Al servicio de quienes más lo necesitan
Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación
2011-2015
Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación
2011-2015
Al servicio de quienes más lo necesitan
“Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación
2011 - 2015”
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC Jr. Bolivia 109, Centro Cívico, Lima.
Página web: hhtp://www.reniiec.gob.pe Derechos Reservados
Jorge Luis Yrivarren Lazo Jefe Nacional
Mariano Cucho Espinoza Sub Jefe Nacional Carlos Reyna Izaguirre
Gerente de la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social - GRIAS Responsable
Katia Vega Bendezú - Sub Gerente de Restitución de la Identidad - SGRI
Equipo Técnico de la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social - GRIAS Gilmer Rivera Quiñonez - Área de Proyectos Sociales - SGRI
Vanesa Thorsen Orrego - Asesora Legal Héctor Lévano Sarmiento
Luis Gutierrez Naveda
Centro de Altos Estudios Registrales Sessy Alejos Sevillano de Escudero Marco Pinedo Salazar
Susan Villanueva Salvatierra
Gerencia de Operaciones Registrales Pablo Concha Valencia
Erika Bravo Ruíz
Gerencia de Planificación y Presupuesto Francisco Ríos Villacorta
Pedro Chumpitaz Díaz Gerencia de Registros Civiles Henry Paricahua Carcausto
Lima - Perú Enero del 2012
Segunda edición corregida - Noviembre 2012
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012 - 13856 Diseño, Diagramación e Impresión
Punto & Grafía S.A.C.
Av. Del Rio N° 113 - Pueblo Libre Tiraje: 1000 ejemplares
Es permitida la reproducción total o parcial del contenido de la presente publicación solo citando la fuente.
PRESENTACIóN ... 8
Indocumentación 2011-2015”... 10
AGRADECIMIENTOS ... 13
INTRODuCCIóN ... 16
PRIMERA PARTE I. Marco Normativo ... 20
II. 1.1 Marco Jurídico Internacional ... 20
1.2 Marco Jurídico Nacional ... 24
II. Marco Teórico ... 29
2.1. Derecho a la Identidad ... 29
2.2. Derecho al Nombre ... 32
2.3. Identificación y Documentación de las Personas ... 32
2.4. Persona Indocumentada ... 33
2.5. Grados de Indocumentación ... 33
2.6. Ciudadanía ... 34
SEGuNDA PARTE III. Diagnóstico Situacional ... 36
3.1. Antecedentes ... 36
3.2. Estimación de la Población Peruana Indocumentada ... 37
3.3. Línea Base del Plan Nacional ... 48
3.4. Barreras que Impiden la Documentación ... 49
3.4.1. Barreras Políticas ... 50
3.4.2. Barreras Administrativas ... 50
3.4.3. Barreras Normativas ... 51
3.4.4. Barreras Económicas ... 53
3.4.5. Barreras Geográficas ... 53
3.4.6. Desatención de la Realidad Cultural ... 54
3.5. Dificultades Advertidas en el Proceso de Documentación ... 55
3.5.1. El Certificado de Nacido Vivo (CNV)... 57
3.5.2. El Acta de Nacimiento (AN) ... 58
3.5.3. El Documento Nacional de Identidad (DNI) ... 59
IV. La Indocumentación y los Grupos Prioritarios ... 63
4.1. Personas en Situación de Pobreza ... 63
ÍNdICE
Resolución Jefatural que aprueba el “Plan Nacional Perú Contra la
4.2. Comunidades Indígenas ... 64
4.3. Mujeres ... 66
4.4. Niñas, Niños y Adolescentes ... 67
4.5. Personas con Discapacidad ... 70
4.6. Personas Adultas Mayores ... 71
4.7. Personas Víctimas de la Violencia Política ... 72
4.8. Personas Privadas de Libertad ... 74
4.9. Personas Trans ... 75
4.10. Personas Afroperuanas ... 76
TERCERA PARTE V. Lineamientos y Enfoques del Plan Nacional, en pos del Desarrollo Humano ... 80
5.1. Lineamientos del Plan Nacional ... 80
5.2. Enfoques del Plan Nacional ... 80
5.3. Identidad y Desarrollo Humano ... 82
VI. Visión y Misión del Plan Nacional ... 84
VII. Objetivos del Plan Nacional ... 84
VIII. Actividades, Metas Anuales y Responsabilidades por Objetivo ... 85
IX. Presupuesto ... 94
X. Monitoreo y Evaluación del Plan Nacional ... 96
GLOSARIO DE TéRMINOS ... 99
ANEXOS: ... 107
108
137 141 142 143 146
146 Anexo Nº 1: Principales Logros Obtenidos en la Ejecución del “Plan Nacional de Restitución de la Identidad Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009” ...
Anexo Nº 2: Marco Normativo Internacional y Nacional sobre el Derecho a la Identidad ...
Anexo Nº 3: Árbol de Causas y Efectos ...
Anexo Nº 4: Árbol de Medios y Fines ...
BIBLIOGRAFíA ...
SIGLAS ...
Directorio de los miembros de la comisión encargada de la elaboración del Plan Nacional ...
“Una persona analfabeta es quien no sabe escribir su nombre y un Estado analfabeto es aquel que no sabe escribir el nombre de sus ciudadanos”.
(María Batch)
La indocumentación es un problema complejo, que acentúa la situación de vulnerabilidad y exclusión social de las poblaciones tradicionalmente marginadas, ya que la carencia de documentos de identidad limita el pleno ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales.
De igual modo, la indocumentación de las personas dificulta la planificación eficiente de los recursos públicos y la ejecución de políticas y programas orientados a lograr el bienestar, la inclusión social y el desarrollo integral de quienes más lo necesitan.
En los últimos cinco años se ha evidenciado un giro vertiginoso respecto al tratamiento del acceso a la documentación de los peruanos y peruanas, siendo actualmente un tema de interés nacional y prioritario en la agenda pública, que involucra a los diversos estamentos del gobierno nacional, regional y local.
En este contexto, el DNI es considerado como un indicador de inclusión social y un requisito fundamental para que los peruanos y peruanas se beneficien de los programas sociales y de desarrollo implementados por el Estado, así como un elemento primordial para la focalización de los beneficiarios de los mismos.
Al respecto, es de destacar la valiosa contribución de las instituciones que en el año 2004 fueron convocadas por el RENIEC para la elaboración y ejecución del PLAN NACIONAL DE RESTITuCIóN DE LA IDENTIDAD DOCuMENTANDO A LAS PERSONAS INDOCuMENTADAS 2005-2009, cuyos objetivos y metas trazadas se cumplieron en más del 85%, siendo los resultados más significativos: la dación de dispositivos normativos para flexibilizar el proceso de documentación, sobre todo de los niños, niñas y adolescentes; la asignación de recursos al RENIEC para el desarrollo de actividades orientadas a otorgar el acta de nacimiento y el DNI a las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad; y la progresiva concientización de las autoridades públicas y población en general sobre la importancia de que los peruanos y peruanas se encuentren debidamente documentados.
A pesar de este escenario favorable, aún subsisten barreras de orden normativo, administrativo y sociocultural, entre otras, que restringen el registro de nacimiento y la obtención del documento de identidad en un sector de la población, obstáculos por revertir, erradicar o, al menos, reducir a su mínima expresión.
