ANÁLISIS AL PROYECTO DE LEY QUE EXTIENDE EL POSTNATAL EN CHILE La letra chica de la promesa de Piñera

(1)

ANÁLISIS AL PROYECTO DE LEY QUE EXTIENDE EL POSTNATAL EN CHILE La letra chica de la promesa de Piñera

Paper de Profundización del Seminario Procesos Legislativos en Chile, para optar al grado de Licenciado en Ciencia Política

ANÁLISIS A LA FORMACIÓN DE LEY FORTALECIMIENTO Y TRANSPARENCIA DE LA DEMOCRACIA

Control a la influencia del dinero en la política chilena

Paper de Profundización Seminario Procesos de Formación de Políticas Públicas, para optar al grado de Licenciado en Ciencia Política

CARLA PAOLA ESPINOZA GÜEMES

Profesor Seminario Avanzado: Enzo Nápoli Sepúlveda Profesor Seminario Avanzado: Guillermo Campero Quiroga

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES E HISTORIA ESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA

Santiago, Chile 2017

(2)

2 Dedicatoria

A mis padres, por ser los seres más incondicionales en mi vida, por apoyarme en cada decisión que he tomado y sobre todo en la finalización de esta etapa.

A mis hermanos, que pese a la distancia siempre estuvieron cuando más los necesité.

A mis abuelos, sobre todo a la Juanchi, por estar siempre preocupada de mis estudios.

En fin, gracias vida.

(3)

3

Tabla de Contenidos

Análisis al proyecto de ley que extiende el postnatal en Chile: La letra chica de la promesa de Piñera

1. Introducción………. 8

2. Discusión Bibliográfica………. 10

3. Metodología……… 15

4. Discusión y Resultados……… 15

5. Conclusiones y Recomendaciones………. 27

6. Bibliografía………. 29

Análisis a la formación de ley Fortalecimiento y transparencia de la Democracia: Control a la influencia del dinero en la política chilena 1. Introducción……… 34

2. Metodología……… 36

3. Marco Conceptual………. 36

4. Elección y Relevancia………... 46

(4)

4

ANÁLISIS AL PROYECTO DE LEY QUE EXTIENDE EL POSTNATAL EN CHILE La letra chica de la promesa de Piñera

Paper de Profundización del Seminario Procesos Legislativos en Chile, para optar al grado de Licenciado en Ciencia Política

Profesor Seminario Avanzado: Enzo Nápoli Sepúlveda

(5)

5 Resumen

El Siguiente paper académico tiene por finalidad dar a conocer la relación entre Poder Ejecutivo y Legislativo cuando se tramita un proyecto que finalmente será ley.

Es por ello que a través de una revisión bilbiográfica se verá el comportamiento entre actores que finalmente deciden a través de sus votos lo que se legisla, de esta manera se analizará el proyecto de ley que extiende el posnatal en Chile.

(6)

6 Índice

1. Introducción……… 8

2. Discusión Bibliográfica………. 10

3. Metodología………... 15

4. Discusión y Resultados……… 15

4.1 Primer Trámite Constitucional: Discusión y votación en el Senado………. 19

4.2 Negociaciones entre Ejecutivo y Legislativo……… 22

4.3 Segundo Trámite Constitucional: Discusión y votación de Diputados……… 23

4.4 Tercer Trámite Constitucional: Revisión final por parte del Senado………. 25

5. Conclusión y Recomendaciones……… 27

Índice de Tablas Tabla N° 1……….. 18

Tabla N° 2……….. 20

Tabla N° 3……….. 21

Tabla N° 4……….. 22

(7)

7

Tabla N°5……… 24

Tabla N° 6……….. 25

Tabla N° 7……….. 26

Tabla N° 8……….. 27

Índice de Gráficos Gráfico N° 1……… 17

Gráfico N° 2……… 17

(8)

8 1. Introducción

La tasa de natalidad en Chile está disminuyendo de manera exponencial en los últimos 20 años. Según los datos entregados por el Instituto Nacional de Estadísticas (2010) el promedio de hijos por mujer en el año 1990 era de 2,7 mientras que el año 2010, llegó a 1,89. Una de las principales causas de este problema es el rol de las mujeres en el mundo laboral, que las lleva a posponer la maternidad por la incompatibilidad con el trabajo. Para revertir esta situación, representantes de todo el espectro político han propuesto medidas que eviten la caída de los índices de natalidad.

Durante la campaña presidencial del 2009, el candidato de la Coalición por el Cambio, Sebastián Piñera propuso como uno de los ejes centrales de su programa de gobierno, la ampliación del pre y posnatal. Para ese entonces, estaba vigente el permiso prenatal, el cual consistía en otorgar seis semanas y en el caso del posnatal, doce semanas. El proyecto de Piñera contemplaba mantener las seis semanas en el prenatal, abriendo la posibilidad de dejar cuatro semanas para el prenatal y dos traspasables al postnatal. Para el post natal, se duplicarían el número de semanas vigentes en la ley.

Ya como presidente el 2011, Piñera hace efectiva su propuesta y envía el proyecto de ley justificando que “Chile no alcanzará el verdadero desarrollo social y económico si hombres y mujeres no pueden participar activamente del mundo laboral y compartir más equitativamente las tareas del hogar y crianza de los hijos”

(BCN Ley N° 20.545 2011, 10).

El proyecto ingresado por el Ejecutivo el 28 de febrero de 2011, contemplaba

“modificar la norma sobre protección de la natalidad e incorpora el permiso posnatal parental” (BCN Ley N° 20.545 2011, 6). Las modificaciones que consideraba el proyecto recaían en la ley vigente del Código del Trabajo Título II Libro II.

Para hacer efectivas las modificaciones a la ley, se requería un quórum calificado correspondiente 4/7 de los Senadores y Diputados en ejercicio, ya que regulaban los derechos a la seguridad social que la Constitución avala. La propuesta inicial del

(9)

9

mensaje, más allá de la ampliación de tres meses adicionales, centró su discusión en la implicancia de fuero maternal, el universo de mujeres trabajadoras que cubrirían estos tres meses adicionales, así como también la cobertura del subsidio que otorgaría el Gobierno.

El oficialismo, el año 2011 contaba sólo con 45% de los escaños en el Senado, mientras que en la Cámara de Diputados con un 48%. Estos porcentajes, llevarán a un riguroso estudio del proyecto entre los Congresales del oficialismo que deseaban la pronta aprobación, así como también de la oposición quienes tomaron un rol más obstruccionista ante los cambios propuestos debido al alto quórum que se requería para la modificación.

De esta manera, se analizará la interacción entre poderes y las respectivas potestades que tienen para incidir, desde que se presenta el proyecto a la formulación final de la política. El análisis de las votaciones y las estrategias de congresales de ambas cámaras, actores del Ejecutivo, así como también actores extra-institucionales, será fundamental para entender la cooperación y negociación que existió entre un Congreso trabajable como el que presenta Chile y un Ejecutivo En el periodo de tramitación de este proyecto, existió cooperación y negociación, observando la idea de un “Congreso trabajable”, lo que permitió fortalecer el proyecto en debate.

¿Qué factores son los que explican que el Ejecutivo accediera a negociar su propuesta inicial? La presente investigación busca ver los mecanismos que utilizó tanto el Ejecutivo como los congresales para la negociación de tres puntos controversiales del proyecto.

