Un paso adelante, dos pasos atrás? La transparencia presupuestaria y el acceso a la información en México

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¿Un paso adelante, dos pasos atrás?

La transparencia presupuestaria y el acceso a la información en México

Jorge Romero León

Introducción

La aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) sentó las bases para el desarrollo de un sistema de información electrónico que hace más accesible una parte de la información presupuestaria. La operación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), la Ley misma y los mecanismos de información previstos en ella han revolucionado la forma en que las dependencias entregan información. Hoy se puede acceder, en la página de cada dependencia, a información clave.

A pesar de estos avances, las condiciones de transparencia de la información presupuestaria siguen rezagadas. La información que presenta la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no es exhaustiva ni clara y en ocasiones tampoco oportuna. México no cumple con los estándares internacionales de mejores prácticas presupuestarias. La percepción por parte de los usuarios de la información presupuestaria no es satisfactoria y no existen contrapesos entre poderes para garantizar una rendición de cuentas efectiva. Por si fuera poco, los cambios introducidos por la administración Fox al presupuesto representan un retroceso notable.

Avances

En la amplia diversidad de definiciones de transparencia presupuestaria hay puntos de coincidencia: la transparencia implica apertura y la posibilidad de conocer todo lo relacionado con el diseño, la instrumentación, el financiamiento, la fiscalización y evaluación de las políticas públicas. Requiere que “toda decisión gubernamental o administrativa, así como los costos y los recursos comprometidos en la aplicación

 Definición adaptada de: OCDE, OECD Best Practices for Budget Transparency (www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf); Guerrero Amparán, Juan Pablo, “La reforma a la administración pública mexicana en el nuevo régimen político ¿Por dónde empezar?

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de esa decisión, sean accesibles, claros y se comuniquen al público en general”. La transparencia presupuestaria es indispensable porque el presupuesto es el documento de política pública más importante en un país. Ahí se expresan las prioridades del gobierno y se reconcilian los objetivos de política con su instrumentación e impacto. Un componente indispensable de la transparencia presupuestaria es su oportunidad. La información presupuestaria debe estar disponible cuando importa, para orientar la discusión, definir el ejercicio o justificar una elección entre alternativas distintas de asignación de recursos escasos.

La LFTAIPG ha hecho más accesible alguna información presupuestaria, pero no necesariamente la ha hecho más clara, exhaustiva y oportuna. El artículo 7 establece qué información deben publicar las dependencias, incluyendo la remuneración mensual por puesto, la información sobre el presupuesto asignado y su ejecución, los resultados de las auditorías y el diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio. A estos requerimientos se suma un portal de internet con la información fácilmente disponible y la información de contacto de las unidades de enlace. En la práctica, hay información presupuestaria fácilmente accesible en internet.

Además de la información que publica cada dependencia, el IFAI ha creado un portal de obligaciones de transparencia y cada dependencia tiene un vínculo a este portal.

Tres “clicks” bastan para acceder a la información referente al presupuesto aprobado y ejercido. Si alguien quiere saber qué programas tiene la Secretaría de Desarrollo Social y los recursos que ejerce, basta con seguir la concatenación de vínculos de su página, a la del IFAI, a la de Hacienda, sin necesidad de conocer a fondo el presupuesto.

A esto se suman otros avances, vinculados con reformas al sistema de presupuestación.

Desde 004, el gobierno federal ha diferenciado los recursos asociados a programas y proyectos de inversión y los reporta más claramente. De igual forma ha mejorado la información presentada en los proyectos de presupuestos y en los informes trimestrales.4

Desde 003, el Ejecutivo presenta un Informe de Avance de Gestión equivalente a los informes de medio año recomendados por las mejores prácticas internacionales.

2 Ibid.

3 OCDE, op. cit., p. 3.

 Esta mejoría se debe a las exigencias cada vez más puntuales que hacen los legisladores en relación con la información. La SHCP se ve obligada por el Legislativo a presentar información más detallada y puntual. (Pérez Argüelles, Mariana y Romero León, Jorge, Transparencia en el presupuesto público: los desafíos de la rendición de cuentas, México, Fundar, 2006, pp. 27-31. Disponible en http://www.fundar.org.mx/PDF%20Avances%20y%20Retrocesos/01.pdf).

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Por último, dos reformas legales de amplia envergadura han creado mejores prácticas en términos de información y fiscalización: la reforma que crea la Auditoría Superior de la Federación (ASF), que ha venido desempeñando un papel destacado; y la creación de la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que establece parámetros de mediano plazo, enlista la información que debe contener el presupuesto y da mayor certidumbre al proceso de planeación y programación. En suma, hay información mejor presentada y más accesible.

