Impuestos y financiación de campañas electorales

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(1)Universidad de los Andes Facultad de Economía. Impuestos y Financiación de Campañas Electorales. Asesor: Juan Carlos Echeverry. Presentado por: Yuver Alberto Torres Peña, código 199711591. Enero 2008 Bogotá D.C..

(2) Tabla de Contenido. 1.. Introducción .................................................................................................................2. 2.. Revisión de la Literatura y M odelo G-H .....................................................................7. 3.. 2.1.. Revisión de la Literatura ......................................................................................7. 2.2.. El M odelo Grossman y Helpman.......................................................................10. Descripción de la Información Estadística.................................................................14 3.1.. Gastos de Campaña, Votos y Financiamiento ...................................................14. 3.1.1.. Votos y gastos de campaña........................................................................15. 3.1.2.. El financiamiento de las campañas ............................................................19. 3.2.. El Estatuto Tributario.........................................................................................22. 4.. Estrategia Empírica ....................................................................................................26. 5.. Análisis y Resultados.................................................................................................29 5.1.. Relación entre los Votos y los Gastos de Campaña...........................................29. 5.2.. Influencia de los Grupos de Presión sobre el IVA .............................................31. 5.2.1.. Resultados y análisis de los cambios absolutos .........................................31. 5.2.2.. Resultados y análisis de los cambios relativos...........................................34. 6.. Conclusiones ..............................................................................................................37. 7.. Bibliografía ................................................................................................................37.

(3) 1. Introducción1 En el año 2002 se gastaron más de 76 mil millones de pesos en campañas al Congreso Colombiano, de los cuales el 28% provenía de donaciones: ¿Cuál es el objeto de esos recursos?, ¿Tienen alguna incidencia sobre las políticas futuras? 2 La influencia de los Grupos con Intereses Especiales (GIE) sobre las decisiones. políticas es objeto de amplia literatura. Por otra parte, distintos estudios investigan la relación entre el gasto de las campañas electorales y los votos que esas campañas obtienen. Los dos fenómenos pueden asociarse si los GIE encuentran la oportunidad de aumentar su incidencia sobre las políticas dando aportes a las campañas electorales, y los políticos aumentan la probabilidad de ser elegidos al incrementar los fondos de sus campañas. De este modo si la relación entre los recursos de campañas electorales y el número de votos es notable, los intereses de algunos grupos y de los políticos en campaña 3 pueden alinearse . La relación entre los gastos de campaña y el número de votos para las. elecciones a Senado y Cámara de Representantes de 2002 se presenta en la Figura 1. Figura 1 Votos vs. Gastos de campaña para las elecciones a Senado y Cámara de 2002 V otos vs Gastos de campañ a, Elecciones Cámara 2002. V otos vs. Gas tos de campaña, elecciones S enado 2002 250 000. y = 1 21. 47x + 1 78 44. 9 00 00. R2 = 0. 192 4. 8 00 00. 200 000. 7 00 00. y = 2 32.7 8x + 3 745 .1 R2 = 0.56 1 150 000. Votos. Votos. 6 00 00 5 00 00 4 00 00. 100 000. 3 00 00 2 00 00. 50 000. 1 00 00 0. Gastos [millones $]. $ 450. $ 400. $ 350. $ 300. $ 250. $ 200. $ 150. $ 100. $ 50. $-. $ 30 0. $ 25 0. $ 20 0. $ 15 0. $ 10 0. $50. $-. 0. Gastos [millones $]. Fuente: Consejo Nacional Electoral, cálculos del autor. 1. El autor agradece a Juan Carlos Echeverry por: la guía en la investigación, la paciencia al revisar el borrador del documento, y por. sus esmerados comentarios que beneficiaron este trabajo. También agradece a Mauricio Cárdenas y Oskar Nupia por sus comentarios, a Juan Camilo Cárdenas por la guía en el curso de seminario de tesis, y a Miguel Espinosa por sus delicados comentarios. Cualquier error u omisión es responsabilidad del autor. 2. SIG por sus sig las en inglés, puede referirse a cualquier grupo de ciudadanos que tengan una política preferida común. En este caso. se limita a los sectores que son afectados por los impuestos. 3. Zapata (2005, Pág. 44), Senador Ciro Ramírez: “Si a mí el grupo empresarial de cervezas o gaseosas me da una ay uda en TV o en. radio y después vienen los señores vicepresidentes (de estos grupos) al Senado de la República a pedir un favor, pues uno se siente casi comprometido a tratar de ay udar en ese tema”, entrevista 14 de diciembre 2004.. 2.

(4) El proceso político que cambia el estatuto tributario (ET) en Colombia comienza en el ejecutivo, cuyo papel inicia al proponerle al legislativo una reforma, y este la estudia, la modifica y la aprueba. Este trabajo parte de dos supuestos: el primero, que el tránsito de las reformas tributarias por el Congreso se ve afectado por los Grupos con Intereses Especiales (GIE); y el segundo, que la influencia de cada GIE sobre las reformas tributarias depende positivamente de las contribuciones hechas a las campañas de los congresistas. En consecuencia, los GIE con mayor poder económico podrán apoyar a un mayor número de congresistas; o dar una mayor proporción de recursos en el financiamiento de las campañas, aumentando la posibilidad de influir sobre los impuestos que los afectan, en caso de una reforma tributaria. Si este fenómeno se presenta es regresivo, porque la tributación tendrá distorsiones para quienes dispongan del dinero y el acceso suficiente para financiar campañas electorales. Quedarían desfavorecidos o con menor representación aquellas personas o grupos que no posean la riqueza necesaria para influir en las decisiones políticas. Las distorsiones del sistema tributario que se pueden introducir son: exenciones, rebajas de 4 tasas, descuentos ó rentas de destinación específica ; que no solo aumentan las ganancias. de las empresas más fuertes sino también la complejidad del ET. Por sus consecuencias este fenómeno merece ser analizado, tarea que se emprende en este documento. En Colombia, al inicio de la década de los noventas se produjo un aumento del gasto del gobierno; el aumento se debió no solo a sus nuevas responsabilidades fruto de la constitución de 1991, sino también a la reforma a la seguridad social entre otros 5 motivos . Por otra parte la apertura económica produjo un cambio en la composición de. los ingresos tributarios, aumentando los de origen interno, y disminuyendo la proporción de los externos. El aumento del gasto y las nuevas condiciones de comercio internacional,. 4. Echeverri, Bonilla y Moya (2006).. 5. Sánchez y Espinosa (2005).. 3.

(5) 6 entre otros factores, demandaron varias reformas tributarias . Donde cada reforma pudo. ser una oportunidad para que los GIE afectados ejercieran su influencia 7. La evolución del recaudo por tipo de impuesto, junto con las reformas tributarias que tuvieron lugar hasta el año 2002, se presentan en la Figura 2; allí se observa como las reformas aumentan el recaudo y cambian la proporción de los impuestos en el recaudo total. Figura 2 Evolución del recaudo por tipo de impuesto 16% III . OTROS 14% 6.GRAVAMEN Exter no. Recaudo % PIB. 12% 5. IVA Externo 10%. 8%. E. SEGURIDAD DEMOCRAT ICA Y PAT RIMONIO. 6%. D. G.M.F.. 4%. C. TIMBRE NACIONAL. 2% B. IVA interno. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. 1991. 1990. 0% A. RE NT A Y COMPLEMENTARI OS. año Nota 1: Cada flecha indica una reforma tributaria, las leyes fruto de esas reformas fueron: Ley 49 - 1990, Ley 6 - 1992, Ley 233 - 1995, Ley 488 – 1998 y Ley 633 – 2000. Nota 2: El orden de las series en el cuadro de convención es el mismo que en el gráfico, es decir, de abajo hacia arriba: Renta y complementarios, luego IVA interno, y así sucesivamente. Nota 3: Renta y Complementarios son los impuestos directos, IVA interno y externo son los impuesto al valor agregado sobre el mercado interno y externo respectivamente, Timbre nacional es un impuesto sobre el registro notarial, Gravamen a los Movimientos Financieros (G.M.F.) impuesto sobre las transacciones financieras es de origen interno y externo, Seguridad Democrática y Patrimonio impuesto con destinación específica a la defensa. Fuente : DIAN - Banco de la República. A pesar de que la reforma tributaria que antecedió a la del 2002 produjo un aumento mayor sobre el recaudo como proporción del PIB que las reformas anteriores, 8 las finanzas públicas continuaban en estado crítico . Por su parte, la situación de orden. público justificó el establecimiento del estado de conmoción interior, que facilitó la creación del impuesto para preservar la seguridad democrática y patrimonio. Al final, la. 6. Las leyes fruto de esas reformas fueron: Ley 49 - 1990, Ley 6 - 1992, Ley 233 - 1995, Ley 488 – 1998, Ley 633 – 2000, Ley 788 –. 2002, Ley 863 de 2003 y Ley 1111 de 2006. 7. El Tiempo, 11 de diciembre de 2002, Senador Víctor Renán Barco: “Las reformas tributarias siempre se convierten en una serie de. intereses. Por eso es que huelen a pescado podrido”. 8. Ver exposición de motivos en los antecedentes de la reforma tributaria ICDT (2003).. 4.