(10)

10 2. Discusión Bibliográfica

El marco institucional de Chile desde 1990 se ha caracterizado principalmente por poseer un presidencialismo exacerbado y un sistema electoral binominal, que genera dos coaliciones partidarias, los cuales determinarán la relación entre Ejecutivo y Legislativo en el proceso de tramitación de un proyecto de ley.

“El Presidente de la República tiene un control preponderante de la agenda gubernativa en virtud de sus poderes constitucionales, en tanto que al Parlamento le corresponde aprobar las leyes, con el añadido de que el Poder Ejecutivo tiene el carácter de colegislador que envía proyectos al Congreso y procurar lograr su despacho” (Boeninger 2008, 193).

Toro (2007) argumenta que el Ejecutivo necesita del apoyo del Congreso para la aprobación de los mensajes que envía. El autor utiliza el argumento de Siavelis para plantear que, la relación constante entre Ejecutivo y Legislativo, ha llevado a “una minimización de los conflictos y a una tendencia a negociar los acuerdos” (Siavelis, 2002 en Toro 2007, 28). Por negociar se entiende que “el Presidente hace concesiones efectivas respecto de las medidas propuestas a fin de granjearse la buena voluntad de la legislatura” (Cox y Morgenstern 2001, 375).

Frente a las facultades legislativas del Ejecutivo que propone Siavelis (2002), Aninat (2006), responde que no es del todo cierto, puesto que esta interacción responde a otro factor como el sistema electoral, en el cual “para hacer cambios en las materias de ley, el presidente chileno necesita contar con el concurso de la oposición, lo que refuerza el poder del congreso en el proceso legislativo” (Aninat 2006, 129).

Para Cox y Morgenstern (2001), la relación entre poderes se puede asimilar a un juego secuencial donde el primer movimiento del Ejecutivo, determinará la estrategia que utilizará el Congreso. Por tanto, puede ser considerado como un juego de veto bilateral. Del mismo modo, Aninat (2006) afirma que el Presidente no puede modificar el statu quo de manera unilateral pero sí puede controlar la agenda legislativa a través de las urgencias; (inmediata, correspondiente a seis días para ser tramitado, suma; quince días y simple, treinta días), puede agregar o quitar articulados (veto), pero actuando en conjunto con el Congreso.

(11)

11

Respecto al uso y tipo de urgencias, Alemán y Navia (2009), agregan que los legisladores están en desacuerdo con la utilización de las urgencias de ley, puesto que interfiere con la lista de temas del Congreso, obligándolos a actuar en un tiempo determinado. Por lo tanto, son “una herramienta de negociación útiles y convincentes para la toma de decisiones legislativas”¹ (Alemán y Navia 2009, 404), que provee al Ejecutivo con un importante poder para incidir en la agenda parlamentaria. Si el Ejecutivo considera que no logrará los votos necesarios para la aprobación de proyectos en los trámites constitucionales, el Presidente puede recurrir al uso de alguno de estos tipos de urgencias.

A esto, se agrega que “también son una poderosa herramienta de negociación con la que se pueden manejar los tiempos de discusión parlamentaria, presionar al bloque de oposición o quitar la urgencia para prolongar la discusión parlamentaria”

(Napoli y Navia 2012, 146).

Se debe tener en cuenta que los proyectos ingresados vía mensaje tienen mayor probabilidad de ser aprobados respecto a las mociones. Berríos y Gamboa (2006), hacen un estudio entre los años 1990-2006, del cual sostienen que “la capacidad de los parlamentarios para presentar proyectos de ley está muy limitada por la amplitud de la iniciativa exclusiva del Presidente” (Berríos y Gamboa 2006, 110).

Sin embargo, Berríos y Gamboa (2006), muestran que el porcentaje de leyes aprobadas en los primeros años de los noventa, el 90,1% pertenecían a iniciativas del Presidente, mientras que entre 2000-2006, disminuye al 64,6%.

En síntesis, los poderes constitucionales del Mandatario solo le podrán servir en un ambiente de cooperación, negociación e interacción con otros actores involucrados en el proceso. Esto se debe los diversos puntos de vista que puedan existir en el proceso de tramitación de una ley enviada por el Presidente, sobre todo si el Ejecutivo no cuenta con la mayoría en el Congreso o incluso, debatir con congresales que, a pesar de ser de su coalición, no pertenecen al mismo partido y esto generará controversias.

1 Traducción propia

(12)

12

No obstante, al igual que el Ejecutivo, el Legislativo posee mecanismos legales que le permiten tener poder o influencia en la tramitación de proyectos de leyes, dando paso a un balance entre poderes. Presidentes proactivos y legislaturas reactivas es lo que Cox y Morgenstern (2001) denominan al peso y contrapeso de los poderes.

Los autores realizan una tipología de las legislaturas en América Latina dependiendo del tipo de la estrategia presidencial, situando a Chile en una legislatura negociadora con un presidente coalicional. “Las legislaturas negociadoras serán aquellas que le exigen tener voz y voto en la discusión de las decisiones” (Cox y Morgenstern 2001, 376).

Del mismo modo, Berríos y Gamboa (2006), sostienen que la influencia del legislativo ante el proceso de formulación de políticas está dada en el debate, en las votaciones, así como también la conformación de comisiones especiales; esto se debe a los cambios institucionales desde el 2005 que le otorgan mayores atribuciones al Senado y a la Cámara de Diputados.

Por su parte, Visconti (2007), destaca la acumulación de experiencia en el Congreso, generándose incentivos para competir nuevamente por su escaño haciendo su labor legislativa más efectiva. Estos altos niveles de productividad pueden explicarse por la inexperiencia del primer año de Gobierno, dándose paso a una “luna de miel” para el Ejecutivo. De esta manera, el Congreso “puede optimizar sus utilidades ya que maneja información más acabada, en cambio, el Ejecutivo participa por primera vez y carece de información relevante” (Visconti 2007, 107).

Llanos y Sánchez (2006), argumentan sistema de peso y contrapeso está dado también por el bicameralismo del Congreso, esto debido al alto grado de institucionalización que presenta Chile. Ambas cámaras, representan diferentes intereses, otorgando “estabilidad a los procedimientos legislativos, y una mejor calidad de la legislación”² (Llanos y Sánchez 2006, 135). Sostienen, que las reglas para elección de Senadores son más exigentes, contando con mayor nivel educativo

2 Traducción Propia

(13)

13

y mayor experiencia en el cargo político, esto debido al número reducido de actores, los años que ejercen y con esto la probabilidad de ser reelectos. Esto hace que el debate más minucioso de temas controversiales en el procedimiento se de en el Senado. Por otro lado, Nolte (2002) destaca las funciones del Senado en los sistemas bicamerales, que pueden “controlar el poder, aumentar la eficiencia del proceso y mejorar la calidad de la legislación a través de mandatos más largos, menos miembros; hecho que puede facilitar el proceso de negociación” (Nolte 2002, 11). Este tipo de facultades que posee el Senado puede servir como un punto de veto técnico para mejorar o corregir el proyecto.

Alemán y Pachón (2008), sostienen que el Bicameralismo en Chile, genera que el comportamiento tanto del Senado como de la Cámara de Diputados sean distintos, así en el Senado existe mayor tecnicismo en la discusión de articulados, mientras que en la Cámara Baja puede darse una discusión más expedita y no tan minuciosa esto puede darse cuando la “cámara de origen rechaza las enmiendas hechas por la cámara revisora, y cuando la cámara revisora rechaza el proyecto aprobado por la cámara de origen” (Alemán y Pachón 2008, 7). En este caso, el poder Legislativo tiene la potestad de crear comisiones mixtas que buscan resolver la disputa entre un grupo de Senadores y Diputados (5 de cada cámara), cuyo objetivo es solucionar las divergencias surgidas entre ambas cámaras durante la tramitación de un proyecto de ley, aun cuando existen presidentes institucionalmente poderosos.

