Los primeros años de acceso a la información pública promovidos por el Estado Nicaragüense

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. los primeros mios de acceso a la información pública promovidos por el estado nicaragüense. TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Isaac Macip Martínez Secretaría de Relaciones Exteriores. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Dra. Issa Luna Plá. •. TECNOLÓGICO DE M!.JNTERREY. Bfblklteca. ..... e~&·"'-~~.... o. Diciembre 201 O.

(2) ÍNDICE. PAG.. R.ESUMEN EJECUTIVO: ................................................................ 2. INTRODUCCION: .......................................................................... 3. MARCO TEÓRICO: ........................................................................ 6. INVESTIGACIÓN TORAL:. •. La exclusividad de la Transparencia y el derecho de acceso a la información.... •. Los tipos de regímcrn:s de Oszlak... ... . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . .. . . .. . . .. . . . . . .. . . . .. . . . . . .. 16. •. Una categoría de régimen para Nicaragua (según Oszlak). 12. y las transiciones de su régi111en .......................................................... 21. •. Cuando el régimen político gobierna con la ad111inistración pública................ 27. •. El administrador público nicaragüense ..................................... . ...... ..... 31. •. Los pri111eros pasos de la implementación de la LAIP ................ . .......... . .... 32. CONCLUSIONES:...................................................................... 43. R.ECOMENDACIONES: .............................................................. 46. BIBLI()GRAFÍA: ......................................................................... 49.

(3) RESUMEN EJECUTIVO. Un gran número de estados alrededor del mundo ha mostrado el compromiso de garantizar el derecho de acceso a la información pública como una política de transparencia que permita a los ciudadanos conocer de manera directa las labores y resultados de sus administraciones públicas. Sin embargo. existen distintas motivaciones que llevan a los estados a promover e implementar una política de acceso a la información pública, que va desde el cumplimiento de órdenes y estándares internacionales, que regularmente condicionan (micamente la existencia de una ley, hasta las crecientes presiones de la sociedad civil que cada día se interesa más en los asuntos públicos. Nicaragua es un estado del cual se perciben confusiones acerca de su régimen político por la historia que le marca y sus administraciones recientes. Sin embargo. esta nación ha promulgado e implementado una LA IP que a dos aifos presenta notables avances y que han mod iti cado la estructura de la administración pública para poder llevarse a cabo. Estos logros se fundan en que el derecho de acceso a la información pública es un derecho humano y no concesión de los gobiernos independientemente del régimen que se le impute al estado que lo promueva. Al estudiar y analizar los primeros años de la implementación de la LAIP en Nicaragua se hace la recomendación de blindar la implementación de la Ley ante diferentes administraciones que pudieran desvirtuar el objetivo inicial de la misma, a través de la creación de comisiones de verdad autónomas del gobierno nacional y la creación de un instituto independiente. Para lograr adecuadamente los objetivos y beneficios que la Ley contiene, se requiere una mayor asignación de recursos económicos y humanos, así como capacitación sobre el derecho de acceso a la información pública, las normas legales promulgadas y los procedimientos para todos los servidores públicos que trabajan en las Olicinas de Acceso a la lnlormación Pública (OAIP)..

(4) INTRODUCCION. Todos los estados deben investir las condiciones para garantizar los derechos de sus ciudadanos. entendidos en la mayoría de los casos desde la más f'undamental práctica. por los contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas ( 1948), que se basan en la igualdad. la libertad y la dignidad humana con todos los elementos que puedan contener estas categorías. En este estudio se anal izará uno de los derechos más fundamentales y que en los últimos afios de la historia ha surgido como una bandera representativa de los países democráticos, el Derecho de Acceso a la Información. Con el intento de demostrar si este derecho es exclusivo de un estado considerado democrático. se abordará la existencia de una legislación como una de las traslaciones que lo ampara, en específico se repasará la Ley de Acceso a la Información Pública LAIP 1 y su implementación en el caso de Nicaragua, por ser un país que se enf'renta a cuestionamientos y confusiones del tipo de régimen que ostenta. El derecho ele los ciudadanos a un gobierno transparente y abierto es un encargo propio del estado. sean estos considerados democráticos o no por una mirada externa y aún, aquel los que se autodeterm inan bajo esta etiqueta por haber conquistado ciertos ordenamientos democráticos~. Este estudio busca encontrar y analizar cómo las características del régimen político'. la estructura administrativa e institucional, la gestión pública y los flujos de trabajo en la implementación de las políticas públicas nicaragüenses intervienen y determinan en gran parte distintos niveles de alcance de una política de acceso a la información pública. de rendición de cuentas.¡ y en lo más amplio de transparencia.. I. Ley 621 publicada rn La Gaceta el 23 de junio d..: 2007 y reglamentada el 9 d..: enero de 2008. : "La con..:xión ..:ntrc la conquista de nue\'OS ordenamientos democrúticos y la especificación detallada de los derechos reconocidos como l'undamcntaks. induce a las cartas constitucionales a subrayar aquellos perlilcs de la dignidad y libertad ck la pcrsona que los regímenes pr..:ccdcntes han conculcado más rcp.:tidamcnte" (Rolla. 1997). ; Dcl'inic1ón de n:gimcn político propuesta por O'Donnell (O'Doncll. 1977). ' "R..:ndir cucnlas es tambil'.n cstablcccr un diúlogo. abrir un pucntc de comunicaciún permancnte. 1nstitucio11al. sin pretextos. entr<.: funcionarios y ciudadanos" (Schdlcr. 200-L l'ag. 7).. 3.

(5) Con la intención de determinar si las políticas de transparencia 5 son exclusivas de un país considerado democrático, se tratará de encontrar una categoría de régimen político para Nicaragua, reconociendo que no es la tarea principal de esta investigación, y que las clasificaciones que se abordan en ningún momento son exhaustivas ni absolutas. Con el objetivo de entender uno de los elementos clave en el éxito o fracaso en la implementación ele una política pública de gestión, se examinarán los conceptos del funcionario público nicaragüense que establecen la propias leyes. así como los esfuerzos y redireccionamientos del gobierno nicaragüense para ser de los primeros países en la región centroamericana que cuenta con una LAIP promulgada que a su vez le apo1te un mayor número de componentes que abonen y fortalezcan las razones básicas de la existencia del Estado 6 . Con el objetivo de observar cómo las políticas públicas fijan las tareas de toda administración pública y la ineludible vinculación entre ambas esferas, se analizarú la conformación y transformación de la administración pública a partir de la figura del régimen político en los momentos de la implementación de una política pública. En esta materia es relevante señalar lo que autores como Frank Goodnow y Woodrow Wilson desde el siglo XIX plantearon que las políticas públicas que habían sido tradicionalmente consideradas dentro de la esfera propia de actividad de la administración pública. sean conocidas ahora como la clásica dicotomía entre política y administración. A partir ele la materia de esta investigación se revisarán los avances en la implementación de la LAIP en Nicaragua partiendo de mediciones realizadas recientemente. específicamente en lo que concierne a los tipos de dependencias que esta ley involucra, a la creación de las oficinas exclusivas para atender las tareas de acceso a la información pública y la existencia de páginas web con sus diferentes alcances y grados de calidad. Las evoluciones en la implementación de LAIP, son interpretadas como un mecanismo que asegura el derecho de los ciudadanos a conocer las labores, ' S.:gún ~fauricio M.:rin0 s.: rdi.:rc a las c.kcision.:s y los proc.:sos asumidos por el Lstado para dark contenido sustanti, o a los principios c.lernocníticos c.k r.:sponsahilic.lad. puhlicic.lac.l e inclusión en la agenda gub.:rnamcntal " "Tn:s son las funciones búsicas e.le! Estado: Roles constitucionales. que garantizan la vida comunitaria. tales como prnvc.:r c.lcknsa. s.:guric.lad int.:rna. justicia. administración burocrútica. n:sguardo c.1..:1 m.:c.110 ambi.:nle y otras. La J'u1i,.:ión económica mediante la producción directa de bi.:n.:s y servicios y brindar seguridad a los capitaks privados .. La runción c.lc asignar con crit.:rios distributivos ..:1 llamaclo gasto social"( l'ontant1.:ro. 1989).. 4.