(6) propuesta de reforma tributaria que presentó el ejecutivo en el año 2002, no solo se hacia sobre un ET complejo, sino que debería mejorar la estructura de recaudo, fortalecer la administración de impuestos y dar incentivos a la inversión; y por último, hacer su paso 9 por el congreso donde sería modificada . Ésta investigación tiene como hipótesis que los. sectores productivos que participaron en las donaciones a las campañas al congreso de 2002, afectaron la reforma tributaria del mismo año para su beneficio. El trabajo pretende medir la incidencia de los sectores productivos, que hicieron donaciones a las campañas en el proceso de reforma tributaria, en el caso de la reforma que tuvo lugar en el segundo semestre del 2002. Para este objetivo se tienen como base los datos del Consejo Nacional Electoral (CNE). En donde se asocia a cada congresista 10 con unos determinados códigos NIT y a estos con su correspondiente donación en pesos. para la campaña del primer semestre de 2002. Adicionalmente se cuenta con la base de la Superintendencia de Sociedades; en donde un código NIT es asociado a alguna categoría 11 económica codificada en el estándar CIIU rev.3 .. Finalmente, de los antecedentes de la reforma tributaria se estudian las modificaciones hechas por el congreso sobre la propuesta inicial y el pliego de peticiones presentados por el gobierno. A cada cambio que realizo el congreso se asocia un código CIIU, que servirá para relacionarlo con las donaciones. Las regresiones tendrán como variable dependiente la diferencia entre la tasa de impuestos inicial (propone el gobierno) y la tasa de impuestos final (ley aprobada por el congreso), y como variable independiente las contribuciones. Adicionalmente se tienen, como variables de control por sector: el IVA recaudado, el empleo, las ventas, los activos y las exportaciones. También, con base a los datos del CNE se estudia la relación entre el gasto de campaña y el número de votos. Se debe señalar que sobre los datos del CNE existe controversia, debido a que se sospecha la existencia de políticos que no reportan las cantidades reales. Lo anterior producirá un ses go a las estimaciones, que puede deberse a dos motivos diferentes. El primero, que el político utiliza una cantidad mayor a la. 9. Por ejemplo, en la reforma tributaria de 2002, la tarifa de IVA sobre las cervezas propuesta por el gobierno fue del 13%, en el primer. debate paso al 8% y finalmente se estableció en el 11%. 10. El NIT es el Número de Identificación Tributaria que asigna la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales (DIAN).. 11. Código Industrial Internacional Uniforme.. 5.

(7) permitida, y el segundo que la procedencia de sus dineros es ilícita. En el primer caso el gasto reportado será el límite permitido, y en el segundo el gasto reportado será lo que se pueda explicar. En los dos casos, si el sesgo no esta correlacionado con el número de votos obtenidos, su efecto será absorbido por la constante, de lo contrario se sobrevalorara la incidencia de los gastos de campaña en el número de votos. Adicionalmente, en determinados departamentos existe la sospecha de fraude sobre el número de votos obtenidos; este nuevo sesgo subvalorara el efecto de los gastos de campaña, teniendo al final un efecto incierto. Sin embargo para el objetivo principal de este estudio, el sesgo aparece en las donaciones que se registran a través de una corporación o persona natural, o en las donaciones que no tienen un NIT asociado. En ambos casos el efecto de los aportes de un sector a las campañas se subvalorara. A diferencia de otros países, como los Estados Unidos, donde los análisis sobre las contribuciones a las campañas políticas son frecuentes [Stratmann (2005)], en Colombia 12 el autor no encontró evidencia de estudios de este tipo . En ese sentido, este trabajo. aporta al conocimiento. del. sistema electoral. colombiano,. describiendo. sus. particularidades respecto al financiamiento de las campañas electorales, y mostrando una fuente de información que no había sido estudiada profundamente. Por otra parte, el análisis de los antecedentes de la reforma tributaria describe las modificaciones que un impuesto como el IVA sufre en su paso por el Congreso Colombiano; lo que ayuda a comprender porque algunos cambios en la estructura impositiva, que han sido sugeridos 13 desde diferentes entes, no se han llevado a cabo . Finalmente, el trabajo aporta al señalar. la ausencia de un verdadero control por parte de los entes del estado respecto a las cuentas en las campañas electorales. El documento contiene además de esta introducción otras cinco partes. En la siguiente se hace la revisión de literatura y se presenta el modelo Grossman y Herman (1994). La tercera describe la naturaleza de los datos y sus particularidades; la cuarta sección trata sobre la estrategia empírica, la quinta presenta los resultados obtenidos; y la parte final concluye.. 12. Por el contrario Cepeda (2004, Pág. 164), señala la falta de estudios sobre el financiamiento de las campañas en Colombia.. 13. El Tiempo, 8 de diciembre de 2002: “También se echaron por la borda documentos de la Misión del Ingreso, la Contraloría, La. CEPAL y la propia DIAN, que trabajaban en lo que debía ser un vuelco en la legislación tributaria del país.”. 6.

(8) 2. Revisión de la Literatura y Modelo G-H 2.1. Revisión de la Literatura En un principio la influencia de los Grupos con Intereses Especiales (GIE) fue parte de un análisis más general donde se probaban diferentes hipótesis, que incluían otros fenómenos como la ideología y las preferencias geográficas. Caves (1976) prueba tres modelos para explicar los patrones de los aranceles canadienses. El primer modelo supone que el comportamiento del gobierno busca maximizar la probabilidad de reelección; el segundo enfatiza el papel de los GIE, y supone que las tarifas de cada sector reflejan los recursos de cada GIE; y el tercer modelo supone que las tarifas obedecen a preferencias nacionalistas. Los resultados indicaron que el modelo basado en los GIE explico mejor los aranceles, sin embargo los demás fueron estadísticamente significativos. Por su parte Bond (1979), prueba la hipótesis de sobre representación de los estados productores de petróleo en el comité de impuestos o en cargos claves del Congreso, tomando datos desde 1900 hasta 1974; obtiene que no existe evidencia que respalde esa hipótesis. Buchanan (1986) señala al consenso, el conflicto y la discrecionalidad de los legisladores, como los principales fenómenos que afectan la reforma tributaria; su trabajo se limita al caso de la reforma tributaria de 1986. Quinn y Shapiro (1991) prueban cuatro hipótesis diferentes sobre la determinación de los impuestos; la primera hipótesis supone que los impuestos son determinados por la dependencia estructural entre el estado y el capital, la segunda presenta una relación entre los impuestos corporativos e individuales, y el partido de gobierno. La tercera hipótesis relaciona las clases sociales y la concentración de los recursos con las políticas resultantes. La cuarta hipótesis tiene a las instituciones políticas como principal causa de las políticas de impuestos. Al final, el documento concluye que el poder de las firmas puede observarse sobre las contribuciones y sobre el partido de gobierno. Y que el partido de gobierno es determinante sobre la tasa de impuestos; también encuentra que cuanto más las corporaciones contribuyan al financiamiento electoral mayor será su influencia. Al mismo tiempo, se realiza la construcción de un marco teórico para soportar la evidencia. En esta literatura se encuentran: Krueger (1974), quien elabora un modelo para estudiar el efecto de los “buscadores de renta” (rent-seekers) en la política comercial. 7.

