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CAPITULO II MARCO TEORICO
2. MARCO TEORICO
2.1 GENERALIDADES DE LA PRESUPUESTACIÓN
2.1.1 Que es Presupuesto Público
El presupuesto público es, en esencia, un plan que asigna fondos a las distintas instituciones del Estado para que estas puedan prestar los servicios para las que han sido creadas.
a. En el presupuesto se estiman los ingresos que el Estado espera recibir durante un año. Estos son fondos de la población y los sectores productivos, ya sea en forma inmediata o diferida, deberán aportar de sus propios ingresos. Los fondos del Estado provienen principalmente de la recaudación de impuestos y de préstamos obtenidos local o internacionalmente.
b. En el presupuesto público se asigna el gasto, la inversión y el ahorro nacional, y se distribuyen los recursos conforme las prioridades sectoriales del gobierno (desarrollo social, apoyo económico, justicia y seguridad ciudadana, etc.). En la actualidad la mayor proporción del gasto público en El Salvador se orienta al pago de la deuda 1pública y al desarrollo social.
1 Guía para la comprensión de los presupuestos públicos en El Salvador PROBIDAD
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El presupuesto público puede verse como un instrumento de redistribución de la riqueza. Transfiere recursos de sectores con mayor solvencia económica, principalmente el sector privado y los consumidores, a aquellos cuyas condiciones de vida son más precarias. Esa redistribución también puede tener un carácter territorial, captando recursos de las zonas más productivas y llevándolas aquellas localidades con algún grado de depresión económica.
“El presupuesto será la herramienta que le permite cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la población de conformidad al rol asignado al estado en la economía y sociedad del país”.
De la definición empleada se extrae que el presupuesto moderno tiene dos elementos fundamentales, uno son los Propósitos o Resultados Esperados y otro la Cuantificación de los Recursos Necesarios. Esta ecuación Propósitos y Recursos es la que le da sentido al presupuesto, de no ser así, solo es un listado de compras del Gobierno que debe realizar en forma anual.
Otro aspecto que hay que considerar en esta concepción del presupuesto moderno es que no se trata del cumplimiento de un proceso de cálculo de los recursos que tiene un plazo determinado en el tiempo (proceso de elaboración de proyectos de presupuestos) sino mas bien es un proceso vivo, permanente y flexible que exige otra dinámica al ritual presupuestario de una sola etapa de trabajo.
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La elaboración de un presupuesto para un año objetivo (n+1) se hace tomando en cuenta los resultados del último ejercicio anual cerrado y también en base a los resultados parciales del presupuesto en vigencia.
Por lo expresado, el presupuesto debe constituir un elemento fundamental de la gestión pública que le permita al funcionario:
Estar informado de sus resultados previstos.
Conocer la cuantía de sus recursos en cualquier momento.
Poder tomar medidas correctivas en función de su avance de resultados.
Reprogramar los objetivos no alcanzados, en ejercicios presupuestarios futuros.
El presupuesto visto en el marco de la Teoría Administrativa rebasa la fase de formulación o planificación administrativa, y se extiende hasta las etapas de organización, dirección y control, lo cual permite situarlo en una perspectiva dinámica de conjunto, sujeto a la acción de todas las partes del proceso administrativo. Su implantación supone el pensar no solo en términos de un producto final a alcanzarse, sino también en función de métodos y procedimientos racionales para lograrlo.
El presupuesto no constituye un fin sino un medio para lograr los objetivos preestablecidos. Su importancia no reside en elaborar un buen documento
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financiero, sino fundamentalmente en considerar los fines que con este instrumento se persiguen. (Mejorar las decisiones, racionalizar el uso de recursos, incrementar la productividad, reducir costos, etc.)
El presupuesto como instrumento de objetivos múltiples se constituye en un mecanismo de decisión, para las acciones del sector publico, de la administración de los recursos que se asignen y contribuye a medir la eficiencia con que se ejecutan dichas acciones, abastece de información a las propias oficinas de presupuesto para cumplir mejor el desempeño de su cometido, provee de información que facilita la formulación y revisión de los planes y de las estadísticas básicas nacionales, proporciona cifras de control del cumplimiento de los planes, facilita el manejo general de la política fiscal.
2.1.2 Tipos de Presupuesto
En El Salvador hay básicamente cinco tipos de presupuestos:
El Presupuesto del Gobierno Central, que incluye a 14 ministerios y a instituciones como la Asamblea Legislativa y el Órgano Judicial
Los Presupuestos de los Órganos Descentralizados, entre los que se encuentran 34 hospitales y 53 instituciones autónomas como la Universidad de El Salvador, La Lotería Nacional de Beneficencia, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) y otras.
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Los Presupuestos de las Instituciones Financieras Gubernamentales, como el Banco Multisectorial de Inversiones.
Los Presupuestos Extraordinarios y de Actividades Especiales, estos por su naturaleza especial, no son considerados como parte de los presupuestos del gobierno central o de los órganos descentralizados. Por ejemplo, en la actualidad se maneja un presupuesto extraordinario de inversión pública con fondos prevenientes principalmente de la venta de la Administración Nacional de Telecomunicaciones, el cual ha sido utilizado en su mayor parte para obras de infraestructura
Los Presupuestos Municipales, estos son aprobados por cada uno de los 262 concejos municipales y tienen una estructura mucha mas sencilla que las de los presupuestos del gobierno central o de los órganos desconcentrados.
2.1.3 Principios del Presupuesto
Los presupuestos públicos responden a principios generalmente aceptados, los cuales es importante tener presente para comprender la lógica mediante la cual estos se organizan y procesan. Algunos Principios son:
Programación: Por su propia naturaleza el presupuesto tiene un contenido y forma de programación. Es decir se debe expresar con claridad los objetivos seleccionados, las acciones necesarias para alcanzarlos, los
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recursos estimados expresando en unidades respectivas y traducirlos a variables monetarias, lo que origina la necesidad de asignaciones presupuestarias.
Equilibrio: Se refiere a la cobertura del presupuesto. El presupuesto debe formularse en condiciones que el total de sus egresos sean equivalentes al total de los ingresos estimados a recolectarse y cualquier diferencia debe ser financiada por recursos provenientes de la capacidad de endeudamiento en los términos y niveles mas realistas concretos.
El no cumplimiento a este principio significa dimensiones falsas del presupuesto que pueden originar problemas económicos y monetarios al país.
Racionalidad: relacionado con la austeridad en el manejo de los recursos, a través de elaborar presupuestos en condiciones de evitar el gasto suntuario, así como impedir el desperdicio y el mal uso de los recursos.
Por otro lado, se relaciona con la aplicación de la economicidad en la satisfacción de las necesidades públicas, es decir, tratar de obtener lo mas que se pueda gastando lo menos y mejor posible.
Universalidad (Unidad): Se refiere al alcance institucional del presupuesto, en el sentido de que se debe incorporar al presupuesto todo lo que es materia de el, es decir no debe quedar ninguna institución publica en forma extrapresupuestaria. Por otro lado, se refiere a la unidad del documento en cuanto a la integración de sus componentes para darle
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una coherencia total, y también a la unidad metodología empleada en el proceso presupuestario.
