riesgosa, para lograr
su propósito9 . Antes de continuar resulta pertinente aclarar que cuando se hace
referencia a un hecho de la administración, este no debe ser entendido como
una relación física, sino como una atribución de carácter jurídico10, es decir
basta con que quien cause físicamente el daño se encuentre representando al Estado como tal en ese momento.
Sobre el riesgo excepcional el Consejo de Estado ha afirmado:
“con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de 1991, que el régimen aplicable en caso de daño causado mediante actividades o cosas que exponen a los administrados a un riesgo grave y anormal, sigue siendo de carácter objetivo. En efecto, basta la realización del riesgo creado por la administración para que el daño resulte imputable a ella. Es ésta la razón por la cual la Corporación ha seguido refiriéndose al régimen de responsabilidad del Estado fundado en el riesgo excepcional, en pronunciamientos posteriores a la expedición de la nueva
Carta Política.”11
El sustento para este régimen objetivo de responsabilidad del Estado, recae en el hecho que de presentarse una lesión a un bien jurídicamente protegido por el ordenamiento, cuyo titular –quien ha sufrido las consecuencias de un riesgo anormal- no está obligado a soportarlo, y cuando se concreta el riesgo se sigue una violación al principio de igualdad ante las cargas públicas.
8 GÜECHÁ, Ciro. “Responsabilidad del Estado por actos de terrorismo”. Grupo editorial Ibañez. Bogotá. 2012. p. 212.
9 Sentencias Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Expediente 12.696. 14 de junio de 2001, , C.P. Alier Hernández Enríquez. Posición jurisprudencial reiterada en sentencias del 23 de abril del 2008, expediente 16.235, del 28 de abril del 2010, expediente 18.646 Y del 26 de enero de 2011, expediente 18940 entre otras
10 HENAO, Juan Carlos. “La responsabilidad civil del estado y el poder disciplinario”. Procuraduría general de la nación . Bogotá. 1998. p. 26.
11 Sentencia Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo ,Sección Tercera. Expediente 10.024. 16 de junio de 1997,
4.RELACIÓN RIESGO EXCEPCIONAL Y LAS ACTIVIDADES PELIGROSAS
El autor Wilson Ruiz12, considera que el riesgo excepcional ha sido tratado
por la jurisprudencia en los eventos de actividades peligrosas como la manipulación de armas de dotación, la conducción de vehículos, las redes de energía, atentados terroristas a objetivos públicos, la ejecución de determinadas obras públicos y toda situación que implique riesgo.
Es esta concepción de “toda situación que implique riesgo” la que llama la atención y es la base del análisis que se pretende desarrollar, pues da a entender que no existe una lista taxativa de actividades peligrosas sino que puede acudirse a la teoría del riesgo excepcional siempre y cuando se trate de una situación riesgosa, ampliando el espectro de aplicación de la figura mencionada; llevándonos a concluir que se debe analizar cada caso particular y determinar de la presencia del riesgo dentro del desarrollo de una actividad y en consecuencia la aplicabilidad de la figura.
Mas adelante, el mismo autor señala que cuando se trate de responsabilidad objetiva basada en la teoría del riesgo excepcional, para probar los elementos de responsabilidad le basta al demandante la ocurrencia del hecho vinculado al
ejercicio de una actividad peligrosa13, ratificando así lo que ya se había
concluido, es decir que habiendo una situación riesgosa en principio se aplica la teoría del riesgo excepcional, de modo que la actividad peligrosa resulta necesaria para la aplicación de este título de imputación.
5. LAS ACTIVIDADES PELIGROSAS
Como se puede apreciar, la pieza esencial del riesgo excepcional es la actividad peligrosa, de modo que resulta fundamental llegar a una definición precisa de lo que configura una actividad peligrosa, pues de no haber claridad en este punto las decisiones que apelen al riesgo excepcional podrían abarcar una serie de situaciones que no deberían enmarcarse bajo este titulo de imputación; llevando a un escenario poco razonable, en el cual el Estado se
convierte en simple asegurador universal14, si se tiene en cuenta todo daño
representa la concreción de un riesgo preexistente.
Lo que se quiere lograr en este escrito es precisar un criterio que permita delimitar aquellas actividades que podrían enmarcarse bajo la categoría de “actividades peligrosas” en los términos de la teoría del riesgo excepcional, sin embargo es necesario aclarar que no se pretende crear una lista taxativa de las
12 RUIZ, Wilson. “Responsabilidad del estado y sus regímenes”. Ecoe ediciones. Bogotá. 2010. p. 20 y ss. 13 ibíd. pág. 26
actividades que se calificaran como peligrosas, ya que hacer esto restringe de manera innecesaria y excesiva la categoría.
