Uruguay. Estudio de Caso. Proyecto DEVCO/UNISDR

Impactos adversos

en Materia Ambiental,

Económico y Social en

razón de la Erosión de

la Franja Costera

sobre las Costas de la

Ciudad de: San

Gregorio de Polanco

2015

Uruguay

Estudio de Caso

Proyecto DEVCO/UNISDR

2 UBICACIÓN DEL PROYECTO:

Municipio de San Gregorio de Polanco Departamento de Tacuarembó

República Oriental del URUGUAY. PROBLEMA A RESOLVER:

Erosión en la franja costera sur de la ciudad, barrancos y playas naturales de arena blanca.

PROPUESTA DE SOLUCION:

Construcción de Parque lineal de protección costera y experiencia piloto de recuperación de playas.

BENEFICIOS ESPERADOS:

 Recuperación de la zona de intervención (playas y muros de contención de franja costera en zona urbana).

 Desarrollo urbanístico sostenible de la localidad.  Promoción de nuevos usos en la zona intervenida.  Realce del valor natural del lugar para el turismo.

 Actividad turística de sol y playa sustentable y ampliación de la oferta turística hacia otros usos y temporadas.

Foto: esculturas que exhibe el museo a cielo abierto de San Gregorio de Polanco realizada sobre un tronco de árbol seco afectado por una descarga en tormenta eléctrica. Sobre la derecha, se encuentra el grabado con el nombre de los autores ubicado en un lateral de la escultura donde reza la frase “En un amigo no se busca la perfección, se busca sólo el amigo”.

Autores Juan Manuel y Miguel Ángel Mendez. Fuente: Propia

INDICE

1.4–LA GESTIÓN DE RIESGOS EN URUGUAY ... 17

1.5–EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EL PAÍS. ... 20

2. DESCRIPCIÓN DE IMPACTOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y AMBIENTALES ... 25

2.1–PROBLEMAS IDENTIFICADOS ... 25

2.2–ANÁLISIS DE CAUSAS ... 28

3. DESCRIPCIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO DE LA MICRORREGIÓN DE SAN GREGORIO DE POLANCO Y JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE INTERVENCIÓN ... 33

3.1–PLAN ESTRATÉGICO DE LA MICRORREGIÓN DE SAN GREGORIO DE POLANCO ... 33

3.2–JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE INTERVENCIÓN ... 37

4. PROYECTO PARQUE LINEAL DE PROTECCIÓN COSTERA (IDT) Y PROYECTO PILOTO DE RECUPERACIÓN DE PLAYAS EN SAN GREGORIO DE POLANCO (PDGS – OPP) ... 39

4.1–OBJETIVOS ... 39

4.2–BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS ... 39

4.3–PROYECTO PARQUE LINEAL DE PROTECCIÓN COSTERA ... 40

4.4–PROYECTO PILOTO DE RECUPERACIÓN DE PLAYAS:DESCRIPCIÓN Y CARACTERÍSTICAS ... 53

5. EVALUACIÓN ECONÓMICO Y FINANCIERA DEL PROYECTO ... 56

5.1–EVALUACIÓN ECONÓMICA ... 56

5.2–EVALUACIÓN FINANCIERA ... 61

6. LECCIONES APRENDIDAS Y APLICACIÓN DE GUÍAS METODOLÓGICAS DEL S.N.I.P. ... 65

6.1–APLICACIÓN DE GUÍAS MARCO DE S.N.I.P. Y PARADIGMA MODERNO DE GDR ... 65

6.2–FACTIBILIDAD DE PROYECTOS CON VISIÓN DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS PARA PROYECTOS DE MENORES ESCALAS DE APLICACIÓN (BENEFICIARIOS)... 70

6.3–INCLUSIÓN DE LA POBLACIÓN (BENEFICIARIOS DIRECTOS) Y LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO EN EL CICLO DEL PROYECTO. ... 70

6.4–FUENTES DE INFORMACIÓN PARA EL ANÁLISIS DE PROYECTOS DE GESTIÓN DE RIESGOS EN CONTEXTO DE CAMBIO CLIMÁTICO Y REDUCCIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES. ... 71

7. CONCLUSIONES... 72

ANEXOS ... 73

ANEXO A–PÉRDIDAS DE LA PROPIEDAD PRIVADA Y PÚBLICA ... 73

ANEXO B–ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD ... 74

ANEXO C–DETALLE DEL ANÁLISIS DE LA SEGUNDA MEJOR ALTERNATIVA (MURO DE GRAVEDAD) ... 76

4 DE FIGURAS

Figura 1 - (izq.) Mapa del Depto. de Tacuarembó y ubicación de San Gregorio de Polanco ... 11

Figura 2 – (der.) Mapa de la ciudad balneario San Gregorio de Polanco y su embalse... 11

Figura 3 - (izq.) Una de las inversiones urbanas privadas más importantes de la ciudad ... 12

Figura 4 - (der.) Típicas cabañas de lugareños para rentar ... 12

Figura 5 - (conjunta) Aporte de artistas locales. Escultura en madera inaugurada por la embajadora de España en Junio 2011 ... 13

Figura 6 - Principal intersección de calles en la localidad (calles Gral. José Artigas y Escribano Arturo Mollo) donde se plasmó un homenaje de la ciudad a uno de los principales exponentes del Tango mundial, Carlos Gardel, nacido en el mismo Departamento ... 13

Figura 7 - En la cartelería se muestran algunas especies de peces que pueden encontrarse en la zona. En el cartel se hacen advertencias al pescador deportivo o de recreación ... 14

Figura 8 - Pozos de extracción artesanal de arena en zona urbana, generalmente para uso en construcciones lugareñas... 14

Figura 9 - (izq.) Tienda establecida para la venta de artesanías locales en la avenida principal de la ciudad balneario donde, además, se puede apreciar el entorno inigualable del bosque dentro de la ciudad ... 15

Figura 10 - (der.) Artesano ceramista ofreciendo sus productos ... 15

Figura 11 - (izq.) de 2011, se observa la amplitud de la playa en situación relativamente normal y el muro de contención sin grandes deterioros. ... 15

Figura 12 - (der.) de 2015, se observa la misma situación con el muro presentando dos lugares deteriorados, además de reflejar la situación de la costa con exceso hídrico. La construcción a la derecha del muro presenta un segundo nivel. ... 15

Figura 13 - Monolito de inauguración del muro dos décadas atrás (Set. de 1995). Obra impulsada por el nuevamente reelecto, Dr. Eber Da Rosa, y el actual Intendente Prof. Ezquerra. Esto reflaja la antaña preocupación en el tema. Al fondo, la playa inundada. ... 16

Figura 14 - (izq.)Tipos de viviendas precarias en la zona. Esta se encuentra cercana al cementerio rumbo a uno de los accesos vía la Balsa que cruza el río conectando la rutas 6 y 43 al final. ... 26

Figura 15 - (der.) Destrucción de plataforma ubicada en la playa para diversos usos. Se pueden apreciar así mismo rocas distribuidas entre los médanos como forma de protección. ... 26

Figura 16 - (izq.) se aprecia la rotura del muro de contención que se observa en el plano general de las figs. 12 y 13. ... 27

Figura 17 - (der.) Deterioro desde la grieta donde se puede ver el relleno por debajo y la placa. Por detrás se observa la construcción terminada, ubicada sobre el muro de contención. ... 27

Figura 18 - (izq.), se observan las barrancas naturales que están siendo afectadas. ... 29

Figura 19 (der.) (der.) se observa su desmoronamiento por tormentas. ... 29

Figura 20 - Muro de gravedad con paramentos inclinados, primera etapa. ... 30

Figura 21 - Muro inclinado, segunda etapa. ... 30

Figura 22 - Se puede observar el mal estado y peligro que presenta el muro inclinado para el tránsito de personas, en especial los niños. ... 31