En tal virtud, siendo el RENIEC el órgano rector del sistema de identificación, encargado de direccionar la ejecución de actividades sobre la materia y formular los lineamientos y políticas públicas orientados a atender –de manera integral– la problemática que afrontan las personas indocumentadas, convocó a diversas instituciones del Estado, de la sociedad civil y de la cooperación internacional, para validar –de manera consensuada– un nuevo Plan, inicialmente denominado “Plan Nacional de Atención de la Problemática de la Indocumentación 2011-2015”.
Cabe precisar que la ardua tarea de revertir las barreras que aún generan indocumentación requiere de un trabajo articulado y de involucramiento de las diversas instituciones del Estado, la sociedad civil y la población en general, al cual queremos darle mayor énfasis. Asimismo, buscamos generar una connotación más inclusiva a la lucha frontal contra este problema, que afecta a un significativo grupo
PRESENTACIÓN
9
de peruanos y peruanas. Para ello, se han efectuado modificaciones al contenido y metas del referido instrumento y se ha cambiado su denominación por la de “Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011-2015”, aprobado por Resolución Jefatural N° 548, publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de Enero del 2011.
En este sentido, el Plan Nacional incorpora, como eje central, el tema de desarrollo humano e identidad. Asimismo, incluye la problemática de las personas que carecen de actas de nacimiento, así como de aquellas cuyas actas de nacimiento presentan errores, omisiones o enmendaduras, que ameritan una rectificación administrativa, notarial o judicial, a efectos de ser admitidas para el trámite del DNI. En la misma línea, prioriza el otorgamiento del DNI para los niños, niñas y adolescentes; busca resolver las dificultades que tienen los integrantes de las comunidades indígenas para la construcción de su identidad según sus usos y costumbres; atiende los problemas que enfrentan las personas transexuales, las personas privadas de la libertad y las personas afrodescendientes , entre otros grupos en situación de vulnerabilidad a los que se les da prioridad.
Con tales propósitos, el Plan comprende la ejecución de diversas actividades orientadas a facilitar la obtención del acta de nacimiento y del DNI, estableciendo los compromisos y responsabilidades que deben asumir las instituciones.
Quiero reiterar nuestro agradecimiento y reconocimiento a los trabajadores del RENIEC y a las instituciones que participaron en la elaboración de este Plan, a quienes comprometemos a seguir trabajando para que todos los peruanos y peruanas se encuentren correctamente documentados y, por tanto, puedan ejercer plenamente sus derechos, así como su ciudadanía, alcanzando su desarrollo y bienestar en pie de igualdad.
Jorge Luis Yrivarren Lazo Jefe Nacional
AGRAdECIMIENTOS
El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil expresa su reconocimiento y agradecimiento a todas las instituciones del Estado, la sociedad civil, los organismos internacionales y de la cooperación técnica, así como a sus representantes, por sus valiosos aportes y colaboración en la elaboración del “Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011 - 2015”.
Asimismo, agradecemos de manera especial al equipo técnico del RENIEC, integrado por las Gerencias de Restitución de la Identidad y Apoyo Social, Operaciones Registrales, Registro de Identificación, Registros Civiles, Planificación y Presupuesto, Informática, Imagen Institucional, y al Centro de Altos Estudios Registrales, cuyo asesoramiento ha contribuido al eficiente desarrollo de las labores del grupo de trabajo encargado de la elaboración del Plan Nacional.
Integrantes del Grupo de Trabajo encargado de la elaboración del “Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011 - 2015”
RESPONSABLE Katia Vega Bendezú
Sub Gerente de Restitución de la Identidad - GRIAS Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social
Gilmer Rivera Quiñonez Linder Hinostroza Llactahuamán
Vanessa Thorsen Orrego Héctor Lévano Sarmiento
Luis Gutierrez Naveda Apoyo Administrativo Clotilde Asencios Márquez
Pilar Paredes del Castillo
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil- RENIEC Centro de Altos Estudios Registrales
Sessy Alejos Sevillano de Escudero Marco Pinedo Salazar Susan Villanueva Salvatierra Gerencia de Operaciones Registrales
Pablo Concha Valencia Erika Bravo Ruiz
Gerencia de Planificación y Presupuesto Francisco Ríos Villacorta
Pedro Chumpitaz Díaz
Gerencia de Registros Civiles Henry Paricahua Carcausto
REPRESENTANTES dE INSTITUCIONES QUE PARTICIPARON EN LA ELABORACIÓN dEL PLAN NACIONAL
MINISTERIO dE dEFENSA Coronel EP Luis Bautista Sub Oficial EP Edilena Vílchez Rucoba
MINISTERIO dE EdUCACIÓN Manuel Cok Aparcana MINISTERIO dEL INTERIOR
Eduardo Revilla Solís
MINISTERIO dE LA MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES María Antonieta Egoavil Mayorca
César Carrasco del Águila MINISTERIO dE SALUd Miguel Yépez Sánchez dEFENSORÍA dEL PUEBLO Susana Huamán Granados
CONSEJO NACIONAL dE INTEGRACIÓN dE LA PERSONA CON dISCAPACIdAd (CONAdIS)
Fernando Gallardo Bernal Carlos Vega Espinoza INSTITUTO dE dEFENSA LEGAL
Gabriela Joo Domínguez
INSTITUTO NACIONAL dE dESARROLLO dE LOS PUEBLOS ANdINOS, AMAZÓNICOS Y AFROPERUANOS (INdEPA)
César Marcatinco Simón Edwin Rafael Espinoza
MESA dE CONCERTACIÓN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA Carmen Lora de Gautier
ASOCIACIÓN dE MUNICIPALIdAdES dEL PERÚ (AMPE) Katia Mundaca Pérez
CENTRO dE LA MUJER PERUANA FLORA TRISTÁN Elena Villanueva Díaz
FONdO dE LAS NACIONES UNIdAS PARA LA INFANCIA (UNICEF) Eda Aguilar Samanamud
Hugo Valverde Aranda
ORGANIZACIÓN dE LOS ESTAdOS AMERICANOS Carlos Reyes Huertas
Martha Lazarte WORLd VISION Elizabeth Bedoya
CENTRO dE dESARROLLO ÉTNICO (CEdET)
Lilia Mayorga Balcázar
INSTITUTO RUNA dE dESARROLLO Y ESTUdIOS SOBRE GÉNERO Belissa Andía Pérez
OFICINA REGIONAL dE ANÁLISIS Y POLÍTICAS dE EQUIdAd RACIAL (ORAPER) Evelyn Buenaño Ramírez
Es innato y cíclico en el ser humano preguntarse ¿quién soy? y ¿de dónde provengo?, de tal manera que en el derrotero de los procesos históricos la condición inalienable de las personas ha ido tomando distintas variables hasta llegar a definirse en los Estados modernos como un principio de orden inalterable adquirido por derecho propio. En esta perspectiva, Paula Siverino (2010:57) señala que en este permanente devenir el ser humano se crea, se limita y delimita, se define, se vuelve visible, histórico, único e irrepetible; se vuelve quien es, él mismo y no otro. un ser y, por lo tanto, una identidad. En definitiva, un “ser” con una identidad particular y diferente a la de los demás, pero con la necesidad de ser reconocido y ser parte de un estatus formal que lo involucre en la vida social de un ente corporativo.
Este ente corporativo, llamado Estado, identifica y registra a sus ciudadanos; y, con ello, no solo reconoce la existencia formal de quienes dan cuenta de su presencia como personas, sino que, al asentar su registro legal, los dota del derecho fundamental a la identidad como base de sus otros derechos. Esto significa que sin el registro formal del primer hecho vital (acta de nacimiento), se pone en riesgo el ejercicio de sus otros derechos, su desarrollo integral y su condición de ser ciudadano de su propia comunidad política.