Transparencia: Tiene que ver con la claridad, acuciosidad y especificación con que se expresan los elementos presupuestarios. Los documentos presupuestarios deben expresar en forma ordenada y clara, todas las acciones y recursos necesarios para cumplir con los objetivos.
En lo referente a la acuciosidad, el presupuesto debe expresarse con profundidad, sinceridad y honestidad.
Por último, el presupuesto debe especificar con precisión y realismo todos los flujos de ingresos y egresos, así como el financiamiento posible.
Flexibilidad: El presupuesto no debe contener rigideces ni en su estructura ni tampoco en sus componentes. En su estructura, ésta debe ser capaz de ser reorientada, modificada de acuerdo a la evaluación de los resultados, lo cual implica que no debe existir ni ingresos rígidos, ni gastos no modificables.
El otro sentido de este principio, tiene que ver con la unidad de Caja, es decir los ingresos deben constituir un solo fondo de cobertura de los egresos y la asignación debe hacerse en base a prioridades y competencias, lo que implica que no existan ingresos afectando al gasto.
Difusión: El contenido del presupuesto debe ser ampliamente difundido ya que constituye el esfuerzo del gobierno por atender los servicios que han
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sido encomendados y los cuales son financiados con las contribuciones de todos los ciudadanos, a través del pago de sus impuestos y tarifas de servicios públicos.2
2.1.4 Composición del Presupuesto
El Presupuesto del Sector Público No Financiero está constituido por el Presupuesto General del Estado, los Presupuestos Extraordinarios y los Presupuestos Especiales. Los presupuestos comprenderán todos los ingresos que se estiman recolectar de conformidad a las leyes vigentes, independientemente de su naturaleza económica, financiera e institucional, y la integración de los gastos que se proyectan erogar para un ejercicio fiscal.
Asimismo mostrarán los propósitos de la gestión, identificando la producción de bienes y prestación de servicios que generarán las instituciones correspondientes.
2.1.5 Presupuestos de Ingresos y Gastos
El presupuesto de ingresos comprenderá los recursos que genere el sistema tributario, la prestación y producción de bienes y servicios, transferencias, donaciones y otros ingresos, debidamente legalizados; las estimaciones de estos ingresos constituirán metas de recolección, de responsabilidad a cargo de los organismos correspondientes.
2 Enfoque Presupuestario por Áreas de Gestión del Sector Publico, AFI/DGP
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Las fuentes financieras comprenderán la captación de flujos financieros provenientes de las operaciones de endeudamiento interno y externo. Las estimaciones para dicha captación se efectuarán en base a operaciones debidamente concertadas y aprobadas.
El presupuesto de gastos comprenderá todos los egresos previstos para el logro de los objetivos y metas del Gobierno, sostenimiento administrativo del sector público, atención de la deuda pública y otros compromisos gubernamentales.
2.1.6 Equilibrio Presupuestario
El Presupuesto General del Estado deberá reflejar el equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento. Este mismo objetivo deberá ser observado por los Presupuestos Especiales y Extraordinarios3.
2.1.7 Concepto de Gestión Presupuestaria
El concepto de Gestión Presupuestaria comprende las actividades de formulación, ejecución y evaluación del presupuesto que deben realizar los responsables de las unidades presupuestarias de cada institución del sector publico.
Desde el punto de vista del proceso presupuestario, la gestión presupuestaria comprende lo siguiente:
3 Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado Ministerio de Hacienda
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La asignación de recursos a través de la elaboración del proyecto de presupuesto y sus sucesivos reajustes.
La ejecución presupuestaria, como el proceso de toma de decisiones en forma directa para aplicación de los recursos en la obtención de los resultados.
El seguimiento y evaluación de la ejecución presupuestaria como la actividad de acompañamiento e información de los resultados para ser analizados y en caso de existir desviaciones aplicar medidas correctivas y actualizar el contenido del presupuesto.
La expresión presupuestaria de cada institución del sector público (Gobierno Central e Instituciones Descentralizadas no Empresariales) se hará en Unidades Presupuestarias que constituyen los niveles de la estructura presupuestaria en los que se realizará la asignación de recursos, se determinará la responsabilidad en la gestión presupuestaria y se realizará el seguimiento y evaluación de los resultados presupuestarios. Estas Unidades son de dos tipos:
Unidad Presupuestaria de Dirección y Administración Institucional.
Será una por cada institución y comprende las actividades de Dirección Superior y los servicios de apoyo y de tipo auxiliar necesarios para el desarrollo de las unidades operativas.
Unidades de Gestión Presupuestarias Operativas.
Son las que establecerán de acuerdo a los objetivos funcionales de cada institución.
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Estas unidades se integraran en una primera instancia a nivel de cada institución y posteriormente se consolidaran en las siete áreas de gestión del sector público. Para las empresas públicas, el presupuesto expresará las características del proceso de gestión empresarial, es decir, habrán presupuesto de resultados operativos, de inversión, de administración y financiero, de aplicaciones financieras y económicas, y de flujo de efectivo.
En lo concerniente a los alcances de la responsabilidad de la gestión presupuestaria, identifica dos niveles básicos:
Nivel Institucional. A cargo de los titulares de cada organismo.
Nivel Unidad Operativa. A cargo del funcionario que dirige la entidad vinculada en forma directa a los resultados de la gestión presupuestaria correspondiente.
2.1.8 Áreas de Gestión del Sector Público
Este nivel de la estructura presupuestaria identifica los destinos de la asignación de recursos de una forma agregada, capaz de cuantificar de manera global los flujos presupuestarios en grandes propósitos que debe cumplir el gobierno en la prestación de servicios a la sociedad.
Para ello el Ministerio de Hacienda definió siete áreas de gestión que se presentan en la siguiente tabla:
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Áreas de Gestión Instituciones
Conducción Administrativa Asamblea Legislativa, Corte de Cuentas de la Republica, Tribunal Supremo Electoral, Tribunal del Servicio Civil, Presidencia de la República y los Ministerios de Hacienda, Relaciones Exteriores y Defensa.
Administración de Justicia y Seguridad Ciudadana
Concejo Nacional de la Judicatura, Órgano Judicial, Fiscalía General de la República, Procuraduría General de la República, Procuraduría para la defensa de los Derechos Humanos y el Ministerio de Gobernación.
Desarrollo Social Los Ministerios de Educación, Salud Pública, Asistencia Social, Trabajo y Prevención Social.
Apoyo al Desarrollo Económico Los Ministerios de Economía;
Agricultura y Ganadería; Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; y Medio Ambiente y Recursos Naturales.
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Áreas de Gestión Instituciones
Deuda Pública Para el pago de intereses y abonos de
capital.
Obligaciones Generales del Estado Son los recursos destinados al pago de aportes, subsidios y subvenciones, así como otras obligaciones del gobierno contenidas en las leyes.
Producción Empresarial Publica Lotería Nacional de Beneficencia, Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Rió Lempa, Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, y Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma.
2.1.9 El Ciclo Presupuestario
El presupuesto público se desarrolla a través de un proceso el cual inicia cuando se hacen las estimaciones a cuanto ascenderán los ingresos y como estos serán distribuidos, la legalización de tales estimaciones en partidas presupuestarias, la operación de las instituciones haciendo uso de esas partidas
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y concluyendo en el momento en que se cierran las cuentas y se examina el uso correcto de los fondos.