Figura 23 - Salida de Pluviales construida por debajo del muro de contención muy deteriorado y peligroso en general. ... 31

Figura 24 - Zonificación de S. G. de P. donde se exhibe el área de desarrollo turístico prioritario. ... 33

Figura 25 - Se exhibe la zona denominada de Hábitat Social ... 34

5

Figura 27 - Zona de Turismo, Patrimonio y Ambiente (2) ... 35

Figura 28 - Zona de Turismo, Patrimonio y Ambiente (3) ... 35

Figura 29 - Zona de Crecimiento y Densificación Urbana ... 36

Figura 30 - Niveles del embalse de la Represa de Gabriel Terra (1997 – 2001) ... 37

Figura 31- (conjunta) Situación del Camping de S.G. de Polanco con nivel de cota 80 ... 38

Figura 32 - (conjunta) Situación de la zona de Camping con Cota 83,5 del embalse ... 38

Figura 33 - Gaviones – tipo de construcción en escalera o de muro inclinado hacia afuera. ... 46

Figura 34 - Gaviones: Construcción de acueductos a través de muros de gaviones. ... 46

Figura 35 - Zona con muros inclinados Figura 36 - Zona con dos filas de muros ... 47

Figura 37 - Corte transversal tipo de la zona de 1 línea de gaviones. ... 48

Figura 38 - Perfil transversal ejemplo Tipo 2 con dos líneas de gaviones y calzada ... 48

Figura 39 - Ubicación de la Cantera de U.T.E. donde se extraerá la piedra para el relleno de los Gaviones. ... 50

Figura 40 – (izq.) Nivel bajo de cota en S.G. de Polanco. Se observan los márgenes con arena blanca. ... 53

Figura 41 – (der.) Nivel alto de cota en S.G. de Polanco. Las arenas blancas están casi desaparecidas. ... 53

Figura 42 - (conjunta) Ejemplo de ejecución de recuperación de playa en las costas del Departamento de Colonia, al suroeste de Uruguay, bañado por aguas de río, de salinidad muy baja, similar a la del embalse de San Gregorio de Polanco. ... 54

Figura 43 - Descripción de procedimiento Tabla 5- Ficha de relevamiento de datos ... 54

Figura 44 - (conjunta) Ambas fotografías muestran mediciones de punto de perfil... 55

Figura 45- Tríptico del Plan nacional 2014 – 2015 sobre Incendios Forestales. ... 66

Figura 46 - (conjunta) Anverso y reverso de tarjeta magnética de teléfonos públicos donde se exhibe la campaña realizada en asociación con el Servicio Descentralizado ANTEL – año 2005 – ... 67

Figura 47 - La fotografía corresponde a la zona de ingreso al camping que puede observarse es un bosque de pinos. De esta manera se deja constancia de la ausencia en el análisis de otros peligros que existen dentro de la zona del proyecto y en medio de la ciudad. ... 67

6 De Gráficos

Gráfico 1- Niveles del embalse de la Represa de Gabriel Terra (Ene 2001 – Jun 2013) ... 37

Gráfico 2 - Distribución de daños evitados ... 59

De Tablas Tabla 1- Criterios y alternativas de evaluación del Proyecto Parque Lineal Protección Costera. Elaboración propia. ... 40

Tabla 2 - Matriz de opciones de construcción de la alternativa seleccionada ... 42

Tabla 3- Estudio de Costos y Presupuestos ... 49

Tabla 4 - Operación y Mantenimiento ... 52

Tabla 5- Ficha de relevamiento de datos ... 54

Tabla 6 - Cronograma estimado de actividades del Proyecto Piloto de Recuperación de Playas ... 55

Tabla 7 - Valoración actual de los daños evitados ... 57

Tabla 8 - Distribución de Daños Evitados según ecuación. ... 59

Tabla 9 - Criterios y valores para valuar y evaluar el Proyecto. ... 59

Tabla 10 - Criterios y valores para valuar y evaluar el Proyecto. ... 62

Tabla 11 - Contrapartida Municipal ... 63

Tabla 12- Análisis de sensibilidad de Costo de Gaviones, Colchón Reno y Geotextil ... 74

Tabla 13 - Análisis de sensibilidad sobre incremento de costo de la obra. ... 75

RESUMEN EJECUTIVO

El caso seleccionado del proyecto conjunto de “Construcción del Parque Lineal de Protección Costera de San Gregorio de Polanco” y su complementario de “Recuperación de las Playas” de la ciudad-balneario, en el departamento de Tacuarembó, procura evidenciar la manera en la que se han presentado proyectos de inversión pública con contenidos mínimos en la fase de preinversión, y la forma en que han incorporado la dimensión de Gestión Integral de Riesgos en contexto de Cambio Climático y Reducción de Riesgos de Desastres de acuerdo a la estructura de base expuesta en la guía de presentación de proyectos de la Oficina de Planeamiento y Presupuestos de Uruguay.1

Cabe consignar que contemporáneo a la presente consultoría, el Director de O.P.P. – Ec. Frugoni –, aprobó un cuerpo documental sistematizado de Metodologías (general y sectoriales), Guías y Pautas para la presentación de Proyectos de Inversión Pública. El proyecto a continuación no se ciñó a tal esquema sino que se formuló considerando el documento de pautas mínimas de presentación de proyectos al que se hace referencia en el párrafo anterior. El objetivo del proyecto combinado es prevenir y/o mitigar los efectos erosivos provocados por dos factores principales: los vientos fuertes de orientación sur cuando el nivel de las aguas supera la cota 80 de UTE (empresa energética estatal) y la filtración de aguas desde el interior de la ciudad que van hacia el lago por el desnivel existente.

Los efectos esperados por la obra de infraestructura que actúa sobre los daños por la erosión en la faja costera procuran: un impacto positivo en el desarrollo de la localidad (ciudad balneario) provocando cambios es su actividad principal, el turismo, pues contribuiría a eliminar la fuerte estacionalidad concentrada en el turismo de sol y playa y en las otras actividades menores (la pesca artesanal y el trabajo en artesanías); impactos en la urbanización de la localidad (regulación de predios, efectos fiscales), entre otros.

Del análisis del proyecto podemos extraer los siguientes aprendizajes:

 Factibilidad de aplicación de la dimensión de Gestión de Riesgos en contexto de Cambio Climático y Reducción de Riesgos de Desastres en la etapa de preinversión.  Viabilidad en desarrollar proyectos que incorporen la Gestión Integral de Riesgos en

escalas menores considerando el número reducido de beneficiarios directos.

 Exitosa integración de los diferentes niveles de gobierno en la ejecución del proyecto trabajando coordinadamente y de manera sinérgica más allá de las diferentes visiones y/o signos políticos, quienes negociaron soluciones técnicas claves para la localidad por encima de eventuales diferencias que pudieran no hacerlo políticamente viable.

1

8  Necesidad de fortalecer las capacidades técnicas de formuladores y evaluadores en Gestión de Riesgos en la contextualización indicada que permita implementar guías específicas para el tratamiento adecuado de proyectos de inversión pública, al menos en la etapa de perfil (preinversión) pero preferentemente para el ciclo del proyecto.  Fortalecer los sistemas de información que permitan trabajar la ecuación de riesgos

(Amenazas x Vulnerabilidades) con el mayor número de elementos objetivos de juicio posibles.

INTRODUCCIÓN

La localidad de San Gregorio de Polanco, ubicado al sur del departamento de Tacuarembó se ha constituido en uno de los atractivos turísticos más importante de este departamento. El atractivo emerge de la peculiaridad de su entorno natural, ubicado en las costas del Río Negro (río que divide claramente por mitades al Uruguay en Sur y Norte), contigua al embalse de la represa de Rincón del Bonete (o Gabriel Terra) de generación hidroeléctrica, con el lago artificial de mayor caudal del país. En la localidad se desarrollan otras actividades, la pesca artesanal a la que se vinculan la mayoría de las familias de la localidad y la extracción de arena para comercialización.