(6) conducciones, resultados, eficiencia y otros atributos del gobierno que cumple un mandato público. Se reconoce que existe un número basto de investigaciones y análisis sobre las implementaciones e eficiencia de políticas públicas de transparencia en todo su universo. Han arrojado útiles resultados, debido al tiempo, circunstancias. diversidad de actores y enfoques desarrollados que han logrado de estas, indagaciones transversales de suma trascendencia y que han servido para la elaboración de esta obra. Este proyecto de investigación se ha trazado la realización de un planteamiento ecléctico y distinto, tomando en específico el estudio del impulso e implementación de una L/\IP. Se ha elegido el caso de la implementación de la LAIP en Nicaragua, país latinoamericano de la región central, llamada la cintura de América, que cuenta con una historia dolorosa y trágica de guerrillas, guerras civiles y una dictadura militar durante el siglo XX derrocado apenas en las décadas finales, pero considerado en transición hacia la democracia 7 lo que proporciona ciertos componentes para un estudio que pueda producir aportaciones notables.. · .. La Lklinición minima de Lkmocracia lija los umbrales bajo los cuales se entra en un genus diferente. Una democracia para ser dclinida como tal tiene que tener por Jo menos: sufragio unin:rsal. masculino y l"cmenino: elecciones libres. competitivas. recurn:ntes. correctas: mús de un partido: diferentes ) alkrnati1 as fuentes de información. 1-:n el ámbito de las democracias que están por sobre ese umbral mínimo. serú necesario ver empíricamente qu~ tanto del recorrido se ha cumplido o pueda cumplirse para la reali1.ació11 mús plena de los dos objc:tivos centrales de una democracia ideal: libertad e igualdad 'Vlorlino. Lconardo. ··Democracia) Llemocratización .. (Bologna. 2003. Cap. 2).. 5.

(7) MARCO TEÓRICO. La responsabilidad y objetivos de los estados en la promoción de las Leyes de Acceso a la lnrormación Pública han sido la principal tarea de interés y estudio para las organizaciones encargadas de promover la democracia, programas anticorrupción y la transparencia, habiendo promulgado gran cantidad de declaraciones, recomendaciones y líneas de pensamiento. Así mismo. distintos autores se han dedicado a conocer las características políticas y estructurales de los estados y sus regímenes que muestran un compromiso con estos temas. Pero se encuentra una carencia en el estudio de las motivaciones de las naciones para cumplir esta misión y cómo esta transforma sus administraciones públicas a través de los desafíos en el inicio de la implementación de la ley. Ln relación a Organismos lntergubernamentales que han dedicado gran parte de sus acciones a promover la democracia en estados con condiciones particulares que requieren de cooperación, orientación y algunas ocasiones supervisión en el cumplimiento de la transparencia, cabe destacar La Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa donde quedan muy bien identificadas las responsabi Iidades y acciones ineludibles en esta materia ... ¡\ fin de alcanzar un nivel de transparencia en el. ejercicio de las funciones públicas y de permitir una mayor participación ciudadana en los asuntos de interés social se requiere la construcción, promoción y fomento del derecho de acceso a la información" 8 . En adición, se ha reconocido la trascendencia de conocer los distintivos de un estado impulsor de políticas de transparencia en cumplimiento con el funcionamiento mismo de la democracia que lo sustenta ... El desarrollo de este derecho rorma parte de las metas del así llamado Estado proactivo, esto es, de un Estado que se preocupa no sólo por la realización del ciudadano en su esfera pública y privada, sino también de la promoción. de. su. participación. activa. en. los. asuntos. públicos,. asumiendo. responsabilidad por la fiscalización del ejercicio de las funciones y competencias públicas" (Véase OEA. 2010). Esta afirmación proporciona una amplia idea del valor y relevancia que el derecho a la información pública representa, así como las propiedades que innegablemente se reflejan en las acciones y mecanismos de cada estado llamado s I krramicntas ck coop1:ración jurídica desarrollada por el Doctor /\ll"redo Chirino Súncha. para la Secretaría General ck la Organización de los I-:stados /\mericanos (01:/\) en el marco de un programa region,il de cooperación tt:cnica para los países centroamericanos que promuen: la legislación inte:rna de la Con1ención lrneramericana contra la Corrupciún (OE;\. 2010).. 6.

(8) proactivo, s111 resaltar la existencia de distintas particularidades en los estilos de ejecución, que en determinado grado, puedan poner en duda una real garantía del derecho a la información pública. Para comprender un enfoque ordenado del tema, se debe conocer que los componentes legales como las constituciones y leyes han sido reconocidos por diversos autores contemporúneos como el elemento fundamental. e inaugural para el. cumplimiento de derecho de acceso a la información. ··EJ reconocimiento, importancia y compromiso que los estados asumen en garantizar el derecho a la información a sus ciudadanos se expresa primeramente en la promulgación de leyes que establecen mecanismos para su cumplimiento. pues son las leyes de acceso a la información las que protegen el derecho a saber de las personas. imponiendo una obligación al gobierno de administrar la garantía para que los ciudadanos tengan acceso a la información generada por el Estado" (Bovens, 2002), este enfoque presenta un abandono al estudio de diferentes estimulaciones que lleven a los estados a su creación y además cómo el tipo de régimen que promueve la ley y la ejecuta, determina las características y dimensión de su alcance. La naturaleza de una LAIP representa un ejemplo de los valores constitucionales democráticos de un Estado que la alberga. Y habla del compromiso en la construcción de una sociedad democrática que posee el mayor número de mecanismos de participación, y si estos van acompañados de calidad y evaluación cierran un círculo del llamado Buen Gobicrno 9 . Pero el reconocimiento al considerar que la promulgación y. " 1-:1 "buen gobierno" se rdiere a un conjunto de institucion.:s ~ agent.:s procedentes del gobierno. pero 1ambi<'11 de ruera de d: LI "buen gobi.:rno" reconoc.: la p<'rdicla de nítida. de los lí1nites y las r.:sponsabilidad.:s toi.:ante a hac.:r frenl.: a los problemas sociales y cconó111icos: LI "buc:n gobierno" iden1ilii.:a la dc:pcndc:ni.:ia de: poder que existe en las relaciones entre las instituciones qu.: intcr1 ienen rn la ai.:ción colectiva: El "buen gobierno" se aplica a reclcs autónomas de agentes que se rigen a sí mismas: l:J "buen gobierno" n.:conoi.:c la capacidad de conseguir que se hagan las cosas. que no se basa c:n el poder del gobierno para mandar o empicar su autoridad. Considera que el gobierno puede empicar tl'.cnicas e instrumc:ntos nuc:1 os para dirigir y guiar. ( Stokcr. l)ispon iblc en: 1111¡1: · 11·1111 .unc·,co.llrg/issjlrics l 55i,1bs1r~1cls 15:i.htrnl ). 7.