El tema de la indocumentación quizás tenga un interés menor en los países desarrollados, pero en el nuestro es un problema de Estado. Ya que en el Perú aún se evidencia un significativo número de peruanos y peruanas indocumentados y sin un registro legal de sus nombres, lo que afecta especialmente a niños y mujeres que habitan en zonas rurales y urbano - marginales. Y la falta de identificación y reconocimiento jurídico de estos grupos humanos los expone a una vida con derechos limitados, donde la postergación económica, la marginación jurídica y la exclusión social resultan ser las peores amenazas para su desarrollo.
En este sentido, la identidad y la documentación, al contener un conjunto de elementos que caracterizan y distinguen a una persona en relación a las demás, resulta siendo un derecho fundamental y un requisito sobre el cual se asienta toda sociedad que se asume moderna. Es por ello que la indocumentación en nuestro país es considerada como un tema de interés nacional, ya que afecta, principalmente, a las personas en situación de vulnerabilidad, tornándolos en sujetos invisibles para la administración estatal, limitando el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales.
Es deber del Estado garantizar la plena vigencia de los Derechos Humanos de los connacionales y el RENIEC es el organismo constitucionalmente autónomo responsable del sistema nacional de identificación del país. En tal condición, ha elaborado el “Plan Nacional Perú contra la Indocumentación 2011 - 2015”, como complemento inmediato del “Plan Nacional de Restitución de la Identidad:
Documentando a las Personas Indocumentadas 2005 - 2009”, a fin de que la brecha entre los documentados y los no documentados se reduzca al mínimo. Este documento ha sido preparado en coordinación con las organizaciones públicas y privadas, así como con las de la sociedad civil, y ante la evidencia de los grupos poblacionales que viven en situación de indocumentación, en salvaguarda del derecho de la identidad de los peruanos.
INTROdUCCIÓN
El “Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011-2015”, como instrumento de gestión pública, recoge uno de los principales problemas que genera exclusión social, al limitar el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de un número significativo de peruanos. Ante ello, plantea una serie de acciones a desarrollarse de manera conjunta con las entidades del Estado, privadas y de la sociedad civil. Su objetivo es que la población de los grupos vulnerables (personas con discapacidad, adultos mayores, niños, niñas y adolescentes, mujeres, personas víctimas de la violencia política, los que viven en situación de pobreza y pobreza extrema, entre otros) accedan a la documentación; siendo transversales los enfoques de género, derecho e interculturalidad, que postulan la equidad entre varones y mujeres, así como el respeto y la valoración de la diversidad y las diferencias.
Son dos los lineamientos que orientan las acciones del nuevo Plan: atender la documentación de los no evidenciados y prevenir la indocumentación. Para ello, se han diseñado, de manera consensuada y articulada, objetivos y acciones orientados a atender integralmente el problema, informar y sensibilizar a los diversos actores sociales (instituciones del Estado, sociedad civil, organizaciones sociales de base y población, entre otros) sobre la importancia del derecho al nombre e identidad, así como a fortalecer las capacidades del Sistema Nacional de Identificación que permitan darle sostenibilidad a este plan y se evite el incremento de este universo poblacional.
Estructuralmente, el Plan Nacional está dividido en tres partes. En la primera parte se detalla el conjunto de regulaciones jurídicas que protegen y garantizan el derecho a la identidad y al nombre, a la definición de persona indocumentada, a los niveles de indocumentación y ciudadanía.
La segunda parte se nutre del estudio situacional de la indocumentación en el Perú, en la que se da cuenta del antecedente que condujo a la formulación de este nuevo Plan, la exposición del problema a atender, seguido de un diagnóstico que muestra las características y particularidades de la población indocumentada, así como la descripción de las barreras estructurales y coyunturales que limitan el acceso a la documentación. También se explica el ciclo de la documentación y las barreras específicas por cada etapa, sobre todo de los grupos prioritarios y en situación de pobreza.
En la tercera parte se exponen, además de los lineamientos generales, los enfoques que fundamentan el Plan Nacional (género, derecho e interculturalidad), los objetivos estratégicos, la visión y la misión, el detalle del presupuesto que implica su ejecución y el sistema de monitoreo y evaluación.
Como instrumentos anexos, destaca el documento de trabajo denominado
“Principales Logros Obtenidos en la Ejecución del Plan Nacional de Restitución de la Identidad, Documentando a las Personas Indocumentadas 2005–2009”, en el cual se presentan las acciones más significativas desarrolladas en el marco de dicho plan, tanto por el RENIEC como por los demás sectores. Estas se relacionan con los avances en el posicionamiento de la problemática de la indocumentación como política de Estado, y el fortalecimiento del sistema nacional de identificación en la reducción de barreras que dificultan el acceso a la documentación de las poblaciones vulnerables y la disminución de los índices de indocumentados.
Asimismo, plantea tareas pendientes que fundamentan el nuevo Plan, orientadas a establecer las condiciones para que todos los peruanos y peruanas obtengan
sus documentos de identidad, y la indocumentación deje de constituirse en un problema estructural.
En este orden de ideas, el “Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011- 2015”, como instrumento de gestión, no solo busca abordar de manera sistemática el problema de la indocumentación en el Perú, sino compromete una forma de hacer más gobernable nuestro país, al saber con precisión cuántos y quiénes somos y dónde estamos; es decir, con el despliegue de un trabajo articulado (con entidades públicas y de la sociedad civil) se pretende lograr el reconocimiento jurídico de las personas que por diversos factores se tornaron invisibles, a fin de que ejerzan sus derechos en pos de la inclusión social y desarrollo humano.
Comisión de elaboración del “Plan Nacional Perú Contra la Indocumentación 2011-2015”.
PRIMERA PARTE
I. Marco Normativo
La normatividad jurídica cumple un papel fundamental en toda sociedad, estableciendo principios y pautas que se deberán cumplir para lograr el bien común de sus integrantes. La normatividad se genera tanto en el ámbito nacional, con la dación de los dispositivos legales expedidos por los órganos competentes de cada país (constituyendo la denominada legislación interna), como en el ámbito supranacional, a través de tratados, convenciones, declaraciones y acuerdos internacionales.
Las normas internacionales se integran a la legislación nacional una vez culminados los procesos de ratificación establecidos por cada país. En el Perú, según lo dispuesto en los artículos 55° y siguientes de la Constitución Política del Estado1, “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”, debiendo, según la materia, ser aprobados por el Congreso y ratificados por el Poder Ejecutivo2. Es así que a continuación se desarrolla el marco jurídico internacional y nacional que regulan el derecho a la identidad.
1.1. Marco Jurídico Internacional
La doctrina internacional desarrolla el derecho a la identidad cuando consagra el reconocimiento de la personalidad jurídica del individuo, derecho que está integrado por el derecho al nombre (que supone la individualización del recién nacido), a la filiación, a la inscripción en el registro (mediante la cual se materializa la existencia legal de una persona) y a la nacionalidad (su incorporación como parte del Estado y el reconocimiento de su pertenencia al mismo).
Por ello, diversos instrumentos internacionales adoptan esta denominación. Así, la
“Declaración Universal de los Derechos Humanos” (aprobada por el Estado Peruano mediante Resolución Legislativa N° 13282 del 15 de diciembre de 1959)3, prescribe en su artículo 6º que “Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”. De manera complementaria, en su artículo 15°, resalta que toda persona tiene derecho a una nacionalidad, precisando que nadie podrá ser privado de esta arbitrariamente ni impedido de cambiarla.