A partir de la creación del lago artificial en 1946, de 1.070 km2 de extensión el mayor del país -, la localidad ha sido afectada por el aumento importante del nivel de las aguas que presentan-, además, variabilidad en sus cotas. Se suma a lo anterior la constitución arenosa de las barrancas que se ven afectadas por el embate de las aguas cuando hay crecidas, situación que se amplifica por el efecto de los vientos de orientación sur que provoca oleaje importante en el lago. Lo anterior conlleva la manifestación de la amenaza erosiva de las costas de la ciudad que impacta en la principal actividad generadora de ingresos, la turística. Esto, se suma a lo consignado en el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Tacuarembó (2014) que manifiesta el gran impacto socio ambiental que supuso la creación del embalse, observables tanto en recursos naturales como arqueológicos y palenteológicos del curso de agua y sus riberas.

Con el propósito de resolver este y otros problemas planteados, en 2001 se elaboró el Plan Estratégico de la Microrregión de San Gregorio de Polanco con apoyo del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) donde se toman en consideración la protección del perfil costero, una relación sostenible de los usos que la población realiza del lago y la búsqueda de la mejora del valor inmobiliario de las costas del propio lago.

La propuesta formulada se enmarca dentro de este Plan Estratégico de la Microrregión que presenta cinco ejes de acción donde el proyecto se inserta de forma transversal al Plan, de allí su importancia.

Analizadas las posibles alternativas de atención al problema, a saber: expropiación de zona afectada, medidas de mitigación y la posible construcción de elementos de protección, esta última presentó la menor cantidad de limitantes, habiéndose considerado a los efectos tanto límites legales, ambientales, técnicas, de recursos, costo, beneficio, beneficio-costo, desarrollo de la zona y estéticos. A partir de la elección de la alternativa se realizó una selección técnico-constructiva, que definió a partir de un exhaustivo análisis, la realización de muros de gaviones como elemento de protección. Al proyecto anterior se ha sumado la propuesta piloto de recuperación de playas de arena blanca en virtud de la importancia de este recurso en su principal actividad económica: el turismo de sol y playa.

Al concluir las obras se espera un fuerte impacto en el desarrollo urbano al rehabilitar una zona sub utilizada, la franja costera. Desde la perspectiva económica y social se estima otro impacto positivo por cuanto genera un valor agregado al producto turístico local, diversificandolo. Se suma, al finalizar su ejecución, la habilitación de espacios públicos destinados a la venta de la producción pesquera en condiciones más favorables de estructura, como así también de artesanías realizadas en el lugar. Se estima que el beneficio esperado en relación a este espacio es muy interesante por cuanto la producción local se constituye en un producto

10 ampliado del producto turístico actual. Por otra parte la obra provoca un importante impacto visual, mejorando la fachada costera vista desde y hacia el espejo de agua.

Estructura del documento:

Primera sección: describe los Antecedentes del caso exhibiendo el desarrollo histórico de la zona donde se ponen de relieve las razones de cómo se fue generando el problema que conduce al impacto negativo en términos ambientales, económicos y sociales. Esta sección incluye, además, los antecedentes del sistema nacional de inversión pública (SNIP) y la incorporación del riesgo dentro de la normativa del país y las guías y normas técnicas vigentes desarrolladas por el SNIP.

Segunda sección: describe el impacto propiamente dicho a niveles económicos, sociales, ambientales que ameritan la intervención planteada.

Tercera sección: se presenta el Plan Estratégico de la Microrregión de San Gregorio de Polanco y la forma en la que el proyecto se inserta en el mismo justificando la importancia de la realización del mismo.

Cuarta sección: describe el objeto y el propósito del proyecto de Parque Lineal de Protección Costera, el análisis de las alternativas puestas en consideración ahondando en la descripción de la alternativa seleccionada y sus aspectos técnicos. Asimismo se describe el proyecto piloto de Recuperación de Playas sugerido por el Programa de Desarrollo y Gestión Subnacional de la Oficina de Planeamiento y Presupuestos (P.D.G.S – O.P:P.) del balneario que complementa al inicialmente propuesto por la Intendencia Departamental de Tacuarembó (I.D.T.).

Quinta sección: plantea los análisis económicos y financieros propios del proyecto, además de la valuación y evaluación correspondiente.

Sexta sección: se exponen las lecciones aprendidas en virtud del enfoque utilizado en aplicación del paradigma moderno de gestión de riesgos exhibiendo cómo ha sido incorporado en la etapa de preinversión del proyecto a la luz de las guías metodológicas del sistema nacional de inversión pública.

1. ANTECEDENTES

1.1 – Ubicación

San Gregorio de Polanco es una localidad perteneciente al Departamento de Tacuarembó, ubicada al sur del mismo y a una distancia casi equidistante de la capital departamental y de la ciudad de Paso de los Toros, 140 y 130 kilómetros respectivamente. De la capital del país, Montevideo, dista 350 kilómetros. Se encuentra en la margen norte del lago artificial de Rincón del Bonete (Río Negro). Se accede desde Ruta Nacional N°5 (km. 303) por la Ruta Nacional Nº 43 (59 Km. desde el empalme) y por el Sur por medio de una balsa fluvial tirada por un remolcador (este acceso es el menos utilizado y no siempre se encuentra habilitado debido a las crecientes), tomando posteriormente la mencionada Ruta Nacional N°43 hasta Blanquillo (Departamento de Durazno).

Figura 1 - (izq.) Mapa del Depto. de Tacuarembó y ubicación de San Gregorio de Polanco

Figura 2 – (der.) Mapa de la ciudad balneario San Gregorio de Polanco y su embalse

1.2 – Reseña histórica

Fundada el 16 de noviembre de 1853 por el Gral. Gregorio Suárez. Situada a escasa distancia de Paso de Polanco, utilizó las ventajas que le proporcionaba el vado más utilizado en las rutas que unían el Sur con el Norte del país. Con la construcción de la represa de Rincón del Bonete, (central hidroeléctrica inaugurada el 21 de diciembre de 1945, perteneciente a la empresa estatal de energía eléctrica, U.T.E.), San Gregorio sufrió una drástica modificación de su paisaje y por lo tanto de su geografía. El lago artificial del Rincón del Bonete, consecuencia de la construcción de la central, marginó en 1945 a la localidad, hasta el punto que sus pobladores quedaron aislados. En este sentido tenemos que visualizar una primer situación donde los habitantes debieron adaptarse y absorver el impacto de este drástico cambio sufrido. Para comunicarse con Montevideo y otras localidades del departamento se vieron obligados a efectuar recorridos interminables o utilizar balsas como medio de transporte. En estos términos

12 tenemos que hablar de una comunidad Resiliente que debió soportar esta situación a lo largo de dos largas décadas.

La construcción de la Ruta n° 43 en 1966, brindó la solución a la situación y proporcionó un escenario contradictorio; el mismo embalse que lo transformó en un paisaje insular, le proporcionó amenidades a la región, transformándolo con los años en un destino turístico de relevancia para la zona.

1.3 – Características y Población

De acuerdo a los datos aportados por el Instituto Nacional de Estadísticas (I.N.E.), en el último censo de población y vivienda (I.N.E., 2011), la población residente asciende a 3.415 personas entre hombres y mujeres. En lo relacionado a viviendas, posee un total de 1.731, de las cuales 1.185 se encuentran ocupadas, mientras que 546 estarían desocupadas. Tiene unas 120 manzanas ubicadas en damero con orientación norte-sur, actualmente está en una península y su calle principal (Gral. Artigas) sobre una cuchilla, aunque no existen grandes diferencias de nivel. En su mayoría las calles no están bituminizadas sino recubiertas de arena, aunque se encuentra pavimentada la calle principal de la localidad, así como algunas aledañas a ésta; todas las calles están debidamente señalizadas.