(9) aplicación de una ley de gestión es el primer paso para su cumplimiento. no integra el cambio de cultura organizacional al interior de la administración pública que la implementa. Habitualmente la relevancia que se le da a la infomrnción pública en las democracias actuales es trasladada y ejecutada mediante una política pública de gestión contenida en una Ley de Acceso a la Información Pública o Administrativa, sin considerar los componentes soc ialcs, po Iíticos, cultura les y económicos que represen ta la información y el derecho a la misma (información pública) en una democracia. Algunas de las motivaciones e incentivos de los Estados que han promulgado e implementado Leyes de acceso a la información ha sido única y básicamente el cumplimiento de los requerimientos internacionales que se remiten a la Declaración Universal de los Derechos Humanos que en su Artículo 19 establece que : "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones. el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas, sin limitación de fronteras. por cualquier medio de expresión". ante esta declaración hace falta cuestionarse si el cumplimiento de estándares internacionales se reduce únicamente a la existencia de legislaciones que garanticen el derecho por escrito o llegan al cumplimiento cabal y efectivo del objetivo fundamental. Debe existir uil reconocimiento a la participación de los ciudadanos como actores primordiales en el proceso global del derecho de acceso a la inforJllación 10 para colllprender las transformaciones ineludibles que se originan en las administraciones públicas para dar respuesta a la atención del derecho, pues la participación ciudadana en este contexto genera modificaciones para las estructuras de los ejecutores. colllo dice Mendel .. La inforlllación es un l'undamento esencial de la democracia a todo nivel. En los términos mús generales. la democracia trata de la capacidad de los individuos para participar elicazlllente en la toma de decisiones que les atañen" (Mendel, 2008). Desde hace más de tres décadas Oszlak y O'Donell analizaban la relación que tiene la política y la administración pública, llegando a deslllenuzar los hilos conectores. 10. l .a ( 'on.: lnt.:ram.:ricana d..: lknxhos l lumanos ha sost..:nido que ..:s a travt:s de la garantía del dcrcd10 d..: acceso a la información qu..: los ciudadanos i:jercen ..:1 control d..:mocrático de las g.:stiun..:s .:stataks. "'d.: forma que pu.:dan cuestionar. indagar y considi:rar si .:slá dando un ad..:cuado cu111rlim1ento d..: las runcioncs públicas. 1-:1 acceso a la información. bajo ..:1 rnntrol del 1-:stado. que s..:a de inter.:s rúblico. pucd.: permitir la participación .:n la gestión pública. a tran:s d.:I control social qw: sc pu.:de i:j..:rc..:r con dicho acc.:so (Corte lnt..:ramcricana de Dn..:chos 1-lumanos. 2006 ).. 8.

(10) entre estas dos espacios vinculados de manera permanente y estrecha, sus investigaciones y observaciones son de gran utilidad para este estudio pues se centran en los casos de estados latinoa111ericanos. En la correlación de estas esferas en la región donde pe11enece Nicaragua. el país de este estudio de caso aportan inlor111ación puntual .. El fracaso o limitado éxito de ciertos programas o la compleja trama de circunstancias que rodearon la adopción de algunas decisiones de política cruciales condujeron a tipologías de políticas públicas, descripciones de ciclos o etapas. conceptualización de obstáculos o brechas en la implementación. y otros ejercicios analíticos. Pese a estos esfuerzos. la dicotomía política-administración mantuvo su vigencia aunque. admitárnoslo. disimulada bajo otras etiquetas. Referencias a procesos tales co1110 la "interrelación entre roles políticos y administrativos" o la "formulación e implementación" de políticas públicas" (Oszlak y O'Donell. 1976). Esta aportación conduce a revisar las políticas públicas desde su concepción teórica hasta su implementación y en específico en referencia a una política de gestión como lo es la LAIP ha analizar los resultados positivos o adversos en la transformación del cuerpo administrativo. Analizar la implementación de una Ley de Acceso a la Información Pública LAIP corno parte transversal (pero no exclusiva) de una política de transparencia a partir del régimen político particular que las instaura lleva a razonar y comparar ciertas características de los arquetipos de regí111enes existentes que 111ús adelante se detallarán. Para hacer un anúlisis del escenario y condiciones a partir del régimen del gobierno nicaragliensc en la implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública en Nicaragua se consideraran los tres tipos de regímenes que estableció Osear Oszlak .. burocrático-autoritarios. democrático-liberales y patrimonialistas··. 11. y que han. ten ido difundida vi gene ia en América Latina en diferentes momentos históricos. Se desarrollará una investigación y descripción de la dinámica intraburocrática en donde se. 11 Como Os;.l,ik. no se consiclera necesario del'inir en detalle los rasgos caract.:rísticos d.: los distintos tipos de regímenes considcrados. por haber sido ahundantc:111entc lratados por la ciencia política. Para una caractcri1ación dc lo, rcgímcnes burocrá1ico-au10ri1arios. vcase U'Donncll ( 1975 ). Las modalidades que asumcn la dominación patrimonial isla han sido brillanlcmcnle C\aminadas por I\Jax Webcr ( 196.J ). aun cuando su análisis deheria ser compkmentado ror lecturas rckndas a los auloritarismos 11·adicionalcs en la e\pcriencia lalinoamericana. len cuanlo a los n.:gimrnc·s democralico-lihcrales. sus rasgos sc ajuslan a la dcscripcitin que .-\ptcr ( 1965) prcscnla con n.:lacitin ,1 los que .:1 dcnomina rcconciliation reg1mes.. ( OvlcJI-.. 198~ l. 9.

(11) reflejan las posiciones políticas, la naturaleza y características del régimen político en el poder. Bajo esta clasificación, en primera instancia se podría deter111inar que el régimen nicaragüense presenta las características de Burocrútico Autoritario GA 12 , según Oszlak, surgen por lo general en momentos de fuerte activación política de los sectores populares. percibida por otros sectores como una a111enaza a la supervivencia del 111odo de organización social vigente. Tal activación se corresponde a veces con la intensificación de la guerrilla y el terroris1110 y con diversas manilcstaciones de crisis econó111ica. síntoma a su vez de importantes transformaciones en los mecanismos de acumulación de capital. Pretenden así resolver la situación de inestabilidad e incertidu111bre que precede a su implantación, restableciendo un orden co111patible con los patrones de acu111 u lación de un capitalismo periférico y dependiente. No obstante, ta111bién se encuentran particularidades de un régimen De111ocrático Liberal DA, donde existe un cierto grado de organización de la sociedad civil, las políticas públicas obtienen un feedback casi instantáneo. La naturaleza abic11a, frag111entada y co111petitiva del juego político permite el acceso de grupos y orientaciones ca111biantes, pero este acceso tiende a 111anif'cstarse más en forma de veto que de posiciones de articulación y consenso, en el caso de la imple111entación de la Ley de Acceso a la Infor111ación Pública que pertenece a una política de gestión se localizan ' . el e una DA 13 . , otro numero ele t'enomenos propios. Tomando en cuenta los fenómenos políticos precedidos a la administración nicaragüense que pro111ulgó la Ley en 2007. siendo la 111is111a que la actual, se puede también apuntar las herencias autoritarias 14 que recibió y cómo artílices de la. " Por otra parle. este r.:gimen presenta el carúcter "terno-burocrático" dc estos r..:gimt:nt:s s.: manil'it:sta t:n una orit:ntación ..:ficiencialista que irnpn:gna ..:1 estilo do111inantt: d.: g..:stión estatal. (Ovlak. 1982 ). 11. !.a profusión ck normas) la co111pkjidad d.: procedimit:ntos n:sultante. product: otras cons..:cu..:nci,1s. En conjunto. normas y proct:di111i..:ntos pt:rrnitt:n reducir al rninimo ..:1 ámbito dc responsabilidad de cada rol a lin d.: ..:1·itar al 111ú.\imo los posibks rit:sgos d.: la decisión. La norma ..:s invocada para diluir ..:stos riesgos) 111,mt..:n.:r las for111alidadt:s. Su instrurnrnto ..:sel expedicntc. que c.\alta la sagrada naturaleza de la norma~- r..:cog..: -..:n su knto pcregrinajc burocrático- t:I "tributo" (v.g. informes. opinion..:s) d.: aqu..:llos ubicados en la lin..:a dc montaje: de la decisión. (Oszlak. 1982). i.i. Dos p~rsp~ctivas: Rt:lacionada con los valurt:s. con las instituciont:s y con el comportamiento introducidos por cl r..:gim<.:n autoritario.. ()uc rdut:rza o consolida valor..:s prt:ccd..:11t<.:s .: institucion..:s t:.\ist<.:nt.:s. introducirndo 11uc1 as instituciones. cntl!s u organizacion..:s. y cr..:ando o rcproclucicndo consiguit:nl<.:s costumhrt:s de comportamit:nto (!\1orlino. 2007).. 10.