1 Constitución Política del Estado. Artículo 56.- Aprobación de tratados.- Los tratados deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el Presidente de la República, siempre que versen sobre las siguientes ma- terias: 1. Derechos Humanos. 2. Soberanía, dominio o integridad del Estado. 3. Defensa Nacional. 4. Obligaciones financieras del Estado.
También deben ser aprobados por el Congreso los tratados que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución.
2 Mediante Ley Nº 26647, de fecha 28 de junio de 1996, se establecen normas que regulan actos relativos al per- feccionamiento nacional de los tratados celebrados por el Estado Peruano, en cuyo Artículo 2° prescribe que
“La aprobación legislativa de los tratados a que se refiere el Artículo 56 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República, mediante Resolución Legislativa; y su ratificación al Presidente de la República, mediante Decreto Supremo.
Cuando los tratados no requieran la aprobación legislativa, el Presidente de la República los ratifica directamen- te, mediante Decreto Supremo, de acuerdo a lo previsto en el Artículo 57 de la Constitución.
En ambos casos, el Presidente de la República emite, además, el respectivo instrumento de ratificación.
3 Suscrita y proclamada en París el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de las Naciones unidas en su Resolución Nº 217 A.
El artículo 24º del “Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos” (ratificado por el Perú mediante Decreto Ley Nº 22128, del 28 de marzo de 1978), señala en sus numerales 2 y 3 que “Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre”, y que “Todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad”.
Al respecto, el Comité de Derechos Humanos, instituido en el referido Pacto como órgano garante de su aplicación por parte de los Estados e intérprete de su contenido, en la Observación General 17, formulada al precitado artículo 244, resalta que “El establecimiento del derecho al nombre reviste especial importancia con respecto a los hijos extramatrimoniales”. Asimismo, prescribe que “La obligación de inscribir a los niños después de su nacimiento tiende principalmente a reducir el peligro de que sean objeto de comercio, rapto u otros tratos incompatibles con el disfrute de los derechos previstos en el Pacto”.
Dicha observación adicionalmente dispone que en los informes que emitan los EstadosParte sobre la aplicación del Pacto a solicitud del Comité “…deberían indicarse en detalle las medidas adoptadas para garantizar la inscripción inmediata de los niños nacidos en su territorio”.
Con relación al derecho a la nacionalidad, en la mencionada observación se señala que “…los Estados están obligados a adoptar todas las medidas apropiadas, tanto en el plano nacional como en cooperación con otros Estados, para garantizar que todo niño tenga una nacionalidad en el momento de su nacimiento. A este respecto, no se admite ninguna discriminación en la legislación interna, con respecto a la adquisición de la nacionalidad, entre los hijos legítimos y los extramatrimoniales o de padres apátridas, o por causa de la nacionalidad de uno de los padres o de ambos…”.
Asimismo, precisa que en los informes que emitan los Estados, “…deberían siempre indicarse las medidas adoptadas para garantizar que los niños tengan una nacionalidad”.
A nivel regional, entre los instrumentos de mayor importancia en el campo de los Derechos Humanos destaca la “Convención Americana sobre Derechos Humanos”, ratificada por Decreto Ley Nº 22231 del 12 de julio de 1978, que consagra en su artículo 18º, el derecho al nombre propio, precisando que los apellidos del recién nacido corresponden a los de sus padres o al menos al de uno de ellos. Prevé que en el caso de que esa práctica no sea posible, se pueda recurrir incluso a nombres supuestos.
El artículo 20º de la referida norma, completando el espectro del derecho a la identidad, precisa que corresponde al sujeto la nacionalidad propia del Estado en cuyo territorio ha nacido, a menos que tuviera derecho a otra.
4 35º período de sesiones, 1989.
Brigadas del RENIEC en comunidad Grau - Región Loreto.
Niñas de comunidad Grau - Región Loreto.
Adicionalmente, el artículo 17º establece que la ley reconoce iguales derechos a los hijos matrimoniales y extramatrimoniales. Esta disposición se ve reforzada por el artículo 16º del “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos” en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, donde se establece que todo niño tiene derecho a medidas de protección por parte de su familia, la sociedad y el Estado, independientemente de su filiación.
Cabe agregar que la legislación internacional reconoce la especial protección que deben brindar los Estados a grupos humanos tradicionalmente menos favorecidos.
Así destaca la “Declaración de los Derechos del Niño”, ratificada por el Perú con Resolución Nº 1386 de fecha 20 de noviembre de 1959, que reconoce el derecho al nombre y a la nacionalidad de los niños.
Por su parte, la “Convención sobre los Derechos del Niño”, ratificada mediante Resolución Legislativa Nº 25278 del 4 de agosto de 1990, es uno de los cuerpos jurídicos internacionales que incide con mayor detalle en el compromiso que los Estados tienen respecto al reconocimiento de la identidad de este colectivo.
En su artículo 7º establece la inmediatez de la inscripción apenas se da el hecho del nacimiento, acto que va relacionado lógicamente con el derecho al nombre propio, a la nacionalidad y, en la medida en que sea posible, a conocer y ser cuidado por sus propios padres. El inciso segundo del mismo artículo 7º refuerza la importancia de la aplicación de estos derechos, de conformidad con las leyes del Estado y los tratados internacionales, en aquellos casos donde exista el riesgo de que, de otro modo, el niño quede en condición de apátrida. El artículo 8º de la misma Convención refuerza este derecho, declarando la obligación que los Estados tienen de prestar asistencia y protección apropiadas para la recuperación de la nacionalidad de aquellos menores que pudieran haberla perdido.
La comunidad internacional ha advertido estrecha relación existente entre situaciones sociales de exclusión y la carencia de documento de identidad, que acentúa la condición de vulnerabilidad de determinados grupos humanos, entre ellos, las personas con discapacidad. Es así que la “Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad” y su protocolo facultativo, ratificado por el Estado peruano mediante Resolución Legislativa Nº 29127 del 1 de noviembre del 2007, constituyen un avance fundamental en materia del derecho a la identidad. En su artículo 12º, inciso 1, se establece el derecho que las personas con discapacidad tienen al reconocimiento de su personalidad jurídica en todas partes. Aún más específico y significativo resulta el caso de su artículo 18º, inciso 1b, que prohíbe expresamente la privación de la capacidad para obtener, poseer y utilizar documentación relativa a su nacionalidad u otro documento de identificación, a personas con discapacidad en razón de esa condición.
Por otro lado, aunque no tiene carácter jurídico vinculante, la Declaración de Durban adoptada por la “Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia” (realizada en setiembre de 2001 en Sudáfrica), insta a los Estados a que adopten todas las medidas posibles para garantizar que todas las personas, sin discriminación, estén inscritas en el registro y tengan acceso a la documentación necesaria que refleje su identidad jurídica y les permita beneficiarse de los procedimientos y recursos legales disponibles, y las oportunidades de desarrollo, así como para reducir la trata de personas.
En el plano operativo, el conjunto de textos internacionales que rige el tema de los derechos humanos cuenta con un sistema de monitoreo y seguimiento del cumplimiento de sus disposiciones por parte de los Estados. En virtud de ello, el Perú tiene la obligación de presentar informes anuales y cuando lo requiera la instancia respectiva sobre la situación de los derechos humanos dentro de nuestro territorio. En dichos informes, debe contemplarse también lo relativo a las medidas de protección y ejercicio del derecho a la identidad.