Alemán y Pachón (2008), realizan un estudio de las comisiones mixtas de Colombia y Chile, en donde en Chile, las comisiones mixtas pueden alterar todo el proyecto si es necesario para generar consenso entre cámaras, de lo contrario no se llegaría a la aprobación final. Además, deben prever una posible estrategia presidencial como lo es la utilización del veto frente a lo que proponen, o utilizar algún tipo de urgencias para presionar a la pronta deliberación por lo que deben estar abiertos a negociar tanto en sus cámaras como con el Ejecutivo. Queda demostrado, que “el poder de definir el texto final depende en gran medida de la cantidad de información que tengan las CC sobre las preferencias del presidente y de las respectivas cámaras”

(Alemán y Pachón 2008, 31).

(14)

14

Además de los actores formales del proceso, el sistema institucional chileno, también la intervención de actores extra-institucionales en el proceso de deliberación, como por ejemplo los centros de estudios.

Cociña y Toro (2009), realizan un estudio sobre el impacto de los centros de estudios en Chile desde 1990. De acuerdo con los autores, existen centros de estudios supra partidarios (entendiéndose que prestan asesorías a las coaliciones) y partidarios (representan a un determinado partido), que buscaran influir en la agenda legislativa dependiendo de sus objetivos políticos. Los autores, y basándose en estudios de Stone (1990), denominan “policy seeker” a los centros de estudio que “buscan maximizar su influencia en el desarrollo de las políticas públicas”

(Cociña y Toro 2009, 111).

Moreno (2010), agrega que, si bien no hay consenso respecto a la definición de los centros de estudio, los “think tanks centran sus actividades en investigación sobre cuestiones económicas y de políticas públicas, con el objeto de ayudar a que los asuntos públicos se gobiernen de la manera más eficaz posible” (Moreno 2010, 107). Además, agrega que es indispensable saber la orientación ideológica puesto que estos representan determinados intereses y que lo que propongan está estrechamente relacionado con la ideología.

En síntesis, durante el proceso de tramitación de una ley en Chile, el Ejecutivo cuenta con grandes potestades que le otorga la Constitución, pero a la vez, se ve contrarrestado por el poder Legislativo. A su vez, un Congreso bicameral fomenta las diferencias de posturas y decisiones de las cámaras. De esta manera, en el proyecto de ley que se analizará, se verán todos los mecanismos que los actores utilizan para promulgar una correcta ley.

(15)

15 3. Metodología

Esta investigación, basada en el método cualitativo, utilizará técnicas explicativas que sirven para observar un fenómeno político, identificando las causales que llevan a la interacción de actores, a partir de un estudio de caso. Este tipo de estudio,

“tiene el gran mérito de permitir al estudioso con poco tiempo y recursos modestos analizar con atención por lo menos un caso” (Collier 1991, 54).

Mediante el testeo de teoría, se procurará buscar las implicancias entre las causas y los resultados en función del conocimiento teórico y empírico presentado respecto al comportamiento y técnicas utilizadas de todos los involucrados en la formulación de políticas.

La recolección de datos para el posterior análisis entre lo teórico y lo que se ve en el Congreso chileno, se hará mediante los datos oficiales digitales de la historia de la ley 20.545, incluyendo las intervenciones de las Comisiones, opiniones de actores extra institucionales.

Las discusiones que se darán entre los Congresales y las intervenciones del Ejecutivo se centrarán primordialmente en tres articulados los que finalmente abordará esta investigación.

4. Discusión y Resultados

Previo al envío del proyecto, en abril del 2010, el Gobierno crea la comisión asesora presidencial denominada “Mujer, trabajo y maternidad” presidida por María Gracia Cariola. La Comisión tenía como objetivo respaldar con estudios los contenidos del proyecto de ley.

El proyecto fue impulsado por el Ejecutivo el 28 de febrero de 2011, con carácter de urgencia simple. Para alcanzar su objetivo, la iniciativa generaba modificaciones en los artículos 195 al 201 del Código de Trabajo en las siguientes materias:

(16)

16

(a) El aumento a 12 semanas en cuanto al postnatal. Estas pueden ser traspasadas al prenatal como también al permiso del padre. También se fija que el permiso es irrenunciable y no es causal de despido por parte del empleador;

(b) Si la embarazada y posteriormente el recién nacido tiene problemas de salud, se otorgarán semanas complementarias al tratamiento que se requiera;

(c) En los casos de tuición judicial, si los niños son menores a 6 meses, los tutores de igual forma pueden acceder al permiso de postnatal.

(d) En el caso de que el recién nacido tenga una enfermedad grave (diagnosticada previamente por un médico), el padre también puede acceder al permiso. Sin embargo, el subsidio en cualquier sea el caso, se contempla de acuerdo con el sueldo de la madre;

(e) El subsidio consta de 30 unidades de fomento. Pero, si este no cubre el sueldo de quien solicita el permiso, puede integrarse a la jornada laboral de forma reducida.

(f) En cuanto al fuero maternal, este regirá durante el embarazo y un año después de este;

(g) Las beneficiarias que pueden solicitar el permiso pre y postnatal son, quienes registren 12 o más meses de afiliación con anterioridad al inicio del embarazo; las mujeres que registren 8 o más cotizaciones; y, la última cotización tiene que ser por contrato fijo, o servicio.

Son estos tres últimos puntos, en los que se enfocará el análisis de esta investigación. Cabe destacar, que el Congreso en el 2011, estaba compuesto de la siguiente manera: En el Senado, la Alianza por Chile tenía 17 escaños, Concertación 19, y los 2 restantes pertenecían a independientes.

Por otro lado, en la Cámara de Diputados, la Alianza por Chile tenía 58, Concertación 54 y los 8 restantes pertenecían a otros partidos.

(17)

17

Gráfico 1: Conformación del Senado chileno año 2011

Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales Biblioteca Congreso Nacional

Gráfico 2: Conformación de la Cámara de Diputados chilena año 2011

Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales Biblioteca Congreso Nacional

El número de escaños que posee cada coalición será crucial a la hora de alcanzar los votos necesarios para aprobar el proyecto. Dado que el proyecto modifica la

45%

50%

5%

Alianza por Chile Concertación Independientes

45% 48%

7%

Alianza por Chile Concertación Otros

(18)

18

normativa vigente sobre, derechos de protección social, es que se requería mayoría absoluta (50% +1) de los Senadores y Diputados en ejercicio³. Es decir, se necesitan 19 votos en el Senado y 60 en la Cámara de Diputados.

Ingresado el proyecto, le corresponde al Senado en primera instancia analizarlo. Al tratar temas respecto a la salud de los recién nacidos y el trabajo de la madre, se crea la Comisión Unida⁴ de Trabajo y Previsión Social y Salud además de la Comisión de Hacienda debido al subsidio estatal. En ambas Comisiones, se aprueba por unanimidad la idea de legislar. Sin embargo, los ejes (e), (f) y (g) mencionados anteriormente, son los que causaron más controversia abriéndose al debate respecto a las indicaciones de las respectivas comisiones.