El ciclo presupuestario se compone de las etapas de formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación y liquidación. El proceso presupuestario es continuo. Esto es porque la liquidación de un presupuesto sirve como insumo para la formulación de los siguientes.
Así, en un ejercicio fiscal habrá al menos tres presupuestos en proceso el que se este formulando o aprobando para el siguiente año, el que esta en ejecución durante el año en curso, y el presupuesto en liquidación del ejercicio anterior.
2.1.9.1 Formulación
El proceso de formulación inicia con la preparación por parte del Ministerio de Hacienda de la Política Presupuestaria y la aprobación de la misma a cargo del Concejo de Ministros.
En la política presupuestaria se establecen las disposiciones y prioridades que se contemplaran dentro del presupuesto, contiene las estimaciones de ingresos que espera percibir el Estado el próximo año y los techos máximos que se asignaran a cada institución; contiene también las normas y procedimientos que debe observar cada institución para formular su propio presupuesto y como estos serán integrados por el Ministerio de Hacienda.
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La aprobación de la Política Presupuestaria es uno de los momentos mas determinantes del proceso presupuestario. Desde el punto de vista de las instituciones, es cuando se establece cual será el monto máximo de sus presupuestos para el siguiente año.
Con respecto a los techos presupuestarios, hay algunas excepciones de partidas presupuestarias, cuyos montos no pueden ser determinados por el concejo de ministros.
Por ejemplo, en el artículo 172 de la Constitución se consigna que el órgano Judicial dispondrá anualmente de una asignación no inferior al seis por ciento de los ingresos corrientes del presupuesto.
Asimismo, el artículo 207 de la Constitución señala que para garantizar el desarrollo y la autonomía económica de los municipios, se creara un fondo para el desarrollo económico y social de los mismos. Una ley establecerá el monto de ese fondo y los mecanismos para su uso.
Conforme a esta disposición constitucional, La ley del Fondo de Desarrollo Económico y Social (FODES) consigna que el monto de ese fondo será del 6% anual de los ingresos corrientes, los cuales son asignados a las municipalidades, conforme a criterios de población, equidad, pobreza y extensión territorial.
La política presupuestaria es comunicada a todas las instituciones del gobierno. luego inicia la preparación de los presupuestos institucionales, para lo cual:
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Se evalúan los resultados que se obtuvieron de la ejecución del presupuesto anterior y del corriente.
El titular de la institución define las prioridades y, en conjunto con los jefes de las unidades operativas o dependencias, establece los servicios públicos a prestar con el nuevo presupuesto o las mejoras en la cobertura o calidad de los mismos.
Luego se estiman los costos que tendrán los servicios públicos planificados o las mejoras de estos.
Finalmente se integran los presupuestos de cada una de las unidades operativas. Si el monto global excede al techo que fue consignado en la Política Presupuestaria, entonces se procede a hacer ajustes en los presupuestos de las unidades operativas.
Los presupuestos institucionales son remitidos a la Dirección General del Presupuesto, donde son integrados en el Proyecto del Presupuesto General del Estado. Este último es sometido a aprobación, primero del Concejo de Ministros, luego es presentados ante la Asamblea Legislativa.
El articulo 167 de la constitución señala que el proyecto de presupuesto debe ser presentado `por los menos tres meses antes de que se inicie el nuevo ejercicio fiscal.
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2.1.9.2 Aprobación
La Asamblea Legislativa es el Órgano encargado de aprobar el presupuesto. Como se mencionó en el apartado anterior, el Proyecto de aprobar el presupuesto debe llegar a la asamblea al menos con tres meses de anticipación antes de que inicie el ejercicio fiscal. Normalmente el Ministerio de Hacienda envía el proyecto en el mes de septiembre.
El estudio del proyecto de presupuesto es llevado adelante por la comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto.
Cuando el presupuesto es aprobado, debe seguirse el proceso ordinario para la formación de las leyes. Esto significa que el proyecto de ley debe ser firmado por la mayoría de los miembros de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa y ser enviado al presidente de la república para su sanción. Si el presidente tuviera objeciones, puede rechazarlo o devolverlo con observaciones a la asamblea. Si lo aprueba lo manda a publicar en el Diario Oficial, con lo cual finalmente se convierte en Ley de la Republica.
En caso de llegarse al 1 de enero, fecha en que debe iniciar la ejecución del presupuesto, y este aun no hubiera sido aprobado por la Asamblea Legislativa, existe un mecanismo especial para que las instituciones no sufran deficiencia de fondos. El articulo 38 de la Ley de Administración Financiera del Estado señala en tanto se da la aprobación el Ejercicio Fiscal entrante se iniciará con las asignaciones presupuestarias vigente
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en el ejercicio anterior, es decir, las asignaciones vigentes se consideran automáticamente prorrogadas hasta que se apruebe el nuevo presupuesto.
2.1.9.3 Ejecución
El proceso de Ejecución es la etapa del ciclo presupuestario donde los ingresos se reciben y los egresos se realizan. El periodo de la ejecución es entre 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año, periodo al que se le denomina ejercicio fiscal.
En cuanto las instituciones son notificadas sobre el presupuesto que les fue aprobado, debe presentar la Programación de la Ejecución Presupuestaria (PEP). En el documento se consigan para cada mes del año cuanto del presupuesto que les fue aprobado ejecutaran y les sirve a las instituciones y al Ministerio de Hacienda para establecer los periodos en que se necesitaran los fondos. Además, la programación de la Ejecución Presupuestaria es la base para medir la eficiencia de las instituciones en la ejecución del presupuesto.
En cualquier mes puede calcularse la proporción del presupuesto que ya fue ejecutada y compararla con el nivel proyectado en la programación. Si la comparación muestra que el presupuesto no se ha gastado en un nivel aceptable conforme a lo previsto, es porque la institución no tiene la
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capacidad suficiente para efectuar los egresos contemplados en el presupuesto. Por lo tanto puede inferirse que no esta prestando los servicios públicos con la calidad y cobertura que se habían proyectado.
Sobre esta base, es posible que los funcionarios hagan reajustes en la organización de la institución y en la asignación de los recursos para mejorar el desempeño en la ejecución del presupuesto.
Cuando la Programación de la Ejecución Presupuestaria es autorizada por el Ministerio de Hacienda, las instituciones pueden comenzar a asumir compromisos de gasto. Estos tienen diversas modalidades e incluyen entre otros: los acuerdos o contratos de nombramientos de personal, órdenes de compra, requerimientos de servicios o contratos de adquisición.
El compromiso presupuestario implica el reconocimiento de una obligación legal y financiera con terceros (empleados, proveedores, contratistas, etc.). Son como una Especie de reserva que garantiza que los fondos comprometidos no se utilizaran en otra cosa.
Obviamente el Presupuesto no es rígido y puede irse modificando durante la ejecución en caso de que surja la necesidad. Las modificaciones se denominaran Trasferencias Presupuestarias. Para la aprobación de las trasferencias se aplican los criterios, consignados en el artículo 45 de la Ley de Administración Financiera del Estado.