Esta idea surge porque si se es bastante riguroso, prácticamente cualquier actividad posee una serie de riesgos connaturales al desarrollo de la misma, y en que en muchos casos son mínimos, y en consecuencia se puede pensar que este tipo de riesgos no pueden verse cobijados por la categoría actividad peligrosa y en este orden de ideas, tampoco pueden apelar al riesgo excepcional; de modo que la premisa de la que se parte es que no toda actividad que conlleve un riesgo puede considerarse una actividad peligrosa, ya que el riesgo de la misma debe ser de cierta entidad que represente una clara amenaza, con alta probabilidad de terminar con la vida de alguno de los miembros del ordenamiento jurídico, adquiriendo así el carácter de excepcional.
Un ejemplo claro de esta línea de pensamiento es proporcionado por
Ramiro Saavedra15 al parafrasear a Massimo Franzoni mencionando que tanto el
concepto de riesgo como el concepto de actividad peligrosa son de carácter relativo, teniendo en cuenta que muchas actividades que antes se consideraban peligrosas, dejan de serlo gracias a los avances tecnológicos; mientras que otras que eran consideradas inofensivas logran conseguir una connotación de peligrosas.
Partiendo de los diferentes extractos jurisprudenciales que se han citado y analizado para la realización de este proyecto se infiere que no basta solamente con que se trate de una actividad peligrosa, sino que es necesario que esta exponga a los administrados a un riesgo que debe ser grave, anormal, y que la víctima no se encuentre obligada a soportar.
El primero de estos elementos, la gravedad, consiste en la entidad del riesgo que como se anotó anteriormente, debe ser de tal magnitud que ponga en peligro la vida o que comprometa en gran parte la integridad del sujeto, representando una clara amenaza; es decir, no puede tratarse de un riesgo menor como podrían serlo en la generalidad de los casos un simple rasguño o contraer un resfriado común. Que represente una clara amenaza significa que no se trate de un riesgo insignificante, esto es que cree un riesgo relevante a en
materia de responsabilidad, de modo que “(…)estaremos ante un riesgo no
insignificante (existirá́ un funcionamiento peligroso del servicio público)
cuando para el observador prudente (que, en el ámbito médico, será́ un
profesional experimentado), situado en el momento de la acción y dotado de los especiales conocimientos del agente administrativo al actuar, no parezca
15 op cit Saavedra pag 382
totalmente improbable que el funcionamiento del servicio produzca una lesión
indemnizable.” 16
El segundo elemento, la anormalidad, resulta el más complejo de los tres mencionados, pues de el se puede inferir que existen una serie de riesgos normales de la actividad peligrosa y que en consecuencia ellos no deben traer a colación la teoría del riesgo excepcional; de esta manera resulta evidente el problema del elemento mencionado dado que resulta imperativo encontrar un criterio que permita distinguir entre las dos categorías (normalidad y anormalidad).
Para lograr determinar este criterio algunos ejemplos, que han sido reconocidos en diversas ocasiones por el Consejo de Estado, pueden resultar bastante útiles. El caso mas claro lo encontramos en el de los miembros de los grupos armados del Estado que pueden ser considerados como colaboradores
permanentes17 de la Administración; las diferentes tareas que a ellos se
encomiendan, como la preservación del orden público, la defensa del territorio y de la soberanía de la nación entre otras, implican un serie de riesgos propios de la misma actividad, como el resultar involucrados en un combate con armas de fuego de alto calibre con grupos subversivos, o las diferentes amenazas que implica el tratar de controlar a una multitud iracunda, o contraer una enfermedad tropical al internarse en la selva para desarrollar una tarea que le fue encargada, es decir todas estas actividades podrían llegar a considerarse normales dentro del rol que estos sujetos desempeñan en la sociedad.
El segundo ejemplo que vale la pena mencionar es el relativo a las redes de energía eléctrica que cuando no hay alteraciones y funcionan como se espera no representan mayor amenaza para los miembros de la sociedad, pero sin embargo, si un cable de alta tensión se encuentra desconectado del transformador respectivo por el motivo que fuere, configurando una situación
inesperada, y llegara a lesionar a un individuo el Consejo de Estado18 ha
considerado que se trata de una actividad peligrosa y que el titulo de imputación correcto es el de riesgo excepcional.
Con los ejemplos anteriores podemos concluir que en principio son riesgos anormales aquellos no relacionados directamente con la actividad, que la actividad desempeñada no tiene como objetivo producirlos o que no se hubieran presentado en condiciones optimas sin alteraciones durante el desarrollo de la misma, es decir con un funcionamiento correcto.