(12) democratización perciben claramente la necesidad de diferenciar el nuevo régimen del .. 1,. anterior ·. Las investigaciones y datos citados conducen a un cucstionam iento de sumo interés: ¿Cuales son las motivaciones del régimen político nicaragüense que impulsa políticas públicas de trasparencia, y cómo la transparencia se integra en la forma de administración pública de este país'.\ que despejará la incógnita de las operaciones de un verdadero régimen democrático. 16. a través de sus políticas públicas promovidas, cómo. las ejecuta y los resultados que estas generan. Resucito el cucstionamiento trazado se desarrollarán propuestas de mejoras a la implementación de la LAIP en Nicaragua, y se plantearán mecanismos que mejoren la capacidad de gestión administrativa y blinden de las condiciones y manejos políticos la adecuada implementación de esta Ley. siempre en beneficio del derecho de los ciudadanos a la libertad de buscar. recibir y difundir información que les permita ejercer el control democrútico de las gestiones estatales. Como menciona Luna Pla (2008), ·'La transparencia y el acceso a la información en su dcscmpci'io cotidiano son indudablemente temas de administración pública. En esta postura se argumenta que las leyes de acceso a la información contribuyen al buen gobierno y al manejo de documentos administrativos". Este estudio revisa lo que otros autores ya han intentado explicar acerca de las razones de por qué se adoptan cie1tas políticas públicas. Algunos de ellos han visualizado al estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas o inputs de "grupos" sociales (Oszlak y O' Don el L 1976 ): en e I que la esfera de lo propiamente poi ítico depende de un. dinamismo que le es impuesto "desde af'ucra". Además se ha partido de técnicas estadísticas relativamente sencillas, como en este estudio se retoman los resultados de la Medición de la Fundación Violeta Barrios a la LAIP con un conjunto de variables que pueden estar articuladas en formas más complejas con las dcterm inac iones en los avances de la implementación de la ley y que llevan a revisar las decisiones y formas adoptadas de una política pública de transparencia. '' l.as ¡m:li:rcncias por la cstabilidad ~ el orden. antcs que por cl debate~ el disenso. relkjan un fucnc temor cn relación a la polarización cxpcrimcntada bajo los n:gímencs democrúticos anterion:s y dc la brutal rt:spucsta del cstado al conflicto (Morlino. 2007). 10. l 1na democracia de calidad es una "bucna"dernocracia. Aquí sc sugien: considerar una -bucnadcrnocracia o bien una dcrnocracia de calidad. csa ordcnacit'in institucional cstabk quc atrav~s de institucion..:s y mecanismos que funcionan correctamente. realiza la libertad y la igualdad de los ciudadanos (f"vlorlino. 2002). 11.

(13) INVESTIGACIÓN TORAL. 1.. La exclusividad de la Transparencia y el derecho de acceso a la. información. Considerar que las políticas de transparencia son exclusivas de gobiernos con regímenes democráticos parece una aseveración lógica y parte de un concierto o entendimiento universal. Pero es imprescindible retomar el. origen de régimen. dcmocrát ico como "la ape11ura y rcsquebrajam iento de los antiguos regí menes cuando la democracia contemporánea nació con la constitución de una esfera pública burguesa. entendida como espacios de deliberación racional, independiente del clero y de la co11e. de las relaciones feudales y de los intereses económicos'' (l labermas. 2003) para entender la complejidad del término y sus realidades en materia operativa. Los cambios que un régimen democrático representa y las particularidades que ha incorporado en las sociedades sobre las cuales opera, se ven incorporadas con nuevas estructuras que se empiezan a construir. generando grandes reformas parlamentarias y el surgimiento de la libe1tad de prensa. que en la historia ÍOJjaron esta arena o esfera pública burguesa. caracterizada por el debate abie1to, el escrutinio público y el mús pleno acceso a la información. Dicha esfera pública se expandió precisamente a través de decenios y siglos de política (I-labcrrnas, 2003) aún así. esta consideración encadenada no explica que los regímenes considerados democráticos con sus valores y virtudes promuevan de manera exclusiva las políticas de transparencia y mucho menos que cuenten con una cualidad especial al momento de las transformaciones de las adm in istrac iones públicas y la implementación de estas políticas públicas. Se han pronunciado distintas aseveraciones corno la de La Organización de Estados Americanos OEA. con mucho valor para comprender el actual concepto de lo que este derecho representa al interior de un estado y la idea de que son propios de un tipo de régimen: ··eJ acceso a la información pública es requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia'·.. pero no se han destacado las recientes. adecuaciones que estados, sobre los cuales se tienen confusas impresiones de su clasificación como régimen político, han dirigido y efectuado. Para entender estas Iíneas que históricamente han trazado una idea de dos bloques entre los países democráticos o no democráticos. que en la mayor pai1c se denominan autoritarios. basta revisar los últimos ai'ios del recorrido histórico de las. 12.

(14) naciones. sus transformaciones y adecuaciones al sistema global ( con sus elementos ideológicos) para llegar hasta la anhelada confluencia de la democracia por teóricos de la ciencia política como lo relata Lópcz Pintor. "'En la última década del siglo XX se ha librado alrededor de cincuenta conflictos armados entre guerras civiles y territoriales, la mayor parte relacionadas con la tensión entre las superpotencias de la guerra fría y el colapso del orden soviético. Simultáneamente se producía una oleada dernocratizadora sin precedentes históricos. Contándose el siglo entre los más cruentos de la era moderna, llega a su fin bajo el impulso de la fortuna con más de dos tercios de los gobiernos nacionales basados en elecciones libres.'' (López Pintor. 1999, p. 15). /\ rcchas recientes el número de estados que realizan elecciones democráticas con comicios libres. competitivos y transparentes sigue en aumento. así como a la par el de naciones que han implementado una Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, por lo que con este punto se ex.plica que se consideren a las políticas de transparencia con un grado de eficiencia y buenos resultados en su implementación. como distinciones de los estados con un régimen democrático. Aún con este cálculo, las recientes transl"ormaciones de los regímenes en el camino democratizador. Roncangliolo las condiciona a un l"enómeno universal que intenta un ilicar d ivcrsas condiciones entre las naciones y las fracciona en ideales y objetivos que l"uncionan como el alma de una democracia, pues "'la universalidad de las formas democrúticas es uno de los tres consensos de la globalización. Es decir, que la globalización. no sólo avanza al ritmo del neoliberalismo económico. sino que parece estarse realizando con otros dos consensos adicionales: el de la democracia como l'orma de gobierno y el de la universal adhesión a los derechos humanos. O sea, que son tres los términos sobre los cuales se construye la sociedad global: el mercado, la democracia y los derechos humanos'' (Roncangliolo. 2003).. En adición si se entiende a la democracia (este complejo y debatido término) como una democracia de calidad. 17. tiene una relación estrecha con lo que apunta. Mendel "También implica la transparencia y la buena gobernanza. El pueblo tiene derecho a escudriñar las acciones de sus dirigentes y debatir dichas acciones plena y abiertamente. Deben poder evaluar el desempeño del gobierno. y esto depende del acceso a la información sobre el estado de la economía. los sistemas sociales y otros 17 l 'na Lkmocracia de calid,1d es aquel r.:gilllcn domk no sólo se cd:bran elcccio nes libres) colllpctiti, as con regularidad b,1jo ciertas condiciones tk libertad y _justicia. sino donde lambi~n se garantiza un J-:stado denwcr:1tico de derecho. se eje1-cen libertades políticas y civiles y e,isten lllccanislllos inst1tucionalcs para la rendición de cuentas (Ronc,mgliolo. 2003 ).. 13.