San Gregorio de Polanco posee hermosas playas, de arenas blancas, las que se extienden por toda la península, con un gran atractivo paisajístico entre otras amenidades de la zona. La península fue totalmente forestada por U.T.E. a partir del año 1966 (el organismo público es su propietario), aunque actualmente está en comodato por la Intendencia Departamental de Tacuarembó (I.D.T.)2, órgano principal de gobierno del Departamento y segundo nivel de gobierno nacional. En la década del 70 la Intendencia realiza una serie de intervenciones en el lugar, como ser la construcción del Parador Municipal, zona de camping, iluminación, entre otras; considerando el potencial turístico del lugar.

Con el transcurso del tiempo el sector privado comienza a invertir; se construyen cabañas, se realiza caminería interna, se amplían los servicios con nuevas inversiones como la realizada en el Hostal Buena Vista.

Figura 3 - (izq.) Una de las inversiones urbanas privadas más importantes de la ciudad

Figura 4 - (der.) Típicas cabañas de lugareños para rentar

Fuente: Documento principal S.G. de P. (fig. 3); Propia (fig. 4)

2

Las Intendencias en Uruguay, son los órganos de administración y gobierno del segundo nivel de gobierno nacional (los departamentos), siendo el Intendente Departamental quien detenta el cargo de Poder Ejecutivo y la Junta Departamental, el poder Legislativo. No existe poder judicial a nivel departamental sino únicamente a nivel nacional.

13 Durante la temporada sus playas se ven colmadas por turistas, llegando al límite de la capacidad instalada de la localidad. La marcada estacionalidad del turismo, de modalidad sol y playa o sol y arena, incentivó el estudio de nuevas estrategias entre el sector público y el privado para captar otro tipo de turistas de forma de ampliar el público objetivo y procurar la desestacionalización del sector. Hacia 1993 se inaugura el Museo Abierto de Artes Visuales, lo que ha transformado a San Gregorio en el mayor centro de pintura mural del país (turismo cultural).

Figura 5 - (conjunta) Aporte de artistas locales. Escultura en madera inaugurada por la embajadora de España en Junio 2011

Fuente: Propia

Figura 6 - Principal intersección de calles en la localidad (calles Gral. José Artigas y Escribano Arturo Mollo) donde se plasmó un homenaje de la ciudad a uno de los principales exponentes del Tango mundial, Carlos Gardel, nacido en el mismo Departamento

14 Si bien San Gregorio de Polanco es una ciudad ligada principalmente al turismo, su tejido productivo no se limita en exclusiva a esta actividad. Por su ubicación geográfica a orillas del Río Negro, la ciudad presenta como actividad destacada, la pesca. Existe una cooperativa de pescadores, lo que le ha dado más consistencia y formalidad a este tipo de ocupación. La mayoría de las familias de esta ciudad están vinculadas de alguna manera a la pesca como actividad preponderante, siendo en muchos casos la única fuente de ingresos. La pesca deportiva y de recreación, otras de las modalidades que se dan en la localidad genera de forma marginal ingresos pues ambas son de corte también artesanal.

Figura 7 - En la cartelería se muestran algunas especies de peces que pueden encontrarse en la zona. En el cartel se hacen advertencias al pescador deportivo o de recreación

Fuente: Propia

Otra de las actividades vinculadas al río es la extracción de arena para su comercialización (areneros). Tarea percibida como práctica casi familiar (al igual que la pesca) y que ha sido trasmitida a través de sucesivas generaciones.

Figura 8 - Pozos de extracción artesanal de arena en zona urbana, generalmente para uso en construcciones lugareñas

15 La artesanía también mantiene su lugar relevante, por el carácter turístico del lugar, la comunidad ofrece diversidad de productos en madera, cerámica, pinturas, tejidos, mimbre, etc .

Figura 9 - (izq.) Tienda establecida para la venta de artesanías locales en la avenida principal de la ciudad balneario donde, además, se puede apreciar el entorno inigualable del bosque dentro de la ciudad

Figura 10 - (der.) Artesano ceramista ofreciendo sus productos

Fuente: Propia (fig. 10); Documento principal S.G. de P. (fig. 11)

San Gregorio de Polanco se constituye en un destino turístico de importancia a nivel de turismo interno, recibiendo en los últimos años turistas que proceden de diferentes países no solamente de la región.

Sin embargo el desarrollo local que ha experimentado San Gregorio de Polanco se encuentra en situación de riesgo, debido al avance de la erosión que está afectando su faja costera, y en tanto no se adopten los recaudos necesarios para minimizar el impacto puede significar en el mediano plazo la pérdida de atractivos de su principal recurso natural; sus hermosas playas de arena blanca y en consecuencia del turismo, su principal sector productivo.

Figura 11 - (izq.) de 2011, se observa la amplitud de la playa en situación relativamente normal y el muro de contención sin grandes deterioros.

Figura 12 - (der.) de 2015, se observa la misma situación con el muro presentando dos lugares deteriorados, además de reflejar la situación de la costa con exceso hídrico. La construcción a la derecha del muro presenta un segundo nivel.

16

Figura 13 - Monolito de inauguración del muro dos décadas atrás (Set. de 1995). Obra impulsada por el nuevamente reelecto, Dr. Eber Da Rosa, y el actual Intendente Prof. Ezquerra. Esto reflaja la antaña preocupación en el tema. Al fondo, la playa inundada.

Fuente: Propia

En visita reciente a la localidad y a manera de sondeo, se hicieron consultas a personas oriundas del lugar y comerciantes de la zona. En general nos expresaron que la temporada fue muy mala dadas las condiciones de crecida del embalse. Esto se puede observar en la fotografía 13 que fuera tomada sobre final de la temporada pico del lugar (15 de enero de 2015). En general el pico principal de la temporada se da en los primeros quince días de enero cuando se realiza el denominado “Festival del Río”. Según se nos comentara llegó a suceder de recibir visitantes que llegaban a la localidad y al ver la situación de la playa, volvían en el mismo transporte colectivo que los había llevado.

En la recorrida que se realizó en la fecha indicada, el camping, lugar donde se observa generalmente el mayor movimiento, se observaba con muy poco movimiento, las playas que no estaban totalmente cubiertas por las aguas tenían pocos bañista y los comercios del centro casi totalmente vacíos con muy bajo caudal y movimiento vehicular.

De acuerdo a lo expuesto hasta aquí, se hace necesaria la ejecución de un proyecto que brinde respuesta a la problemática planteada. En este sentido, el proyecto inicial de instalación de un Parque Lineal de Protección Costera en combinación del proyecto complementario de recuperación de playas se instaló como alternativa preponderante para dar solución a la situación adversa.

Proyecto de Protección Costera como Proyecto de Inversión Pública con visión de Riesgos A partir de los análisis realizados por la Intendencia Departamental de Tacuarembó, de los estudios que se vienen desarrollando desde hace un poco más de una década en conjunto con el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, y recogiendo los constantes reclamos de la población de San Gregorio de Polanco, el Programa de Desarrollo y Gestión Subnacional, como órgano especializado dentro del Área de Políticas Territoriales de la Oficina de Planeamiento y Presupuestos abordó recientemente el tema, de forma mancomunada con la Intendencia Departamental. Esto en línea con la preocupación planteada desde los vecinos de la localidad que fueran manifestadas a través de cabildos abiertos donde participó también la autoridad local, el Alcalde municipal.

17 1.4 – La Gestión de Riesgos en Uruguay

El país abordó de forma normativa la temática de riesgos3 a inicios de 1995 a partir del decreto 103/95 del 24 de febrero de ese año, finalizando el gobierno del Presidente Dr. Luis Alberto Lacalle Herrera quien firmó el decreto de creación del Sistema Nacional de Emergencia (S.N.E.); este fue complementado, en octubre siguiente, por el decreto 371/95 que firmara el entonces presidente Dr. Julio María Sanguinetti en su segundo mandato presidencial con el propósito de mejorar su organización y funcionamiento, tal como lo indica la propia redacción del decreto en su “Considerando”.