16 MIR PIUGPELAT, Oriol. “La responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria”. Civitas Ediciones. Madrid. 2000. p. 252-262
17 op cit. SAAVEDRA pág. 415
18 Sentencias Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Expediente 18940. 26 de enero de 2011 y expediente 19067. 24 de marzo de 2011. C.P. Mauricio Fajardo Gómez
Antes de pasar al último elemento, es necesario aclarar que no se debe confundir el carácter de anormalidad del riesgo con la anormalidad del
funcionamiento19 del servicio, pues esta última anormalidad es el fundamento
de los títulos subjetivos de responsabilidad, teniendo en cuenta que la culpa es un elemento indispensable de estos, por oposición a los títulos de responsabilidad objetiva que prescinden de la culpa para generar la responsabilidad en cabeza del Estado. Mientras que la anormalidad que se viene tratando se refiere al riesgo como tal y no al funcionamiento del aparato estatal.
Otra precisión que vale la pena hacer, es la relacionada con la posible confusión que se puede presentar entre la anormalidad y la previsibilidad del riesgo. De esta manera es necesario aclarar que la previsibilidad del riesgo depende de la capacidad de anticipar una posible consecuencia del desarrollo de una tarea, sin importar que no sea relacionados directamente con la actividad o que no se presentara en condiciones optimas, siendo estos elementos que se encontraron como indicadores de la anormalidad del riesgo. Así se puede concluir que un riesgo anormal puede ser tanto previsible como imprevisible pues esto último depende de suposiciones que pueden hacer los agentes.
El tercer elemento que se mencionó fue la inexistencia de la obligación de soportar el daño, este elemento hace referencia a un elemento fundamental y constitucional de la responsabilidad del Estado como lo es el daño
antijurídico 20 . En ciertas ocasiones la víctima se encuentra obligada
jurídicamente a soportar el daño por diversas circunstancias, y en consecuencia a pesar de sufrir un daño durante el desarrollo de una actividad peligrosa no habría lugar a aplicar la teoría del riesgo excepcional; examinemos entonces una de ellas, la auto puesta en peligro, ya que si por ejemplo de manera
voluntaria un sujeto decide hacer parte de una manifestación ilegal y violenta21
o si decide enfrentarse con armas de fuego a las autoridades el individuo esta obligado a soportar los resultados siempre y cuando estos sean resultados de actuaciones mesuradas proporcionales y necesarias por parte de la autoridad competente.
6. EL DAÑO ESPECIAL VS EL RIESGO EXCEPCIONAL
Para continuar con el análisis, resulta imperativo realizar una clara diferenciación entre los títulos objetivos de imputación daño especial y riesgo excepcional; esto para tener claridad acerca del ámbito de aplicación de cada uno de ellos y fundamentalmente conocer a cuales supuestos les resulta aplicable el titulo objeto de este trabajo.
19 ARENAS, Hugo. “El régimen de responsabilidad objetiva”. LEGIS. Bogotá. 2013. p. 117. 20 Ibíd. ARENAS. p. 158
De la tarea desarrollada, puede llegarse a establecer que la teoría del riesgo excepcional resulta aplicable cuando se produce un daño como resultado de un riesgo creado por un agente, en el caso particular el Estado. Como se mencionó anteriormente, el riesgo debe ser grave de modo que la magnitud del mismo sea capaz de amenazar en de manera considerable la integridad del individuo y hasta su propia vida, de modo que las consecuencias que de su concreción se deriven no sean irrelevantes; también encontramos que el riesgo debe ser anormal, esto es, que no se encuentre estrechamente o intrínsecamente ligado a la actividad que lo produce o que de un desempeño correcto de la actividad no se hubiera producido; el último elemento que debe tener el riesgo es que no exista una obligación por parte de la victima de soportar el daño, es decir, que se trate de un daño de carácter antijurídico tal y como lo exige la Carta Política en el primer inciso de su artículo 90 donde se lee: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
Una vez establecidas de manera sintética las condiciones requeridas para la aplicación de la teoría del riesgo excepcional, es necesario establecer las que son necesarias para la aplicación de la teoría del daño especial, y una vez se tengan claras se procederá a identificar los puntos que tienen en común y aquellos aspectos en los que difieren una de la otra. Entonces, para identificar los elementos necesarios de la teoría del daño especial en el ordenamiento jurídico colombiano, se procederá a examinar diferentes sentencias del Consejo de Estado donde de manera clara estos elementos sean identificados.
En providencia de fecha 13 de diciembre de 2005, la Sección Tercera22
manifestó que esta teoría resulta aplicable cuando se produce un daño a un administrado como consecuencia de una actividad estatal legitima, que se realiza con apego al procedimiento legalmente establecido, de modo que se trata de una responsabilidad sin falta (de aquí su carácter objetivo), generando que la afectación del administrado sea un claro reflejo del rompimiento de las cargas públicas en la medida en que el daño que debe soportar es anormal y considerablemente superior al que comúnmente deben soportar los ciudadanos.