(15) asuntos de interés público. Una de las maneras más eficaces de abordar el desgobierno, especialmente con el transcurso del tiempo. es mediante el debate abierto y bien informado'' (MendeL 2008) y toda esta labor debe avalar las libertades políticas y civiles a través de la existencia de mecanismos institucionales que las garanticen en su conjunto. Existen v1s1ones contrapuestas pues .. se ha argumentado que los regímenes autoritarios igual que los democráticos. tienden a preocuparse por la rendición de cuentas burocrútica. Todas las cúpulas burocráticas. cuenten o no con legitimación democrútica. batallan por asegurar el control de sus aparatos administrativos por medio de cadenas de rendición de cuentas que corren desde los niveles interiores hacia los superiores" (Schedler. 2004) en esta aseveración surge la imponente disyuntiva si las políticas de transparencia. concebidas como políticas de buen gobierno. sólo son exclusivas de los regímenes considerados democráticos. Las carac\erísticas de los sistemas de gobierno de los países donde se han implementado polí1icas de transparencia deben insertarse a los elementos que sí representan una obligación a los estados a modificar sus legislaciones. estructuras y disei'io de gestión pública, pues la esencia del derecho al acceso a la información pública proviene ··del origen en la idea de que las entidades públicas no retengan la información para sí mismas sino como custodios del bien público que estú ahora firmemente comprendida por las personas de todo el mundo" (Mendel, 2008). Si un estado ha asumido esta rcsponsabi Iidad y compromiso y lo incorpora como célula de su propia naturaleza que lo compone, en este sentido. las leyes sobre el derecho a la información reflejan la premisa fundamental de que el gobierno existe para servir al pueblo unida al principio democrático: ''la voluntad del pueblo sea la base para la autoridad del gobierno" además de abrir un debate a las consideraciones de la calidad de una democracia 18. 18. !.a dili.:rcncia ernrc una democracia delicient..: y una consolidada o de calidad radica en la dikr..:ncia sustallli\ a que ..::-.isl..: con r..:lación a sus proc..:dimicntos. cont..:nido y resultados ..:11 ..:ada una c.k sus dim..:nsion..:s de ..:valuación ..:ntrc las qu..: destacan cuatro: 1-:stado de derecho: rendición d..: cuentas v..:rtical J..: los gohcrnantcs a los gobernados. rendición de cuentas interinstitucional u horizontal. es decir. controks cnliT los organismos ..:stabkcidos d..: gobierno. así como libertad..:s políticas y civiles. (Gunthn. 1995). 14.

(16) Algunas motivaciones para garantizar el derecho de acceso a la información. Hay varias buenas razones para la creciente aceptación y promoción entre los países, del derecho a la información y de las políticas de transparencia, desde la adhesión a clubes de naciones que condicionan la mcmbresía bajo el cumplimiento de c ie11os estándares, que en este tema abordan un componente básico de los Derechos Humanos, hasta las inevitables, firmes y progresivas exigencias de las sociedad civil mediante diversos mecanismos sumamente conocidos. Se debe considerar la creciente pa11icipación de distintos actores implicados directa o indirectamente en la promoción y cumplimiento del derecho de acceso a la información pública desde diversos ámbitos. El reconocimiento del derecho a la información se refleja en el creciente cabildeo de los movimientos de la sociedad civil y las declaraciones y estúndarcs internacionales de entidades como las Naciones Unidas y los sistemas de defensa de los derechos humanos a nivel regional. ·Tanto en los países industrializados como en los que están en vías de desarrollo, las leyes sobre el derecho a la información tienen gran potencial para fortalecer la transparencia de las instituciones de los gobiernos representativos. lo que permite a los ciudadanos y a los movimientos de la sociedad civil obtener información y movilizar a coaliciones en relación con cuestiones políticas. Aunque una buena ley no es suficiente para lograr el derecho a la información. es una precondición necesaria. la plataforma sobre la cual la realización de este derecho se debe construir'' (Mendel, 2008). Múltiples organismos intergubernamentales tales como ONU, OEA. Unión Africana (UA) y Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) relacionadas a la defensa de los derechos humanos. la libe11ad de expresión y de la información, se han dedicado con esfuerzo a sembrar las condiciones legales. sociales. culturales y de otro carácter que fueren necesarias para asegurar un amplio acceso a la información pública a todas las personas. --1.a idea de que las entidades públicas tienen en su poder información, no para ellos. sino como custodios de los bienes públicos. está ya bien implantada en las mentes de la gente alrededor del mundo'' (Mendel. 2008). y estas organizaciones trabajan para que los estados, primer ente responsable de garantizar este derecho. brinden un reconocimiento y aplicación efectiva mediante mecanismos públicos traducidos en políticas públicas de transparencia y una fuerte vinculación con la sociedad. igualmente promueven que se respete y haga respetar el derecho de acceso a la información pública a todos los ciudadanos. 15.

(17) Todos los estados además de estar obligados a cumplir sus funciones, se ven impulsados por factores internos y externos en los desempeños de las tareas. Algunos de estos factores provienen de presiones por parte de contrapesos poi íticos o poderes fácticos principalmente, y otros surgen por algún interés particular en la obtención de algún beneficio o ganancia. Las condiciones para garantizar el derecho de acceso a la información por parte de los estados no debería responder a intereses particulares de un estado ni mucho menos a intereses externos o ajenos, sino al cumplimiento cabal de este derecho ciudadano.. 2.. Los tipos de regímenes de Oszlak. Para acercarse a las distintas razones y motivaciones que los estados presentan para la implementación de leyes de acceso a la inl'ormación, primero se tiene que partir a la clasificación de regímenes y las pai1icularidades históricas y políticas de los mismos: para que más adelante se puedan localizar los puntos que Nicaragua presenta, ya como el estado a analizar en este estudio. Esta clasificación no puede representarse como un 111arco con líneas rígidas, pues las características de un estado son ca111biantes en el tiempo y espacio. además de que absurdamente se tomaría un posicionamiento inequívoco e inmutable. Cabe destacar que esta tarea no tiene como principal objetivo proporcionar una clasi ticación de regímenes universal o una explicación "categórica" sobre el régimen que posee en este momento Nicaragua. sino más bien ilustrar una forma de aproximación al análisis de las políticas de transparencia en este estado centroamericano, con sus características \' peculiaridades que desde un interés búsico sean reveladoras, así como las implicaciones de la relación de interdependencias burocráticas-régimen político. En adición, como el caso a analizar es de un país latinoamericano, parece aún mas adecuado y con gran ventaja la tipología ofrecida por Oszlak; pues se centra específicamente a estudios de casos de países de esta región que aparte de compartir un espacio geográfico colindante, presentan características en lo posible símiles. con paralelas historias políticas. sociales. económicas y culturales. Se toma como rekrencia los tres tipos de regímenes que propone este autor a partir de algunas experiencias latinoamericanas, cuya clasi!icación ha tenido difundida vigencia en diferentes momentos históricos y ha servido de referencia para un. 16.