La tabla N°1, muestra lo que se legislaba antes y lo que propone el proyecto:

TABLA N°1:

Postnatal de 3 meses Proyecto ingresado: Cubre los 3 meses adicionales Tope

Monetario

Hasta 66 UF Hasta 30 UF (los tres meses adicionales)

Fuero 1 año finalizado el postnatal 1 año después del parto

Universo 40% más pobre 20% más pobre

Fuente: Elaboración propia en base a Código de Trabajo (2010), proyecto de ley boletín 7526-13

3 Ver artículo 63 Constitución Política de la República

4 Las comisiones son grupos de trabajo integrados por 5 senadores o 13 diputados cuya función es permitir el estudio detallado de los proyectos de ley y demás materias sometidas a conocimiento.

Usualmente reciben la opinión de expertos en la materia de que se trate y se ofrecen audiencias a organizaciones de la sociedad civil interesadas en el tema. Están compuestas proporcionalmente por parlamentarios de todos los partidos políticos. En el caso de una comisión unida, estas se encuentran compuestas por dos o más comisiones, cuando las materias sometidas a estudio tienen relación con más de una de ella (BCN).

(19)

19

En cuanto al fuero maternal⁵ y al universo de mujeres que cubría este proyecto, se pronunciaron las Comisiones Unidas, mientras que, a lo referente al tope monetario, lo hizo la Comisión de Hacienda. La polémica de estos tres ítems hace que, dentro de toda la tramitación, congresales tanto del oficialismo como de oposición, actores del Ejecutivo y actores extra institucionales quisieron dar a conocer la postura de cada parte.

De esta manera, en el Senado se abre paso a la votación en particular sobre artículos específicos. La primera votación se enfocó en el punto (e); tope al subsidio hasta 30 UF para los tres meses adicionales al postnatal. Es decir, las mujeres que tenían una remuneración mayor a 30 unidades de fomento, la nueva ley les impedía que, en los tres meses adicionales a su posnatal, las mujeres pudieran recibir la totalidad del subsidio.

4.1 Primer Trámite Constitucional: Discusión y votación en el Senado De esta manera, por parte del Ejecutivo, recurre al Congreso la Ministra Carolina Schmidt (ministra del SERNAM) en el cual señala que “El proyecto no modifica ningún derecho adquirido, pero establece el nuevo régimen de postnatal parental de igual manera para todos los trabajadores, es decir, con tope de 66 UF imponibles” (Ley N° 20.545 2011, 657).

Alberto Espina (RN), argumentando a favor sobre lo que se proponía desde un comienzo sostiene que “Si se elimina el tope de las 30 UF, se aumentan los gastos del Estado, porque se incrementan los recursos para subsidiar a las mujeres” (Ley N° 20.545 2011, 411).

El voto en contra a esto, del Senador Fulvio Rossi (PS), argumentaba que “El Gobierno quiere limitar el derecho de posnatal a las mujeres que perciben más de

5 El fuero maternal consiste en la imposibilidad, por un período determinado, de que la mujer sea despedida de su trabajo o que el empleador o quien lo represente ponga término a la relación laboral

(20)

20

30 y menos de 66 UF de remuneración. Mujeres que no son ricas, sino de clase media, profesionales esforzadas” (Ley N° 20.545 2011, 420).

Uno de los actores extra parlamentarios que quiso dar a conocer su punto de vista respecto a este punto fue Comunidad Mujer, agregando que “El monto contemplado para los tres meses adicionales es mezquino, debido a que el incremento de cobertura equivale solo a un 0.8% de aumento” (Ley N° 20.545 2011, 432).

TABLA N° 2: Votación artículo 197 bis Código de Trabajo

A favor En Contra Abstenciones Total

Alianza por Chile 12 0 0 12

Concertación 0 18 0 18

Total 12 18 0 30

Fuente: Elaboración propia en base a votacionesproyecto de ley boletín 7526-13

La segunda votación en particular en el Senado se hace respecto el punto (f), en cuanto la expiración del fuero maternal. El en el que ahora se proponía que finalizaría un año después del parto. Esto, en cuanto a lo que antes se legislaba, significaría una disminución de tres meses.

Por parte del Ejecutivo, en este punto interviene el Ministro Cristián Larroulet (SEGPRES), sosteniendo que “Se han invadido potestades que son exclusivas del Presidente de la República, en concreto las relativas a la administración financiera y presupuestaria del Estado”

Isabel Allende (PS), argumentando su voto en contra sostenía que “Es inaceptable que el fuero maternal se redujera tres meses y este proyecto tal como está, perjudica más que ayuda” (Ley N° 20.545 2011, 437).

Quién también decidió argumentar a favor de lo propuesto por el Ejecutivo, fue el Centro de Estudio Libertad y Desarrollo, quienes sostenían que “El fuero maternal

(21)

21

se reduce en tres meses, lo que constituye otro de los aspectos positivos del proyecto. El actual fuero conforma un importante desincentivo a la contratación de mujeres en edad fértil”.

TABLA N° 3: Votación artículo 201 Código de Trabajo

Total 12 17 1 30

Finalmente, la tercera votación en particular era sobre punto (g), respecto al universo de mujeres que cubre los tres meses adicionales del posnatal. Lo que proponía el proyecto inicial, señalaba que los tres meses adicionales al posnatal, el subsidio sólo cubriría el 20% de las mujeres más pobres y que, a la fecha de presentar el posnatal en la empresa, contaran con contrato fijo.

La postura del Ejecutivo, dada a conocer por la Ministra del SERNAM, sostenía que

“En el 20% de los hogares más pobres se encuentran cerca 100.000 mujeres que cumplen con los requisitos para optar a la cobertura. Cuando dicho porcentaje se extiende al 40% de los hogares más pobres, se suman 28.050 madres”.

Andrés Zaldívar (DC), quien votó en contra argumentaba que “El Gobierno pretende dejar fuera de este beneficio, por razones económicas, a quienes no se encuentran en ese tramo de ingresos”.

Por su parte, el Senador Pablo Longueira (UDI), “Desfinanciaron el proyecto.

Entonces, el Gobierno va a tener que ver ahora cómo financiar los 200 millones de dólares que íbamos a invertir en los niños de Chile”.

(22)

22

Total 11 18 0 29

4.2 Negociaciones entre Ejecutivo y Legislativo

No obtenido el quórum calificado necesario (19 votos a favor), y de acuerdo con las votaciones se logra analizar que las coaliciones votaron de manera cohesionada y en bloque tal como la literatura señala que el comportamiento del Congreso chileno.

La Ministra del SERNAM y el Ministro de la SEGPRES, serán los principales entes negociadores del Ejecutivo frente a lo propuesto por los Senadores. Los Senadores, ofrecerán que el fuero maternal se mantenga tal como lo estipulaba la ley anterior, es decir, finalizado el postnatal (cuando el hijo tenga 1 año y 6 meses). A su vez, se amplía el universo de mujeres que accederán al beneficio a 60%, en esto recaen las mujeres con contrato fijo, obra o faena, indefinido, mujeres independientes e inclusive temporeras.

En lo que respecta al tope monetario, se accedió a la eliminación del inciso tercero del artículo 197bis en el que se señalaba “hasta el tope de 30 UF”, dándose a entender que se debe seguir con el tope de los primeros tres meses.

Las negociaciones del Ejecutivo vía indicaciones permitieron destrabar el proyecto.

Al ser nuevamente sometido a votación, todos los parlamentarios de la Concertación – que previamente rechazan el proyecto – terminaron votando favorablemente”.

Esta negociación tiene una explicación más política que técnica e inclusive social.