También se señala que:
“En efecto, causa para pedir en el Contencioso Subjetivo o anulación de plena jurisdicción es la ilegalidad del acto, en la del daño especial, la absoluta legalidad de la actuación administrativa, en la responsabilidad por falla o falta, la afirmación de está, mientras que en la responsabilidad por daño especial, la afirmación causal es la contraria, la regularidad, oportunidad, legalidad y eficiencia de la actuación estatal en la pretensión indemnizatoria, por las vías de hecho, la causa para pedir es la arbitrariedad, la ausencia de derecho o de procedimiento en la administración, es decir, todo lo contrario de lo que debe aparecer acreditado para la prosperidad de la indemnización por daño especial”
22 Sentencia Consejo de Estado. Sección tercera. Expediente 24671 del 13 de diciembre de 2005. C.P. Alier Eduardo Hernández E.
En sentencia del 9 de junio de 2010, Consejero Ponente: Enrique Gil
Botero, el Consejo de Estado23 menciona que este título objetivo de imputación
fue definido por la jurisprudencia con fundamento en la doctrina, y se establece que la teoría del daño especial tiene lugar toda vez que un individuo sea perjudicado en sus derechos cuando se busca el bien común, igualmente se destaca el hecho de que se trata de un daño causado por el estado en ejercicio de sus competencias y obrando con apego a las disposiciones legales y este daño excede el sacrificio que comúnmente los ciudadanos deben soportar implicando un daño antijurídico.
La misma Sección Tercera del Consejo de Estado24, destaca que para que
resultara aplicable la teoría del daño especial era necesario que no mediara falla del servicio o incumplimiento de las obligaciones a cargo de la entidad estatal en la ocurrencia del daño.
Así las cosas, habiendo estudiado diferentes extractos jurisprudenciales es dable señalar como condiciones de aplicabilidad de la teoría del daño especial en la responsabilidad extracontractual del Estado las siguientes: (i) la actuación estatal lícita y realizada con apego a la ley; (ii) que la actuación haya sido realizada de manera regular, oportuna, y eficiente; (iii) y que en virtud de dicha actuación, se cause un perjuicio que implique un rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas, implicando un daño antijurídico.
En este orden de ideas, podemos encontrar que como puntos comunes entre el riesgo excepcional y el daño especial: el daño antijurídico, el desarrollo de actividades estatales lícitas y con apego de la ley. Como diferencias puede señalarse: el riesgo grave y anormal que requiere la primera de ellas, mientras que la restante requiere que la actividad sea desarrollada regularmente, oportunamente y eficientemente.
7. CASOS PARTICULARES
En esta sección se analizaran un par de hipótesis, la primera situación es la relacionada con las armas de dotación y la segunda trata de la responsabilidad médica en entidades públicas, a fin de determinar si la teoría del riesgo excepcional es aplicable a ellas o no; determinando si se trata de una actividad peligrosa que tenga la potencialidad de generar la responsabilidad del Estado mediante la teoría del riesgo excepcional; para lo cual se contrastaran los tres elementos de la actividad peligrosa que se establecieron en el numeral anterior, es decir, la gravedad del riesgo, la anormalidad del riesgo y la inexistencia de la obligación de soportar el daño.
23 Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 19849 del 9 de junio de 2010. C.P. Dr. Enrique Gil Botero.
Las armas de fuego tienen una gran potencialidad de lesionar bienes jurídicos importantes como la vida y la integridad personal, pero es esta misma amenaza que representan, el factor que las hace útiles para que el Estado pueda controlar a los asociados, ya que de otra manera sería difícil ejercer un control efectivo y hacer cumplir las ordenes que diversas autoridades emiten, de modo que se haga valer el monopolio de la fuerza (que ha sido ampliamente reconocido como una de las características de un Estado moderno); con lo anterior queda demostrada la necesidad del uso de estas armas.
Con respecto a la gravedad del riesgo queda claro con el párrafo anterior que se cumple tal requisito, en la medida en que un arma de fuego puede fácilmente terminar con la vida de un individuo o lesionarlo de manera seria.
Ahora bien en lo que a anormalidad se refiere es necesario estudiar el caso concreto ya que en determinados escenarios el uso de las mismas puede considerarse como fruto de un correcto funcionamiento del aparato estatal, mientras que bajo otros supuestos puede no serlo.