Sin embargo, los esfuerzos de evaluación de la transparencia presupuestaria han reflejado consistentemente la insuficiencia de estos avances. El Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 00 califica la transparencia presupuestaria en México con apenas 53.8, donde 0 es “nada transparente” y 00 es “completamente transparente”. Si bien esta calificación representa un avance respecto del Índice anterior, sigue muy por debajo del nivel “satisfactorio”. La variable de participación ciudadana tiene apenas 

por ciento de respuestas positivas; control sobre funcionarios públicos y oportunidad de la información tienen 0 y 4 por ciento de respuestas positivas, respectivamente.

El Cuestionario de Presupuestos Abiertos, del Proyecto Internacional de Presupuesto, basado en un análisis especializado y mecanismos de corroboración por peritos anónimos independientes, también otorga baja calificación a México, colocándolo en el lugar 

de 9 países.7 Una encuesta reciente de la OCDE a los funcionarios públicos encargados del presupuesto sitúa a México en un nivel intermedio o bajo en todas las variables relevantes.

Algo está mal, evidentemente. Las condiciones de transparencia presupuestaria están lejos del ideal. No se cumple con las mejores prácticas; el marco legal y las prácticas del proceso presupuestario no promueven un entorno participativo, con contrapesos reales, donde la información sea exhaustiva, clara y oportuna.

5 Ibid., pp. 34-41.

6 Véase http://www.fundar.org.mx/indice2005/index.html y http://www.fundar.org.mx/indice2005/docs/paises/ReporteMexico2005.pdf.

7 Véase Pérez Argüelles, Mariana, Iniciativa de Presupuestos Abiertos 2006, México, Fundar, 2006 (http://www.fundar.org.mx/PDF/

IPA%20Documento%20Final%20FINAL%20_MP_.pdf); y http://www.openbudgetindex.org/.

8 Bas, Maria y Curristine, Teresa, Resultados de la encuesta de la OCDE, “Procedimientos y Prácticas Presupuestarias en los países de América Latina” (borrador), disponible en http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/2/27472/GOV-PGC-SBO%202007%203%20-

%20Draft%20results%20of%20LA%20database%202007-SPANISH.doc.

Ideas para creación de un gobierno transparente, responsable y cercano a la ciudadanía”, CIDE, Documento de Trabajo núm. 89, División de Administración Pública.

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Limitaciones

Los principales defectos del proceso presupuestario en México están asociados con su cerrazón, ya que no existen mecanismos de participación ciudadana; con la información, que muchas veces no es accesible o no se presenta de manera oportuna; con la ausencia de contrapesos efectivos para garantizar una gestión pública responsable y sensible; y con el excesivo poder que ejerce Hacienda, que se ha convertido en un superministerio que dicta los parámetros de asignación y negociación del gasto, ejerce recursos excedentes considerables y se caracteriza por la opacidad. Las limitaciones prevalecientes son de dos tipos: asociadas con el marco legal y con las prácticas y la dinámica política imperante en el proceso presupuestario.

1. Limitaciones legales

La LFTAIPG no basta para garantizar la transparencia presupuestaria. El citado artículo 7 establece que la información “deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por las personas y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad”. Este precepto está sujeto a interpretación y el único mecanismo establecido para garantizar su cumplimiento son las recomendaciones que el IFAI haga a las dependencias. Si la información que presenta la SHCP no es clara o no es oportuna no hay manera de obligarla a clarificar o presentar con celeridad la información. El IFAI no puede (o no ha intentado) obligar a la SHCP a presentar la información de otra manera.

Hacienda, por su parte, ha aprovechado el margen de discrecionalidad que la Ley le permite.

El marco legal presupuestario es inadecuado. La nueva Ley de Presupuesto no transparenta el proceso de discusión del presupuesto y limita a los legisladores, que deben sustentar sus propuestas de reasignación con criterios muy detallados. Además, no incorpora mecanismos de participación ciudadana. La participación brilla por su ausencia, a pesar de su importancia para hacer aplicable el derecho a saber.

La ASF tiene limitada capacidad de sanción, por lo que el control de la función pública sigue dependiendo excesivamente de la buena voluntad del Ejecutivo. En los últimos cuatro años, la Comisión de Vigilancia del Congreso no ha dictaminado el Informe del Auditor sobre la Cuenta Pública. A esto se suman un par de resoluciones de la Suprema Corte, que

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limitan las facultades de la ASF en dos temas centrales para la rendición de cuentas: las irregularidades asociadas con el rescate bancario y los fideicomisos públicos.9

2. Limitaciones prácticas

Sobre la base de las limitaciones legales se ha desarrollado una serie de prácticas viciadas que contravienen la transparencia. La SHCP no sólo impone términos y condiciones a las dependencias en la asignación de recursos y los criterios de evaluación, sino que ha reafirmado su poder y control de la información presupuestaria. Esto quedó ejemplificado en 003, cuando eliminó el tomo analítico del gasto y desvinculó la evaluación del desempeño de los programas. De un tajo, la SHCP redujo de manera considerable la información disponible para monitorear los programas e introdujo cambios que imposibilitan evaluar su impacto.0

A esto se suma la falta de claridad en la información que entrega la SHCP, especialmente en materia de recaudación. No publica las bases de cálculo de sus previsiones de crecimiento e ingresos, ni la base gravable. Esta falta de claridad permite al Ejecutivo disponer de un monto extraordinario de recursos excedentes no petroleros. Tan sólo en

00, la SHCP ejerció recursos tributarios excedentes que representaron 16 por ciento más de lo originalmente previsto (9.4 por ciento en 00). Estos montos son mayores que lo que planeaba recaudarse con la inconclusa reforma fiscal de 003. Es importante obligar al Ejecutivo a ejercer esos recursos con mayor transparencia, a fin de ir acotando sus espacios de discrecionalidad.