Todas estas normas internacionales sirven como marco jurídico para la interpretación y comprensión del derecho a la identidad en el ámbito nacional, conforme se declara en la cuarta disposición transitoria de la “Constitución Política del Perú”, donde se establece que las normas relativas a los derechos y a las libertades que la
“Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
En consecuencia, corresponde al Estado peruano asumir una política integral que garantice el pleno ejercicio de los derechos humanos y, en el caso específico que nos compete, el derecho a la identidad y al reconocimiento de la personalidad jurídica de los individuos, actuando en observancia de los instrumentos jurídicos internacionales y nacionales aplicables, y estableciendo las condiciones para que todos los peruanos y peruanas ejerzan este derecho en un plano de igualdad.
1.2. Marco Jurídico Nacional
El Perú se encuentra insertado en el Sistema Internacional de los Derechos Humanos.
Por ende, antes de desarrollar los aspectos normativos específicos internos, debemos recalcar nuevamente que los tratados internacionales tienen rango de ley interna por disposición de la propia Constitución Política del Perú.
Más allá de las normas internacionales vinculantes, existe una doctrina internacional especializada en el campo de los derechos humanos, que también es una fuente de inspiración para la normativa interna.
La Constitución Política del Perú, dentro del Capítulo I, “Derechos Fundamentales de la Persona”, del Título I, “De la Persona y de la Sociedad”, reconoce, en su artículo 2º, Inciso 1, el derecho a la identidad, no quedándose en un artículo declarativo, sino que dota a este derecho de institucionalidad para garantizar su eficacia. De esta manera, el artículo 183º (del Capítulo XIII, “Del Sistema Electoral”, del Título IV, “De la Estructura del Estado”), crea el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) como organismo encargado de velar por su efectiva vigencia.
En consecuencia, el RENIEC tiene, en virtud de la propia Constitución Política del Perú, las funciones de inscribir los nacimientos, matrimonios, defunciones y otros actos que modifican el estado civil, mantener el “Registro de Identificación de los Peruanos” y emitir los documentos que acreditan su identidad, entre otras.
La trascendencia de este campo de la acción estatal llevó a los constitucionalistas a precisar aún más, en el máximo rango normativo interno, las potestades de esta institución, al disponer en la Décima Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú que: “La ley establece el modo como las oficinas, los funcionarios y servidores del Registro Civil de los Gobiernos Locales y los del Registro Electoral se integran al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil”.
El 11 de julio de 1995 se promulga la Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, que configura el marco organizacional y de actuación del RENIEC. En su artículo 26º se señala que el Documento Nacional de Identidad (DNI) es la única Cédula de Identidad Personal de todo peruano. De esta manera, se convierte en el documento que hace operativo el derecho a la identidad y a la par permite a su titular el ejercicio personal de sus demás derechos y actuar en una multiplicidad de situaciones en la realidad de las relaciones socio-jurídicas, lo que en la práctica es el ejercicio real de los derechos.
La misma Ley indica también que el DNI es otorgado a todos los peruanos nacidos dentro o fuera del territorio de la República desde la fecha de su nacimiento (artículo 31º). Precisa que se utiliza para identificarse; sufragar; para intervenir en actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales; realizar actos notariales; ser nombrado funcionario público; obtener pasaporte, e inscribirse en el sistema de seguridad o previsión social, entre otros usos (artículo 26º de la Ley Nº 26497 y artículo 84º del Decreto Supremo Nº 015-98-PCM, Reglamento de Inscripciones del RENIEC).
El artículo 41º de la misma Ley establece la obligatoriedad del registro del estado civil de las personas, siendo imprescriptible e irrenunciable el derecho a solicitar la inscripción de los hechos y actos relativos a la identificación y al estado civil. La no inscripción en el Registro del Estado Civil de las personas impide la obtención del DNI y la expedición de constancia alguna por parte del RENIEC (artículo 43º).
Sobre el derecho al nombre, nuestro Código Civil contiene un título especial (Título I,
“Derecho de las Personas”, del Libro I, “De las Personas”), estableciendo el derecho y el deber de llevar un nombre que debe incluir los apellidos (artículo 19º). Es importante la modificación instituida mediante la Ley Nº 28720 del 25 de abril del 2006 que, congruente con la tendencia al pleno reconocimiento de los derechos humanos independientemente de la filiación, y con la realidad o problemática social que sobre el tema se da en nuestro país, modifica el Código Civil disponiendo que al hijo le corresponde el primer apellido del padre y el primero de la madre (artículo 20º) y que, de tratarse de un hijo nacido fuera del matrimonio, en la inscripción realizada solo por el padre o la madre podrá revelar el nombre del otro progenitor u optar la madre por inscribir a su hijo con sus dos apellidos. En el primer caso, no se genera vínculo filial entre el hijo y el progenitor que no ha declarado, estando obligado el registrador civil a notificar al presunto progenitor sobre tal hecho.
Otros derechos vinculados con el tema de la identidad que son tratados por el Código Civil son:
• En caso de adopción, el adoptado debe llevar los apellidos del o de los adoptantes (artículo 22º).
• En caso de recién nacido de padres desconocidos, corresponde al registrador civil el atribuir un nombre a dicho niño (artículo 23º
• La inscripción en los registros de estado civil constituye prueba del nombre (artículo 25º).
• El derecho a ser designado por su propio nombre (artículo 26º
• La prohibición de usurpación del nombre (artículo 28º)
El derecho a la identidad y a la inscripción también es recogido por el Código de los Niños y Adolescentes, derecho que incluye tener un nombre y apellidos, una nacionalidad y, en la medida de lo posible, conocer y llevar el apellido de sus
padres. Es obligación del Estado preservar este derecho inscribiendo a la persona y evitando situaciones de alteración, sustitución o privación ilegal, bajo la sanción penal aplicable.
La Ley Nº 29032, de fecha 5 de junio de 2007, ordena la expedición de una nueva acta de nacimiento cuando el reconocimiento de paternidad o maternidad se realice con posterioridad a la fecha de inscripción. Esta norma deroga el artículo 387º del Código Civil, sobre los medios probatorios de la filiación extramatrimonial.
El Decreto Ley Nº 22175, de fecha 10 de mayo de 1978, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, señala que en cada una de las Comunidades Nativas habrá Registros del Estado Civil que estarán a cargo del Agente Municipal y, a falta de este, del Jefe de la Comunidad (artículo 20º).
La Ley Nº 29312, de fecha 7 de enero de 2009, Ley que regula el procedimiento de Reposición de Actas de Nacimiento, Matrimonio y Defunción destruidas o desaparecidas por negligencia, hechos fortuitos o actos delictivos, se constituye en otro instrumento para la lucha contra la indocumentación, pues flexibiliza el procedimiento para recuperar los registros, creando un mecanismo por el cual, en aquellos casos en los que estos últimos hubieran desaparecido, la persona no quede desprovista de las actas de nacimiento que establecen prueba de su identidad. Esto es un avance importante en el proceso de restitución de la identidad de todos los peruanos que se vieron afectados por la destrucción o pérdida de actas, además de que previene la indocumentación.
La Ley Nº 29462, de fecha 28 de noviembre del 2009, establece la gratuidad de la Inscripción del Nacimiento de la Primera Copia Certificada del Acta de Nacimiento y de la expedición del Certificado de Nacido Vivo y amplía el plazo de 30 a 60 días calendario para la inscripción ordinaria en las oficinas registrales del RENIEC, y a 90 días, si el nacimiento se produjo en lugares de difícil acceso, como son centros poblados alejados, zonas de frontera, zonas de selva y ceja de selva, comunidades campesinas y nativas. La ley es explícita y deja atrás una de las principales barreras administrativas que impedían que las personas concretaran su registro.