Tomemos como base para distinguir estos dos casos los enfrentamientos que comúnmente tiene el ejército nacional con los grupos al margen de la ley; en estos enfrentamientos pueden resultar lesionados tanto miembros del grupo insurgente, que sería un resultado del correcto funcionamiento; como civiles, que por ejemplo pueden resultar heridos al momento en que un militar de las fuerzas del Estado pasa corriendo, sin ponerle el seguro a su arma que en un caso particular puede ser un fusil y accidentalmente esta se dispara e impacta a un civil, siendo este un resultado anormal pues de acuerdo a los criterios ya mencionados podemos concluir que en condiciones optimas del desarrollo de la actividad, esta situación no se hubiera presentado la lesión de un civil.
Con respecto a la inexistencia de un deber jurídico de soportar el daño, puede decirse que goza del mismo componente casuístico que la anormalidad. Esto se debe a que si por ejemplo una persona decide libremente atacar a miembros de la fuerza pública o decide cometer algún delito esta aceptando tácitamente las consecuencias que de allí surgen, dadas las funciones de los miembros de las fuerzas militares; este planteamiento puede resultar muy similar a la causal de exoneración de culpa exclusiva de la victima, y sin embargo, difieren ya que interviene un agente estatal restando así el carácter de exclusividad al hecho de la victima, si se tiene en cuenta que quien domina el arma es el agente, de igual manera hay que reiterar que la respuesta del agente debe ser medida, proporcional y necesaria para contrarrestar la acción del sujeto, y que el comportamiento siga considerándose normal. Así, es dable concluir que en los casos en los que la victima era ajena al actuar de los miembros de la fuerza pública no existe obligación jurídica de soportar el
daño, pues es posible inferir que el sujeto no asumió el riesgo, y por lo tanto, habría lugar a la responsabilidad del Estado, mediante la aplicación de la teoría del riesgo excepcional.
Por lo tanto, de este primer caso podemos concluir que si se trata de un agente estatal que en desarrollo de sus funciones porta un arma de fuego y esta se acciona de manera involuntaria y hiere a un civil que se comportaba acorde a la ley, habría lugar a la aplicación de la teoría del riesgo excepcional.
La hipótesis de la responsabilidad médica en entidades públicas parece un
caso que llama la atención porque Wilson Ruiz 25señala que después de 1992 el
Consejo de Estado consideró que la falla presunta “(…)solo debía aplicarse a los casos de fallas médicas donde sí se juzgaba la conducta de la administración; en cambio tratándose de actividades o cosas peligrosas, lo que se juzga es el daño antijurídico(…)”, y en ese orden de ideas la actividad médica no sería una actividad peligrosa; pero las posibles consecuencias negativas y daños que implica someterse a intervención médica llevan a cuestionar dicha conclusión.
Pasemos entonces a evaluar cada uno de los elementos ya mencionados. La gravedad del riesgo en la actividad médica, puede variar dependiendo de la intervención, sin embargo no se puede negar que muchos de los procedimientos conllevan un alto riesgo como por ejemplo cuando es necesario el uso de anestesia general, ó cuando se realiza un procedimiento invasivo ó cuando se suministra algún medicamento al que el paciente puede ser alérgico sin saberlo, ya que en estos casos se puede generar complicaciones, infecciones y hasta la muerte. De esta manera, es claro como estos tres procedimientos mencionados (sin ser la totalidad de los supuestos de actividad médica) generan un elevado riego para la persona que se somete a ellos porque si bien busca mejorar su salud cabe la posibilidad de que fallezca en el intento. De esta manera, vemos que la actividad médica en principio es una actividad riesgosa, pero es necesario continuar el análisis para determinar si se trata de una actividad peligrosa en los términos que la teoría del riesgo excepcional exige.
Cuando pasamos a la anormalidad, es cuando comenzamos a dudar acerca de incluir a la actividad médica como una actividad peligrosa, ya que en este punto resulta lógico argumentar que si bien los riesgos al someterse a una intervención médica son elevados para el paciente, ellos son inherentes a la misma actividad médica y son tan comunes que en la mayoría de los casos el paciente esta informado de los riesgos que enfrenta, de modo que se perdería el carácter de anormalidad del riesgo. Si bien ya con esto podría concluirse que la responsabilidad médica no se encuentra relacionada con la teoría del riesgo excepcional examinemos el último elemento.
25 op cit. RUIZ pag 21
En la responsabilidad médica en la generalidad de los casos, existiría la obligación de soportar el daño pues casi todos los procedimientos requieren la voluntad del paciente, este deber estaría limitado a los casos en que se obró de manera diligente, pues como ya se vio la actividad médica no es una actividad peligrosa en los términos que la teoría del riesgo excepcional que se ha desarrollado en la jurisprudencia del Consejo de Estado requiere.
8. CASOS GRISES
Existen varios casos en los que resulta clara la aplicabilidad de la teoría del excepcional, mientras existen escenarios en que no hay certeza si esta debe ser aplicada o no; son estos últimos a los que dedicaré esta sección.