En ambos, la visión que impregnan es el paradigma clásico de riesgos, donde la atención se focalizaba en la Gestión de la Emergencia. Las cuestiones asociadas a Gestión de Riesgos comienzan a dar sus primeros pasos en nuestro país con esta visión restringida del tema. A nivel mundial nos encontrábamos promediando el Decenio de los Desastres Naturales, declarado por Naciones Unidas.

Es recién a finales del primer gobierno del entonces presidente y recientemente asumido Dr. Tabaré Vázquez, setiembre de 2009, que se aprueba la Ley de Creación del Sistema Nacional de Emergencias, tal como la conocemos en la actualidad, donde se define un marco acabado de la Gestión de Riesgos, lo que hemos denominado como versión “moderna” o “nuevo paradigma”. La ley vigente en la actualidad presenta una limitante, no ha sido Reglamentada, limitante importante a los efectos de su implementación y sustento del marco normativo relacionado a la Gestión Integral de Riesgos.

Dentro del cuerpo de la ley nos interesa detenernos en los siguientes aspectos relacionados a emprendimiento públicos y su asociación a la Gestión de Riesgos de Desastres.

En el capítulo II de la ley “De la Organización del Sistema Nacional de Emergencias”, en sus artículos 16 y 17 se indica:

Art. 16: (De la reducción de riesgo).- La Dirección Nacional del Sistema será competente en la valoración de los posibles riesgos que los emprendimientos públicos o privados puedan generar, a efectos de la adopción de las medidas de prevención y mitigación que correspondan.

En este sentido corresponde precisar que la Dirección Nacional del Sistema Nacional de Emergencias se encuentra definido en el artículo 7 de la ley en el que se indica:

Art. 7 (De la Dirección Nacional de Emergencias).- Créase la Dirección Nacional de Emergencias, la que estará a cargo de la Presidencia de la República. Su titularidad será ejercida por un funcionario de la misma a quien el Presidente de la República designe en el cumplimiento de los correspondientes cometidos a asignarse a dicha Dirección Nacional. Serán funciones de la Dirección Nacional de Emergencias las que se enuncian:

(…)F) Elevar al Poder Ejecutivo propuestas de políticas, de estrategias, de normativas y de planes nacionales para la reducción de riesgos (…)

La responsabilidad de la Gestión de Riesgos en Uruguay recaía en el Prosecretario de la Presidencia de la República (cargo que se asimila al rango de ministro) en el recientemente

3 _{Hacemos notar que no utilizamos la denominación de Gestión de Riesgos en esta instancia descriptiva pues sólo}

vamos a considerarla como tal cuando se haga referencia al proceso integral del mismo, es decir, se consideren las etapas de Prevención, Mitigación, Preparación, Apoyo y Atención a la Emergencia, Rehabilitación y Recuperación.

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gobierno concluido del Sr. José Mujica Cordano pero no necesariamente debe recaer en esta figura. En el actual gobierno del nuevamente electo Dr. Tabaré Vázquez se ha creado el cargo de Director Nacional del Sistema, un cargo de corte político, mientras que se subordinan a este las áreas técnicas y operativas del sistema dirigidas por los respectivos responsables. Estos cargos fueron creados conjuntamente con la promulgación de la ley en 2010.

Art. 17: (De la reducción de riesgos en la planificación).- Todas las instituciones públicas responsables de formular y/o ejecutar planes de desarrollo, planes estratégicos sectoriales y/o planes de ordenamiento territorial, sean del ámbito nacional, departamental o local, en el marco de competencias asignadas por la normativa vigente, deberán introducir con carácter obligatorio procesos de planificación, de análisis y de zonificación de amenazas y de riesgos, de manera que los objetivos, las políticas, los planes, los programas y los proyectos emergentes de dicho proceso, contengan las previsiones necesarias en términos de acciones y recursos para reducir los riesgos identificados y atender las emergencias y los desastres que ellos puedan generar.

De dos de los artículos transcriptos (Arts. 16 y 17) se desprende la obligación del tratamiento de la gestión de riesgos, tanto en lo que refiere a cómo las amenazas puedan afectar las políticas, planes, programas y procesos o a partir de que su ejecución pueda generar situaciones que deriven en eventos adversos.

Si bien el marco legal de la Gestión de Riesgos está expuesto en la Ley 18.621. Podemos indicar que existe un marco normativo de leyes y decretos que complementan la gestión de riesgos, a saber:

Ley 18.308 “De Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible” (2008) y decretos reglamentarios 221/09 y 523/09, a los que se suman planes puntuales de ordenamientos territoriales de la mayoría de los departamentos del país los que se han focalizado en microrregiones, exceptuando el departamento de Montevideo que ha desarrollado un plan de alcance mayor al resto de los departamentos.

Ley 18.437 “General de Educación” (2008) que plantea “promover una cultura de prevención para la reducción de riesgos propios de toda actividad humana”. Esta ley no se encuentra reglamentada aún y ha sido criticada fuertemente desde su promulgación. Más allá de la falta de reglamentación, no se ha avanzado en la implementación de actividades nacionales asociadas a la gestión de riesgos de manera sistemática, si bien se han exhibido avances en otros ámbitos que menciona. En general la ley proporciona un marco general de acción por tal motivo la importancia de su reglamentación.

Decreto 238/09 de creación del “Sistema de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad”. A partir de este se aprueba el Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático (PNRCC) en 2010. Es el principal instrumento del S.N.R.C.C., constituyéndose en un sistema de acuerdos y compromisos sobre un conjunto de orientaciones y directrices elaboradas en forma interinstitucional y participativa, resultado del trabajo realizado entre técnicos, gobernantes nacionales y departamentales, representantes de los sectores productivos y de la sociedad civil. Es fundamentalmente un marco estratégico que identifica las líneas de acción y medidas necesarias para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero en el Uruguay y para lograr la adaptación de la sociedad y sus principales sectores de desarrollo a los impactos derivados de la variabilidad y el cambio climático.

19 Ley 18.567 de “Descentralización Política y Participación Ciudadana” y leyes modificativas 18.644 de “Descentralización Territorial y Participación Ciudadana”, 18.653 de “Creación de Municipios y Distritos Electorales, 18.659 “Alcalde” y 18.665 “Alcaldes y Concejales”, que a su vez fueron parcial o totalmente derogadas por la ley 19.272. Estas leyes establecen el tercer nivel de gobierno entre otros aspectos asociados, participando en la gestión adoptando “las medidas urgentes necesarias (…) coordinando y colaborando con las autoridades nacionales respectivas, en caso de incendios, inundaciones y demás catástrofes naturales”

En términos generales podemos indicar que los primeros pasos asociados a la temática de Gestión de Riesgos no fueron pensados como tales. Una serie de eventos adversos que fueron sucediéndose de manera más intensa en el país comenzaron a impactar de forma cada vez más acentuada en las actividades económicas, sociales, culturales y en aspectos ambientales entre otras, y fueron estableciendo la necesidad de actuar de forma sistémica y permanente. La temática de Gestión de Riesgos va ganando espacio en la agenda pública tanto a nivel de gobierno nacional como departamental por diversas motivaciones entre las que podemos mencionar la necesidad de articulación de recursos para hacer frente a situaciones adversas que superan las capacidades normales de acción, así como la preocupación de pequeños productores afectados por eventos como granizadas que destruyen el esfuerzo de uno o más ciclos productivos por la severidad de los daños, los que ponen seriamente en riesgo la sostenibilidad de la actividad productiva.