(9) Becker (1983), quien modela la influencia de los grupos de presión que compiten por influencia política; y Young y M agee (1986), quienes extienden un modelo HeckscherOhlin-Samuelson incluyendo dos grupos de lobby. Esta literatura se ocupa del aspecto positivo de la tributación, sin reparar en cuál debe ser la tributación óptima. Por su parte, el análisis normativo de los impuestos, que busca definir esa tributación óptima debió 14 incluir el fenómeno de la elección pública , que para éste estudio es esencial.. M odelos más recientes proponen estudiar el problema del análisis positivo dividiendo el fenómeno en tres diferentes partes: el lobby, las elecciones y la legislatura 15. Respecto al lobby uno de los trabajos más citados, y que será el insumo teórico de 16 este estudio, es el de Grossman y Helpman (1994) . Ellos proponen un modelo con una. economía pequeña, competitiva y abierta; en la cual el gobierno y los GIE llegan a un equilibrio de Nash, que para el primero maximiza no solo el bienestar de la sociedad sino también las contribuciones hechas por los GIE, y para los segundos maximiza sus ganancias, las cuales se ven afectadas por las políticas que los primeros elaboran. El modelo ha dado origen a una serie de trabajos empíricos que buscan comprobar sus 17 18 predicciones , motivando al mismo críticas o modificaciones . El capitulo siguiente. hace una exposición más amplia del mismo. Por otra parte, la relación entre los gastos de campaña y los votos obtenidos es estudiada dentro de los modelos de votación, en los cuales los recursos de las campañas son utilizados para aumentar la probabilidad de ser elegido. La manera en que los recursos aumentan esta probabilidad tiene diferentes medios; Baron (1994) elabora un modelo donde las contribuciones disminuyen la incertidumbre de los votantes al proveerles información sobre la plataforma política; el autor supone la existencia de. 14. Winer y Hettich (2003) resumen la evolución del análisis económico de la tributación y como este análisis a tenido que incluir los. aspectos políticos. 15. Winer y Shibata (2002, Pág. 218). Persson (1998) propone un modelo de los tres fenómenos, y un modelo con énfasis en el lobby y. la legislatura en Helpman y Persson (2001). 16. Una exposición del modelo de G-H puede encontrarse en Pinzón (2006).. 17. Maggi y Goldberg (1999), Gawande y Bandy opadhy ay (2000), McCalman (2004) y Pinzón (2006).. 18. Fredriksson (1999) estudia el efecto del libre comercio sobre las restricciones e impuestos ambientales, lo hace ampliando el modelo. de G-H (1994). Mientras que Marceau y Smart (2003) analiza los incentivos de lobby para quienes hacen inversiones con grandes costos hundidos.. 8.

(10) votantes informados y desinformados, lo que implica que cuando un candidato aumenta sus fondos de campaña, aumenta el número de votantes desinformados que votaran por él. Otros modelos de votación asumen que las contribuciones a las campañas no tienen un propósito informativo directo sino que ofrece información sobre las cualidades de cada político. En este caso un candidato con mayores recursos es mejor que los demás (para los votantes), porque los donantes tienen incentivos a hacer aportes solo a quienes 19 consideren buenos candidatos . Stattmann (2005) hace una revisión de la literatura sobre. el financiamiento de las campañas donde señala los principales supuestos de los modelos de votación, que incluyen el gasto de campaña. La evidencia para respaldar esos supuestos se limita a los Estados Unidos, donde es posible encontrar información histórica para evaluar esos supuestos. El autor muestra que no existe un consenso sobre el efecto de los gastos de campaña en la votación, sin embargo presenta evidencia de como las contribuciones que determinados sectores realizan, están relacionadas con las leyes que son emitidas. Al final concluye que a pesar del número creciente de publicaciones sobre el tema, el trabajo académico sobre el tipo de gasto de las campañas ha sido poco. Por su parte, Bombardini y Trebbi (2007) muestran que existe una relación entre el número de votos asociado a los GIE que hacen contribuciones a las campañas y la magnitud de esas contribuciones. Al mismo tiempo presentan una nueva manera de estimar el impacto de las contribuciones sobre las campañas electorales, que es consistente con resultados anteriores. En el caso colombiano es posible encontrar evidencia de cómo los grandes capitales 20 han influido sobre el estatuto tributario . Por ejemplo, la reforma tributaria del año 1960,. la cual tenía entre sus objetivos: incrementar el recaudo para financiar un mayor nivel de inversión pública; y al mismo tiempo, incentivar la inversión en la industria a través de exenciones, se vio afectada por intereses económicos poderosos que provenían principalmente del sector agropecuario. El cual obtuvo una serie de privilegios en los 21 impuestos de renta y patrimonio que no estaban contemplados en el proyecto inicial .. 19. Prat (2004), elabora un contraste entre los modelos que suponen los dos objetivos distintos a los recursos de campañas electorales.. 20. Cárdenas y Perry (1986), Zapata (2002) y Cepeda (2004).. 21. Cárdenas y Perry (1986, Pág. 255).. 9.

(11) También se encuentra evidencia de cómo el financiamiento de las campañas electorales en Colombia afecta el ejercicio de la política, dando origen a controversias 22 desde los tiempos de Jorge Eliécer Gaitán . La búsqueda de transparencia e. independencia en las decisiones políticas es un reto de la democracia, donde “el vínculo entre corrupción administrativa y financiación de la política y de las campañas es 23 obvio” . No obstante algunos progresos del sistema electoral, como el establecimiento. del tarjetón; que mejoró la provisión de bienes públicos en Bogotá al disminuir el clientelismo 24. Se argumenta con frecuencia que la fragilidad de los partidos y las costumbres clientelistas, permiten la intervención de grandes capitales en las decisiones políticas. 25 2.2. El Modelo Grossman y Helpman. El modelo de Grossman y Helpman se basa en una economía pequeña, competitiva y abierta, en donde la política óptima resulta ser la del libre comercio. No obstante, debido a la necesidad que tiene el gobierno de financiarse decide aplicar tarifas arancelarias y subsidios. Lo cual lleva a que los políticos y los algunos sectores alcancen un acuerdo. El modelo supone tres agentes: el individuo, los GIE y los políticos. Los individuos maximizan su utilidad dada por: n. u = x0 + ∑ ui ( xi ). (1). i=1. Donde x0 es el consumo del bien 0 y xi es consumo del bien i. Las funciones de utilidad ui(.) son diferenciables crecientes y estrictamente cóncavas. Se define pi* como el precio externo del bien i, mientras pi es el precio interno del bien i. Al maximizar la utilidad se encuentra la función de demanda del bien i: xi=d i(pi), donde di() es la inversa n. de u’i(.). Luego se define el gasto individual E y se despeja el bien x 0 = E − ∑ p i d i ( p i ) . i= 1. 22. Cepeda (2004, Pág. 144). 23. Ibíd. Pág. 175.. 24. Santos (2007).. 25. Tomado de Grossman y Helpman (1994), el modelo de G-H es usado principalmente sobre los aranceles de política comercial, un. enfoque diferente se presenta en Marceau y Smart (2003), donde los impuestos son determinados por una regla de ramsey modificada que incluye la influencia de los lobbies. La relación de los aranceles con las elasticidades y los GIE de G-H se expone en el anexo.. 10.

(12) La función de utilidad indirecta toma la forma: V ( p, E ) = E + s( p). (2). Donde p es (p1, p2,…, pn), el vector de precios domésticos de los bienes no n. n. i=1. i =1. numerarios, y s(p) es el excedente del consumidor: s ( p) ≡ ∑ ui (d i ( pi )) − ∑ pi di ( pi ) El bien 0 se produce solamente de trabajo, y se supone que la oferta agregada de trabajo es suficientemente grande, de modo que se asegura una oferta positiva de ese bien. Los demás bienes utilizan trabajo y un insumo específico, y tienen una tecnología de retornos constantes a escala, además los insumos específicos tienen una función de oferta inelástica. Dado el precio del salario fijo en 1, el beneficio de producir el bien i depende solamente del precio de ese bien y esta dado por πi(pi). Por su parte las políticas de gobierno, que se limitan a aranceles y subsidios, recaudan por cada ciudadano: ⎡ ⎤ 1 r( p) = ∑i ( pi − pi* ) ⎢ di ( pi ) − y i ( p i ) ⎥ N ⎣ ⎦. (3). Donde N es el total de la población y yi es el producto interno del bien i. El modelo supone que el gobierno distribuye uniformemente a todos los ciudadanos sus ingresos (r(p) esta dado en términos per capita). El modelo supone que el lobby se forma y se coordina de manera exógena, pero que sirve para coordinar decisiones de donaciones a las campañas y ofertas hacia los políticos. Estas contribuciones se representan como Ci(p). El bienestar del lobby i esta dado por: Wi ≡ l i + π i ( pi ) + α i N [r( p ) + s( p)]. (4). Donde α i es la fracción de la población que es propietaria de algún insumo i y li es el total de los ingresos laborales asociados a los propietarios del insumo i. Por su parte el gobierno busca maximizar el total de las contribuciones y el bienestar de todos los individuos. El modelo asume una función lineal como objetivo del gobierno: G = ∑i Ci ( p) + aW ( p). (5). Donde a ≥ 0 y el bienestar de la sociedad esta dado por: W ( p ) = l + ∑i π i ( pi ) + N [r( p) + s( p)]. 11. (6).

(13) El modelo supone que la gran mayoría de la población no logra asociarse, y por lo tanto no hace aportes a las campañas políticas y no tiene injerencia sobre las decisiones del gobierno. El equilibrio político consistirá de un conjunto de funciones contribuciones. {C ( p )}, 0 i. una por cada grupo de interés, tal que cada uno maximice su función de. bienestar (4), dado que los demás grupos hicieron sus contribuciones y los políticos 0 maximizaron su objetivo; y un vector de precios domésticos p , que maximiza el objetivo. del gobierno tomando las contribuciones como dadas. La interacción entre los políticos y los diferentes sectores se modela como un juego de dos etapas, en la primera los diferentes sectores proponen unas contribuciones de acuerdo a las posibles políticas que asuma el gobierno, y en la segunda el gobierno elige unos precios de acuerdo a las contribuciones observadas y a las contribuciones que recibirá por esta política. Los autores extienden la solución de un juego de subasta discreta dada por Bernhien y Whinston (1986), a uno con variables continuas. Grossman y Helpman describen el equilibrio así: Proposición 1:. ({C }. 0 i i∈L. ). , p 0 es un equilibrio de Nash subjuego perfecto del juego. de política comercial si y solo si: a) C i0 es factible ∀ i ∈L 0 b) p maximiza. ∑C. 0 i. i. ( p) + aW ( p ). 0 c) p maximiza sobre P (siendo P el conjunto de precios factibles) la expresión:. W j ( p) − C 0j ( p) + ∑i∈L Ci0 ( p) + aW ( p) d) ∀ j∈L ∃ pj∈P que maximiza. ∑. i ∈L. ∀ j∈L. Ci0 ( p ) + aW ( p ) sobre P tal que C 0j ( p j ) = 0. De las condiciones c) y b) se obtienen las condiciones de primer orden: ∇ W j ( p) − ∇ C 0j ( p) + ∑i∈L ∇C i0 ( p) + a∇ W ( p ) = 0. ∑. i ∈L. ∀ j∈L. ∇ Ci0 ( p) + a∇ W ( p) = 0. (8). De las ecuaciones (7) y (8) se obtiene la siguiente relación: ∇ W j ( p 0 ) = ∇ C j0 ( p 0 ). 12. (9). (7).

(14) La cual indica que en el vector de precios óptimos el incremento marginal en la contribución j es igual al incremento marginal del beneficio del sector j. En otras palabras un cambio en los precios de un sector j redunda en un cambio en los beneficios de ese sector, que también modificará las contribuciones dadas por los diferentes sectores. Un resultado importante del modelo se obtiene remplazando la ecuación (9) en la (8) sobre todos los GIE:. ∑. i ∈L. ∇Wi0 ( p ) + a∇W ( p ) = 0. (11). Lo que muestra que el gobierno valora de manera diferente el bienestar de los individuos, dando mayor peso al bienestar de los GIE. Por otro lado, si como es el caso de este estudio, ocurre un fenómeno exógeno (propuesta del M inisterio de Hacienda) que pretenda cambiar ese vector p0, entonces los políticos (en este caso los Congresistas) que han llegado al acuerdo ({C i0 }i∈ L , p 0 ) , revelaran sus preferencias respecto a los precios (en este caso los impuestos), para conservar ese equilibrio. Lo anterior se puede escribir como: pinicial − p final = f (C ). (12). Donde pinicial es la reforma política propuesta exógenamente y pfinal es la ley final después de pasar el congreso, y ya que los políticos maximizan su beneficio en p0 ellos querrán acercarse tanto como sea posible a ese estado. De lo que se deduce que si el sector j hace una contribución significativa entonces p0 j - pin icialj > p0j - pfina lj, lo que implica que p. final j. > p inicialj. Debe aclararse que visto desde el lado de los impuestos lo fina l j. anterior implica que t. < t inicialj. El juego anterior se ilustra en la Figura 3, donde se incluye además de las etapas del juego y el choque externo, el fenómeno político de las elecciones. El cual es transparente para el modelo en la medida que mayores ingresos en las campañas impliquen mayores votos. Figura 3 Cronología formal de la toma de decisiones políticas Se define Ci: Congresistas hacen campañas; grandes contribuyentes financian a algunos candidatos.. Choque exógeno: El gob ierno propone una reforma tributaria,. Elecciones: candidatos sin apoy o económico tiene may or probabilidad de perder. 13. Se revela p0 : Congresistas eligen sus “preferencias”, sobre los impuestos. Y se agregan. Nuevo Estatuto Tributario (ET).

(15) 3. Descripción de la Información Estadística El análisis de los datos disponibles se dividió en dos etapas. La primera analiza los datos del Consejo Nacional Electoral (CNE), que comprendían gastos de campaña, votos y financiamiento por donaciones. La segunda estudia los antecedentes de la reforma tributaria de 2002 y finalmente las variables de control. 3.1. Gastos de Campaña, Votos y Financiamiento El CNE dispone de dos tablas principales sobre la financiación de las campañas. La primera agrupa los gastos e ingresos de campaña de los candidatos; y la segunda los registros de las donaciones. Adicionalmente se tienen las tablas con el resultado de la votación para cada parlamentario, las cuales se obtuvieron de la página Web del CNE. Ciertamente la calidad de los datos de donaciones que suministró el CNE es 26 deficiente , ya sea por que existen registros de donaciones en donde distintos nombres de. donantes corresponden a un mismo NIT o por que simplemente no tienen NIT. Adicionalmente, se presume la existencia de dineros no registrados. Sin embargo los datos de ingresos totales y su discriminación por tipo son una buena fuente de información que muestra la relación para las dos corporaciones entre el número de votos obtenidos y el gasto de campaña. Los categorías que distingue la tabla de ingresos de campaña son: donaciones, rendimientos de inversiones, rendimiento de activos públicos, contribuciones de los miembros, créditos, ayudas en especie ú otros ingresos. Por otro lado no fue posible asociar a los principales donantes con un sector económico en específico, ya que estos fueron corporaciones o fundaciones que canalizaron los recursos recibidos. Un ejemplo es el caso de la senadora, entonces candidata a la cámara, Gina Parody, quien fue financiada según las bases de datos del CNE por la Corporación Colombia Futura. Sin embargo, la misma senadora en entrevista 27 28 a votebien.com no nombra a la corporación, sino a cuatro donantes diferentes . En este. 26. El autor reconoce la dificultad que representa la construcción de esta base de datos para el fondo nacional de campañas, por cuanto. la consistencia de los datos depende de la articulación que el CNE tenga con las diferentes entidades para corroborar la información. 27 28. http://www.terra.com.co/elecciones_2002/congreso_2002_2006/19-07-2002/nota63183.html Consultada Julio 2007 1. Nautiservicios 100 millones de pesos, 2. H.G Trading 10 millones de pesos 3. Grupo Bavaria 10 millones de pesos y 4.. Tecnoquímicas 10 millones de pesos. 14.

(16) caso se tomo los datos del CNE, debido a que es solo un registro; y además, se sale del alcance de esta investigación verificar los datos del CNE. 3.1.1. Votos y gastos de campaña El análisis por partido muestra una fuerte relación entre los gastos de campaña y el número de votos obtenido. En el caso del senado, como se observa en la Figura 4, no solo existe una relación directa entre estas dos variables, sino que se puede observar una notable diferencia de recursos entre los partidos. Incluso si se excluyen los partidos conservador y liberal la relación entre gastos y votos se mantiene. Figura 4 Gastos y Votos por partido elecciones al Senado 2002 Re lac ión por par tido, Votos vs. G astos. Elec cione s Se nado 2002. Re lación por par tido, Votos vs. Gastos. Elec cione s Se nado 2002 (Sin 40%). 6000 00. 3 00000 0. partid o liberal 2 50000 0. 5000 00 parti do conservador 4000 00. Votos. Votos. 2 00000 0. y = 21 6.47 x + 31 470 R2 = 0.99 24. 1 50000 0. 1 00000 0. 2000 00. 50000 0. 1000 00. 0. 0 $ 2,5 00. $ 2,0 00. $ 1,5 00. $ 1,0 00. $ 50 0. $-. $ 14,00 0. $ 12,00 0. $ 10,00 0. $ 8,000. $ 6,000. $ 4,000. $ 2,000. $-. Gastos [millone s $]. y = 2 28 .0 7x + 19 26 6 R2 = 0. 813 8. 3000 00. Gastos [millone s $] Nota: Se e xc luye ron los pa rtidos tradic ionales: Partido L iberal y Partido Conservador. En votos repre sentan e l 40.7% y en ga stos 46.1%.. Fuente: gastos totales re porta dos al CNE Cálculos de l Autor. Para el senado se tiene información de 313 candidatos, de los cuales resultaron elegidos 98: 29 del partido Liberal, 13 del partido Conservador, 6 del movimiento de Salvación nacional, 6 de Coalición, 4 del movimiento M IPOL y los demás partidos o movimientos. Estas proporciones de candidatos elegidos por partido reflejan fielmente las proporciones de recursos entre los partidos. La Proporción entre el porcentaje de votos por partido y de gastos por partido se presenta en la Tabla 1. , ésta. muestra como los partidos tradicionales, Liberal y. Conservador, acumulan el 41% del total de los votos; también se observa la correspondencia entre los votos obtenidos y los gastos de campaña.. 15.

(17) Tabla 1 Proporción entre votos y gastos por partido en las elecciones para Senado de 2002 Partido % Votos % Gastos P artido Liberal Colombiano P artido Conservador Colombiano Coalicion Movimiento Nacional Movimiento Cambio Radical Movimiento Integracion Popular Mipol Movimiento Equipo Colombia Movimiento Popular Unido Mpu Movimiento Renov.Acc. Laboral Moral Movimiento Colombia Siempre Movimiento Si Colombia Movimiento Fuerza P rogresista Movimiento Convergencia Ciudadana Movimiento Nueva Fuerza Democratica Otros P artidos O Movimientos. 31% 10% 6% 5% 3% 3% 3% 2% 2% 3% 1% 1% 1% 1% 29%. 35% 11% 6% 5% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 22%. Fuente: CNE - Fondo Nacional de Campañas. Los datos de la Cámara de Representantes tienen información de los costos de 886 candidatos, 165 de los cuales resultaron elegidos. La Figura 5 muestra la relación de gastos y votos por partido a la Cámara, donde la similitud con lo visto en Senado es evidente. Una diferencia notoria se presenta en la figura de la coalición, que fue más notoria que en el Senado, lo que puede obedecer al carácter regional de esta corporación. Figura 5 Relación entre gastos de campaña y votos por partido elecciones a la Cámara 2002 R elación por partid o, Votos vs. Gastos. Eleccion es Cámara 2002 s in 53%. Rel ac ión por par tido, Votos vs. Gastos. El ec ciones Cámara 2002 3 000 000. Par tid o Libera l 400 000. 2 500 000. Coa lición y Par tid o Conserva dor. 350 000 300 000. y = 195.81x + 10415 2 R = 0.9895. 1 500 000. Votos. Votos. 2 000 000. 1 000 000 500 000. 250 000 200 000 150 000. y = 190.84x + 8990.1. 100 000. R = 0.8453. 2. 50 000 0. 0 160 0. 140 0. 120 0. 100 0. 800. 600. 400. 200. 0. 1 600 0. 1 400 0. 1 200 0. 1 000 0. 8 000. 6 000. 4 000. 2 000. 0. Ga st os [mil lon es $]. Gastos [millones $]. Nota: Se excluyeron los partidos tradicionales y uno de coalición: En votos repr esentan el 52.5% y en gastos 55%.. F uente: gastos totales reportados al CNE Cálculos del autor. Además del análisis por partido para los datos de gastos y votos es posible en el caso de la Cámara de Representantes hacer un análisis por circunscripción. La Figura 6 muestra el costo por voto (Gasto/votos obtenidos) y la distribución de los votos de los candidatos electos por circunscripción. Los departamentos donde resultó más alto el gasto respecto a los votos obtenidos corresponde a zonas selváticas y la isla de San Andrés, una causa posible puede ser su baja densidad poblacional, que en el caso de las zonas selváticas puede incrementarse por la dificultad de movilidad y los problemas de orden público.. 16.

(18) Figura 6 Análisis de votos y gastos por departamento, elecciones Cámara 2002 700 ,000. $ 35,0 00.0 0. Número de votos. 500 ,000. 7 00000. $ 3,0 00,000,000. 6 00000. $ 2,5 00,000,000. $ 30,0 00.0 0. $ 25,0 00.0 0. 5 00000. $ 2,0 00,000,000 V ot os tot ales Gastos Tot ales. 4 00000. 400 ,000. $ 1,5 00,000,000. $ 20,0 00.0 0. 3 00000 300 ,000. $ 1,0 00,000,000. 2 00000. $ 15,0 00.0 0. $ 500,000,000. 1 00000 200 ,000. $ 10,0 00.0 0. $0. 0 1. 100 ,000. 4. 7. 1 0 13. 16 19. 22. 25 28. 31. 34. Cost o por Vot o. 600 ,000. $ 5,00 0.00. SUCRE. IN DI GENA. CA LD AS. BOY ACA. NEGRITU DES. CUN DIN AMARCA. CORD OBA. ATLANTI CO. V ALLE. BOLI VAR. RIS ARALDA. MAG DALENA. ANTI OQU IA. BO GOTA D.C.. TO LI MA. N ORTE D E SAN TA NDER. N ARI ÑO. CAS ANA RE. LA GU AJIRA. SAN TANDER. META. QUI NDI O. CES AR. CAUCA. HU ILA. EX TERI OR. CHO CO. A RAUCA. PUTUMA YO. CAQU ETA. GUA VI ARE. V ICH ADA. S AN AN DRES. VAU PES. AMAZON AS. $GU AIN IA. -. Departamento. Votos totales. Costos por voto. F uente: CNE. Cálculos del Autor. Por otra parte las circunscripciones que tuvieron el menor costo por voto son la Cámara especial Indígena y los departamentos de Boyacá, Caldas y Sucre. Y a excepción de la Cámara especial Indígena, donde sus costumbres electorales son diferentes; no es posible encontrar a priori una razón para que esos departamentos se encuentren en este grupo. Ni la densidad poblacional en estos departamentos es la más alta; ni tampoco la 29 tasa de cobertura de educación , como lo muestra la Figura 7, es muy distinta a la del. resto del país. Otros factores como la seguridad y las costumbres electorales pueden ser relevantes para explicar este fenómeno; que se encuentra fuera del alcance de este trabajo.. 29. Tasa de cobertura bruta: porcentaje de la población que asisten al sistema educativo sobre los que están en edad de asistir.. 17.

(19) Figura 7 Análisis costo por voto y tasa de cobertura de educación, elecciones Cámara 2002 10 0.0 0%. $ 30,000.00. Tasa de Cobertura 2002. 9 0.00 %. $ 25,000.00 8 0.00 % $ 20,000.00 7 0.00 % $ 15,000.00 6 0.00 % $ 10,000.00 5 0.00 %. $ 5,000.00. Bogota D.C. Cordoba. H uila Cundinamarca A ntioquia La Gu ajir a Choco. Quindio Risar alda M eta Tolima S ucre. Cauca Boyaca Bolivar Casanare S antander. Valle Atlantico. Vaupes Cesar M agdalen a Ar auca Caldas. Amazonas P utumayo Nariño San Andres Norte de S antander Caq ueta. $Guaviare Vichada Gu ainia. 4 0.00 %. Cost o por Voto elecci ones Cámara 200. $ 35,000.00. De partame nto Tasa de Cobertura. Costo por Voto. Fuente: CNE – Ministerio de educación Nota: La tasa de cobertura en educación se refiere al porcentaje de la población que asiste al sistema educativo de los que están en calidad de asistir.. La Figura 7 presenta las relaciones entre el costo por voto, y la tasa de cobertura de la educación por departamento. Donde se observa una tendencia a que las zonas con menor tasa de cobertura de la educación, tengan un costo por voto más alto. Por otra parte, la Figura 8 muestra la distribución por departamento de los votos por habitantes y los gastos por habitantes, en la cual se observa como en departamentos como Córdoba, Caldas y Sucre, la relación de gastos y número de votos por habitantes favorece el financiamiento de la política, por cuanto se hace más eficiente los gastos de campaña (menos gasto por habitante) al mismo tiempo que existe una participación mayor. Todo lo contrario ocurre en los departamentos de San Andrés, Vichada, Amazonas, Guainía y Vaupés. El comportamiento de los departamentos de las zonas selváticas y la isla fue el esperado dado lo visto en la Figura 6. Por su parte en el departamento de Córdoba se presentan características que favorecen el gasto político, que no se esperaban.. 18.

(20) .25. Figura 8 Relación de votos y gastos de campañas por habitante. .2. Cordoba. Votos/habitante .15. Caldas Sucre Quindio Ma gdalena La Guajira Atlantico. .1. Sa nta nder Nariño Boyac a Norte de Santande r Meta Boliva r Casa nare Cundinamarca Antioquia Tolima Va Risaralda lle Cesa r Putumayo Huila Bogota D.C. CaucChoco a. San Andres. Vichada Amazona s Gua inia. Guavia re AraucaCaque ta. .05. Va upes. 0. 1000. Gasto/habitante. 2000. 3000. Fuentes: CNE- DANE. Cálculos del autor. 3.1.2. El financiamiento de las campañas Los datos del financiamiento de las campañas electorales dados por el Consejo Nacional Electoral (CNE); clasifican los ingresos de una campaña de acuerdo con el origen de los recursos, para lo cual usa siete categorías; donde las más significativas son las donaciones. 30. y las contribuciones de los miembros. La lista completa de categorías y. su proporción se presenta en la Tabla 2. Tabla 2 Origen del financiamiento de las campañas congreso 2002. TOTAL DE LOS INGRESOS DE LAS CAMPAÑAS Contribución de los miembros Donaciones Rendimiento de inversiones Rendimiento neto de actos públicos Créditos Ayudas en especie valoradas a su precio comercial Otros ingresos incluyendo recursos propios. Total [ miles de millones $] $ 76.1 $ 19.2 $ 21.2 $ 0.1 $ 1.9 $ 12.7 $ 3.9 $ 17.6. % del total 100% 25% 28% 0% 2% 17% 5% 23%. Nota: Las contribuciones de los miembros son los recursos que cada partido destina al financiamiento de sus candidatos. Las donaciones son contribuciones dadas por personas naturales ó jurídicas. Los rendimientos de las inversiones son ganancias de inversiones temporales realizadas con recursos de la campaña. El rendimiento neto de actos públicos son las ganancias obtenidas de publicaciones ó cualquier otra actividad lucrativa de la campaña. Los créditos son los préstamos obtenidos de entidades financieras o de particulares. Fuente: CNE, cálculos autor. 30. En los candidatos que resultaron electos, el porcentaje que corresponde a contribuciones se disminuy e, y las donaciones aumentan a. un 32.6%, lo que implica una may or proporción de la población en la muestra que se estudiará.. 19.