Anteriormente, se había señalado que en el caso en que un persona llevara a cabo una acción, debía soportar las consecuencias de la misma, como en el ejemplo del delincuente que decide atacar con armas de fuego a miembros de la fuerza pública y como resultado de tal enfrentamiento pierde su vida; sin embargo, no es claro hasta qué punto las consecuencias que se desprendan de una acción deban ser soportadas por la víctima.
Supóngase que un individuo decidiera participar de una manifestación política y que como consecuencia de esta marcha resultaran bloqueadas las vías principales de una ciudad por un periodo de tiempo considerable, de modo que resultara necesaria la presencia de la fuerza pública para dispersar dicha manifestación, y así garantizar la movilidad de la ciudad; imagínese que aun así, con la presencia de la fuerza pública y con los llamados de la misma no fuera suficiente para dispersar la manifestación y asegurar la movilidad y entonces se decidiera emplear gases lacrimógenos y que hasta ese momento se hubiera obrado dentro del marco de la legalidad. Ahora bien, si al momento de emplear los gases mencionados uno de los contenedores del gas disparado por un miembro de la fuerza pública, autorizado para emplearla, golpea la cabeza del individuo que hacía parte de la manifestación, sin que esta fuera la intención del agente estatal y siguiendo todos los protocolos, causándole la muerte.
Para entender el problema y porque no es clara la aplicación de la teoría del riesgo excepcional resulta fundamental examinar los elementos que anteriormente se han mencionado. En primer lugar, surge el interrogante de si es posible considerar el uso de los gases lacrimógenos como una actividad peligrosa; en principio, puede decirse que los gases lacrimógenos no implican un riesgo grave para la víctima pues simplemente buscan generar lagrimeo, irritación y ceguera temporal en quien aspira el gas, sin embargo el ejemplo mencionado logra demostrar que es posible considerar que generan un riesgo grave en la situación particular tanto así que causa la muerte de un individuo.
Así las cosas, no es claro que la muerte del sujeto por el impacto del contenedor pueda considerarse anormal, en la medida en que no resulta descabellado llegar a concluir que al tratarse de un proyectíl disparado con una fuerza considerable en ocasiones tenga la potencialidad de causar la muerte de un individuo; aun así también resulta lógico pensar que de un correcto desarrollo de las funciones de la fuerza pública la muerte de un ciudadano no se hubiera producido pues el objetivo que se busca al emplear estos gases es dispersar la manifestación mas no terminar con la vida de uno de los miembros de la misma, evidenciando cierta contradicción en la normalidad del suceso. Por último, en cuanto al carácter antijurídico del daño podemos decir que si bien la persona estaba consciente de las consecuencias de participar en la manifestación, resulta plausible inferir que entre estas consecuencias se encontraba el uso de los gases, más no se tenía tan clara la posibilidad de perder la vida al participar en ella. En consecuencia surgiría el interrogante de si al participar de la manifestación el individuo estaría obligado a soportar este daño, y de ser afirmativa la respuesta puede concluirse que no se trataría de un daño antijurídico por lo que el Estado no será en ultimas responsable.
Con todo lo anterior puede decirse que si a unos escenarios particulares se le agregan una serie de condiciones, no resulta inmediatamente aplicable la teoría del riesgo excepcional, dado que se convertirían en casos difíciles, pues no se encuentran tan claros los elementos que configuran la actividad peligrosa en los términos de la teoría del riego excepcional.
9. JURISPRUDENCIA RECIENTE
Antes de concluir resulta importante darle un vistazo a diferentes casos que en los últimos 5 años el Consejo de Estado ha fallado de manera que se puedan identificar los elementos que a lo largo del trabajo se han mostrado. Para esto se estudiaran providencias de casos relacionados con energía eléctrica, armas de fuego, y conducción de vehículos automotores.
9.1. Energía eléctrica
De este tema este tema se tratarán 3 providencias y serán mencionadas en
orden cronológico. La primera de ellas26 tiene fecha del 3 de febrero de dos mil
diez allí el Consejo de Estado resolvió recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 19 de febrero de 1999, con ocasión de la perdida de un brazo del menor John Alexander Palomino cuando recibió una fuerte descarga eléctrica al apoyarse a un muro. En esta sentencia el Consejo de Estado resolvió que el Estado a través de EMCALI era responsable ya que la corporación menciono que la conducción de energía eléctrica se considera una actividad peligrosa, de modo que la responsabilidad de la entidad estatal dueña de las redes y
26 Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 17288 del 3 de febrero de 2010. C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
prestadora del servicio de energía queda, en principio, establecida con fundamento en el régimen de responsabilidad objetivo por riesgo excepcional; igualmente en el caso concreto determino que no solo mediante la aplicación del régimen de responsabilidad objetivo se veía comprometida la responsabilidad de la demandada toda vez que omitió realizar el mantenimiento respectivo.