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2.1.9.4 Seguimiento y Evaluación
El seguimiento de la ejecución presupuestaria es la actividad de supervisión e información directa de los resultados previstos y obtenidos en la programación de la ejecución presupuestaria.
La evaluación es el análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos de la ejecución presupuestaria en relación con su respectiva programación.
El seguimiento y evaluación presupuestaria se realizará en los siguientes niveles de responsabilidad:
Del seguimiento y evaluación global del presupuesto General del Estado, el Ministerio de Hacienda y el Director General del Presupuesto;
Del seguimiento y evaluación de cada presupuesto institucional, es responsable la autoridad máxima de cada entidad o institución sujeta a la Ley AFI.
Del seguimiento y evaluación a nivel operativo institucional, es responsable el jefe de la Unidad Financiera Institucional.
Además de las responsabilidades señaladas anteriormente, la Dirección General de Inversión y Crédito Público, informará a la Dirección General del Presupuesto, respecto al avance de la ejecución de los proyectos contenidos en los Programas de Preinversión e Inversión del sector
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público. Asimismo el Ministerio de Hacienda recomendará al CONIP la suspensión de proyectos que no tengan un adecuado nivel de ejecución y la eliminación de la respectiva asignación presupuestaria.
Los responsables del presupuesto institucional, y la Dirección General de Inversión y Crédito Público, enviarán informes mensuales a más tardar dentro de los 10 días hábiles posteriores al cierre de cada mes, a la Dirección General del Presupuesto, para que ésta, a su vez, coordine y consolide la información de seguimiento y evaluación de la ejecución de las diversas instituciones gubernamentales, durante el ejercicio y al cierre de cuentas del mismo.
Los mismos responsables, mencionados en el párrafo anterior, también deberán enviar al Ministerio de Hacienda informes mensuales, a más tardar dentro de los 10 días hábiles posteriores al cierre de cada mes, sobre la gestión realizada de recursos humanos en sus respectivas entidades e instituciones. El reglamento respectivo especificará el detalle de la información requerida y el formato para su presentación.
En base a dicha información, la Dirección General del Presupuesto presentará al Ministerio de Hacienda informes periódicos de los resultados físicos y financieros considerados en los presupuestos, para efectos de recomendar la adopción de las medidas a tomar.
Las autoridades máximas de cada entidad o institución, en base a comunicación escrita del Ministro de Hacienda, dispondrán la aplicación
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inmediata de las medidas correctivas que se deriven de los respectivos informes de seguimiento y evaluación de la ejecución presupuestaria.
El incumplimiento en las actividades de seguimiento y evaluación facultará al Ministro de Hacienda, por medio de la Dirección General del Presupuesto, y a las autoridades máximas de cada entidad o institución, a determinar las acciones presupuestarias que correspondan para superar dicho incumplimiento.
2.1.9.5 Liquidación y fiscalización
Al 31 de diciembre de cada año todas las cuentas presupuestarias deben ser cerradas, es decir que ya no pueden ser aplicados mas gastos a ellas.
El Articulo 168 numeral 6 de la Constitución establece que ¨…El Ministro de Hacienda presentará además, dentro de los tres meses siguientes a la terminación de cada periodo fiscal, la cuenta general del ultimo presupuesto y el estado demostrativo de la situación del Tesoro Publico y del Patrimonio Fiscal. Si dentro de esos términos no se cumpliere con estas obligaciones, quedará por el mismo hecho depuesto el ministro que no lo verifique…¨
Los informes financieros del Estado a que hace referencia la disposición constitucional anterior son el complemento del presupuesto originalmente aprobado y son la base para hacer comparaciones y análisis sobre como
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fue ejecutado el gasto público. Estos informes también son publicados por el Ministerio de hacienda en su sitio Web.
La fiscalización de la ejecución presupuestaria le corresponde a la Corte de Cuentas de la República con el apoyo de las unidades de auditoria interna de cada institución4.
2.1.10 Clasificación Institucional y Definición del Sector Público
La clasificación institucional es básica para la formulación, ejecución y control del presupuesto. Cualquiera que sea la técnica presupuestaria a utilizar, esta descansa en buena parte, en la organización administrativa y la asignación de recursos, se realiza primariamente en base a cada ministerio, departamento u otro organismo del gobierno, sea este fiscal o descentralizado, siendo sus titulares los responsables en esta ultima instancia del manejo de fondos.
El conjunto de todas estas instituciones y organismos creados con fines políticos-administrativos, integran el sector Publico, que con el sector privado, forman la totalidad de la nación.
Para realizar una clasificación institucional, previamente se debe delimitar el Sector Público del Estado.
4 Guía para la comprensión de los presupuestos públicos en El Salvador PROBIDAD
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No existe un criterio uniformemente aceptado, para clasificar el sector Público de los distintos países latinoamericanos sin pretensión de dar normas definitivas y solo a manera de orientación se puede intentar la siguiente presentación del sector público, esquema que naturalmente tiene que adaptarse a las características de cada país.
I. GOBIERNO CENTRAL
1. Función Legislativa y Electoral 2. Función Judicial
3. Función Ejecutiva II GOBIERNOS LOCALES
1. Gobiernos Provinciales o Departamentales 2. Gobiernos Municipales
III ENTIDADES DESCENTRALIZADAS
1. Entidades Fiscales Descentralizadas 2. Entidades autarquiítas
3. Entidades Autónomas 4. Entidades Mixtas
En el caso de los países centroamericanos, esta clasificación se divide primariamente en Sector Público Gubernamental y Sector Público Empresarial.
El Sector Público Gubernamental, incluye el Gobierno Central, los Organismos Descentralizados y los Gobiernos Locales.
El sector Público Empresarial, a su vez, se divide en empresas productoras de bienes y servicios y empresas financieras.
Con estos antecedentes se presenta a continuación el desarrollo de la clasificación indicada para los países del Istmo.
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1. SECTOR PUBLICO GUBERNAMENTAL 1.1 Gobierno Central
1.1.1. Poder Legislativo 1.1.2. Poder judicial 1.1.3. Poder Ejecutivo 1.1.4. Otros Organismos 1.1.5. Empresas Auxiliares 1.2 Organismos Descentralizados
1.2.1. Servicios Generales 1.2.2. Servicios Sociales 1.2.3. Servicios Económicos 1.3 Gobiernos Locales
2. SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
2.1 Empresas Productoras de Bienes y Servicios 2.2 Empresas Industriales
2.3 Empresas Comerciales
2.4 Empresas de Transporte y Comunicaciones 2.5 Empresas de Servicios Públicos
2.6 Empresas Financieras 2.6.1 Bancos Centrales 2.6.2 Bancos de Fomento
2.6.3 Bancos de Créditos Comerciales.
2.1.11 Estructura y Funciones del Sistema de Presupuesto Público
El sistema nacional de presupuesto esta conformado por los organismos, normas, métodos y procedimientos que regulan el proceso presupuestario.
Orgánicamente el sistema integra un órgano rector y organismos institucionales de presupuesto. El órgano rector será la más alta autoridad técnica del sistema, por lo tanto es la instancia que tiene la capacidad de normar, regular, interpretar y aplicar todas las acciones que sean necesarias para el mejor desarrollo del
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proceso presupuestario. La Dirección General del Presupuesto será el organismo rector del sistema de presupuesto de El Salvador.