La Ley Nº 29462 es una norma socialmente innovadora. No se puede permitir que la falta de recursos económicos genere situaciones de indocumentación. Tampoco las distancias geográficas deben ser ignoradas, por lo que resulta adecuada la flexibilización de los plazos, a fin de dar mayores posibilidades para que las personas puedan iniciar el ciclo de la documentación con la obtención del Certificado de Nacido Vivo y del Acta de Nacimiento.
En un sentido amplio, el marco normativo no está constituido únicamente por documentos que tienen un carácter normativo propiamente dicho, sino por textos que desarrollan instrumentos legales y que pueden ser aprobados por disposiciones administrativas o de menor rango. En la práctica, sin embargo, constituyen fuente de deberes y derechos en la actuación de las instituciones públicas y de los administrados, por lo que es conveniente considerarlos dentro del marco jurídico del presente Plan.
Es el caso del “Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010”, aprobado por Decreto Supremo Nº 009-2005-MIMDES del 12 de septiembre del 2005, que promueve y garantiza el pleno ejercicio de los derechos civiles, políticos
Inscripción por primera vez de la Señora Jesusa Baltazar - V.E.S.
y ciudadanos tanto de mujeres como de varones. Se plantea promover acciones estratégicas en el ámbito nacional para disminuir la indocumentación de mujeres en todo el ciclo de vida, especialmente de las más pobres, de las que viven en zonas rurales y en condiciones de alta vulnerabilidad.
El “Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010”, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 003-2002-PROMuDEH del 7 de junio del 2002, contempla, como uno de sus resultados esperados, el goce y ejercicio del derecho al nombre y a la identidad para todos los niños y niñas. Dicha disposición adquiere rango de ley, en mérito a la Ley N° 28487. Actualmente se encuentra en proceso de formulación el “Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia 2011- 2021”, así como el resultado, las metas y los indicadores relativos al ejercicio de este derecho fundamental por parte de los niños, niñas y adolescentes.
El “Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad 2009-2018”, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 007-2008-MIMDES del 23 de diciembre del 2008, tiene como objetivo lograr la inclusión y participación plena de las personas con discapacidad en todos los aspectos de la vida social. Contiene líneas estratégicas orientadas a ampliar la cobertura del Registro Nacional de la Persona con Discapacidad, mejorando las técnicas de inscripción y coordinando acciones con el RENIEC, como campañas de certificación gratuita de discapacidad, donde se identifican y son atendidos grupos de la población que no cuentan con documentación.
A este conjunto de normas deben sumarse aquellas que reflejan la política de Estado orientadas a afrontar el reto de la indocumentación y disminuir la brecha de exclusión social destacando, entre estas, las que incorporan en el Presupuesto por Resultados el programa estratégico Acceso de la población a la identidad para otorgar el acta de nacimiento y el DNI en forma gratuita a las personas en situación de pobreza. Asimismo, aquellas que, buscando una planificación eficiente del gasto
público, apuntan a crear una base única de beneficiarios de los programas sociales, que establecen como requisito para acceder a los mismos la posesión de un DNI vigente.
En la misma línea, debemos mencionar el Decreto de urgencia Nº 044-2010, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 25 de junio del 2010, mediante el cual el Poder Ejecutivo dictó medidas económicas y financieras destinadas a lograr la identificación de la población de 0 a 14 años de edad del país, a través del otorgamiento gratuito del Documento Nacional de Identidad (DNI) durante los ejercicios fiscales 2010 y 2011. El decreto tenía la finalidad de brindar acceso al derecho a la identidad, así como fortalecer el acceso y el seguimiento de las intervenciones efectuadas por el Estado a favor de la población de menores recursos, en materia de servicios de salud, educación y otros de carácter social.
Adicionalmente, también debemos considerar la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011, cuyo artículo 12°, referido a las “medidas en la focalización en programas sociales”, señala que, a partir del año 2011, para la incorporación de nuevos beneficiarios de los programas sociales o de subsidios del Estado, (…) será necesario que se identifiquen con el DNI. Además, en su sexagésima séptima disposición complementaria final establece que las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Locales deben asumir como prioridad en su gestión el logro de resultados que benefician a la población, a través del incremento del acceso a la identidad.
Como se puede apreciar en el marco normativo descrito, este presenta una visión integral del derecho a la identidad, que abarca desde la protección que brinda el Estado hasta los atributos inherentes al mismo que asisten a cada individuo, como el derecho al nombre (el cual incluye los apellidos), el derecho a la nacionalidad, el derecho a conocer a los padres y a gozar de su protección en la medida de lo posible, el derecho a la identificación y el ejercicio de la ciudadanía a través del DNI, entre otros, que garantizan la plena realización del individuo en una sociedad de derechos y deberes, organizada sobre la base de la democracia.
II. Marco Teórico
La convivencia en una sociedad democrática moderna se sustenta en la plena vigencia y respeto de los derechos humanos de sus integrantes, y en el reconocimiento de la persona como el fin supremo de la sociedad y del Estado.
En este sentido, Toranzo (2006: 607) considera que: “el derecho al nombre o a la identidad es el derecho humano básico que da cuenta de la existencia de las personas y de la posibilidad de ejercer los otros derechos”. De lo citado se infiere que, sin la inscripción legal del nombre de una persona a través del registro de nacimiento, esta no podrá tener acceso al Documento Nacional de Identidad (DNI) y, sin este documento, no podrá acceder a los servicios que brinda el Estado, como educación o salud; no podrá ejercer el derecho a elegir y ser elegido como autoridad; no podrá ser propietario legalmente de una vivienda ni acceder a un trabajo formal, y no podrá tener acceso a los programas sociales del Estado.
Así pues, el derecho al nombre, a la identidad, y su reconocimiento legal resulta siendo un elemento importante para la protección de la persona humana por parte
de la sociedad y del Estado. Del acceso a estos derechos depende que las personas no evidenciadas puedan acceder a otros derechos. Sin el asiento formal del acta de nacimiento, el desarrollo del individuo se bloquea en su proceso de ejercicio de la ciudadanía y sus demás derechos.
2.1. Derecho a la Identidad
En nuestro ordenamiento constitucional5, el derecho a la identidad está considerado como parte de los derechos fundamentales de la persona, que a juicio de Rubio (1999: 129-130) debe ser interpretado en relación con varios otros elementos, como el Código Civil, que en su artículo 19º tipifica el derecho al nombre; el artículo 30º de la Constitución Política del Perú (CPP), que establece el derecho a la ciudadanía; el inciso 21 del artículo 2° de la CPP, que reconoce el derecho a la nacionalidad, entre otros6; los cuales garantizan su respeto como exigencia de la dignidad humana.
El Tribunal Constitucional define el derecho a la identidad como:
“… el derecho que tiene todo individuo a ser reconocido estrictamente por lo que es y por el modo como es. Vale decir, el derecho a ser individualizado conforme a determinados rasgos distintivos (nombres, seudónimos, registros, herencia genética, características corporales, etc.) y aquellos otros que se derivan del propio desarrollo y comportamiento personal, más bien de carácter subjetivo (ideología, identidad cultural, valores, reputación, etc.)…”7.
La identidad, desde su acepción lexicológica, se define como “el conjunto de rasgos propios de un individuo o de una colectividad que los caracteriza frente a los demás”8, atributos propios y originales que definen a un individuo como único (persona), pero en medio de semejantes (grupo humano, comunidad). En esta perspectiva, Mesía (2004: 106) conceptúa la identidad como la autoconciencia que el individuo tiene de sí mismo como un ser único, irrepetible y distinto de los demás.