Ejemplos como los anteriores motivaron la necesidad de ir estableciendo un rumbo en las acciones que lentamente se fuera plasmando en un marco apropiado, como son los decretos iniciales del año 1995 los que incorporaban la visión de Gestión de la Emergencia, que incorporaban el paradigma de los años 40 de “respuesta a la emergencia” y el de los años 60 de “preparativos para la emergencia”.

Eventos intensos más recientes (tormenta extratropical que afectó el centro sur del país el 23 de Agosto de 2005; las inundaciones en las ciudades de Mercedes, Durazno y Treinta y Tres entre otras, de Mayo 2007, así como la sequía de 2008/2009) y una preocupación por aspectos asociados principalmente a las cuestiones asociadas al cambio climático y ordenamiento territorial fueron obligando a retomar con mayor preocupación estos temas y a repensar el esquema de trabajo en general. Es así que van emergiendo las normas indicadas que tratan aspectos del tema hasta la promulgación de la Ley de Creación del Sistema Nacional de Emergencias que lo hace de forma específica abordando la Gestión Integral de Riesgos.

El país se encuentra trabajando en la profundización de las acciones que establecerán un “modelo país” de Gestión de Riesgos que procura adaptarse a sus necesidades. Quedan desafíos por delante, entre ellos la Reglamentación de la Ley 18.621 que de acuerdo al inciso H, artículo 7 compete “al Director Nacional de Emergencias la comunicación al Presidente de la República la reglamentación de la ley”, sin desconocer las otras funciones que son establecidas en ese mismo artículo y que profundizarán este modelo propio. Además de todo esto los cometidos que el artículo 8 de la ley establece a esta Dirección que se resumen en aspectos de supervisión, coordinación y seguimiento y por la propia designación del cargo quedan establecidos.

20 1.5 – El Sistema Nacional de Inversión Pública en el país.

El Sistema Nacional de Inversión Pública es de reciente creación a partir de artículos contenidos en la Ley 18.996, dentro de la sección IV, inciso 02 (Presidencia de la República), a partir de los artículos 22 al 25 que transcribimos:

Art. 22.- Incorpórase al artículo 39 de la Ley Nº 16.736, de 5 de enero de 1996, el siguiente literal:

"G) Evaluar las intervenciones públicas de los organismos del Presupuesto Nacional. A estos efectos, se entiende por intervención pública el conjunto de actividades que tiene como propósito común paliar o resolver necesidades o problemas padecidos por determinada población objetivo. La agenda de evaluación de intervenciones públicas será fijada anualmente por el Poder Ejecutivo a iniciativa de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. La evaluación podrá ser previa, concomitante o posterior. Los órganos o personas jurídicas responsables de las intervenciones a evaluar deberán asegurar las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo del proceso de evaluación.

Facúltase a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto a suscribir acuerdos con los órganos o personas jurídicas evaluadas, a efectos de implementar acciones de mejora que deriven del proceso de evaluación".

Art. 23.- Créase el Sistema Nacional de Inversión Pública como el conjunto de normas y procedimientos establecidos con el objeto de ordenar y orientar el proceso de inversión pública en el país, sin perjuicio de las autonomías y competencias constitucionales, a fin de optimizar la asignación de recursos públicos con ajuste a las políticas sectoriales nacionales diseñadas por el Poder Ejecutivo.

Art. 24.- El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) alcanzará a toda institución que proyecte y ejecute inversión pública y comprende, en particular a:

A) Los órganos y organismos comprendidos en el Presupuesto Nacional.

B) Los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado.

C) Los Gobiernos Departamentales.

D) Las personas de derecho público no estatales.

E) Las sociedades de economía mixta, tanto las regidas por el derecho público como por el derecho privado.

F) Las entidades privadas de propiedad estatal, cualquiera sea su naturaleza jurídica. Corresponde a cada órgano y organismo:

1) Identificar los proyectos de inversión pública que sean propios de su área y formularlos de conformidad con los lineamientos y metodologías establecidas por el SNIP. 2) Priorizar para gestionar su financiamiento a aquellos proyectos cuya formulación cuente con la conformidad técnica de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP).

3) Ejecutar los proyectos de inversión pública que hayan obtenido financiamiento y obtengan dictamen técnico favorable de la OPP.

21 4) Informar el avance físico y financiero de los proyectos de inversión pública durante su ejecución.

5) Proporcionar al SNIP cualquier otra información que éste requiera.

El Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la OPP, reglamentará los procedimientos que deberán cumplir los órganos y organismos que se incorporen al SNIP previo al inicio de los trámites de ejecución de los proyectos de inversión, así como la forma y oportunidad en que se irán incorporando al sistema. Asimismo, será formada una comisión en la órbita de la Comisión Sectorial prevista en el inciso quinto, literal b) del artículo 230 de la Constitución de la República, a efectos de colaborar en la reglamentación de los referidos extremos con relación a los Gobiernos Departamentales. El Poder Ejecutivo también determinará el plazo máximo para otorgar el dictamen técnico previsto en el numeral 3), vencido el plazo el organismo podrá iniciar el proyecto. Facúltase a la OPP a disponer dicha incorporación para los organismos dela Administración Central.

Art. 25.- Corresponde a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto la administración y gestión del Sistema Nacional de Inversión Pública y en su marco:

A) Proponer al Poder Ejecutivo las bases de la política nacional de inversión pública, asesorándolo al respecto.

B) Establecer normas técnicas para la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública.

C) Definir el nivel de los estudios de preinversión a solicitar, que deberá graduarse de acuerdo al monto y complejidad de la inversión.

D) Analizar e informar sobre la viabilidad social, económica y técnica de los proyectos de inversión pública.

E) Evaluar con carácter previo, concomitante y posterior los procesos de preinversión e inversión, midiendo sus resultados e impactos.

F) Emitir dictamen técnico sobre los estudios de preinversión referidos a proyectos de inversión pública.

G) Crear y mantener actualizado el banco de proyectos de inversión pública.

H) Velar por la disponibilidad y calidad de la información en materia de inversión pública. I) Capacitar por sí o a través de instituciones especializadas seleccionadas al efecto, al personal afectado a tareas vinculadas a las distintas fases de la inversión pública en los órganos y organismos ejecutores.

El ejercicio de estos cometidos con relación a los Gobiernos Departamentales, no podrá suponer en ningún caso vulneración de su autonomía ni competencias constitucionales.

En este marco legal se establecen además:

1) Guía para la formulación y evaluación de proyectos de inversión 2) Precios sociales y normas técnicas

3) Metodología general de formulación y evaluación económica de Proyectos de Inversión Pública

4) Metodologías sectoriales para proyectos de educación, infraestructura vial, demanda de transporte, puertos deportivos, salud y vivienda.

22 Corresponde indicar que la Inversión Pública en Uruguay queda definida a partir de la Ley 18.719 (art. 73) donde “se considera inversión pública a los efectos presupuestales, la aplicación de recursos a todo tipo de bienes y actividades que incrementen el patrimonio físico de los organismos que integran el Presupuesto Nacional, con el fin de ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. Incluye, asimismo, los pagos sin contraprestación cuyo objeto sea que los perceptores adquieran activos de capital. Esta definición comprende los estudios previos de los proyectos a ser ejecutados".

Así mismo se entiende por Proyecto de Inversión Pública “cuando se asignen recursos para desarrollar un conjunto de actividades planificadas y relacionadas entre sí, que mediante el uso de insumos, que apunten a satisfacer necesidades de incrementar el patrimonio del sector público y su capacidad productora de bienes y servicios (flujo de beneficios). De esta manera se manejará un enfoque integrado de proyecto, como “la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos periodos de tiempo” según lo indicado en la Metodología general de formulación y evaluación económica de proyectos de Inversión Pública.

Como esquema indicativo de la Guía mencionada en el punto 1 anterior podemos indicar, de acuerdo a lo que se plantea en su introducción de esta, lo siguiente:

“Este documento describe las instancias de identificación, formulación y evaluación de proyectos correspondientes a los estudios de preinversión. La generación y análisis de la idea de proyecto, el perfil del proyecto, la prefactibilidad y la factibilidad, son las etapas que componen dichos estudios.