En cada una de las instituciones del sector público existirá un organismo de presupuesto quien mantendrá una estrecha relación de trabajo con la Dirección General del Presupuesto; esta relación se deberá manifestar en coordinación de los planes de trabajo de estos organismos institucionales con los del órgano rector. Estos organismos institucionales de presupuesto formaran parte del Organismo de Administración Financiera Integrado con los subsistemas de contabilidad, tesorería y crédito público.
En cuanto a las normas, métodos y procedimientos del sistema presupuestario estos son los siguientes:
Ley Orgánica de la AFI
Leyes Anuales de Aprobación Presupuestaria.
Reglamento de la Ley AFI
Manuales de Procedimientos.
2.2 LA PLANIFICACIÓN
Durante las décadas de los 60’s a los 80’s del siglo veinte la planificación estuvo de moda en el país, lo cual fue consecuencia directa del modelo de desarrollo adoptado, caracterizado por el amplio radio de acción que el Estado tenía en la
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economía. La planificación fue adoptada entonces como instrumento de política económica, en torno a la cual giró el proceso de desarrollo económico y social en esos años, lográndose importantes avances en aspectos técnicos e institucionales. Sin embargo, también presentó problemas y limitaciones principalmente en la etapa de ejecución de los planes debido a la escasa integración con las estructuras administrativas existentes y de ello derivó la poca unificación entre los planes operativos de las instituciones y el presupuesto, ya que los primeros a menudo se elaboraban con posterioridad a la formulación presupuestaria.
Estos problemas y la adopción de un nuevo modelo de desarrollo en el cual el Estado pasa a desempeñar un rol subsidiario en la economía, sentaron las bases para el abandono de la planificación como instrumento de política económica.
La década de los 90’s se caracteriza por una serie de cambios vertiginosos, en la esfera política producto del fin de la guerra y los posteriores acuerdos de paz, en el ámbito económico por las reformas estructurales ejecutadas.
Los cambios efectuados y las necesidades existentes obligan a definir el nuevo rol que el Estado jugará en la economía y establecer por consecuencia una nueva forma de hacer políticas públicas. Tal situación condujo a adoptar a la planificación estratégica como base conceptual y proceso operativo sobre la que se construya el Programa de Gobierno.
Con el objeto de agregar al proceso de formulación presupuestaria, elementos importantes que ayuden a mejorar y elaborar un buen plan, poniendo énfasis en
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propósitos y objetivos bien elaborados y sustentados, en crear conciencia a las instituciones públicas lo importante que resulta y como puede ser una herramienta de gran utilidad a los fines que persigue la misma, y mejorar al aprovechamiento de los recursos, lo cual permitirá cubrir las necesidades más importantes que demandan dichas instituciones y al logro de las metas institucionales.
De la planeación se establecen los siguientes conceptos a través de los cuales se conocerá a profundidad, la importancia de la planeación y su contribución al aprovechamiento de los recursos del Estado.
2.2.1 Conceptos
La planificación consiste en la racionalización del esfuerzo que permita asegurar la utilización optima de recursos escasos y también romper el circulo vicioso entre subdesarrollo e ignorancia.
Intervención estatal deliberada, basada en un conocimiento racional mínimo del proceso socioeconómico y de sus leyes. Se presenta como un conjunto de medios, mecanismos y procesos sociales, por los cuales los sujetos, agentes, estructuras, comportamientos y movimientos que constituyen una sociedad, contribuyen a modificarla y desarrollarla, son controlados de modo consciente e integrados en la totalidad de manera que se pueda diseñar, y conformar el porvenir de ésta.
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Implica una estrategia, concebida como cuerpo orgánico de decisiones sobre una serie de ocupaciones económicas, sociales, políticas, ideológicas y culturales.
Se traduce en un conjunto orgánico de objetivos y medios, cuantitativamente evaluados y adaptados unos a otros, con determinación de recursos, instrumentos y etapas (Kaplan M.)
Aplicación racional del conocimiento en el proceso de toma de decisiones que sirven de base para la acción humana... La idea central es establecer relaciones entre medios y fines con el propósito de obtener estos mediante el uso más eficiente de aquellos (Sociedad Interamericana de Planificación).
Preparación racional para la acción usando la inteligencia y el conocimiento para elegir las mejores alternativas al tomar decisiones sobre los objetivos que deben alcanzarse y la elección de los instrumentos que deben emplearse para lograrlos (G. Acuña j.).
Actividad racional que se manifiesta a través de la toma de decisiones y la ejecución de las mejores alternativas, a fin de prever los acontecimientos necesarios e influir sobre ellos si así se requiere, para alcanzar el objetivo propuesto.
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Metodología para escoger entre alternativas: se caracteriza porque permite verificar la prioridad, compatibilidad y factibilidad de los objetivos establecidos y seleccionar los instrumentos mas eficientes para lograrlos.
Método para hacer mas racional y coherente la política económica, y que de mas sentido y organización a la intervención estatal en la economía. (e. Sierra C.)
La planificación es un proceso, no un acto aislado; es un quehacer colectivo, no la tarea privativa de un grupo. (Plan Global de desarrollo 80-82, México)
De lo anterior se desprende que la planificación es tanto un proceso sistematizado a través del cual se toman decisiones y se realizan acciones tendientes a seleccionar alternativas (sociales, políticas, económicas, tecnológicas, financieras, etc.) en forma racional y coherente con sus correspondientes objetivos y metas, en el corto, mediano y largo plazo, en los ámbitos: nacional; regional, estatal, departamental o provincial, y municipal y con un determinado carácter ya sea integral o global y sectorial.
2.2.2 Importancia de la Planeación
La vida actual es sumamente dinámica, donde el cambio está presente constantemente, éste puede ser súbito o lento, la planeación permite asimilar estos cambios.
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La planeación es esencial para el adecuado funcionamiento de cualquier grupo social, ya que a través de ella se prevén las contingencias y caminos que pueden deparar el futuro, y se establecen medidas necesarias para afrontarlas, así mismo se reconoce hacia donde se dirige la acción, permite encaminar y aprovechar mejor los esfuerzos.
Hace posible la utilización de actividades en forma ordenada y con un propósito definido porque todos los esfuerzos van dirigidos hacia los resultados que se desean y se obtiene con ello una eficiente gestión en la administración pública.
Planear implica hacer la elección de las decisiones más adecuadas acerca de lo que se habrá de realizar en el corto o largo plazo. La planeación establece las bases para determinar el elemento riesgo y minimizarlo. Reduce el trabajo improductivo y ayuda a hacer uso adecuado de los recursos, Las actividades se coordinan dé tal manera que se consigue la integración de una gran fuerza, moviéndose armoniosamente hacia la meta predeterminada. La eficiencia en la ejecución depende en gran parte de una adecuada planeación, y los buenos resultados no se logran por sí mismos, es necesario planearlos con anterioridad.
La eficiencia de un plan se mide por su contribución al propósito y a los objetivos que se persigan, equilibrados por los costos y otros factores que se requieren para formularlo y operarlo. Un plan puede facilitar la consecución de los objetivos, pero a un costo excesivamente elevado. Los planes son eficientes si logran su propósito a un costo razonable, cuando el costo se mide no sólo en
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términos de tiempo, dinero o producción sino también por el grado de satisfacción individual y de grupo.