El proyecto, al ser una promesa de campaña, se requería aprobarlo antes de la rendición de cuenta anual el 21 de mayo para mostrar lo eficaz que había sido el

(23)

23

primer año de Gobierno. De hecho, en su cuenta anual, el presidente Piñera alude a esto en sus compromisos sociales.

El Ejecutivo a pesar del éxito de esta primera etapa, se mostró disconforme porque fueron los Senadores quienes finalmente subieron el tope y por tanto el gasto fiscal.

Esto, a su juicio era iniciativa exclusiva y por tanto recurren al TC. Pero el TC dijo resuelve que no hay inconstitucionalidad frente a las indicaciones hechas en el Senado, ya que, en ningún momento, los Senadores, aumentan el gasto fiscal, simplemente eliminan (rechazan) el tope de las 30 UF, y eso si está dentro de las potestades del Congreso frente a gasto fiscal.

4.3 Segundo Trámite Constitucional: Discusión y votación de Diputados Una vez superado este problema, el proyecto pasa con suma urgencia a la Cámara de Diputados. Ya en discusión en sala, se aprueba la mayoría de las indicaciones provenientes del Senado, cumpliéndose así con el quorum calificado requerido de la mayoría absoluta de los Diputados en ejercicio con 97 votos a favor, 0 en contra y 0 abstención.

Sin embargo, el Ejecutivo envía un paquete de indicaciones al artículo 6 del proyecto que regula el subsidio del permiso posnatal respecto a funcionarias de la administración pública, señalando que “Las funcionarias del sector público, tendrán derecho al permiso postnatal parental y al subsidio que éste origine en los mismos términos del artículo 197 bis del referido Código” (Ley N° 20.545 2011, 706).

En Chile, existen trabajadores del sector público que se desempeñan en zonas extremas, los cuales perciben parte de su sueldo mediante asignaciones y bonos no imponibles que no se incluyen en la base de cálculo para el subsidio, esto afecta a los ingresos de funcionarias públicas que perciben rentas más bajas.

La Diputada Adriana Muñoz (PPD), votó en contra de las indicaciones hechas por el Ejecutivo, argumentando que “El artículo 6°, que consagra el derecho a permiso posnatal parental a favor de los funcionarios públicos, en su inciso segundo

(24)

24

establece una discriminación, porque el subsidio no cubre la totalidad de sus remuneraciones” (Ley N° 20.545 2011, 703).

La Ministra del SERNAM, a su favor argumentaba que “El proyecto sólo establece el nuevo régimen de postnatal parental de igual manera para todos los trabajadores, es decir, con tope de 66 UF imponibles” (Ley N° 20.545 2011, 657).

La vicepresidenta de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (Ana Bell), como actor invitado, dio a conocer su postura, respecto a esta indicación, tratando de convencer a los Diputados que votaran en contra, argumentando que “Este proyecto, es discriminador, especialmente en el sector público, ya que las mujeres que trabajan a contrata pierden su derecho a fuero, afectando a 69 mil mujeres en la administración pública y a más de 590 mil en el país”.

En la votación en sala, y al requerir quórum simple el artículo 6, se aprobó la indicación realizada por el Ejecutivo.

Independientes 2 2 0 4

Total 52 29 2 83

Analizando esta votación, se ve un Congreso “trabajable” en el que las coaliciones en ambas cámaras se comportan de manera distinta. Así, mientras en el Senado la Concertación mostró votar en bloque, esto no se logra ver en las votaciones de la Cámara de Diputados. En cambio, en la Coalición por el Cambio, el partido UDI, tiende a votar de acuerdo con su ideología, esto se ve reflejado en ambas cámaras.

(25)

25

4.4 Tercer Trámite Constitucional: Revisión final por parte del Senado Enviado al tercer trámite constitucional, y aprobando todas las enmiendas introducidas con 33 votos a favor respecto lo revisado y propuesto en la Cámara de Diputados, el Senado pide que el articulo 6 sea puesto en votación particular nuevamente.

El Senador Patricio Walker (DC), votando en contra de esta indicación hecha por el Ejecutivo, argumenta que “Los trabajadores del sector público gozan de cuatro bonos trimestrales de 243 mil pesos cada uno, los cuales al año ascienden a 972 mil pesos. En realidad, en las zonas extremas todo resulta más difícil” (Ley N°

20.545 2011, 817).

Por otro lado, Senadores que votaron a favor como Hernán Larraín (UDI), argumenta su voto señalando que “Voy a apoyar el proyecto tal cual se encuentra.

Pero quiero un compromiso del Gobierno aquí, ahora, en orden a que esta situación se va a corregir a la brevedad” (Ley N° 20.545 2011, 824).

Independiente 0 2 0 2

Total 9 22 0 31

De esta manera, el Senado rechaza la indicación realizada por el Ejecutivo respecto al artículo 6°, acordándose enmendar en la Comisión Mixta la disposición. En esta Comisión, se estudia detalladamente la posibilidad respecto a los que trabajan en la administración pública no salgan perjudicados.

(26)

26

De esta manera, la Ministra Schmidt negocia nuevamente para llegar a acuerdo entre poderes, proponiendo incluir un nuevo inciso cuarto al artículo 6; “Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, las funcionarias del sector público continuarán percibiendo la asignación de zona, así como las bonificaciones especiales. El pago de estas remuneraciones corresponderá al Servicio o Institución empleadora” (Ley N° 20.545 2011, 844).

TABLA N° 7: Votación artículo 6 inciso 4

Independiente 1 0 0 1

Total 9 0 0 10

Luego, de la votación en la Comisión Mixta, pasa a votación nuevamente al Senado en donde se elogiaron todos los cambios realizados en la tramitación, destacándose el rol negociador que tuvo la Ministra Schmidt en todo este proceso. La discusión en sala se pronuncia a favor de lo dispuesto por la Comisión Mixta con 33 votos a favor, 0 en contra y 0 abstención, cumpliéndose con el quórum simple que requería esta ley.

Algo similar ocurre con el informe de la Comisión Mixta en la Cámara de Diputados Sin mayor discusión de debate, se aprobó por 83 votos a favor, 0 en contra, 0 abstención.

En definitiva, el Ejecutivo pese a no contar con los votos necesarios en el Senado, supo negociar los tres ítems que más estaban trabando la tramitación del proyecto impulsado y así, la promesa de campaña presidencial de Piñera se transformó en ley en sólo 7 meses con 7 días.

(27)

27

La tabla N° 8, resume las modificaciones realizadas a la legislación durante y después del trámite en el Congreso. Como se puede apreciar, se mantuvo gran parte de los derechos del posnatal existentes, además de agregar más tiempo y beneficio a las mujeres y madres trabajadoras.

TABLA N°8

Antes Lo que ingresó el proyecto

Lo que se aprobó en el Senado Fuero 1 año finalizado el

posnatal (1 año y 3 meses)

1 año después del nacimiento

1 año finalizado el postnatal (1 año y 6

meses) Universo 60% más pobre,

incluidas quienes trabajen con contrato fijo, indefinido, obra, servicio o faena con cotizaciones y

honorarios

20% más pobre con contrato fijo con

cotizaciones.

60% más pobre, se incluyen temporeras,

y mujeres que trabajen por obra, servicio o faena y

honorarios.

Tope Monetario

66 UF 30 UF (los tres meses

adicionales)

66 UF (se mantuvo lo anterior)

Fuente: Elaboración propia con base Código de Trabajo (2009), Historia de la Ley N° 20.545.