Esta misma circunstancia explica por qué usuarios de la información presupuestaria consideran que ésta no se presenta con oportunidad, no es exhaustiva, ni suficientemente clara: para cuando el Ejecutivo informa de estos recursos ya ha dispuesto cómo ejecutarlos sin la participación del Congreso. Cuando el Congreso es informado, no puede incorporar la información en la discusión del siguiente presupuesto. Cuando la ASF hace observaciones, se enfrenta a un marco legal limitado. ¿Y el ciudadano? Ausente.

Irremediablemente ausente de estos procesos, fundamentales por su importancia en la determinación de las prioridades.

9 Controversias constitucionales 91/2003 y 84/2004, interpuestas por el Ejecutivo. La resolución de la Corte invalida las observaciones de la ASF. El fallo 84/2004 es especialmente claro: la ASF queda impedida para auditar los ingresos por concepto del fideicomiso para trámites aduanales y se dejan sin efecto los pliegos de observación ya emitidos. Véase http://www.scjn.gob.mx/moduloinformes/

buscar.asp?nexp=20040008400&asunto=9 y http://www.scjn.gob.mx/moduloinformes/buscar.asp?nexp=20030009100&asunto=9.

10 Ver Ortiz, Alejandro y Romero, Jorge, Información, transparencia y rendición de cuentas en el Presupuesto de Egresos de la Federación: propuestas de transparencia en el gasto para la Convención Nacional Hacendaria. México, Fundar, 2003.

 Ver SHCP, Cuenta Pública 2005, e Informe Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda, cuarto trimestre de 2006.

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Perspectivas y recomendaciones

Las perspectivas de cambio son magras, pero hay razones para ser optimistas. En lo que va de la legislatura se han introducido dos docenas de iniciativas para reformar la LFPRH, a fin de hacerla más clara. La reforma pendiente al artículo º constitucional, para hacer equivalente el derecho de acceso a la información en todo el país, es un buen inicio, pero no cambia el fondo de las deficiencias en materia presupuestaria. En tanto Hacienda siga ejerciendo control férreo y no se fortalezca a otras dependencias y al Legislativo, la opacidad y el ejercicio discrecional de los recursos seguirán siendo norma.

Es importante fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas horizontal, involucrar más a las comisiones en la discusión del presupuesto y transparentar el proceso de asignación y negociación de los recursos. Esto puede lograrse con modificaciones a la LFPRH, para incorporar mecanismos formales de participación ciudadana y establecer claramente qué información debe presentar la SHCP, incluyendo las bases de cálculo y una explicación detallada de exenciones fiscales. Debe recuperarse el tomo analítico del presupuesto, para saber exactamente en qué se gastan los recursos de cada programa.

Sería deseable, además, obligar al Ejecutivo a informar antes de ejercer los recursos excedentes, o destinarlos a un fondo acumulativo para el siguiente ejercicio fiscal. Por su parte, la Ley de la ASF debe reformarse para ampliar sus facultades y establecer mecanismos de sanción.

Aun sin cambios legales, hay acciones que todos los actores involucrados pueden realizar:

el Ejecutivo ha limitado la creación de fideicomisos opacos y ha firmado un convenio para dar celeridad a las recomendaciones de la ASF. La SHCP puede mejorar la calidad de su información e informar a la sociedad durante la formulación del presupuesto de las alternativas elegidas y criterios que las sustentan. El propio IFAI podría hacer suya la causa de la transparencia presupuestaria y formular recomendaciones específicas en este sentido. Los legisladores pueden abrir el proceso de discusión a la sociedad, dictaminar los informes de la ASF en tiempo y forma y obligar al Ejecutivo, por medio de sus funciones de control y evaluación, a cumplir con las recomendaciones y observaciones.

El problema de esta vía, sin embargo, es que depende de la voluntad de los actores políticos. La sociedad sigue al margen. Por ello es deseable que las organizaciones civiles involucradas en el análisis de presupuestos y políticas públicas hagan un esfuerzo por cerrar la brecha entre la información presentada y la deseable; que fuercen la apertura de los procesos cerrados. Que hagan suyo el derecho a saber, exigiendo cada vez más detalles y difundiéndolos. De esta exigencia han dependido muchas de las reformas logradas hasta hoy. De ella seguirán dependiendo las reformas por venir.

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