2.2.2.1 Razones por las cuales es importante la planeación
Propicia el desarrollo de las instituciones al establecer métodos de utilización racional de los recursos.
Reduce los niveles de incertidumbre que se pueden presentar en el futuro, más no los elimina.
Prepara a la institución para hacer frente a las contingencias que se presenten, con las mayores garantías de éxito.
Mantiene una mentalidad futurista teniendo más visión del porvenir y un afán de lograr y mejorar las cosas.
Condiciona a la entidad al ambiente que lo rodea.
Establece un sistema racional para la toma de decisiones,
Reduce al mínimo los riesgos y aprovecha al máximo las oportunidades.
Las decisiones se basan en hechos y no en estimaciones
Promueve la eficiencia al eliminar la improvisación.
Proporciona los elementos para llevar a cabo el control.
Al establecer un esquema o modelo de trabajo (plan), suministra las bases a través de las cuales operará la institución.
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Disminuye al mínimo los problemas potenciales y proporciona al Jefe de unidad magníficos rendimientos de su tiempo y esfuerzo.
Permite evaluar alternativas antes de tomar una decisión
2.2.2.2 Características de la planeación
1.- La planeación es un proceso permanente y continúo: no se agota en ningún plan de acción, si no que se realiza continuamente en la institución. La planeación es mas una actitud de mentalidad orientada hacia el futuro que un conjunto de planes y programas de acción.
2.- La planeación esta siempre orientada hacia el futuro: la planeación se encuentra ligada a la previsión, aunque no debe confundirse con esta. En el fondo, la planeación es una relación entre tareas por cumplir y el tiempo disponible para ello, el aspecto de temporalidad y de futuro se encuentra implícito en el concepto de planeación. Dado que el pasado ya no es y el presente deja de ser, la planeación debe preocuparse por el futuro.
3.- La planeación busca la racionalidad en la toma de decisiones: al establecer esquemas para el futuro, la planeación funciona como un medio orientador del proceso decisorio, que le da mayor racionalidad y disminuye la incertidumbre inherente en cualquier toma de decisión. En cierto sentido, la planeación limita las alternativas de decisión y reduce gran parte de la libertad para decidir, pero en compensación infunde mayor dosis de seguridad y consistencia en las elecciones realizadas.
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4.- La planeación busca seleccionar un curso de acción entre varias alternativas: la planeación constituye un curso de acción escogida entre varias
alternativas de caminos potenciales. Cuando se selecciona un curso de acción que prosigue en el tiempo, se dejan a un lado todas las alternativas que fueron rechazadas por algún motivo o razón. Aunque el curso de acción seleccionado puede tener duración a corto, mediano o largo plazo y amplitud desde la empresa como totalidad hasta determinada unidad de trabajo muy variable, su elección debe estar siempre en función de las consecuencias futuras y de las posibilidades de ejecución y realización.
5.- La planeación es sistémica: la planeación debe tener en cuenta el sistema y los subsistemas que lo conforman; debe abarcar todos los niveles de la estructura organizativa (si la planeación se elaboró en el nivel organizacional) o una unidad como totalidad (si se elaboró en el nivel de ejecución). Esto significa que la planeación debe tener en cuenta la totalidad de la institución, el órgano o la dependencia para la cual se elaboró, sin omitir las relaciones externas e internas.
6.- La planeación es repetitiva: incluye pasos o fases que se suceden. Es un proceso que forma parte de otro mayor: el ciclo presupuestario. Dado que la planeación se proyecta hacia el futuro, debe ser suficientemente flexible para aceptar ajustes y correcciones, a medida que se vaya ejecutando. La planeación debe ser interactiva, pues supone avances y retrocesos, alteraciones y modificaciones, en función de los eventos inesperados que ocurran en los ambientes interno o externo de la entidad o de la unidad.
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7.- La planeación es una técnica cíclica: la planeación se convierte en realidad a medida que va ejecutándose, la planeación permite condiciones de evaluación y medición para establecer nueva planeación con información, perspectivas más seguras y correctas. Así mismo, reduce la incertidumbre y aumenta la información.
8.- La planeación es una función administrativa: esta estrechamente ligada a las demás funciones – organización, dirección y control -, sobre las que influye y de las que recibe influencia en todo momento y en todos los niveles de la institución.
9.- La planeación es una técnica de coordinación integración: permite la coordinación e integración de varias actividades para conseguir los objetivos previos. Dado que la eficacia se haya ligado al logro de los objetivos deseados, es necesario integrar, sincronizar y coordinar las diversas actividades de los departamentos o unidades para conseguir los objetivos finales. La planeación permite esa coordinación e integración.
10.-La planeación es una técnica de cambio e innovación: constituye una de las mejores maneras deliberadas de introducir cambios e innovaciones en una institución, definidos y seleccionados con anticipación y debidamente programados para el futuro
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2.2.3 Clasificación de la Planeación
Una vez definida la planeación, necesitamos conocer el "que" de las actividades, es decir, "que se va hacer". Conocido lo anterior seguirá "como se va hacer", posteriormente "en dónde se va a hacer" y, por último, "cuando se va a hacer".
Es importante reconocer que hay diferentes tipos de planes, ya que en ocasiones se ha causado dificultades para hacer eficaz la planeación, es fácil ver que un proyecto de construcción de un edificio y equiparlo es un plan, pero hay otros cursos de acción a corto, mediano y largo plazo, que pueden verse que los planes son variados. Se les clasifica como:
2.2.3.1 Propósitos o misiones:
Cada tipo de operación organizada tiene (o al menos debería tener para ser significativa) propósitos o misiones. En todo sistema social, las empresas tienen
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una función o tarea fundamental que la sociedad les asigna. El propósito de un Departamento de Estructura y Red Vial es el diseño, construcción y operación de un sistema de carreteras estatales.
Los propósitos son los fines esenciales o directrices que definen la razón de ser, naturaleza y carácter, de cualquier grupo social, así como las aspiraciones fundamentales o finalidades de tipo cualitativo que persigue en forma permanente. Los propósitos proporcionan las pautas para el diseño de un buen plan. Se expresan genéricamente y su determinación es una función reservada de cada nivel de la estructura organizacional; se establecen en forma paralela al inicio de la misma y no indican una limitante de duración en el tiempo.
La mayoría de los propósitos tienden a existir durante todo el ciclo presupuestario de las instituciones, sin embargo, algunos pueden sufrir modificaciones o alteraciones debido a los retos cambiantes que implica la operación de cualquier entidad. Toda institución debe establecer los propósitos como base para la formulación de un plan.
Características que diferencian a los propósitos de los objetivos
Los propósitos son parte de la acción inicial de un organismo social; las cuatro características que se presentan en el siguiente cuadro lo diferencian de los objetivos:
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Son básicos o trascendentales porque constituyen el fundamento de los demás elementos.
Son genéricos o cualitativos, porque no se expresan en términos numéricos; permanentes.
Permanecen vigentes durante el periodo de vida de la organización.