La identificación comprende la descripción del marco de referencia y racionalidad del proyecto, y la definición del problema. La formulación inicia con el diagnóstico de la situación actual y finaliza con la definición de un proyecto. La evaluación inicia con la aplicación de indicadores de evaluación financiera o económica y finaliza con una conclusión sobre la evaluación realizada.

(…)

La guía incluye una descripción de la metodología de Marco Lógico, la cual en algunas ocasiones es de gran utilidad para la formulación de proyectos.

La guía se encuentra alineada a los requerimientos de información del banco de proyectos del SNIP y facilitará el ingreso de la información requerida al mismo”.

Dentro de la misma podemos observar la referencia que se realiza respecto de la consideración del riesgo:

IV.3 - Realizar análisis de riesgo

Deberán identificarse los principales riesgos asociados al proyecto. Para cada uno de ellos, deberá asignarse una probabilidad de ocurrencia (baja, media o alta), y el impacto que generará en caso de ocurrencia (bajo, medio o alto).

Deberá realizarse una descripción de las medidas de mitigación y contingencia ante los riesgos identificados, y para los casos en que sea posible, detallar los costos asociados a las mismas.

Es importante destacar que uno de los riesgos que debería identificarse y evaluarse corresponde a aquel que implica la no realización del proyecto.

23 Asimismo, tomar la decisión respecto a qué alternativa cumple mejor los objetivos implica realizar un análisis integral de los resultados obtenidos. Es decir, una alternativa con mayor VANE podría ser descartada por ser muy sensible a cambios en variables relevantes o muy riesgosa por lo difícil de predecir futuras contingencias y sus impactos.

(…)

En el Anexo IV se establecen los criterios para el tratamiento de los aspectos ambientales de acuerdo a la normativa vigente, las directivas medioambientales de la autoridad en la materia (DINAMAMVOTMA) y las definiciones del SNIP al respecto.

ANEXO IV - Requerimientos ambientales del SNIP

A continuación, se presentan los requerimientos del SNIP a los efectos de la presentación del Estudio de viabilidad o factibilidad ambiental (punto III.2.4), en función de la normativa ambiental existente.

Es importante destacar que la normativa vigente establece requisitos ambientales que determinan la intervención de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) dependiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) para las distintas actividades, construcciones u obras alcanzadas.

Los proyectos, sobre la base de los requisitos de la normativa ambiental se pueden clasificar en:

i) Proyecto con intervención de la DINAMA en virtud del Artículo 2 del Decreto Nº 349/005.

ii) Proyecto sin exigencia de intervención de la DINAMA.

1. Declaración del Organismo ejecutor de necesidad o no de tramitación ante DINAMA.

En la etapa de presentación de la información del proyecto al SNIP, el Organismo deberá realizar la declaración de necesidad o no de tener que realizar tramitación ante DINAMA. 2. Autorización ambiental previa (AAP) de DINAMA

El Organismo proponente debe adjuntar a la información del proyecto, una copia de la Resolución correspondiente con la AAP.

3. Requisitos ambientales SNIP

Para aquellos proyectos no comprendidos en el Artículo 2 del Decreto Nº 349/005 y que para el SNIP son de la tipología de capital físico, se solicitará la siguiente información mínima, como parte del Estudio de viabilidad o factibilidad ambiental:

a) Descripción del entorno del Proyecto (aspectos biofísicos, geográficos, y antrópicos). Incluye la declaración de existencia de ecosistemas de especial valor para la biodiversidad, sitios históricos arqueológicos u otros de valor patrimonial y áreas protegidas por normativa Internacional, Nacional o Departamental.

b) Principales procesos que signifiquen efectos del proyecto en relación a aspectos ambientales, en cualquiera de las etapas (construcción, operación, cierre o abandono).

c) Principales medidas de prevención y mitigación propuestas, para los efectos categorizados como de Medio o Alto grado de afectación, con un costeo a los efectos de la

24 presentación del flujo de beneficios netos, así como el Plan de Gestión Ambiental en caso de estar previsto.

Debemos consignar que en base a lo planteado en los párrafos anteriores referido a los requerimientos ambientales del SNIP, el presente proyecto, en la medida que se hubiera guiado por la metodología actualizada, hubiera requerido la intervención de la Dirección Nacional de Medio Ambiente a fin de analizar el impacto que provocara en la localidad de San Gregorio de Polanco. Dado que no se guió por este marco, sólo se hicieron consultas al respecto pero se realizó un análisis técnico para observar la situación de impacto ambiental. Con referencia a lo formulado en el artículos 17 de la Ley n°18.621 de creación del Sistema Nacional de Emergencias, el proyecto cumple con la normativa vigente en tanto se presenta como un proyecto que pretende gestionar una situación de riesgo contemplando no sólo la particularidad de la situación sino el impacto en el desarrollo local pues busca establecer condiciones que mejoren la calidad de la infraestructura para generar efectos positivos en su principal fuente de ingresos, el turismo.

El proyecto se enmarca dentro de la ley de Descentralización Territorial y Participación Ciudadana pues se han articulado los tres niveles de gobierno, el gobierno nacional a través de su unidad especializada de O.P.P. (Programa de Desarrollo y Gestión Subnacional), la Intendencia Departamental de Tacuarembó quien estudia y desarrolla la idea inicial del proyecto a partir de las informaciones e iniciativas que recoge del Municipio de San Gregorio de Polanco quien ha recogido las diversas demandas de los lugareños.

Así mismo se encuentra en línea con la Ley de Ordenamiento Territorial, en tanto es un proyecto que fuera iniciado su tratamiento y análisis con el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente a inicios de siglo y donde se ha establecido un Plan Estratégico de la Microrregión de San Gregorio de Polanco.

2. Descripción de impactos económicos, sociales y ambientales

A partir de estudios que fueran realizados para la construcción de la represa, el ente de energía eléctrica, UTE, expropió los terrenos que estaban por debajo de la cota 80. El criterio utilizado por la empresa fue tomar el valor considerado de funcionamiento normal del lago. De acuerdo a lo anterior, las márgenes del nuevo lago en la zona poblada – en base a lo indicado por los lugareños – distaban 30 a 40 mts. del lugar donde se ubican actualmente las barrancas. Un proceso erosivo activo, dinámico se inicia afectando los terrenos expuestos tanto de propiedad pública como privada.

Por otro lado, a partir de la nueva fisonomía aportada por el embalse, la ciudad comienza a transformar paulatinamente también su fisonomía productiva. El turismo de sol y playa inicia un proceso de afianzamiento como actividad productiva principal a partir de la creación del lago. La característica de playas más grandes de arenas y finas le aportan un atractivo sin igual; se formó una hermosa península, dándose las características ideales para un turismo de aguas tranquilas.

Esta nueva realidad se fortalece debido a que la ciudad de Tacuarembó (capital del Departamento homónimo), no existen playas, sino tan solo un balneario artificial creado sobre la década del 1960, el Balneario Iporá, de características peculiares pero que no ofrece los atractivos naturales buscados por los capitalinos de este departamento; en este sentido la población del departamento adopta a San Gregorio de Polanco como su propio balneario departamental y es así que por largo tiempo es ampliamente visitado por oriundos de esta capital departamental que además han invertido en el balneario de la zona.

El sostenido crecimiento de la actividad turística reflejado en los comentarios de los vecinos de San Gregorio, motivan a la Intendencia Departamental a realizar una serie de inversiones en la década del ochenta del siglo pasado. Es así que se construye un parador, un hotel y un camping, en la zona de la península.