5. Conclusiones y Recomendaciones

Sin lugar a duda, el juego de peso y contra peso de los poderes que poseen el Ejecutivo y el Legislativo en la formulación de políticas públicas, se fundamenta en el alto grado de institucionalización que presenta Chile. En un país presidencialista con un sistema electoral binominal, y multipartidista, se destaca el rol de los Congresales, y de las coaliciones que dominan en el Congreso.

De esta manera, al testear las teorías respecto a la relación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en Chile, queda comprobado el rol fundamental de los actores. Un Presidente, que envía una de sus promesas de campaña para tramitación de ley, y pese a que la Constitución le otorga grandes potestades, este poder se ve

(28)

28

contrarrestado con los altos quórums requeridos en el Congreso y por lo tanto su capacidad de negociar para que su proyecto sea proclamado ley.

Efectivamente, para el caso del proyecto sobre el posnatal, es posible argumentar que el Congreso actuó bajo la lógica “trabajable” que proponen Cox y Morgenstern (2002). Por ejemplo, en el caso del Senado, los congresales están dispuestos a corregir los detalles del proyecto que a su juicio debían fortalecerse para aprobarlo, tal es el ejemplo del subsidio de las mujeres trabajadores del sector público.

A modo de sugerencia para investigaciones futuras, sería interesante analizar el impacto que tienen las indicaciones de los congresales en los proyectos de ley cuando este es enviado vía mensaje respecto a lo que ocurriría en un proyecto enviado por una moción y cómo se logra negociar con los demás actores para lograr los votos y ver la disciplina de los partidos.

Otra recomendación recae en realizar estudios de la producción legislativa y la interacción con el Ejecutivo en cuanto comience a regir el nuevo sistema electoral, y ver si cambia el comportamiento de los congresales, si existe mayor ambiente de cooperación o se fracciona la disciplina en los trámites constitucionales y ver cómo va a reaccionar el Ejecutivo, sobre todo en la tramitación de proyectos enviados por él.

(29)

29 6. Bibliografía

Alemán, E., & Pachón, M. 2008. «Las comisiones de conciliación en los procesos legislativos de Chile y Colombia.» Política y Gobierno 3-34.

Alemán, Eduardo, y Patricio Navia. 2009. «Institutions and the Legislative Success of 'Strong' Presidents: An Analysis of Government Bills in Chile.» The Journal of Legislative Studies 401-419.

Aninat, Cristóbal. 2006. «Balance de Poderes Legislativos en Chile:

¿Presidencialismo exagerado o bases de un sistema político cooperativo?»

Revista Política 128-148.

Berríos, Fabiola, y Ricardo Gamboa. 2006. «El Congreso Nacional chileno y el ejercicio de sus funciones legislativa y fiscalizadora (1990-2006).» Revista Política 99-125.

Boeninger, E. 2008. «Relaciones entre partidos, gobierno y parlamento en el sistema presidencial chileno.» En Reforma de los Partidos Políticos en Chile , de A. Fontaine, 191-219. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, ProyectAmerica, CIEPLAN .

Cheibub, José Antonio, Adam Przeworski, y Sebastian Saiegh. 2004. «Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism.» British Journal of Political Science 565-587.

Cociña, M., & Toro. 2009. «Los think tank y su rol en la arena política chilena.» En Dime a quién escuchas...Think tanks y partidos políticos en América Latina , de & K. Sample E. Mendizabal, 98-126. Lima: IDEA Internacional.

Cox, Gary, y Scott Morgenstern. 2001. «Latin America's Reactive Assemblies and Proactive Presidents.» Editado por JSTOR. Comparative Politics (Ph.D.

Program in Political Science of the City University of New York) 33: 171-189.

H. Cámara de Diputados de Chile. 2016. Cámara de diputados de Chile. Último acceso: 23 de Septiembre de 2016. https://www.camara.cl/glosario.aspx.

H. Cámara de Senadores de Chile. 2016. Cámara de Senadores de Chile. último acceso. 05 diciembre de 2016.

Ley N° 20.545. 2011. Diario oficial de la República de Chile, Santiago, Chile.

Llanos, M., & Sánchez, F. 2006. «Council of Elders? The Senate and Its Members in the Southern Cone.» Latin American Research Review 133-152.

(30)

30

Moreno, M. 2010. «Think Tanks en Chile: Estilos y prácticas tecnocráticas en la formación de políticas.» Revista Enfoques, VIII 103-125.

Napoli, E. 2016. «Un aporte constitucional: el balance de poderes entre el Presidente y el Congreso.» En Dialogos desde el Centro, de D., Evans, E., Fernandez, M. et al Brieba, 69-83. Santiago: Centro de Estudios Plural.

Napoli, E., & Navia, P. 2012. «La Segunda es la Vencida: El caso del royalty de 2004 y del impuesto específico a la gran minería de 2005 en Chile.» Gestión y Política Pública, XXI(1) 141-183.

Nolte, D. 2002. «Funciones y Funcionamiento de los Senados en los Sistemas Bicamerales de América Latina: Un Enfoque Comparado.» Institut Fur Iberoamerika-Kunde 1-28.

Siavelis, P. M. 2002. «Exaggerated Presidentialism and Moderate Presidents:

Executive-Legislative Relations in Chile.» En Legislative Politics in Latin America , de & B. Nacif S. Morgenstern, 79-113. New York: Cambridge University Press.

Toro Maureira, Sergio. 2007. «Conducta legislativa ante las iniciativas del Ejecutivo:

unidad de los bloques políticos en Chile.» Revista de Ciencia Política 23-41.

Visconti, Giancarlo. 2011. «Comportamiento diacrónico del Congreso en Chile:

¿Crecimiento o estancamiento de su influencia?» Revista de Ciencia Política 91-115.

(31)

31

ANÁLISIS A LA FORMACIÓN DE LEY FORTALECIMIENTO Y TRANSPARENCIA DE LA DEMOCRACIA

Control a la influencia del dinero en la política chilena

Paper de profundización Seminario Procesos de Formación de Políticas Públicas para optar al grado de Licenciado en Ciencia Política

Profesor Guía: Guillermo Campero Ayudante: Viviana Cuevas

(32)

32 Resumen

El análisis, tiene como propósito entender la relación de dinero-política que últimamente se ha suscitado entre Congresales de todo el espectro político por lo mismo se crea la ley 20.900: “para el fortalecimiento y transparencia de la democracia”.

En primer lugar, se dará a conocer el porqué de la implementación de esta política pública; ver si existe un caso específico el que permite lanzar el proyecto. En segunda instancia se darán a conocer los fundamentos que permiten fortalecer a la democracia. Con ello se mencionarán los principales objetivos y herramientas en que se basó el proyecto para controlar el financiamiento de campañas electorales.

El desarrollo de los conceptos fundamentales será medular para entender el por qué se busca controlar la relación entre dinero y política. Esto mismo, permitirá ver si existe consenso o disenso frente a lo propuesto, o si hay modificación de algo sustancial del proyecto inicial. Además, se identificarán los actores claves en todo este proceso, ya sean actores parlamentarios o extraparlamentarios que permitirán analizar con más detalles el debate sobre las fórmulas para el financiamiento dentro de un marco regulatorio institucionalizado y democrático como lo es Chile.

Finalmente, se dará cuenta de un breve resumen que recoge lo principal de la política, así como también las pertinentes recomendaciones.

Palabras Claves: democracia – política - dinero – transparencia - ciudadanía activa – Chile.