En sentencia de 26 de enero de dos mil once 201127, esa misma corporación
resolvió recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la sociedad llamada en garantía en contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 16 de diciembre de 1999, el mencionado proceso tuvo lugar porque la señora Maribel Rocío Puerta Berrío perdió su vida cuando un cable de alta tensión se reventó e hizo contacto con la humanidad de Maribel. De nuevo el Consejo de Estado consideró que el manejo de energía eléctrica era una actividad peligrosa, dando lugar a la aplicación de un régimen de responsabilidad de carácter objetivo y condenó de nuevo al Estado a través de EMCALI pues la victima acredito la realización del riesgo creado en el resultado.
Por último, vale la pena mencionar la providencia del 24 de marzo de dos mil
once28, allí la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2000, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el acontecimiento que dio lugar al proceso fue la muerte de Arcesio Restrepo Medina que tuvo lugar por el desprendimiento de una cuerda de alta tensión cuando una retroescavadora que hacia parte del “Plan Maestro del Acueducto y Alcantarillado” del municipio de Dos Quebradas hizo contacto con ella. La corporación volvió a reiterar que “(…) el daño causado mediante actividades o cosas que exponen a los administrados a un riesgo grave y anormal, sigue siendo de carácter objetivo. En efecto, basta la realización del riesgo creado por la administración para que el daño resulte imputable a ella”; tambien ratificó que la conduccion de energía electrica a travez de redes electricas es una actividad peligrosa y que da lugar a la aplicación de la teoría del riesgo excepcional. En esa oportunidad se condenó al Estado a través de la Central Hidroelectrica de Caldas pues de nuevo se acredito que la concrecion del riesgo creado en el resultado.
En todos los casos anteriormente mencionados podemos apreciar los elementos que se enunciaron a lo largo del trabajo, pues se trata de un riesgo tan grave que dio lugar a lesiones serias y hasta la muerte de algunos individuos; es un riesgo anormal en la medida en que con el empleo de redes electricas no se espera que ocurran esta clase de eventos; y en todos los casos la victima no estaba obligada a soportar el daño tratandose así de un daño antijurídico.
27 Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 18940 del 26 de enero de 2011. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
28Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 19067 del 24 de marzo de 2011. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
9.2. Armas de fuego
La sentencia con fecha del 5 de junio de dos mil ocho29, decidió el recurso
de apelación interpuesto por la entidad demandada, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 22 de junio de 1999. Este proceso se originó porque Mauricio Villarreal Pabón fue mortalmente lesionado por las balas disparadas por los agentes de la Compañía Antinarcóticos de la Policía Nacional, acantonados en el centro de la población. En dicha oportunidad la corporación consideró que teniendo en cuenta que el daño se produjo con arma de fuego, en principio el título aplicable sería el de riesgo excepcional; sin embargo, en el caso concreto se acredito la falla en el servicio pues los miembros de la fuerza pública abrieron fuego contra Mauricio sin que este realizara una actividad que diera lugar a tal reacción.
La segunda providencia de este escenario es del 25 de agosto de 201130, en
ella la sala procedió a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2001, por el Tribunal Administrativo Sala de Descongestión - Sede Cali, por la destrucción de diferentes bienes que se encontraban en unos fundos rurales a causa de una conflagración originada por el impacto de proyectiles de alto poder disparados por elementos del Ejercito Nacional. En tal oportunidad la sala considero que el uso de armas de fuego o de granadas podía ser considerado una actividad peligrosa de manera que “(…)la responsabilidad patrimonial predicable respecto del ente demandado lo es a título del régimen objetivo, identificado como riesgo excepcional”. Del material probatorio la corporación concluyo que los daños se habían generado por actividades de practica del ejercito nacional en las que se empleaban armas de fuego y granadas, de modo que se imputo el daño antijurídico a la Nación.
Pasando al examen de los elementos la gravedad se evidencia por la capacidad de destrucción de estas armas, la anormalidad se evidencia cuando se tiene en cuenta que esta clase de acontecimientos no deberían ocurrir dentro de un desarrollo normal de los acontecimientos y el daño antijurídico resulta apreciable porque los daños que tuvieron lugar no fueron causadas exclusivamente por las victimas o un tercero, ni tampoco acontecieron por razones de fuerza mayor.
9.3. Conducción de vehículos automotor
Una actividad comúnmente empleada para realizar diferentes labores es la conducción de vehículos automotores pero dadas sus características tal actividad, en ciertas ocasiones da lugar a la aplicación de la teoría del riesgo excepcional como se verá en las sentencias que a continuación se expondrán.
29Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 17048 del 5 de junio de 2008. C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
30Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 21883 del 25 de agosto de 2011. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
Mediante providencia del 22 de julio de 2009 la Sección tercera del
Consejo de Estado31 resuelve, el recurso de apelación presentado por la parte
actora contra la sentencia de 19 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El líbelo tuvo lugar porque Abelardo de Jesús Escobar fue arrollado por un vehículo de propiedad del municipio de Envigado, que le ocasionó múltiples heridas impidiéndole desarrollar sus labores diarias. Allí se considero que la conducción era una actividad d peligrosa y que en consecuencia daba lugar a la aplicación de la teoría del riesgo excepcional de modo que se revocó la sentencia proferida en primera instancia, puesto que la entidad tenía la guarda de la cosa cuya actividad estaba desempeñando el agente de la administración al momento del hecho. Por lo que se declaró patrimonialmente responsable a la Nación.
En sentencia del 23 de junio de dos mil diez32 se resolvió el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 18 de noviembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. el 4 de febrero de 1994, en el paraje Otú del municipio de Remedios, Antioquia, Guillermo León Marín Gaviria quien transitaba en su motocicleta falleció tras ser atropellado por una volqueta que se encontraba al servicio de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia , siendo las anteriores circunstancias
las que dieron lugar al proceso. En esa ocasión, la sala consideró con respecto
a la conducción de vehículos, que la corporación “(…) tiene por establecido que es una actividad peligrosa y que como tal, el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo, toda vez que el riesgo creado en desarrollo de dicha actividad es una carga excesiva, grave y anormal que no deben asumir los ciudadanos”. Así las cosas, determinó que la controversia jurídica debía ser examinada bajo la óptica de el título objetivo del riesgo excepcional, adicionalmente aclara que la concurrencia de actividades peligrosas (pues Guillermo también manejaba un vehículo) no altera de manera alguna el título de imputación; y teniendo en cuenta que se acreditó que fue el desarrollo de la actividad peligrosa la causa del daño se declaró responsable al Departamento de Antioquia.
Pasando a los elementos, encontramos que la conducción de vehículos representa un riesgo grave, pues un vehículo puede desplazarse a altas velocidades y teniendo en cuenta las dimensiones de volumen y peso de la máquina puede decirse que tiene altas posibilidades de amenazar de manera seria la vida y la integridad de las personas; con respecto a la anormalidad, puede anotarse que los resultados obtenidos no eran los que se pretendían cuando se desempeñaba la actividad estatal de manera que se cumple con el elemento; por último, el daño es de carácter antijurídico teniendo en cuenta que las victimas no se encontraban conminadas a soportar la afectación.
31Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 18005 del 22 de julio de 2009. C.P. Dr. Enrique Gil Botero.
32Sentencia Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección 3. Expediente 19007 del 23 de junio de 2010. C.P. Dr. Enrique Gil Botero.
Con todos estos casos jurisprudenciales se ha podido constatar la presencia de los elementos que se encontraron en eventos en que se reconoció la responsabilidad estatal por el máximo juez administrativo en Colombia, de modo que pueden calificarse como idóneos para considerar una actividad como peligrosa y en consecuencia dar lugar a aplicar el título de imputación.
10. CONCLUSIONES
Una vez concluida la tarea que se había propuesto desarrollar, es importante resaltar los resultados de mayor relevancia logrados a través de la investigación, listándolos de manera concisa como se procede enseguida:
Como se pudo apreciar a lo largo de este escrito las actividades peligrosas son un elemento esencial para la aplicación de la teoría del riesgo excepcional, pues si la actividad no se considera peligrosa no puede tener lugar el título objetivo de imputación mencionado.
Adicionalmente, se estableció que no toda actividad que implique un riesgo debe considerarse como una actividad peligrosa en los términos de la teoría del riesgo excepcional ni dar lugar a la aplicación de la misma, pues básicamente debe cumplir con tres requisitos que pueden ser resumidos como la gravedad del riesgo, la anormalidad del riesgo y el carácter de antijurídico del daño (es decir que la víctima esté obligada a soportarlo).
También se estableció que el daño especial y el riesgo excepcional son estructuralmente diferentes, pues mientras la primera exige que la actividad estatal sea desarrollada regularmente, oportunamente y eficientemente, la segunda requiere la existencia de un riesgo grave y anormal.
De igual manera, se examinaron una serie de casos de los cuales se puede inferir que para determinar la aplicabilidad de la teoría del riesgo excepcional resulta fundamental analizar detalladamente cada uno de los hechos que componen el caso.
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