Para Rubio (1999: 129-130), el derecho a la identidad cubre una amplia gama de derechos establecidos en la Constitución Política del Perú, según la cual, la identidad tiene una significación particular y actúa sistemáticamente como una protección adicional a la persona. En este orden de ideas, este derecho supone reconocer a cada persona en cuanto ser único y no intercambiable.
Fernández Sessarego (1990: 148) ensaya una definición más amplia al señalar que la identidad personal es un complejo de elementos esenciales vinculados entre sí, unos de carácter predominantemente físico, mientras otros son de diversa índole:
psicológica, cultural, ideológica, política o profesional. Estos múltiples elementos, según él, son los que configuran el ser uno mismo.
5 La Constitución Política del Perú – 1993, expresa en su artículo 2º, veinticuatro incisos referidos a los derechos fundamentales que guardan relación inmediata con la construcción de la identidad de las personas. Para el cumplimiento cabal de estos derechos, es vital el reconocimiento jurídico de las personas, sólo a partir de este reconocimiento formal, las personas tendrán la posibilidad de hacerse de los otros derechos. Es posible asumir un nombre, pero si éste no está reconocido por el Estado, se crean barreras que limitan el ejercicio de los demás derechos y sin ellos el proceso de ciudadanía se atrofia.
6 Derecho al nombre, contenido en el artículo 19º del Código Civil, derecho a la ciudadanía, señalado en el artículo 30º de la CPP, derecho a la nacionalidad propia reconocido por el inciso 21 del artículo 2º de la CPP.
7 El Tribunal Constitucional, máximo órgano intérprete de la CPP, asume esta definición a partir de la sentencia recaída en el expediente Nº 2273-2005-PHC/TC.
8 Para mayor referencia véase:
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BuS=3&LEMA=identidad
Mujeres documentadas en Huancavelica.
Familia de niña Estefany Ocampo. Se le hizo inscripción por primera vez del DNI - San Juan de Miraflores, Lima.
La doctrina del Derecho también concibe dos ámbitos de la identidad: la identidad estática, que guarda relación con los caracteres objetivos constantes como el nombre, la filiación y la fecha de nacimiento; y la dinámica, que se constituye a partir de elementos como el político, el espiritual, el religioso y el cultural. Son dos dimensiones de la identidad que coexisten en una y, a la vez, constituyen los rasgos diferenciadores de cada persona frente a las demás9.
En base a los referentes conceptuales citados, concebimos la identidad como un derecho fundamental que deriva del derecho a la dignidad de las personas, constituido por un conjunto de elementos con rasgos propios y originales que identifican y diferencian a las personas frente a los demás. Es esta individualidad -con rasgos y particularidades cuantitativas y cualitativas, estáticas y dinámicas- la que conforma la realidad de lo que cada uno es.
2.2. Derecho al Nombre
Desde la dimensión social, el nombre es una expresión más de la identidad personal que consiste en el empleo de varias palabras o fonemas para designar a una persona. Es el medio de identificación e individualización de las personas, aquello que nos hace únicos y diferentes frente a los demás. Como derecho inherente a la personalidad, constituye un derecho innato, al igual que el derecho a la vida, a la libertad o al honor.
Se debe entender que el nombre comprende los prenombres, de acuerdo al género de las personas, seguidos por los apellidos. Para Ochoa (2006: 235), las personas naturales son individuos del género hombre y, para singularizarlas y distinguirlas unas de otras, el derecho hace uso de varios signos jurídicos como el nombre. A juicio de Joaquín-Juan Forner y Delaygua10, el nombre es concebido como el conjunto de signos escritos y fonéticos capaces de individualizar por sí mismo a una persona física, es decir, con independencia de su significado intrínseco.
El nombre, como forma obligatoria de designación de las personas, es la expresión social del derecho a la identidad, constituido por el prenombre (o nombre de pila, elegido libremente por quien tiene la facultad de imponerlo al recién nacido) y los apellidos (designación común de una estirpe y cada individuo lo porta en razón de su pertenencia al grupo que se distingue por ese apelativo; además, permite distinguir los lazos de parentesco).
En este orden de ideas, el derecho al nombre es parte del derecho a la identidad, toda vez que resguarda el medio por el cual se identifica a una persona en la sociedad y se le individualiza distinguiéndola de las demás personas; es un derecho inalienable, no mutable a gusto o decisión arbitraria, salvo por causa justificada autorizada por un juez. El Estado también protege este bien jurídico de las usurpaciones o suplantaciones, sancionando al infractor.
9 Referencia tomado del Plan Nacional de Restitución de la Identidad 2005 –2009, página 41.
10 Citado por Ochoa G., Oscar E. en su libro, Persona: Derecho Civil I. Caracas, universidad Católica Andrés Bello, 2006, página. 235.
2.3. Identificación y documentación de las Personas
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la identificación es la “Acción y efecto de identificar o identificarse”11. El verbo identificar, por su parte, es definido como “reconocer si una persona o cosa es la misma que se supone o se busca”.
En materia registral y teniendo como base las funciones previstas por la Ley N°
26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), se entiende por identificación a la acción que realiza el RENIEC para inscribir a las personas en su Registro, emitiéndose como consecuencia el DNI.
Es preciso señalar que la documentación comprende un circuito que se inicia con la expedición del Certificado de Nacido Vivo (CNV), documento base para el registro del acta de nacimiento12, que se constituye en fuente para la emisión del DNI, el que permite identificar a su titular mediante la fotografía e impresión dactilar y otros datos.
Por otro lado, la Real Academia de la Lengua Española señala que documentar es “probar, justificar la verdad de algo con documentos” y que la documentación está dada por el “documento o conjunto de documentos, preferentemente de carácter oficial, que sirven para la identificación personal o para documentar o acreditar algo”. Es decir, el RENIEC no sólo otorga los documentos identificatorios de las personas, sino que además debe acreditar la existencia de los documentos y medios probatorios que la sustentan.
2.4. Persona Indocumentada
Es todo peruano o peruana que, por diversos factores, no posee o no tiene acceso al documento oficial de identificación (acta de nacimiento y/o DNI) y, por consiguiente, su identidad no ha sido inscrita en los registros oficiales (Registro del Estado Civil y Registro Único de Identificación de las Personas Naturales), lo que restringe su acceso a otros derechos y servicios que brinda el Estado.
2.5. Grados de Indocumentación
a. Indocumentación Absoluta: Se presenta cuando la persona no ha sido inscrita en el Registro del Estado Civil y, como consecuencia de ello, carece del acta de nacimiento y, por ende, no puede obtener el DNI.
b. Indocumentación Relativa: Comprende a las personas parcialmente documentadas, que están o estuvieron inscritas en el Registro del Estado Civil y/o en el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales, presentándose los siguientes supuestos:
11 Real Academia Española (RAE) Diccionario de la Lengua Española. Definición extraída de la página web www.
rae.es.
12 El artículo 3° de la Ley N° 29462, en cuya virtud se modifican, entre otros, el artículo 47º de la Ley N° 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, establece que para la inscripción de nacimiento se deberá presentar certificado de nacimiento o documento similar o, en su defecto, cualquiera de los siguientes documentos: partida de bautismo, certificado de matrícula escolar con mención de los grados cursados o de- claración jurada suscrita por dos (2) personas en presencia del registrador. El registrador no puede solicitar mayor documentación que la señalada.