(33)

33 Índice

1. Introducción………... 34

1.1. Contextualización………... 34

2. Metodología………... 36

3. Marco Conceptual………. 36

3.1 Fundamentos del Proyecto………... 36

3.2 Contenidos y Mecanismos ………. 39

3.3 Fundamentos Conceptuales……… 40

. 3.4 Actores y Discusión………... 43

4. Elección y Relevancia de la política ………... 46

6. Bibliografía………... 50

(34)

34 1. Introducción

1.1 Contextualización

América Latina ha sido una de las regiones del mundo más inestables en cuanto a periodos democráticos. En los últimos años de la tercera ola democrática, como región nos hemos visto enfrentados tanto a factores exógenos; como lo son crisis económicas, así como también a factores endógenos de los países que le dan cierta versatilidad a la democracia, pero con un elemento importante ahora: la ciudadanía hace ver su descontento sobre todo frente a malas prácticas políticas

Informes de Latinobarómetro (2016), sostienen que “América Latina enfrenta grandes transformaciones en la forma como se comportan los ciudadanos. Hay cambios significativos en la forma y el contenido de los espacios públicos y el modo como las personas los perciben. Es la democracia, su lugar, pero también el de la libertad, el orden, el crédito y la credibilidad que se le otorga a las instituciones y a quienes las encarnan, las que se están consolidando simultáneamente y con desfases” (Latinobarómetro 2016, 1).

Para entender el desarrollo del análisis de esta política, es menester contextualizar la ventana legislativa⁶ de Chile respecto a esto. A fines del año 2014, sale a la luz el caso de la Empresa Penta S.A, mientras que, a comienzos del 2015, se da a conocer el caso SQM. Ambas empresas, para disminuir los impuestos de primera categoría, realizaban boletas y facturas falsas por prestación de asesorías de políticos tanto de derecha como de izquierda, las cuales nunca fueron realizadas.

La relación que tienen los políticos con la emisión de estas boletas de honorarios falsas, es que las empresas financiaron las campañas políticas y electorales de los últimos años. Dándose a conocer este hecho, se da cuenta que la mayoría de los Congresales de la Alianza por Chile (coalición de centro-derecha) y Nueva Mayoría (coalición de centro-izquierda) estaban relacionados con los empresarios.

6 Momentos particulares en que por alguna circunstancia critica, una sociedad se abre a legislar sobre una materia siempre postergada.

(35)

35

Joignant (2013), sostienen que la calidad de la democracia de un país, está estrechamente ligada al financiamiento político. Adicionalmente, los datos entregados por la encuesta de la Universidad Diego Portales (2013), arroja que existe un 80% de desafección política sumado, a una “sistemática caída en la confianza hacia las instituciones” (Morales 2010, 60). De acuerdo con los estudios realizados por Latinobarómetro (2016), “en Chile se había producido un aumento del apoyo a la democracia con la alternancia en el poder que tuvo lugar en 2010, este aumento se había sostenido hasta 2015, cayendo abruptamente en 2016 11 puntos porcentuales. En Chile la caída del apoyo a la democracia está también ligada a la corrupción, se trata de los escándalos que comienzan a explotar particularmente durante el 2015 y que involucran a una parte importante de actores políticos y económicos” (Latinobarómetro 2016, 12).

Si se parte del supuesto que los Congresales de los partidos políticos son quienes representan a la ciudadanía, las malas prácticas deberían erradicarse y controlarse para que el descontento de la gente no siga creciendo de manera exponencial. Son los mismos “ciudadanos y ciudadanas que hoy exigen a sus representantes que las decisiones políticas y legislativas se sometan a estándares más altos de transparencia y que estén sujetas a mecanismos de control” (Ley N° 20.900 2014, 6).

Es por esto, que, a fines del año 2014, se lanza el proyecto de ley 20.900 “para el fortalecimiento y transparencia de la democracia” el cual implementará nuevas herramientas para controlar y prevenir todo tipo de irregularidades en financiamiento que afectan a la democracia.

(36)

36 2. Metodología

El siguiente análisis de la formación de políticas públicas, está basado en el método cualitativo con técnicas explicativas las cuales buscarán explicar el completo desarrollo del proyecto de ley ingresado; explicando los fundamentos, principales conceptos, así como también los temas más debatidos entre los actores políticos y sociales. Para ello, el tipo de recolección de datos que se utilizará será a través de medios oficiales como informes de comisiones, discusiones en sala de ambas cámaras del Congreso, declaraciones públicas del Ejecutivo, columnas de opinión pública y académica, posiciones de diversos centros de estudios, así como también todo quien desee aportar conocimientos para la aprobación del proyecto.

3. Marco Conceptual

3.1 Fundamentos del Proyecto

Para comenzar, se debe tener en consideración que la relación política y dinero será lo que demarcará la tramitación de la ley 20.900. Previo envío al proyecto, se crea la Comisión Asesora Presidencial contra los conflictos de intereses el tráfico de influencias y la corrupción, el cual, a través de estudios van a respaldar el proyecto original, en la cual destacan: “para que los partidos políticos funcionen bien, y fortalezcan su función de representación de intereses—intermediando entre sociedad y Estado—, es vital para el funcionamiento global del régimen democrático un financiamiento público y fiscalización de estos” (Consejo Asesor Presidencial Contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción 2015, 65).

El proyecto de ley “Para el fortalecimiento y transparencia de la democracia”, fue enviada al Congreso vía mensaje presidencial el 15 de diciembre de 2014, bajo el segundo mandato presidencial de Michelle Bachelet. A pesar de que, en distintas ocasiones, se habían presentado proyectos en los que se buscaba legislar y controlar el financiamiento de las campañas electorales, es “el compromiso con la agenda de probidad, transparencia y modernización del Estado y de fortalecimiento de la Democracia” (Ley N° 20.900, 3) presentada por Bachelet en su programa de Gobierno lo que finalmente le da fuerzas a la tramitación del proyecto.

(37)

37

El documento enviado por el Ejecutivo, basó sus lineamientos bajo tres premisas con las cuales se buscaba el correcto desempeño de esta política están bajo la lógica de darle más credibilidad a las instituciones para garantizar la regulación de quienes salgan electos democráticamente no serán porque el dinero influenció en ello, haciendo la transparencia una condición necesaria.

1.Necesidad de mejor calidad de la política: Este, es el pilar de la democracia representativa, por lo que surge la necesidad de que los representantes de los ciudadanos dirijan los intereses generales democráticamente. La política se puede mejorar a través de un mayor control por parte de la ciudadanía que cada vez es más activa ante malas prácticas y por ende más exigentes. En base a esta demanda es necesario crear y fortalecer una institucionalidad que garantice elecciones competitivas, informadas y ajenas de intereses particulares, en otras palabras, regular la relación que hoy existe entre política y dinero. No es posible que el dinero condicione el cómo será una campaña electoral por obtener mayores recursos de terceros, como por ejemplo las empresas. De esta manera, se estará fortaleciendo el sistema político del Chile y en consecuencia de democracia. A su vez, esto se puede lograr bajo tres condiciones

a) Equidad en la competencia política: el acceso competitivo y equitativo para cargos de elección popular fortalecen el pluralismo político que se requiere en un sistema político. Por lo que las formas de financiamiento deben tener al menos un piso de equidad y más participación de ciudadanos como fuente de ingresos ya que los aportes de grupos de interés a las campañas políticas le dan inestabilidad a lo equitativo.

b) Mayor transparencia: Exigir mayor transparencia desincentiva la corrupción.