Son semipermanentes, porque pueden abarcar un periodo determinado
La importancia de los propósitos es la siguiente: Sirven de cimiento para los demás elementos de la planeación, así como para los demás tipos de planes, permiten orientar a los responsables de la planeación, sobre el curso de acción que deben seguir al formular los planes e identificar a la institución ante el personal y la sociedad.
2.2.3.2 Objetivos de la Planeación
Establecer una interrelación entre las necesidades de la estructura organizacional de las instituciones, planteadas en términos de la estructura presupuestaria, como fundamento del proyecto de presupuesto, detallando elementos tales como: que es lo que se va hacer (acciones), donde se va hacer, los responsables de hacerlo, cuando se va hacer (propósitos), como se va hacer, las metas que se pretende alcanzar, sus unidades de medida, y los recursos que se van ha requerir.
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Los objetivos representan los resultados que las instituciones esperan obtener, son fines por alcanzar, establecidos cuantitativamente y determinados para realizarse transcurrido un tiempo específico.
Los objetivos o metas son los fines hacia los cuales se dirige una actividad.
Aunque los objetivos de la institución constituyen su plan básico, un departamento también puede tener sus propios objetivos, pero los dos conjuntos de metas pueden ser completamente diferentes.
Los objetivos inapropiados e inadecuados pueden retardar el éxito de la administración y sofocar las operaciones en cualquier unidad organizativa. Una sugerencia provechosa para todo jefe es concentrarse periódicamente y reiterar los objetivos buscados y luego determinar si la acción que en la actualidad se sigue está en verdad contribuyendo al logro de esas metas. Tal práctica ayuda a minimizar las dificultades que tienen muchos miembros de la administración pública y sus subordinados para saber cuáles son sus objetivos actuales, poniéndolos al día, y usándolos con eficacia en su trabajo administrativo.
Una vez que se han establecido los propósitos e investigado las premisas que pueden afectar su realización, se determinan los objetivos, que indican los resultados o fines que la empresa desea lograr en un tiempo determinado.
Clasificación de los objetivos
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En función del área que abarquen y del tiempo al que se establezcan pueden ser:
Estratégicos o generales, Comprenden toda la empresa y se establecen a largo plazo.
Tácticos o departamentales. Se refieren a un área o departamento de la empresa, se subordinan a los objetivos generales y se establecen a corto o mediano plazo.
Operacionales o específicas, Se establecen en niveles o secciones más específicas de la institución (niveles operativos o mandos Intermedios), se refieren a actividades más detalladas e invariablemente son a corto plazo.
Se determinan en función de los objetivos departamentales y obviamente de los generales.
2.2.3.3 Objetivos y Metas de la Administración Pública.
Objetivos:
Identificar los propósitos no cuantificables que pretende alcanzar cada unidad organizacional, que coadyuven al logro de los propósitos de la Unidad Presupuestaria.
Metas
Expresar en forma resumida los propósitos en términos de productos o servicios que espera obtener cada Unidad Organizacional, al final del ejercicio para el cual
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se elabora el presupuesto operativo y que constituye una etapa intermedia para la consecución de los objetivos y metas de la línea de trabajo.
2.2.3.4 Estrategias
La planificación estratégica esta referida principalmente a la capacidad de observación y anticipación de los desafíos y oportunidades que se generan en el ámbito externo como al interior de las organizaciones, en tanto estas fuentes de cambio son dinámicas el proceso de planeación estratégica también lo es. Otro aspecto importante es entender que la planeación estratégica no es una simple enumeración de acciones y programas, detallados en costos y tiempos, por el contrario implica la capacidad de determinar un objetivo, asociar recursos y acciones orientadas a alcanzarlo, examinando posteriormente los resultados, las decisiones adoptadas, teniendo como referencia las metas definidas con antelación. De este modo, se puede comenzar a definir la planificación estratégica como un proceso y como un instrumento. En cuanto proceso se trata del conjunto de acciones y tareas en la búsqueda de claridad respecto al quehacer de las organizaciones. En cuanto Instrumento, constituye un marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminada a implementar los cambios que sean necesarios.
En suma se podría decir que la planeación estratégica es decidir acerca de que hacer hoy para alcanzar los resultados esperados en el futuro.5
5 La Planeación/ www//Monografías_com.htm
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2.2.3.5 Programa de Gobierno: Estructura conceptual y Operativa
El Programa de Gobierno esta basado en la concepción de la planificación estratégica, buscando armonizar y dar coherencia a las diferentes acciones que son necesarias para impulsar un proceso de desarrollo que optimice los escasos recursos y permita obtener los máximos resultados de estos, dada la magnitud de los desafíos que afronta el país.
El Programa de Gobierno se estructuró en seis grandes áreas, consideradas esenciales:
· Consolidación de la Estabilidad Económica
· Alianza por el Trabajo.
· Alianza Solidaria.
· Alianza por la Seguridad.
· Alianza por el Futuro.
· Gobierno Efectivo y Participativo.
Cada uno de estos seis elementos se desglosa en planteamientos ordenados, de acuerdo a una estructura conceptual jerárquica conformada por las Acciones Sustantivas, Líneas de Estrategia, Áreas Estratégicas de Acción, siendo esta la estructura conceptual del programa de Gobierno.
En este sentido, las Acciones Sustantivas describen que es necesario hacer para realizar las acciones descritas en las Líneas de Estrategia y lo mismo sucede entre éstas y las Áreas Estratégicas de Acción.
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De acuerdo a la Metodología del Plan Estratégico y para poder operativizar el Programa de Gobierno, es necesario transformar la estructura conceptual a una estructura operativa, o en términos de dicho documento “pasar del quehacer al como hacer el quehacer del Gobierno”.
La estructura operativa esta conformada por los Programas Nacionales, los que a su vez incluyen varios Programas Institucionales y estos se conforman de varias Acciones Operativas.
La relación fundamental entre ambas estructuras se establece al convertir las Acciones Sustantivas en Acciones Operativas, las cuales son necesarias realizar para ejecutar las primeras.
De la misma manera existe correspondencia entre los otros elementos de ambas estructuras, así un Plan Nacional coincide con una Área Estratégica de Acción y los Programas Nacionales con las Líneas de Estrategia.
Las Acciones operativas (las cuales dependiendo de las necesidades pueden ser especificadas a un mayor nivel de detalle) son el puente con la estructura presupuestaria a través de Programación Física y Financiera, que es parte del módulo de formulación presupuestaria del sistema Informático del SAFI (Sistema de Administración Financiero Integrado).
Asimismo, se estructuró un plan estratégico para la operación del programa de Gobierno, el cual permite visualizar el plazo en el tiempo (corto, mediano y largo plazo) en el que se va a iniciar la operación de los Programas Nacionales y sus respectivos Programas Institucionales con sus Acciones Operativas, lo que a su vez permite planificar además la necesidad de recursos en el tiempo.
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A nivel del sector público, el plan estratégico para la operación permitió identificar las responsabilidades institucionales en las áreas y líneas de estrategia, definir las estrategias institucionales y proyectos estratégicos, priorizar los mismos y su ejecución temporal. Un proceso similar se llevó a cabo en las instituciones para la formulación de su Plan Estratégico.