(21) El ítem de donaciones tiene asociada una tabla que describe cada donación. Se debe señalar que la suma de todas las donaciones de esta tabla fue de 23.5 mil millones de pesos; cifra superior a la que se encuentra en la Tabla 2 de ingresos y gastos totales, lo cual señala otra inconsistencia en las fuentes. De la tabla de donaciones se escoge el NIT como el dato del que se puede obtener el sector de la economía al que pertenece el donante. Sin embargo, la información que permite relacionar el código NIT con su actividad económica, no se encuentra disponible al público; por ello la relación entre el 31 donante y su actividad económica solo fue posible en parte . Por otro lado la existencia. de corporaciones, asociaciones, movimientos o fundaciones; que canalizaban los recursos provenientes del sector privado, hizo necesario crear unas nuevas categorías para estos grupos.Un caso particular es el del senador Jesús Antonio Bernal Amorocho; quien recibió la segunda donación más alta de todo el congreso, y que provenía de un sindicato 32 de trabajadores . Ésta donación constituye por si sola un grupo.. Las categorías anteriores, junto con los códigos CIIU que se relacionaron a un NIT, se agrupan como la proporción de donaciones que pudo explicarse. La Tabla 3 presenta esta proporción discriminándola según la corporación y si fue hecha a un candidato electo. Finalmente se debe recordar que los recursos de las campañas provienen también de otras fuentes distintas a las donaciones; en consecuencia la parte de recursos de 33 campañas que se pudo asociar a un sector de la economía corresponde al 11.3% .. Tabla 3 Proporción de donaciones que se pudo asociar a alguna actividad económica Elegido. Corporación. No No Si Si. Cámara Senado Cámara Senado. (1) Relacionado. (2) No Relacionado. [millones $]. [millones $]. (1) Relacionado %. (2) No relacionado %. $ 1,648 $ 986 $ 2,250 $ 4,738. $ 3,753 $ 1,681 $ 4,129 $ 4,351. 31% 37% 35% 52%. 70% 63% 65% 48%. (1) Corresponde a las donaciones asociadas a un código CIIU, corporación, asociación, movimiento, partido o sindicato. (2) Son donaciones que no pudieron ser asociadas a un código CIIU, corporación, asociación, movimiento, partido o sindicato. (3) En cada caso los porcentajes suman el 100% horizontalmente. Fuente: CNE, Superintendecia de Sociedades, cálculos del autor. 31. La base de datos que sirvió para distinguir el sector de la economía a partir del NIT fue dada por la Superintendencia de Sociedades.. Adicionalmente se hizo una búsqueda en la página WEB de la DIAN para comprobar la correspondencia entre los nombres y el NIT. 32. Sindicato nacional de trabajadores de la caja agraria – SINTRACREDITARIO.. 33. Este resultado se obtiene de ponderar la participación de las donaciones en el total (40.88% (porcentaje total que pudo relacionarse. Tabla 3))*(28% (ver Tabla 2)). Si se toma solo el universo de los candidatos electos, éste porcentaje sube a 14.73%.. 20.

(22) El resumen de las donaciones hechas a los candidatos electos se presenta en la Tabla 4. Ésta muestra cómo algunos de los recursos son canalizados a través de asociaciones, movimientos, fundaciones o corporaciones. Se observa también una participación pequeña de los sindicatos de trabajadores y asociaciones con respecto a las demás categorías. El porcentaje de donaciones que no pudo ser asociado a una código NIT y que proviene de una persona jurídica es del 10.2%. Tabla 4 Descripción de las donaciones de los candidatos elegidos Cruza (2). Tipo de contribución. No Si No. P ersona Natural P ersona Natural con CIIU Persona Jurídica sin CIIU. Si Si Si Si. Asociación Corporación Fundación Movimiento. Si Si Si. P artido Sindicato Persona Jurídica con CIIU. Monto [Millones de $]. % Donación (1). # Donaciones. 6,902 59 1,578. 44.6% 0.4% 10.2%. 1863 5 268. 86 784 611 737. 0.6% 5.1% 3.9% 4.8%. 9 14 45 35. 675 200 3,835. 4.4% 1.3% 24.8%. 40 1 450. (1) El 100% equivale al total de las donaciones que es el 32.6% del total de los gastos. (2) Si, cuando se pudo asociar a un Nit de Supersociedades, de lo contrario No. Fuente: CNE, Supersociedades, DIAN, cálculos del autor. La Figura 9 muestra los sectores económicos que contribuyeron con más de 1% del total de las donaciones observadas a las campañas, sus aportes suman más del 82% de esas donaciones. También es importante resaltar cómo un solo sector, el de la destilación de bebidas alcohólicas, contribuyó con 17% de las donaciones, y del cual Bavaria S.A. es el mayor donante. El siguiente sector en importancia es la radio y la televisión, en donde el principal donante es RCN. Esto deja a dos sectores con el 31% de las donaciones observadas en la financiación de las campañas.. 21.

(23) Figura 9 Donaciones por actividad económica con participación mayor al 1% del total de las donaciones, para las elecciones al congreso de 2002. 18%. 16%. Com ercio de vehículos automotores nuevos , 1%. Transporte urbano regular colectivo de pasajeros, 1%. S ervicio de trans mis ión de program as de radio y televis ión, 1%. Comercio m antenimiento y reparación de motocicletas y de s us partes , 1%. Extracción de petroleo crudo y de gas natural , 1%. Comercio al por menor de otros nuevos productos de cons umo ncp en es , 1%. Actividades de impres ión, 1%. F abricación de otros productos químicos ncp , 1%. Elaboración de cacao chocolate y productos de confitería, 2%. Comercio al por mayor de productos farmaceuticos medicinales cosméticos, 2%. P ublicidad , 2%. F abricación de cemento cal y yeso , 2%. Comercio al por mayor de productos diversos ncp , 2%. Actividades de juegos de azar , 2%. F abricación de vehículos autom otores y sus motores , 2%. Actividades de los bancos diferentes del banco central, 2%. 0%. S ervicios de transmisión por cable , 2%. 2%. Actividades inm obiliarias realizadas con bienes propios o arrendados , 4%. 4%. F abricación y refinación de azucar , 4%. 6%. Otros tipos de intermediación financiera ncp , 12%. 8%. Tratamiento y revestimiento de metales ; trabajos de ingeniería m ecánica, 4%. 10%. A ctividades de radio y televisión , 15%. 12%. D estilación rectificación y m ezcla de bebidas alcohólicas , 17%. 14%. Nota: El 100% son las contribuciones que se pudieron identificar. Las contribuciones mayores al 1%,que corresponden al 82% de las contribuciones que se pudieron identificar. Fuente: CNE- Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor. 3.2. El Estatuto Tri butario La propuesta de reforma tributaria presentada por el Gobierno en el 2002 esperaba recaudar $2.26 billones (1% del PIB) adicionales para el 2003, que provendrían principalmente de ampliar la base gravable del IVA y de la contribución especial del 34 impuesto de renta . Pero la ley resultante solamente aumento el recaudo en .6% del PIB.. El proceso de reforma tributaria inició en el gobierno con la propuesta del ministro de Hacienda, la cual debía ser presentada al Congreso Colombiano a través de la Cámara 35 de Representantes . En la Cámara, el proyecto de ley fue estudiado en sesiones conjuntas. por las comisiones tercera y cuarta de Cámara y Senado; de este estudio se elaboraron cinco ponencias que fueron debatidas por las comisiones, y de cuyo debate resulto positiva la cuarta ponencia; con base en la cual se realizo un nuevo estudio que preparó una segunda ponencia, que sería debatida en sesiones plenarias de Senado y Cámara.. 34. ICDT (2003) Exposición de motivos.. 35. El parlamento Colombiano se compone de dos cámaras: el Senado de circunscripción Nacional, y la Cámara de Representantes de. circunscripción Departamental a la que se agrega las circunscripciones especiales de indígenas, extranjeros y negritudes.. 22.