No pueden anteponerse los intereses privados por sobre los comunes, de esta manera, eliminar aportes anónimos y reservados debe ser fundamental en los mecanismos de control de la política.

c) Prevención y control de conflictos de intereses: Adicionalmente al control que pueda tener la ciudadanía, se propone sancionar a los representantes que interpongan los intereses privados ante los públicos, específicamente aquellos intereses comerciales (dinero), no intervenga en la actividad política.

(38)

38

2. Relevar el rol de los partidos en la búsqueda del bien común: Chile aún no cuenta con un sistema permanente en cuanto a financiamiento de “actividad política”, más allá de periodos electorales. Incentivar esto, impulsará nuevos liderazgos y ampliar el horizonte temporal de proyectos de los partidos como condición necesaria para una democracia representativa.

3. Fortalecer el rol del Estado en el fomento de la democracia: Sin lugar a dudas el Estado ha sido desplazado por el mercado en muchos de sus roles, es por ello que este proyecto busca un Estado más participativo en cuanto a financiamiento público, asegurando así una participación equitativa. Tal como lo menciona el proyecto, “la dependencia de fuentes de financiamiento debilita a los partidos políticos y va en directo perjuicio de su labor de canalización de los intereses de los distintos sectores de la población” (Ley N° 20.900 2014, 6).

En suma, los fundamentos iniciales del proyecto buscaban orientar una política en que, a través de la democracia, se controle la influencia del dinero en las actividades políticas ya que el nivel de transparencia de los partidos políticos chilenos es bajo, logrando apenas que un 38% rindan cuenta respecto a lo que se gasta en campañas Chile Transparente (2013).

Este porcentaje, es bajo en consideración a los datos entregados porInternational Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), 2012. Respecto a una base de datos de Regulación del financiamiento político en el mundo en los que “es posible apreciar que el 71% de los países de África, el 63% de los países de América, el 58% de los países de Asia, el 86% de los países de Europa y el 27% de los países de Oceanía contemplan disposiciones acerca del financiamiento público directo para los partidos políticos” (Ley N° 20.900 2014, 5). Por lo que estamos bajo el promedio del mundo si se considera las naciones democráticas.

(39)

39 3.2 Contenido y Mecanismos

a) Mayor equidad en la política y en las campañas: el proyecto busca mayor transparencia, límites y control de los gastos electorales, con el propósito de fortalecer el rol de Estado en el fomento de la democracia, limitando así el rol del dinero en la democracia. Esto, se puede lograr a través de:

- Aporte público para la democracia; con el fin de hacer un aporte trimestral a los partidos políticos que cuenten con representación de escaños en el congreso para el desarrollo de actividades de investigación, fomento a la participación de jóvenes y mujeres y de formación cívica.

- Se busca rebajar el límite de gasto electoral: en este sentido uno de los principales objetivos que se busca es reducir el impacto e influencia del dinero en la política por lo que hacer este rebaje del monto que pueden gastar los candidatos en periodos de elecciones es un buen mecanismo. Así lo demuestran estudios realizados a los países de la OCDE (2011), en los que, al existir mayor control, demuestra que hay mayor confianza por parte de la ciudadanía.

b) Normas para mayor transparencia y control de conflictos de interés: se buscará regular la publicidad de los aportes, eliminando aportes reservados y anónimos - Prohibición de aportes de personas jurídicas. En este sentido, se busca que empresas no aporten monetariamente a candidatos con quien puedan tener mayor afinidad, evitando así el clientelismo que tanto ha caracterizado a la política latinoamericana (Cox y Morgenstern 2001).

- Se regulará el aporte de personas naturales. Este tipo de regulación busca que cada persona aporte tan solo el 10% del total de gasto permitido de la respectiva candidatura.

- Normas sobre transparencia. Estas deberán hacerse sobre un sitio electrónico habilitado por el SERVEL para que todos los ciudadanos puedan acceder a consultar quién aportó a la campaña de algún candidato o partido.

(40)

40

c) Campañas electorales con equidad y respeto a la ciudadanía.

- Los medios de prense deben informar el cobro de sus tarifas al SERVEL - Potenciar el rol informativo y de espacio de debate público de las radios para poder abrir un debate que llegue a todos los sectores sociales.

- Se restringe la propaganda electoral en espacios públicos este punto es de suma importancia ya que antes no estaba regulado y la propaganda electoral en espacios públicos y ahora solo estarán en lugares autorizados por el SERVEL. La real academia española define a propaganda como “Difusión o divulgación de información, ideas u opiniones de carácter político, religioso, comercial, etc., con la intención de que alguien actúe de una determinada manera”. Con esto, los estudios realizados por la organización Chile Transparente (2016) demuestran que posicionamiento de la imagen del candidato es crucial para darse a conocer, razón por la cual la propaganda y los lugares en que ésta se instala son claves para dicho cometido.

d) Fortalecimiento del Servicio Electoral y normas de fiscalización: otorgar mayores atribuciones a las instituciones se espera que genere más confianza por parte de la ciudadanía, así el SERVEL podrá supervisar las cuentas públicas, realizar auditorías.

e) Creación de normas transitorias: Muy en concordancia con el punto anterior, lo que se busca es que existan mayores mecanismos formales en los que se pueda regular y sancionar las malas prácticas. El crear un nuevo código en las que se especifiquen de manera más detallada cada paso a seguir es lo que se está proponiendo con el proyecto.

3.3. Fundamentos Conceptuales

- Persona Jurídica:Según lo que dispone el Código Civil en su artículo 545 “Se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente”.

(41)

41

- Persona natural: Son todos los individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición”, según lo dispuesto en el Código Civil en su artículo 55.

- Probidad: El Art. 52 Inc.2º de la Ley 18.575 señala que: “El principio de la probidad administrativa consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”. De acuerdo a esta declaración oficial, por probidad se debe entender que es un acto que va más allá de no cometer delitos funcionarios, son que “implica una actitud de vida, una visión y una misión laboral” (Fundación Jaime Guzmán 2015).:

- Financiamiento Político: Este es un concepto, se refiere a la relación existente en entre dinero y política. Sin embargo, no se tiene una sola definición, por lo que será necesario revisar lo que la literatura ha debatido sobre ella, en especial en los países de América Latina.

Zobatto (2003), lo califica como “la política de ingresos y egresos de los partidos tanto para sus actividades electorales como permanentes” (Zovatto 2003, 12). Esta definición, la brinda respecto a las reiteradas prácticas ilegales en diversos países de Latinoamérica en cuanto a la recaudación de dinero en los últimos años, lo que ponen en riesgo la credibilidad de las instituciones y las democracias. Por otro lado, Martelli (2010), utiliza el término de “financiamiento electoral”, para referirse a lo planteado por Zobatto. Además, el autor agrega que para este tipo de financiamiento los gastos deben ser regulados, controlados y fiscalizados por las instituciones. Sostiene, además, que esta dimensión sobre la regulación entre dinero y política está relacionada con la ciudadanía activa que cada vez exige que los representantes transparenten sus gastos.

Przeworski (2011), agrega que la influencia del dinero a en la política no puede solo atribuirse a actos de corrupción, para el autor, “la influencia del dinero es algo anómalo, fuera de lo común. Se nos dice que los grupos de presión, cuando sobornan a los legisladores o burócratas, se corrompe la democracia. Luego, no hay nada que decir cuando los grupos de poder hacen donativos dentro del marco