En consideración del proceso erosivo activo y dinámico que dio inicio, los efectos de la erosión se comienzan a profundizar particularmente en la zona donde fueran realizadas la inversiones. Con el propósito de socavar este proceso es que se construye un primer muro de contención vertical el cual sufre daños paulatinos y que años más tarde es destruido; se realizan sucesivas intervenciones con propósitos de protección pero todas estas exhiben fallas.

2.1 – Problemas identificados

La erosión costera, principal problema ambiental de la zona, es producida por el agua que efectúa los procesos de remoción y transporte a través del embate de las olas; las corrientes marinas y de deriva, y también el viento que traslada arena de un lugar a otro y la deposita en forma de dunas. Si bien la erosión costera se desarrolla por causas naturales, en el caso de San Gregorio se ha originado por el incremento del nivel de las aguas del Río Negro, causado por la construcción de la represa de generación de energía eléctrica “Gabriel Terra”, como herencia territorial y la combinación de factores naturales que incrementan el perjuicio.

26 La erosión costera ha reducido la construcción de viviendas en el área afectada, perjudicando el flujo turístico por la pérdida de atractivo del área litoral. El abandono de los terrenos ha permitido la ocupación de intrusos, generándose viviendas precarias y vertimiento de aguas servidas a la costa, quitándole atractivo al turismo y desmotivando la inversión privada.

Figura 14 - (izq.)Tipos de viviendas precarias en la zona. Esta se encuentra cercana al cementerio rumbo a uno de los accesos vía la Balsa que cruza el río conectando la rutas 6 y 43 al final.

Figura 15 - (der.) Destrucción de plataforma ubicada en la playa para diversos usos. Se pueden apreciar así mismo rocas distribuidas entre los médanos como forma de protección.

Fuente: Propia

Se aprecian los siguientes problemas en la situación actual:

1.) La costa sobre el lago se ve afectada por la erosión, principalmente en lo que refiere a las barrancas del sureste, como en las protecciones realizadas en la zona de camping al suroeste. Se puede observar a simple vista el retroceso de las barrancas debido a la importante erosión; en el año 1998 se construyó una salida de pluviales en la barranca que actualmente se encuentra alejada de la misma. Sumada a esta situación es importante señalar que los daños se intensifican cuando el lago esta crecido – por encima del valor considerado normal – y coinciden con tormentas de viento sur, provocando olas bastante importantes por tratarse de un lago artificial. El lugar se encuentra ubicado en forma desfavorable en relación a estos vientos ya que en un radio de varios kilómetros no existen elementos que atenúen el denominado viento “Pampero”

2.) La faja costera se ve disminuida desde la creación del lago artificial en el año 1946, perdiéndose una gran cantidad de terrenos privados y públicos. Existe un riesgo potencial del desmoronamiento de una serie de viviendas ubicadas a muy pocos metros del barranco. Es interesante resaltar que la planificación urbanística de la zona no considero su carácter de población costera, por lo que el trazado de las manzanas en forma de damero, no tiene un correcto remate contra el lago artificial de Rincón del Bonete y la trama urbana se desdibuja al llegar a la costa.

27 3.) La actividad turística de San Gregorio de Polanco se ve afectada por el avance de la erosión, ya que provoca pérdidas materiales, disminución del costo de los inmuebles, afectando la calidad de vida de la población por la lenta e irreversible pérdida de suelos de valor turístico y patrimonial de la zona. De acuerdo a estudios realizados en un período de 35 años se perdieron 10.000 m2 de superficie, estimados en unos doscientos mil dólares americanos, siendo perjudicados tanto propietarios privados como públicos ( Intendencia Departamental de Tacuarembó), mientras que por cese de pago de impuestos el municipio ha presentado una disminución de 65.000 USD en su recaudación.

4.) Obras de contención realizadas peligran su integridad o han sufrido daño por la erosión; se han construido dos tipos diferentes de muros de contención, los que además actúan como protección costera cuando el lago esta crecido. Uno de los muros sufrió un vuelco y se destruyó; posteriormente se colocó un relleno de tosca, sobre el que se realizó un revestimiento con piedra cementada, al no colocar elementos que cortaran la fuga del material por debajo, este fue siendo arrastrado por filtraciones hacia la playa, acabando por destruir el revestimiento. Actualmente en determinados puntos los muros están a punto de colapsar y más que elemento protector se puede decir que revisten la calidad de elementos peligrosos.

Figura 16 - (izq.) se aprecia la rotura del muro de contención que se observa en el plano general de las figs. 12 y 13.

Figura 17 - (der.) Deterioro desde la grieta donde se puede ver el relleno por debajo y la placa. Por detrás se observa la construcción terminada, ubicada sobre el muro de contención.

Fuente: Propia

5.) Se constituyen elementos en la zona con impacto en lo relacionado a la seguridad de la población residente en forma permanente y a aquellas que visitan el lugar en calidad de turistas, que al no conocer la situación corren un riesgo mayor. En total existen obras de protección en unos setecientos metros según se puede observar en la fig. 14 del monolito de inauguración de la obra en 1995; en el resto de la faja costera, no existe ningún tipo de obra civil para evitar la erosión.

28 2.2 – Análisis de Causas

El proceso de erosión, de acuerdo a los estudios realizados, se debe principalmente a dos razones fundamentales, la primera de estas es la constitución arenosa de las barrancas y la restante, la variabilidad en el nivel de las aguas del lago que se ve incrementado por los vientos fuertes de orientación sur cuando el nivel es alto en las aguas.

La evolución de dicho proceso se evaluó a partir de relevamientos fotográficos realizados en 1967, 1995 y 2002; por otra parte se realizaron estudios geológicos que establecen una zona mayormente de arenas poco consolidadas. A partir de estos estudios y sus respectivas evaluaciones, se ha concluido que la erosión es un proceso activo que al no exitir un material natural suficientemente compacto en la zona y la gestión del embalse hace que el nivel del mismo varíe de acuerdo a múltiples factores de muy compleja operación, por lo que no es de esperar cambios en este sentido; esto hace pensar que dicho proceso mantendrá su carácter dinámico, poniendo en riesgo la principal actividad productiva del lugar, el turismo de sol y playz y en menor medida exponiendo a sus habitantes.

A partir de lo expuesto, tenemos que dentro de la faja costera de San Gregorio de Polanco se presentan dos tramos claramente diferenciados:

Por un lado, la erosión en las barrancas arenosas de la costa sur, desde la calle Artigas a la calle Artes, tramo que comprende unos ochocientos metros de costa. En dicha zona la diferencia de nivel entre el pie de la barranca y su parte superior es del orden de los siete metros hasta un nivel de tres metros. El fenómeno erosivo en esta parte, es más importante no solo porque la faja costera va retrocediendo, sino porque la playa en esta zona cada vez está más deteriorada, debido a que al desmoronarse la barranca arrastra consigo materiales orgánicos, vegetación, etc. que terminan depositándose en la playa. Pero además la erosión en los terrenos, sobre todos los privados, provoca que la inversión en esta zona costera sea casi nula, debido a la falta de motivación de construir o reparar una vivienda frente a la eventualidad de desmoronamientos.

El segundo tramo es la faja comprendida desde la calle Artes hasta el club Náutico, unos setecientos metros de faja costera que presenta otras características. En este, la I.D.T. ha realizado una serie de muros de protección, que aunque actualmente no cumplen con su propósito – por lo anteriormente expuesto –, son los que han posibilitado el desarrollo y la inversión del balneario.

2.2.1- EROSIÓN EN BARRANCAS NATURALES

Enmarcado en el análisis para el diagnóstico se consideraron los siguientes insumos: - visitas realizadas al lugar, diversas consultas realizadas a técnicos con experiencia

en el tema,

- trabajo realizado por el Departamento de Geotécnica del Instituto de Estructuras y Transporte de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República (1995) - informes del ente de energía eléctrica, UTE, sobre el lago artificial de Rincón del

Bonete (1998) y nuevos datos proporcionados en 2013.