(24) Después de dos debates en comisiones y plenaria en los cuales fue modificada la 36 propuesta del gobierno, ésta fue enviada para sanción presidencial .. El análisis que este documento hace sobre los antecedentes del estatuto tributario, toma dos estados de la reforma y la ley final, los cuales se presentan en la Figura 10. Figura 10 Cronología del paso de la ley 788, de reforma del estatuto tributario por el congreso 19 de Septiembre de 2002. 30 de Octubre de 2002. 1. Proy ecto de Ley 80 de. 2. Pliego de modificaciones al proy ecto. 2002 Cámara (Gobierno). de Ley 80 de 2002 Cámara (Gobierno). 27 de Diciembre de 2002: 3. Ley 788 de 2002 (Congreso). 20-27 de Noviembre de 2002. 18-20 de Diciembre de 2002. Primer debate, Cinco ponencias. Segundo debate. El análisis se limitó al impuesto sobre las ventas que se encontraba en el tercer capítulo de cada documento; y a los cambios entre el proyecto inicial (1) y la Ley 7882002 (3), y entre el pliego de peticiones (2) y la Ley 788-2002 (3). Por otra parte, ya que solo se dispone de los datos de financiamiento del congreso los cambios entre la propuesta inicial y el pliego no son objeto de este estudio. Cada capítulo se componía de un artículo de bienes excluidos, uno de bienes exentos y otro de bienes gravados a una tasa menor a la general, también se tenían artículos sobre los servicios excluidos, exentos y gravados; los demás artículos son: •. Un artículo sobre importaciones que no causaban impuesto, como incentivo a la inversión.. •. Un artículo para las cervezas, otro para las apuestas y otro para los automóviles, que mostraban la relevancia de esos ítems.. •. Unos artículos de procedimiento: sobre el paso de régimen simplificado a régimen común, sobre la prestación de servicios y sobre la responsabilidad del impuesto. Los artículos de bienes y servicios se componían en parte, de códigos nandina, que. se asociaron a códigos CIIU a través de los datos de comercio exterior obtenidos en el DANE; los demás bienes o servicios se obtuvieron de una consulta a la página de Internet del Banco de la República. El ejercicio anterior permitió definir tres vectores de impuesto. 36. Un estudio sobre el aumento de la discrecionalidad del Congreso se encuentra en Cárdenas (2005). 23.

(25) correspondientes cada uno a un documento. Por otra parte cada elemento de cada vector esta asociado a un código nandina y un código CIIU. La Figura 11 muestra la distribución de las tarifas de IVA en los tres vectores.. 0. 0. 50. 50. Frecuencia. Frecuencia. 100. 100. 150. 150. Figura 11 Frecuencia del impuesto IVA en cada uno de los estados de la Ley 788. 0. .1. .2 Tasa de IVA. .3. .4. 0. .1. .2 Tasa de IVA. .3. T arifa L ey final. Tarifa Ley final. T arifa propuesta inicial. Tarifa pliego de peticiones. .4. Nota1: Se incluye también la tarifa de impuestos nacionales sobre las cervezas, los automóviles y las apuestas. Nota2: Solamente se incluyen los bienes que fueron modificados en alguna de los 3 estados. Fuente: ICDT (2003) Antecedentes de la Ley 788 de 2002.. En la Figura 11 se observa como las distribución de la ley tienen mayor densidad en la tasa de 0% que las tasas de la propuesta inicial y del pliego de peticiones, las cuales tiene una tasa inicial de 5% y 7% respectivamente. Con la numeración dada en la Figura 10 a cada documento asociado a la reforma, se definen las variables de cambio en el impuesto: el cambio entre la propuesta inicial del gobierno y la ley resultante (1 a 3), y los cambios entre la propuesta hecha por el gobierno en el pliego de modificaciones, y la ley resultante (2 a 3). Se propuso dos tipos de cambio el absoluto y el relativo. El cambio absoluto toma la diferencia entre el IVA que cada documento propone. Por ejemplo, el código nandina 44.04 (Árboles de vivero para establecimiento de bosques maderables) que no estaba incluido en la propuesta inicial del gobierno, es decir su tasa de IVA era del 16%; fue incluido en el pliego de modificaciones y en la ley final como excluido, lo que implica que en los dos casos su tasa de IVA era de 0%. De acuerdo a lo anterior, y siguiendo el índice que se asigna a cada estado en la Figura 10, el cambio absoluto del código nandina 44.04 de 3 a 1 es 16% y de 3 a 2 es 0%. 24.

(26) El cambio relativo se establece de acuerdo a la relevancia del bien en el impuesto y al signo del cambio absoluto, y puede tomar cuatro valores diferentes (-1, 0, 1, 2). Cuando el cambio es negativo, es decir, cuando la tasa final del impuesto es mayor que la tasa inicial, se asigna (-1). Si el valor del impuesto no cambia se asigna cero y si disminuye (1). El valor (2) se usa en el caso de las cervezas, las apuestas y los vehículos. La razón es que tuvieron modificaciones que los favorecieron no solo en el capítulo referente al IVA sino también en el capítulo de los impuestos territoriales. Un resumen de las variables obtenidas de los antecedentes de la ley 788 de 2002 se presentan en la Tabla 5. Tabla 5 Descripción de las variables de cambio en el ET. Variable. Descripción. Valores. Cambio absoluto de 3 a 1. Es la resta entre la tasa de IVA en la propuesta inicial del gobierno y la ley resultante. Es la resta entre la tasa de IVA pliego de modificaciones propuesto por el gobierno y la ley resultante. Cuando el cambio absoluto es negativo, es decir, cuando la tasa final del impuesto es mayor que la tasa inicial, se asigna (-1). Si el valor del impuesto no cambia se asigna cero y si disminuye (1). El valor (2) se usa en el caso de las cervezas, las apuestas y los vehículos (*).. [-16% ,16%]. Cambio absoluto de 3 a 2 Cambio relativo de 3 a 1 Cambio relativo de 3 a 2. [-16% ,20%] {-1,0-1-2} {-1,0-1-2}. (*) Estos bienes tuvieron modificaciones que los favorecieron no solo en la tasa de IVA sino también en los impuestos territoriales.. 150 0. 0. 20. 50. 40. Frecuencia. Frecuencia 60. 100. 80. 100. Figura 12 Distribución de las variables de cambio absoluto y relativo. -.2. -. 1 0 .1 Cambio en la tasa de IVA. .2. -1. 0 1 Cambio relativo. Cambio de 1 a 3. Cam bio relativo de 1 a 3. Cambio de 2 a 3. Cam bio relativo de 2 a 3. 2. Nota: Los cambios absolutos se refieren a la resta entre la tasa del IVA de las tasas de la propuesta inicial (1) y la ley 788 de 2002 (3), y entre la tasa del IVA de las tasas del pliego de modificaciones (2) y la ley 788 de 2002 (3). Los cambios relativos se definen como -1 si el valor del cambio absoluto es negativo, 1 si es positivo y cero si es 0. El valor de 2 se da a los cambios que tuvieron las cervezas, los automóviles y las apuestas por aparecer también en los impuestos nacionales. Fuente: ICDT (2003) Antecedentes de la Reforma Tributaria 2002. 25.

(27) La Figura 12 muestra la distribución de los cambios relativos y absolutos, en donde se observa cómo la variable definida como cambio relativo de 3 a 1 (propuesta inicial a Ley 788) se distribuye casi uniforme; por otra parte, cuando el cambio relativo es de 3 a 2 (pliego de modificaciones a Ley 788) se presenta un pico en los cambios positivos. Esto se debe a que algunos bienes clasificados como suntuosos en el pliego de peticiones; y que tenían una tasa de IVA de 20%, pasaron a la tarifa general del 16%. Lo cual se agregó a los bienes que estaban propuestos con una tarifa preferencial (5% en la propuesta inicial y 7% en el pliego de modificaciones) y que pasaron a excluidos. En resumen los cambios relativos presentan una mayor proporción de cambios que disminuyeron la tasa de impuestos (cambio relativo = 1) a partir del pliego de modificaciones (cuadros blancos), que desde la propuesta inicial (cuadros grises). Por otra parte, los cambios relativos asociados a un artículo de la reforma en particular toman el valor de 2, en todos los casos estos disminuyeron la tasa de impuesto.. 4. Estrategia Empírica La primera parte de la estrategia empírica prueba el supuesto de la relación entre los gastos de campaña y los votos. Lo anterior se hace por candidato, y tiene como variables de control: los votos que obtuvo en 1998, el partido al que pertenece y el grupo según sus características electorales. Los grupos se definen de acuerdo a lo observado en la Figura 8 y a la circunscripción en la que esta inscrito el candidato. Los grupos se enumeran en la Tabla 6. Tabla 6 Grupos electorales según circunscripción y características electorales Grupos (*). Corporación. Circunscripción. Senado Especial. Senado Cámara. Gastos por habitante may or a mil pesos. Cámara. Votación por habitante may or a .15. Cámara. Promedio. Cámara. Nacional Especiales: Negritudes, extranjeros e indígenas Departamental: Amazona, Guainía, San Andrés, Vaupés y Vichada Departamental: Atlántico, Caldas, Córdoba, La Guajira, Magdalena, Quindío y Sucre. Departamental: los departamentos que no se encuentran en las categorías anteriores.. (*) Los grupos se definen de acuerdo con la Figura 8 que muestras las características electorales y las circunscripciones.. La ecuación que se estiman es: R− 1. (. a ) Votos h = β 0 + β 1votos _ 1998 h + β 2 G _ campaña h + ∑ δ r grupo h + γ r grupo h G _ campaña r =1. r. ) + ∑ (γ P− 1. r. h. p. partido h G _ campaña. h. )+ e. h. p= 1. La ecuación a) relaciona el efecto del gasto de campaña (G_campañah) sobre los votos obtenidos (Votosh) teniendo en cuenta los diferentes grupos electorales (las regiones y el senado), y también el partido o moviendo político al que pertenece cada 26.

(28) político, que se restringe al conjunto de partidos de la Tabla 1. En este caso la variable ficticia grupohr toma el valor de uno si el político h pertenece al grupo r y cero de lo contrario. El análisis no incluyó las variables ficticias de partido relacionadas con el intercepto porque los criterios de información sugerían que no aportaban al modelo. La segunda parte de la estrategia empírica investiga la relación entre el cambio de un impuesto sobre el sector i durante su paso por el congreso; y la financiación que ese sector i dio a las campañas de los congresistas elegidos. La primera relación se hizo entre la tabla de donaciones del CNE y la tabla dada por la Superintendencia de Sociedades, la proporción que pudo ser asociada en ambas tablas fue del 25,2%. 37. del total de las. donaciones. En el siguiente paso se identificaron las mayores donaciones que no tenían un código CIIU asociado, y de ese conjunto se crearon las categorías de Asociación, Fundación, M ovimiento, Corporación, Partido y Sindicato (en la Tabla 4 se presentan las proporciones de cada categoría). Una vez se asocia una donación al código CIIU se definen dos variables que representan la influencia de cada sector: el total de contribuciones que un sector aporta a todas las campañas y la suma de las contribuciones ponderadas por político. El cálculo de la segunda variable se aclara a través de un ejemplo: si el político A solo recibe donaciones de dos sectores j y k, CA,j y CA,k respectivamente; y se supone que el político da a cada sector la importancia relativa a toda la donación que recibió; entonces se puede ponderar la importancia que el político A le da a cada sector así: CA,j /(CA,j+CA,k ) al sector j y CA,k /(CA,j+CA,k ) al sector k, que se definen como ∆A,j y ∆A,k . Luego, se suman todos los valores que cada político pondera para el sector j (∆A,j+∆B,j+… ) dando como resultado el valor ∆j, que es la influencia ponderada del sector j. La Tabla 7 muestra los 10 mayores sectores económicos ó tipo de donantes dentro 38 del vector ∆ observado . Donde sus pesos representan el 33.4% de todas las donaciones.. Los porcentajes corresponden a la ponderación total, incluyendo lo que no pudo ser relacionado, por ejemplo, el sector que destila bebidas alcohólicas tiene un 5.7% de. 37. Éste porcentaje se obtiene de la Tabla 4 sumando las contribuciones que se identificaron y tenían CIIU.. 38. La proporción es 55.6% no observado y 44.3% observado.. 27.

(29) importancia desde el punto de vista de las donaciones a las campañas para todo el congreso. Tabla 7 Los 10 mayores componentes observados del vector de contribuciones ponderadas (∆) Descripción Sector o tipo de donante Partido Destilación rectificación y mezcla de bebidas alcohólicas; producción de alcohol etílico a partir de sustancias fermentadas Movimiento Actividades de radio y televisión Corporación Fundación Otros tipos de intermediación financiera ncp Comercio al por may or de productos farmacéuticos medicinales cosméticos Asociación. Delta(*) 10.1% 5.7% 5.4% 2.8% 2.5% 2.4% 2.1% 1.2% 1.2%. (*) El 100% es la suma de todos los componentes del vector ∆, t corresponde a todas las donaciones. Inclusive las que no se pudieron relacionar con algún sector de la economía. Fuente: CNE, Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.. Adicionalmente, como variables de control se tienen: las exportaciones, que se obtuvieron del DANE y que sirvieron para relacionar los código nandina y los código CIIU; el empleo y las ventas tomados de la Encuesta Anual M anufacturera (EAN), y el IVA recaudado que se obtuvo de la DIAN. Todo lo anterior para el año 2002. Las relaciones entre los diferentes datos tomaron como referencia los códigos CIIU, pero se incluyo el código nandina por ser el código usado en la ley. De ese modo la tabla construida a partir de los antecedentes de la ley fue asociada a las donaciones hechas. Finalmente a través del código CIIU, se relaciono el IVA recaudado, las ventas y el empleo. La Figura 13 ilustra las relaciones anteriores, los cuadros representan las tablas y las flechas los datos que tenían en común las tablas. Figura 13 Esquema de relación de los datos para la estrategia empírica a. Donaciones al Financiamiento de las campañas (CNE). NIT. b. Donante del sector i (Supersociedades). e. DIAN IVA recaudado por sector. Sector i (CIIU rev3). Sector i (CIIU rev3) c. DANE Exportaciones. CIIU - Nandina. Sector i (Nandina ) d. Cambio en el tributo sobre i (Antecedentes de las Leyes 788 de 2002). Sector i (CIIU rev3) f. DANE EAM Empleo y Ventas. La estructura de datos anterior sirve para probar la relación entre las contribuciones y los cambios la tasa de impuesto en su paso por el congreso que se presenta en la ecuación (12), donde se incluyen los controles anteriores. Los modelos que se estiman por sector tendrán los datos que se muestran en la Tabla 8. 28.

(30) Tabla 8 Regresiones por sector sobre el cambio en los impuestos. Variable dependiente (*) Variables independientes 2.a) Cambio absoluto (3) a (1) 2.b) Cambio relativo (3) a (1) 2.c) Cambio relativo (3) a (2). Contribuciones (**) ,exportaciones,. IVA, Empleo y Ventas. 2.d) Cambio relativo (3) a (2) (*): Los cambios absolutos se refieren a la resta entre la tasa del IVA de (1) la propuesta inicial y (3) la ley 788 de 2002, y la resta entre las tasas del (2) pliego de modificaciones y (3) la ley 788 de 2002. Los cambios relativos se definen como -1 si el valor del cambio absoluto es negativo, 1 si es positivo y cero si es 0. El valor de 2 se da a los cambios que tuvieron las cervezas, los automóviles y las apuestas por aparecer también en los impuestos nacionales. (**) La variable de contribuciones de cada sector puede ser absoluta o ponderada.. Se espera que exista colinealidad entre las variables independientes. Por ejemplo Bombardini y Trebbi (2007) muestran con datos de Estados Unidos que el empleo tiene una relación de u invertida con las contribuciones. Además se intuye que el empleo y las ventas estén correlacionados; y también que el IVA recaudado esta relacionado con las contribuciones, porque entre mayor sea la proporción de impuesto mayor será el 39 incentivo a influir sobre este .. 5. Análisis y Resultados 5.1. Relación entre los Votos y los Gastos de Campaña Según la estrategia empírica, el primer resultado útil para el propósito de este estudio, es la relación entre el número de votos con los gastos de campaña. El resultado de la regresión a) se presenta en la Tabla 9, la cual muestra que todos los coeficientes de 40 las variables ficticias de grupo electoral son significativos, los grupos 2 y 3 al 5% y los. grupos 4 y 5 al 1%. Por otra parte, los coeficientes de las variables ficticias de grupo electoral multiplicadas por la variable de gastos totales son todos significativos al 1%. Se debe agregar que del grupo 3, por ser el más heterogéneo y solo tener 4 candidatos sus parámetros no son representativos. 41 El grupo electoral que no se incluyó en la regresión, el grupo 1 , se espera que. presente la menor respuesta a los gastos de campaña42, lo que implica que el coeficiente de Gastos totales se debe principalmente al partido excluido. En el grupo 243 el resultado 39. Para la primera parte de la estrategia empírica se usan los habitantes por departamento obtenidos del DANE.. 40. Grupo 2: Departamentos con votos por habitante may or a 0.15 votos. Grupo 3: Circunscripciones indígena, extranjera y negritudes.. 41. Departamentos con gasto por habitante may or a 1000$, los coeficientes son los de las variables G_totales y Constante.. 42. La regresión de la Tabla 22 de los anexos, que incluy ó solo las regiones muestra un coeficiente de 19.8 votos por millón.. 43. Departamentos con votos por habitante may or a 0.15 votos.. 29.