(18) accrcam icnto al contexto pm1icular de las naciones de esta región. Las categorías propuesta son: burocrútico-autoritarios, democrático-liberales y patrimonialistas, con plena conciencia de sus limitaciones. Como sciiala este investigador argentino. n111guna categoría es capaz de aprehender el carácter esencialmente dinámico y cambiante de cualquier régimen, lo cual conduce a menudo a calificaciones que intentan dar cuenta de sus diversos "momentos" (implantación, transformación. "sal ida", etc). Lo que se toma de esta e lasi licac ión de regímenes es su relación directa en la promulgación de Poi íticas Públicas hasta llegar a las condiciones de implementación. Ahora se toman de manera íntegra las clasilicaciones del autor:. Regímenes burocrático-autoritario.\· (BA):. Surgen por lo general en momentos de fue11e activación política de los sectores populares. percibida por otros sectores como una amenaza a la supervivencia del modo de organización social vigente. Tal activación se corresponde a veces con la intensilicación de la guerrilla y el terrorismo y con diversas manifestaciones de crisis económica. síntoma a su vez de impo11antes transformaciones en los mecanismos de acumulación de capital. Los BA son entonces. esencialmente, sistemas de exclusión política y económica. en tanto intentan -mediante la represión y el control corporativodesactivar políticamente al sector popular y sus aliados. al tiempo que reducen y postergan las aspiraciones de participación económica de dicho sector. Pretenden así resolver la situación de inestabilidad e ince11idumbre que precede a su implantación, restableciendo un orden compatible con los patrones de acumulación de un capitalismo perif"érico y dependiente 19 . Dado el carácter autoritario del régimen, todo el andamiaje de políticas estatales se subordina a actas institucionales y medidas de excepción, que procuran "llexibilizar" e. incrementar. los. poderes del. estado. para. producir una. "regeneración". o. "Reconstrucción" de la sociedad civil. 1. '' No considero necesario ddinir rn detalk los rasgos característicos de los dislintos tipos de regímenes considerados. por haber sido abundantemi:ntc lratados por la ciencia política. Para una caractcri1.ación de los re¡>.ímenes burocrático-autoritarios. véase O'Donnell ( 1975 ). Las modalidades que asumen la dominación patrimonialista han sido brillantemente c:-;aminadas por ivla:-; Weber ( 1964). aun cuando su anúlisis debería ser complementado por lecturas rekridas a los autoritarismos tradicionales en la e:-;pcriencia latinoamcrican,1. 1:11 cuanto a los regímenes denrncr:1tico-liberalcs. sus rasgos se ajustan a la descripción que /\pter ( 1965) presenta con relación a los que .:1 denomina reconciliution regi111es. (Cita original de Oszlak. 1976). 17.

(19) Regímenes democrático-liberales (DL):. Acaso por tratarse de un tipo de régimen político antitético del BA, las democracias liberales plantean al funcionamiento interno de la burocracia estatal condicionamientos de carúcter casi opuesto a los que hemos examinado hasta ahora. Aun tratándose de una raro avis de la fauna política latinoamericana, de una especie que a veces parece extinguirse y otras renace exhibiendo variados plumajes. En estos casos, en lugar de una estructura piram ida!, las relaciones de poder tienden a difundirse en múltiples instancias y unidades de decisión, conformando -en la terminología de Dahl- un sistema de autoridad "poliárquico". Con relación a la interdependencia jerárquica, la menor concentración de poder hace posible un mayor aislamiento y autonomía funcional de las instituciones burocráticas. creándose una brecha mús pronunciada respecto a las relaciones de autoridad formalmente previstas. Naturalmente. el grado de autonomía de cada unidad de decisión varía. pero la existencia de un patrón general de mayor o menor autonomía depende de la vigencia de c icrtas tradiciones y de las modalidades especí licas que adqu iercn estos regímenes. En cualquier caso. el rasgo dominante es que la estructura de poder se funda en un complejo juego de fuerzas entre intereses y corporaciones privadas. organizaciones burocráticas, gobiernos locales, partidos políticos"º, sindicatos, parlamento y gobierno centra l. Dado el alto grado de organización de la sociedad civil, las políticas públicas obtienen unfeedhack casi instantáneo. La naturaleza abierta. fragmentada y competitiva del juego político permite el acceso de grupos y orientaciones cambiantes, pero este acceso tiende a manifestarse más en forma de veto que de posiciones de articulación y consenso. Ello induce a la balcanización de la autoridad pública a través de la creación de arenas burocráticas en las que los diferentes intereses pueden hallar adecuada representación, evitando los riesgos y costos de una situación de interdependencia.. 0. Según .lorge Rovira Mas (2009). en la situación actual ck Nicaragua. a partir del clivajtc: que signilico el despla1.a111icnto d..: Somoza por los sandinistas . ..:1 gobierno de éstos y la guerra ..:n él interior dél país organin1da en su contra con él patrocinio dé J·:stados Unidos. el campo político Sé ha configurado corno bipolar. es décir. un campo disputado c:nlr<.: el sandinis1110) ..:1 antisandinismo Y la dinúmica que ha séguido la eslrucluració11 dél sistema de partidos políL11.:os. si bien con la prc:sc:ncia de· numerosas organizaciones de distinto ta111a1io. ha rropendido. en cuanto a su formato. hacia él bipartidismo con polari1ación idc:ológ.ica. '. 18.

(20) Estas observaciones son obviamente pertinentes desde el punto de vista de la interdependencia funcional. En condiciones de fraccionamiento burocrútico resultante de la descentralización y autonomización de funciones. la coordinación de actividades entre unidades se hace. o bien innecesaria. o bien imposible. Cada unidad tiende a runcionar dentro de comportamientos estancos aún cuando su actividad se encuentre técnicamente eslabonada a la de otras unidades. Esta feudalización del aparato estatal encuentra su principal explicación en la relación simbiótica que se establece entre agencias burocráticas y sectores organizados de la sociedad (Brown y Erie. 1979). En buena medida. estas agencias obtienen legitimidad y recursos movi Iizando c Iientelas inlluyentes. aunque a veces la vinculación se convierte en una vi11ual captura de las agencias por parte de sus clientelas.. Regíme 11 es Pat ri111011 ialistas:. Su simple mención evoca de inmediato el tratamiento que Max Weber ha hecho de esta forma de dominación en su célebre tipología de Herrschaji (Weber. 1964). Sus rasgos se asocian a formas de ejercicio del poder político en sociedades precapitalistas. fundamentalmente en la Europa medieval. En ai'ios recientes. sin embargo. el concepto de patrimonialismo ha sido rescatado por diversos estudios sobre política en las nuevas naciones africanas. ;\unque no se conoce que haya sido utilizado en ;\mérica Latina para analizar situaciones actuales. describe adecuadamente la forma en que se ejerce la dominación en algunos estados de la región. Dejando de lado los ejemplos históricos de regímenes patrimonialistas de la antigüedad basados en la tradición, la sucesión hereditaria y la autoridad carismútica del dominante. e:-.:isten situaciones contemporáneas en las que el gobierno personalista transli.mna a los estados en el gobierno privado de quienes poseen el poder necesario para el ejercicio de la dominación. Su autoridad no depende necesariamente de cualidades personales ni de un sentido de misión. lo cual diferencia a esta modalidad de la dominación carismática. También diliere de la autoridad legal-racional de la dominación burocrática, en e I hecho de que la administración pública no requiere estar fundada en el predominio de normas constitucionales y legales ni en la existencia de un. 19.

(21) cuerpo de funcionarios cuya carrera depende de la capacidad, el 111érito o la eficiencia (Roth. 1968)" 1 • El patri111onialis1110 es la do111inación de un solo hombre, que necesita de funcionarios para ejercer su autoridad. Pero a su vez, todos los cargos del gobierno se originan en la administración de la comunidad do111éstica del 111onarca o dictador (Oszlak. 1982). Aunque modernamente éste asu111e el rol de presidente (o su equivalente), y se rodea de las instituciones formales de una democracia. ejerce de hecho un cuasi-monopolio sobre todas aquellas decisiones relativas a la designación. ree111plazo, traslado o re111oción de funcionarios en cualquier nivel, jerarquía o función de gobierno, Este poder de decisión se extiende además a otras esferas de la actividad estatal. Puede observarse entonces que en estos regímenes la estructura de autoridad adquiere un carácter radial. El presidente ocupa el centro de la escena política. desde donde ejerce un poder omnímodo fundado en relaciones personales y obligaciones recíprocas. A través de estos lazos se conlor111a una estructura informal relativa111ente cohesionada de funcionarios subordinados, controlada por una clique personal de hombres de con lianza responsables de I funcionamiento de ciertos organ 1smos administrativos y 111ilitares claves. A través de esta estructura, el régi111en consigue desbaratar elicazmente todo 111ovimiento contestatario, controlando la escasa oposición organizada y asegurando -o al menos intentándolo- su continuidad en el poder. Al igual que en los regímenes BA, aunque por causas diferentes, los contextos patrimonialistas exhiben un bajo grado de organización y activación de la sociedad civil. sobre todo de los sectores populares. La dominación se ejerce sobre una sociedad en la que perduran relaciones precapitalistas. La existencia de un extendido sector informal. el reducido ta111a110 de la clase obrera urbana, la subsistencia en el agro de relaciones de producción tradicionales que impiden la organización de los ca111pesinos y, sobre todo, la acción desmovilizadora y represiva ejercida desde el gobierno. neutralizan a estos sectores co1110 fuente de oposición. Por otra parte. el reducido peso y escasa organización corporativa de la burguesía. hace posible una relación con la misma basada en lealtades particularistas e incorporación corporativa de sus integrantes a las. Un término. a mi _juicio m..:nos pr..:ciso. fn:cu.:ntc1m:nt..: utili1ado para cksignar ..:stc tipo de: n:gí1rn:n..:s ..:s ..:1 de "autorit,iris1110 tradicional" Sus rasgos dominant..:s han sido identificados .:n .:xpcri..:ncias taks como c:1 Trujillismo > balaguc:ris1110 dominicanos. el somo1is1110 c:n Nicaragua. la Cuba de lfatista. c:1 l lait1 de: Du\ alicr o c:1 Paraguay actual bajo Strm:ssnc:r (Cita original de: Os1lak. 1984). :i. 20.

(22) posiciones de poder 22 . En tales condiciones, la capacidad de respuesta de la sociedad a los programas y políticas estatales resulta muy reducida. por lo que el régimen recurre a la coerción y el control personal isla a fin de suplir el bajofeedback de información. Lo interesante de esta revisión a la propuesta del autor es partir de las concepciones y modelos de los regímenes sobre su formulación e implementación de políticas públicas. para distinguir cómo las implementa cada régimen particular. los estilos de gestión estatal que emplean, donde también se puede hallar que algunos rasgos o características no son exclusivos de una sola de las clasificaciones mencionadas. U valor de retomar esta taxonomía es percibir que en la lógica práctica y real como están compuestos los estados, estos toman rasgos dominantes que puede ayudar a identificarlos dentro de un régimen. aunque también es f'recuente que algunas particularidades se encuentran en uno u otro régimen, como se ha mencionado anteriormente. tampoco son categorías excluyentes o exhaustivas.. 3.. Una categoría de régimen para Nicaragua (según Oszlak) y las. transiciones de su régimen. Tratar de idcntilicar el régimen de un estado no es tarea fácil. pues se tendría que recurrir a distintas clasilicaciones de diversos autores, entre los cuales tampoco sería posible encontrar un acuerdo generalizado o definitivo, ni siquiera mayoritario. Aunque las categorías no son absolutas o exhaustivas, en el caso del estado nicaragüense es viable partir del régimen que su propia historia de la dictadura somocista ha marcado. tomando nota de los rasgos dominantes que en esta época lo distinguen de otro régimen. se pueden encontrar características sei'ialadas pertenecientes al régimen patrimonialista. donde este estilo de gestión estatal contrasta marcadamente con los ref'eridos a los regímenes burocrático autoritario y democrático liberal. En esta categoría se identifica que las decisiones tienden a ser erráticas. casi antojadizas. ,: LI patrón predominante dc crccimicnto económico se basa a menudo en un proyecto de acumulaci<in individtrnl del dictador:- su J'umilia. en estrecha asociación con el capital e,tranjero. Lllo puede conducir como e11 el caso del trujullismo- a un trunco desarrollo de una burguesía nativa :- a abismales desiguakbdcs en la distrihuciún del ingreso. Sin i~ndosc: del aparato estatal -que controló ..:on mano lárca- lrujillo. al igual qtH: sornoza. organizó una vasta n:d de monopolios que incorporó a su patrimonio personal , familiar. subrogando el posihk papel e la incipiente burguesía en el lksarrollo lkl país. (ella ori¡!i11ill d..: Oszlak. 19821. 21.

(23) frecuentemente apartadas de todo marco normativo formal, a diferencia del carácter rotundo. inapelable, técnicamente informado que adoptan en los l3A o de la naturaleza negociada y marginalista que presentan en los DL. En estos aiios transcurrido por el estado y sociedad nicaragüense, se encuentra lo que Oszlak apunta desde un punto de vista funcional, aquí. las burocracias de los regímenes patrirnonialistas presentan una clara estratificación institucional. Por una pai1e, un conjunto de organismos tradicionales, con rutinas y procedimientos obsoletos. bajos salarios. precarias condiciones de trabajo y una 111isión clara111ente marginal dentro del conjunto de la actividad del estado. Por otra, una serie de instituciones modernas. íntimamente vinculadas a la presidencia. que en algunos casos cumplen !'unciones decididamente centrales en términos del proyecto político dominante, y en otros tan solo desempdian un papel ritual. A esta estructura se superpone el elenco de personal de confianza. una verdadera "Corte" integrada por secretarios "sin cartera", la Secretaría de Presidencia, algunos organismos "ad-hoc". algunos J'uncionarios de nivel medio que ofician de seudopodios en las instituciones claves y un pequeiio stafl de profesionales que administra e iertos programas de gran 111agn itud.. Del patrimonialismo a la transición a la democracia:. Conjuntamente al análisis del régimen en un tejido histórico, el camino elegido es analizar el proceso y transformaciones del régimen nicaragüense, es decir, cómo llega la democracia y esta modifica la figura del estado, cómo la democracia es acogida. entendida y construida por un gobierno. Para esta obra se retorna lo que (Pontantiero. 1989) ha apuntado para el caso de estados latinoamericanos. El autor sciiala que los. aiios 80 colocaron a buena parte de los países latinoamericanos ante un desafío particular: la combinación entre la voluntad de construcción de regímenes democráticos y una gran crisis económica 23 , que obliga a redefinir las relaciones entre estado y ~ .. lJn prohk:ma que no dd1icra suhcstimarsc para la consolidación de la c.kmonacia cn Nicaragua . cs la grme situación sociocconómica que padece la inmensa mayoría de la población del país y los cf"cctos quc csto pudicra llcgar a tcncr cn términos de incidir. indin.:ctamcnte. sobrc la il:git1111idad dcl régirncn político.. Si bien el FSI.N cuando tu, u quc entregar el J·:j..:cutivo ékjó el país en una situación cconómica ruinosa (altísima 1111lac1ón en pr1mer lugar. dctérioro inmenso de los salarios rcalcs. caída de la producción> de la in1crsión. gigantcsca deuda e:--tcrna. emre otros aspectos). lo ciérlo éS que con la entrada del gobic:rno dc Barrios cl cambio cn la orientación de la política económica lüc radical. !.os urtodo:--us. cn términos neolibcralcs. cstablccieron programas de éStabilizaciún macro.:conómica primero y dé ajuste estructural dcspués. si bien tuvieron que cnfrentar una importante resistcncia social cn su inicio. cspccialrnente. 22.

(24) sociedad; entre gobierno y mercado; entre política y economía. Se trata, pues, de una doble oportunidad: la de superar las formas del autoritarismo (no sólo como modo de ejercer el poder. sino también como cultura política) y la de modificar un tipo de acumulación. que desde finales de los 60 ha perdido su capacidad expansiva. Y ambas tareas pasan centralmente por reformas en el estado. El estado nicaragüense dentro de este proyecto de democratización sustantiva sucedida en la región, y con sus propias características de transición democrútica entra en la misma dinámica seíialada por el autor de La Múltiple tra11.1jórmacián del Estado. la! inoa111erica110 de dejar de absorber a lo público para transformarse en un núcleo regulador, en el que las distintas alternativas generadas en la sociedad pueden tener expresión. El estado. así. se descongestiona de demandas y de poderes, que pasan a ser autoadministrados por la comunidad. sin transfórmarse en parte del mundo de la mercancía. La f'orma de esta democratización en lo económico y social es la cogestión. la autogestión. la cooperativización. que crean entre lo privado y lo estatal un espacio de socialización, de descentralización y de autonomización de las decisiones. Desde el punto de vista teórico, un tipo de transición, pero que complementa al. cle!iplctzwniento en la compleja trama del cambio de régimen hacia la democracia representativa en Nicaragua, es el traspaso ocurrido en lo fundamental durante el año 1990 pero que se prolongó por un tiempo más. Los traspasos ocurrieron durante la tercera ola democratizadora en situaciones de empate político entre las fuerzas gubernamentales y la oposición. y luego del reconocimiento de ambas partes de los riesgos e incertidumbres implicados en la continuación del conllicto. Sus fases en Nicaragua fueron las sigu icntes: La primera fue el inicio de una cierta /ibernlización del espacio político interno por parte del gobierno sandinista a partir de 1988, un espacio que se había ido menoscabando sign ilicat ivamente con forme avanzaron los años ochenta. Dicha liberalización se acentuó en 1989 tras la decisión de adelantar las elecciones nacionales y pasarlas de noviembre de 1990 a febrero de este aí'io. !\ todo esto contribuyó la grave. situación económica interna que se vi\ ía en Nicaragua como producto de la guerra y del acoso de Estados Unidos por interpósita mano; la imposibilidad evidenciada por el Ejército Popular Sandinista (EPS) de expulsar definitivamente a la Contra: pero sobre. durante llls a11os 1990 y 1991. la qut: en pan-: fue contenida por el propio FSLN en sus arn.:glos políticos con -:1 nue1 o gobierno (Ronra. 2009)..

(25) todo fue un factor muy influyente el Acuerdo de Esquipulas 11, de agosto de 1987, entre los presidentes centroamericanos y sus implicaciones nacionales para la búsqueda de soluciones a las pugnas políticas internas existentes en varias de estas sociedades. La segunda fase conllevó la campafia electoral y las elecciones de 1990, unas típicas elecciones ele apertura (López Pintos, 1999) En estas elecciones, el FSLN experimentó su primera, inesperada e incuestionable derrota electoral frente a la Unión Nacional Opositora (UNO), coalición antisandinista que se desmembraría casi inmcdiata111ente después de su victoria. La tercera fase la constituyeron los acuerdos interelitarios entre el í-'SLN y el gobierno de Violeta Barrios viuda de Chamorro, acuerdos a muchos de los cuales se opuso una parte de la UNO. Esta fase se tornó crucial para la fo,ja de una de las condiciones iniciales de existencia de la democracia representativa en contextos transicionalcs: la aceptación de la democracia por las élites en contención con mayon:s recursos de poder, bien que lo hagan por primera o secuncloria preferencia. Por un lado, los sandinistas ad111itían su derrota y, dada la extraordinaria supervisión internacional del proceso electoral y las implicaciones que se derivaban de él en términos de la legiti111idad del gobierno. tuvieron que entregarlo y pasarse a la oposición en la m~jor tradición de111ocrática representativa. Sin embargo, para ello y para asegurarse una base de reproduce ión material, y gracias a los recursos poi íticos que mantuvieron, real izaron la dcno111 inada Piiiata5 con las propiedades tomadas durante el periodo de v igcnc ia de la hegemonía sandinista, procurando garantías con tal fin con el gobierno de Barrios mediante el Protocolo de Transición del Poder Ejecutivo (PTPE). Un componente clave del acuerdo entre estas élites fue la preservación, más allá de cualquier nueva denominación. del Ejército Popular Sandinista con un perfil redimensionado. pero comandado aún por l lumbc110 Ortega y los cuadros jerárquicos entonces al frente suyo. Ln la situación actual de Nicaragua. a partir del clivaje que significó el de.1plu::.w11iento de Somoza por los sandinistas, el gobierno de éstos y la guerra en el interior del país organizada en su contra con el patrocinio de Estados Unidos, el campo político se ha configurado como bipolar, es decir, un campo disputado entre el sanclini.1·1110 y el a11tisanclinis1110. Y la dinámica que ha seguido la estructuración del sistema de partidos políticos, si bien con la presencia de numerosas organizaciones de distinto tamaiio. ha propendido, en cuanto a su fórmato. hacia el bipartidismo con po!C1ri::.acúín icleol<íKiCll ( Rov ira. 2009 ).. 24.

(26) l.:n el estudio de caso de Nicaragua es conveniente incluir un componente de la ideología del régimen a cargo del impulso e implementación de una política pública de transparencia. relacionar su pe11enencia según el análisis que hace Vilas (2007). a uno de los países que en años recientes han surgido en A111érica Latina, corno un nuevo tipo de izquierda. 111enos conírontacional y más prag111útica, orientada a la construcción de a111 pi ias coaliciones que apuntan a la introduce ión de reformas en los aspectos más socialmente nocivos que el ajuste neoliberal dejó. Con ciertas similitudes con los regí111enes nacional-populares que a 111ediados del siglo pasado dinamizaron la 111odern ización poi ítica y económica de la región. y recurriendo a la cornpetenc ia electoral y a masivas movilizaciones públicas. la nueva izquierda estimula las expectativas de cambio democrático con sentido de progreso social. Ln este estudio también apunta Yilas que estos países han vivido una recomposición de la democracia representativa después de décadas de dictaduras militares, terrorismo de Estado. guerras civiles. revoluciones y contrarrevoluciones. En todas las marcas de la historia reciente de Nicaragua que en lo general se pueden calificar de atroces aparece un pequeño atisbo de algo favorable"-1.. Las condiciones. económicas de este periodo coincidieron con el ajuste ncolibcral y las recomendaciones del llamado «consenso de Washington» para hacer frente a la pesada carga del endeudarn iento externo. Ese ajuste involucró mu cho 111ás que ca111 bios en la organización económica y social y reformas institucionales. La modificación drástica de la asignación de recursos y la inserción internacional implicó transformaciones sustanciales en las relaciones de poder entre actores, y alteró la capacidad y eficacia de éstos para expresar sus demandas e intereses en el nuevo marco institucional. Los grandes perdedmes de los nuevos diseños fueron. claramente. muchos de los apoyos sociales y de los actores protagónicos de la izquierda de las décadas precedentes. Ls importante señalar lo que el propio nicaragüense Jorge Rovira Mas (2009.) detalla en la revista acadérn ica y cientí tica de la Universidad Centroamericana de Managua ( UCA ). acerca de la transición a la democracia que ha vivido Nicaragua en e I periodo de la tercera ola dernocratizadora ( 1974 en adelante). Una peculiaridad de la transición a la democracia en Nicaragua consiste entonces en que se compone de dos. :, llna de: las contribuciones mús importantes del sandinismo a la historia de Nicaragua. cn una paradop notahk de: cúmo J'unciona ésta y dc cómo la acción de los actorcs produce resultados inc:spcrados y no pre1 isibks. !'ue su aporte al proceso de institucionalización dc la (kmocracia n:presentati1 a. a pc:sar dc que: tal asp1ración jamús se c:ncontró cn su proyccto histórico (Rovira. 2009).. 25.