- Personas con acta de nacimiento pero sin DNI.
- Personas cuyas actas de nacimiento presentan errores, omisiones o enmendaduras, que las tornan inadmisibles para el trámite del DNI.
- Personas afectadas por la destrucción, deterioro o pérdida de los libros registrales donde se encontraban asentadas sus actas de nacimiento.
- Personas que aún cuentan con una Libreta Electoral, documento que desde el año 2004 no tiene validez identificatoria ni legal.
- Personas que tienen DNI, pero no cuentan con el acta de nacimiento.
2.6. Ciudadanía
La Comisión considera que el Estado debe procurar la satisfacción legítima de los derechos fundamentales, velar por la equidad y la igualdad ante la ley entre los peruanos y peruanas, por lo que el Plan Nacional entiende la acepción de la ciudadanía en el sentido amplio, extendiendo este derecho a los niños, niñas y adolescentes como nacionales del Perú, a fin de que se genere en ellos el sentimiento de pertenencia a nuestro Estado y a la sociedad13.
13 Definición hecha para argumentar sobre si son las mujeres y hombres indígenas ciudadanos en nuestro país. Para mayor referencia, consultar Educación Electoral y Promoción del Voto de los Electores Indígenas y las Mujeres Rurales. Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), Elecciones Regionales y Municipales 2002, Lima, 2002, página 25.
Mujer de la comunidad nativa Urco Mariño - Región Loreto.
Niñas y niño de Indiana - Región Loreto.
SEGUNdA PARTE
III. Diagnóstico Situacional
3.1. Antecedentes
La indocumentación se constituye en un indicador de exclusión social que acrecienta la situación de vulnerabilidad de determinados grupos humanos, en la medida que reduce sus oportunidades de progreso y desarrollo limitándolos en el ejercicio pleno de sus derechos y libertades fundamentales, tornándolos, en muchos casos, invisibles para el Estado. Esta problemática se debe principalmente a causas tanto estructurales como coyunturales, las cuales demandan una intervención oportuna por parte del Estado.
En este contexto, siendo RENIEC el órgano rector del sistema de identificación en el marco de sus funciones constitucionalmente asignadas, desde el año 2003 viene implementando una política social de acercamiento a la ciudadanía, orientada a dotar del documento de identidad a las poblaciones tradicionalmente excluidas y en situación de vulnerabilidad, trabajando de manera consensuada y articulada con diversas instituciones.
Cabe agregar que, a efectos de visibilizar y atender de manera integral la problemática que afrontan las personas indocumentadas, el RENIEC en el año 2004 convocó a diversas instituciones del Estado y de la sociedad civil, - seleccionadas en función a sus competencias y experiencias de trabajo vinculadas con la temática del desarrollo social, la promoción, protección y defensa de los derechos ciudadanos, así como la atención a las poblaciones excluidas- para que integren la Comisión encargada de la elaboración, presentación y ejecución del “Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005 -2009”.
Dicho plan basó sus lineamientos de intervención en dos ejes fundamentales: la restitución de la identidad, para otorgar documentos de identidad a las personas indocumentadas; y la prevención de la indocumentación, para evitar el incremento de los no evidenciados en el país. Durante su ejecución se priorizó la realización de acciones de información y sensibilización sobre la importancia de una correcta documentación, dirigidas tanto a las autoridades como a la población, así como actividades orientadas a reducir y/o superar las barreras de orden económico, cultural, administrativo, legislativo y geográfico, que obstaculizan el acceso al registro de nacimiento y a la obtención del DNI de las poblaciones vulnerables. Flexibilizando los procedimientos de documentación, se vuelve más accesible el servicio registral.
Es de resaltar que, en mérito al trabajo consensuado entre el RENIEC, las instituciones del Estado y de la sociedad civil, se logró cumplir más del 85% de las metas trazadas en el referido instrumento de gestión pública (ver Anexo 01), siendo los logros más significativos la considerable reducción del universo de personas indocumentadas, la dación de las Leyes N° 28720 y 29312, que regulan la construcción de la identidad de los hijos de padres sin vínculo matrimonial, y el procedimiento de reposición de actas de nacimiento, matrimonio y defunción destruidas o desaparecidas por negligencia, hechos fortuitos o actos delictivos.
Asimismo, se consiguió la incorporación del componente de identidad en las encuestas censales, y la inclusión de la temática de identificación como política de Estado14 en las normas presupuestales y como indicador de gestión de los programas sociales y de los gobiernos regionales y locales.
No obstante, aún quedan tareas pendientes para abordar, de manera integral, la problemática de la indocumentación y contar con un marco jurídico adecuado a las demandas ciudadanas de documentación de los grupos humanos sumergidos en el anonimato (sin acta de nacimiento, sin DNI o con acta de nacimiento que debe ser previamente rectificada, reconstituida o repuesta). Asumiendo este reto, el RENIEC, en alianza con entidades del Estado, de la sociedad civil y de la cooperación internacional, formula y plantea la ejecución del nuevo “Plan Nacional Perú contra la indocumentación 2011-2015”, para erradicar la indocumentación y fomentar la construcción de una cultura que le garantice a todo peruano la sostenibilidad del derecho a la identidad, tal como toda sociedad moderna, justa y democrática exige.
3.2. Estimación de la Población Peruana Indocumentada
Nuestro ordenamiento constitucional consagra, en el artículo 44° de la Constitución Política, como deber primordial del Estado15, no sólo la defensa de la soberanía para proteger a la población de las amenazas contra su seguridad, sino también la obligación de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de la población, a fin de promover el bienestar general.
De esta responsabilidad de amparo estatal, destaca -como derecho básico para el ejercicio de los otros derechos- el derecho al nombre y a la identidad, sobre los cuales tiene competencia funcional el RENIEC que, como órgano rector del sistema de identificación, implementa mecanismos y articula esfuerzos para que todos los peruanos, en particular los que se encuentran en situación de vulnerabilidad, accedan, en igualdad de oportunidades, al reconocimiento y registro oficial de sus hechos vitales y actos civiles. Sin embargo, este propósito institucional exige conocer la magnitud del problema de la indocumentación.
Así, al 30 de abril del 2010, las proyecciones elaboradas por la Subgerencia de Estadística de la Gerencia de Planificación y Presupuesto del RENIEC, teniendo como base los datos del último Censo de Población y Vivienda 2007, señalan que en el Perú existe una población total de 29’764,951 peruanos, de los cuales 4’719,961 aún no cumplen con la etapa final del ciclo de documentación (no tienen DNI), lo cual, en términos porcentuales, representa el 15,86%. De la cifra total de personas, el 15,42%
corresponde a menores de 18 años de edad y la diferencia, 0,43%, corresponde a mayores de edad, que equivalen a 4’590,965 y 128,996, respectivamente, tal como se detalla en la siguiente tabla N°1.
14 El Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013, documento que define las estrategias para la mejora de la cali- dad del gasto, señala que la mala focalización y la falta o deficiente identificación de los beneficiarios genera en los programas sociales pérdidas por casi 1,000 millones de nuevos soles anuales. Es alta la cantidad de filtraciones, de duplicación de beneficiarios y de suplantaciones ( EsSalud detectó que no menos del 10% de su presupuesto anual financiaba suplantaciones). Para lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos, RENIEC plantea que los esquemas de focalización deben complementarse con la elaboración de un Registro Único de Beneficiarios en base al DNI.
15 Constitución Política del Perú de 1993.
Brigadas del RENIEC en comunidad Grau - Región Loreto.