En síntesis el Programa de Gobierno y su desarrollo hasta llegar al Plan Operativo y su posterior proceso de seguimiento, nos ofrecen insumos claves para saber “que hacer y como hacerlo”, o sea que se nos ofrecen propósitos, se priorizaron estos propósitos, se asignaron responsabilidades, etc.6
2.2.3.6 Políticas
Las políticas también son planes en el sentido de que constituyen declaraciones o entendimientos generales que orientan o encauzan el pensamiento en la toma de decisiones. No todas las políticas son "declaraciones"; a menudo tan sólo se deducen de las acciones de los gerentes.
Las políticas definen un área dentro de la cual debe tomarse una decisión y asegurarse de que la decisión sea congruente con un objetivo y contribuya a su cumplimiento.
Las políticas ayudan a decidir cuestiones antes de que se conviertan en problemas, hacen innecesario analizar la misma situación cada vez que se
6 Ministerio de Hacienda/ www//mh.gob.sv
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presente y unifican otros planes, con lo cual permiten a las direcciones delegar autoridad y mantener aun así control sobre lo que hacen sus subordinados.
Las políticas existen comúnmente en todos los niveles de la organización e incluyen desde grandes políticas de la compañía y de los departamentos hasta políticas menores aplicables a los segmentos más pequeños de la organización.
Pueden estar relacionadas con funciones como ventas y finanzas.
Como las políticas son guías para la toma de decisiones, de ello se desprende que deben permitir discreción (margen de libertad). De lo contrario serían reglas.
Es difícil por numerosas razones hacer las políticas consistentes y lo bastante integradas para lograr los objetivos de la empresa.
Primero, las políticas muy pocas veces se definen por escrito y sus interpretaciones exactas se conocen muy poco.
Segundo, la misma delegación de autoridad que las políticas intentan implantar y conducir, interpretación de políticas, con variaciones casi seguras entre los individuos.
Tercero, no siempre es fácil controlar las políticas porque la política real puede ser difícil de evaluar y la política deseada tal vez no siempre sea clara.
Definición de la política institucional
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El Titular de la entidad en conjunto con el Comité de Formulación, definirán las políticas Institucionales del año objetivo, tomando en consideración los siguientes elementos:
a. Principios constitucionales, de la razón de ser de la institución.
b. El reglamento interno Institucional.
c. Leyes de creación Institucionales.
d. Planes de Gobierno
e. Evaluación de los resultados efectuados del ultimo año cerrado contablemente año n-1
f. Otros.
Estos se consideran básicos tanto en la preparación del Presupuesto Operativo Institucional (POI) como para el presupuesto por Áreas de Gestión, ya que en ellos se refleja los elementos que rigen el que hacer de la institución y viabilizan las acciones a realizar para la consecución de las metas y objetivos institucionales.
Definida y aprobada la política presupuestaria deben ser comunicada a todos los niveles de la organización, de tal manera que estas establezcan líneas de guía o un marco de referencia dentro del cual el personal operativo pueda obrar en función de los objetivos institucionales.
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2.2.3.7 Procedimientos
Los procedimientos son planes que establecen un método obligatorio para manejar actividades futuras. Son guías para la acción, más que para el pensamiento, y describen la manera exacta en que deben realizarse ciertas actividades. Son secuencias cronológicas de acciones requeridas.
Pero el hecho importante es que existen procedimientos en todos los niveles de una institución, aun cuando, es de esperar, se vuelvan más rigurosos y más numerosos en los niveles inferiores debido en gran parte a la necesidad de un control más estricto, las ventajas económicas de describir acciones en detalle, la menor necesidad de campo de acción o libertad para los jefes de nivel inferior, ya que muchos trabajos rutinarios pueden ejecutarse con más eficiencia cuando la dirección prescribe la mejor manera de realizarlos.
2.2.3.8 Reglas
Las reglas describen la acción o no acción requerida y específica, y no permiten discreción. En general, constituyen el tipo más sencillo de plan.
La gente a menudo confunde las reglas con las políticas o procedimientos. Las reglas se diferencian de los procedimientos en que guían la acción sin especificar una secuencia temporal. De hecho, un procedimiento podría
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considerarse como una serie de reglas. Sin embargo, puede ser que una regla sea o no parte de un procedimiento.
2.2.3.9 Programas
Los programas son un conjunto de metas, políticas, procedimientos, reglas, asignaciones de tarea, pasos a seguir, recursos a emplear y otros elementos necesarios para llevar a cabo un curso de acción; normalmente cuentan con el apoyo de presupuestos.
2.2.3.10 Presupuestos
Un presupuesto es un estado de los resultados esperados, expresados en términos numéricos. Se puede denominar programa con expresión numérica.
Puede expresarse en términos financieros o en términos de horas-hombre, unidades de producto, horas-máquina o cualquier otro término numéricamente mensurable. Puede referirse a operaciones, como en el presupuesto de gastos;
puede reflejar gastos de capital; o puede mostrar flujo de efectivo, como en el presupuesto de efectivo.
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Los presupuestos varían mucho en exactitud, detalle y propósito. Algunos varían de acuerdo con el nivel de producción de la organización; éstos se llaman presupuestos variables o flexibles. Las instituciones gubernamentales desarrollan presupuestos por áreas de gestión en el cual los niveles de la estructura presupuestaria Institucional constituyen Unidades Presupuestarias, en las que se realiza la asignación de recursos, se determina la responsabilidad en cada una de ellas y se efectúa el seguimiento y evaluación de los resultados obtenidos. La institución (y cada departamento y sección dentro de ella) identifica objetivos y metas las cuales deberán responder a las políticas institucionales las cuales han sido determinadas en orden prioritario y estima el costo de cada unidad. Para planear un buen presupuesto el comité técnico encargado de la formulación del presupuesto deberán hacer una planeación muy detallada y completa.
2.2.4 Tipología de la Planeación
Con el fin de comprender mejor el proceso de la planeación, así como de clarificar y ubicar algunos conceptos acerca del mismo, se estudiará la clasificación de la planeación, y su terminología. Cabe mencionar que todavía no existe un criterio unificado en cuanto a la nomenclatura, pero que la que se presenta es, a juicio de los autores, la más idónea, ya que proporciona una metodología sistemática que sirve como marco de referencia al desarrollar un plan.
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Requisito previo para entender la tipología de la planeación, es estudiar el concepto del plan y su clasificación en cuanto al tiempo.
Los planes son el resultado del proceso de la planeación y pueden definirse como diseños o esquemas detallados de lo que habrá de hacerse en el futuro, y las especificaciones necesarias para realizarlos.
Los planes en cuanto al periodo establecido para su realización, se pueden clasificar en:
Corto Plazo:
Cuando se determinan para realizarse en un término menor o igual a un año.
Éstos, a su vez, pueden ser: [Inmediatos: aquellos que se establecen hasta seis meses y los mediatos: que se fijan para realizarse en un periodo mayor de seis, o menor de doce meses.]
Mediano Plazo:
Su delimitación es por un periodo de uno a tres años.
Largo Plazo:
Son aquellos que se proyectan a un tiempo mayor de tres años.
En la medida en que la planeación abarca a la institución en su autoridad, integrando todos los planes de la organización esta puede ser: