Desarrollo agropecuario y rural :la estrategia

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(1)Misión Paz. Desarrollo agropecuario yrural: la estrategia. Junio de 2001.

(2) I. C. A. cr. SO. _1. ro .. ono. Pro<. •. n. Q. Primera edición, Cali, Colombia. 2001 ISBN: 958-927-943-0 Derechos Reservados Hecho el depósllo que establece la Ley. O UnIVersidad Icesi Junio de 200 Prohibid la reprOducción lolal o parcial de esta obra (Ley 23 de 1982) MISION PAZ Germán Holguln zamorano-Director Tel.· 2748968 Fax 2748971 E·mall: gestlonesholgUln. yahoo com. Bogolá-Colombia-Suraménca Editor Universidad ICESl E·mail. [email protected] Call·Valle·Colombla·Suraménca Olse. o d carálula: Germán Nieto - ICESI. Impreso en los talleres gráficos de Impresora Feriva S.A Calle 18 N' 3·33 Tel fono. 883 1595 E-mail: [email protected] Call, Colombia.

(3) Comité Directivo Misión Paz LUIS FeRNANoo ALAACÓN MANTILLA. Representante del Grupo Empresarial Bavaria JUAN SEBASTlÁN BETAP+CUR ESCOBAR. Vicepresidente de Suramericana de Seguros LUIS FeuPE CARVAJAL ALBÁN Representante de Carvajal S.A. CESAR DE HART VENGOECHEA. Representante de SAC HENRY EOER CAICEDO. Presidente de Junta Directiva Manuelila S.A. JUAN JOsE LOLLE SUÁREZ. Presidente de Ingenio del Cauca S.A. HécTOR OCHOA DIAl Decano Facultad de Ciencias Administrativas Universidad ICESI. y Económicas. GABRIEL ROSAS VEGA. Ex ministro de Agricultura RICARDO VILLAVECES PARDO. Presidente de Asocaña. DIRECTOR. Germán Holguín Zamorano GRUPO DE EXPERTOS. Gabriel Rosas Vega, Santiago Perry Rubio, Hernando Palomino Palomino PATROCINIO INSTITUCIONAL. Universidad Icesi. ,.

(4) Contenido Prólogo. 15. Resumen Ejecutivo. o ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••. 1. Beneficios potenciales de la polítIca propuesta. ,. 17. 19. l. 1.. Potencial proouctM;¡ general. 19. 1.2.. El potencial en algunos subsectores. 22. 1.3.. Un ejemplo regional: la Orinoquia. 26. o. 2. Elementos esellClales para una polftlca de desarrollo de los sectores agropecuario y rural. 31. 2.1.. la importancia vital del agro en la eronomla y en la sociedad ... .. 31. 2.2.. La crisis del agro colombiano. .. 32. 2.3.. Prerrequlsltos para la superación de la crisis y para el desarrollo agropecuario.. 2.4.. Elementos esenciales para una políllca sectorial. 36. 2.4.1. La polltica de Innovación tecnológica. .. 2.4.2. La polftica de adecuación de las tierras 2.4.3. La polltica de linanciamiento. . 33. 37 38. .. 39. 2.4.4. la polrtica de comercialización. 40. 2.4.5. la polltica de comercio exterior. 41. 2.5.. 42. La polftica de desarrollo rural. 2.5.1. La política social rural. 42. 2.5.2. Generación de ingreso rural. 43.

(5) PRIMERA PARTE ELEMENTOS ESENCIALES PARA UNA POLmCA DE DESARROLLO DE LOS SECTORES AGROPECUARIO Y RURAL. 49. 1. la nueva visión del agro. 51. 1.1.. la imponancl8 vital del agro en la economfa yen la sociedad. 51. 1.2.. la criSIS del agro colombiano. 56. 1.3.. El conteKlo internacional actual. 60. 2. El marco instilucional. 67. 2.1.. La IUOOÓl1 del Estado en el desarrollo sectorial y la concertación de políticas. 68. 2.2.. La descen1ralizaciófl. 70. 2.3.. Adrmmslración pública y estruclura organizacional. 72. 2.4.. Organización de los productores. 73. 3. Polltlca económica y política agropecuaria. 75. 3.1.. Politica macroeconómica y del enlomo. 75. 3.2. los principios onenladores de una política agropecuaria inlegral. 78. 3.3.. Bases de una poIilJca de innovación tecnológica. 84. 3.4.. Elemen10s para una política de adecuaCIÓn de tierras. 87. 3.5.. Política de financiamiento. 90. 3.6.. Política de comercialización. 92. 3.7.. Polilice de comercio eXlerior agropecuario. 93. 4. Polltica de desarrollo rural 4.1.. 99. Politice de desarrollo social rural.. 4.1.1. Justicia y seguridad. . .. ,. 99 100. 4.1.2. Provisión de servicios sociales. 100. 4.1.3. Provisión de servicios públicos e inlraestructura. 101. 4.2.. Generación de ingreso rural.................... .. 102. 4.2.1. Generación de empleo agropecuario 4.2.2. Acceso a los lactores de producción ... . .. 4.2.3. Fuentes alternativas o complemenlarias de ingreso rural. 103 103 t07.

(6) SEGUNDA PARTE BENEFICIOS POTENCIALES DE LA POLfTICA PROPUESTA. 109. 5. Potencial productivo general. 111. 5.1.. Superficie terrilorlal......... .. 111. 5.2.. Apll1ud de lierras. 5.3.. Oferta de agua. 5.4.. Otras venlaJas. .. 114. 5.5.. Escaso aprovechamiento del potencial productivo. .. 115. 5.6.. Baja intensidad en el uso de los faclores. .. 113. ... 115. 6. El potencial en algunos subseclores 6.1.. Foreslal................. 112. 117. ... 117. 6.1.1. Las tenóencias del mercadO internacional.... ... 117. 6.1.2. El papel de Sudamérica. .. 118. 6.1.3, las áreas potenciaJes de Colombia versus las plantadas actualmente.. 119. 6.1.4. Las ventajas de Colombia para la producción. 120. 6.1.5. El benehClo potencIal.................................................. 121. 6.2.. 122. Pesca y acuicultura. ... 6.2.1 Algunas lende1lcias del mercado y el consumo Inlernacionales. 122. 6.2.2 El polencial productiVO. ... 6.2.3 las venta¡as de Colombia. .. 6.2.4 El beneficio potencial..... 6.3.. Palma africana. 126 ... ... 128 129. .. 130. 6.3.1 Tendencias del mercado y del coosumo Inlernaciooales de aceites. 130. 6.3.2. los e¡emplos de Malasla e IndoneSia. 132. 6.4.. Cadena avicola y producción de maiz. yuca y soya. 6.4 1. Tendencias del consumo nacional y mundial de carnes. 137 ,. 137. 6.4.2. Ejemplos internacionales ..,. 140. 6.4.3. El potenclBl de producción de Jos btenes linares y de las matenas primas. 141. 64.4. Usos alternatMls de la yuca. 143. 6.4.5. Venlajas de Colombia. ... 144. 6.46 El benefICIO polenclal....................... 6.5.. Ganadería bovina. .. 145 146.

(7) 6.5.1. Tendencias de! mercado y del consumo mundial de carnes y leche. 146. 6.5.2. Ejemplos internacionales. 147. .. 6.5.3. El potencial de producción. .. 6.5.4. Ventajas de Colombia. 151. .. 6.5.5. El beneficio potencial................................... 6.6.. 148. 151. .. Cadena de la papa. 155. 6.6.1. Algunas tendencias y composición internacionales. 155. 6.6.2. El potencial de producción de Colombia. 157. 6.6.3. Las ventajas de Colombia. 158. 6.6.4. El beneficio potencial. 158. 6.7.. 160. Uva lsabella: ejemplo de las posibilidades en nichos de frulas y hortalizas. 6.7.1. Tendencia del mercado nacional e internacional de jugos y derivados ele la uva. 160. 6.7.2. El caso del estado de Nueva York. 161. .. 6.7.3. Las ventajas de Colombia. 162. .. 67.4. El beneficio polencial. 163. 6.8.. 164. Bienes y servicios ambientales. 6.8.1. Tendencias y oportunidades InlernaclOf'lales. 164. 6.8.2. El ejemplo de Costa Rica. 167. 6.8.3. El potencial y las ventajas de Colombia 6.8.4. El benelicio potencial................ 6.9.. 169. .. 170. .. Síntesis de beneficios polenciales. ". 7. Un ejemplo regIonal: la Orlnoqula. 171. 175. 7.1.. Características de la Qrlnoquia. 175. 7.2.. El polenclal de la Orinoquia. In. 7.2.1. Ganaderfa bovina. 1n. 7.2.2. Cadena avicola· porcicola. 178. 7.2.3. Palma africana. 179. 7.2.4. Cultivo del arroz. 180. 7.2.5. Actividad forestal........................ .. 180. 7.2.6. Cultivo del caucho. 180. 7.2.7. Fruticultura. 181. 7.2.8. CutUvo del marai'lón. 183. 7.3.. 183. El ejemplo del Cerrado brasileño.

(8) Lista de siglas ACUANAL. Asociación Nacional de Acuieultores de Colombia. AEC. Arancel Externo Común. ALeA. Asociación de Libre Comercio de las Américas. ARS. Administradoras del Régimen Subsidiado. ASOPRORUT Asociación de Productores de Distrito Roldanillo, La Unión.. Toro CAN. Comunidad Andina de Naciones. CENIUVA. Centro Nacional de Investigación en Uva. CERT. Certificado de Reembolso Tributario. CIAT. Centro Internacional de Agricultura Tropical. CIF. Certificado de Incentivo Forestal. CONIF. Corporación Nacional de Investigaciones Forestales. CORPOICA. Corporación Colombiana de Investigaciones Agropecuarias. ESP. Equivalente de Subsidio al Productor. FAG. Fondo Agropecuario de Garantías. FAO. Food and Agriculture Organization. FEDECUA. Federación Nacional de Acuicultores. FEDEPALMA Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite FENAVI. Federación Nacional de Avicultores.

(9) FINAGRO. Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario. GATT. General Agreement on Tariffs and Trade. GEF. Global Environmental Fund. ICR. Incentivo a la Capitalización Rural. INSIO. Institulo Nacional de Biodiversidad de Costa Rica. MDL. Mecanismo de Desarrollo Limpio. MERCOSUR Mercado Común del Sur OCDE. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. OMC. Organización Mundial de Comercio. PIS. Producto Interno Bruto. PROEXPORT Fideicomiso de Promoción de Exportaciones UMATAS. Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria. WWF. World Widlife Foundation.

(10) Listado de gráficos Población ocupada en el agro. como porcentaje de la población ocupada total, por regiones. 53. Gráfico 2. Tasa de crecimiento del valor de la producción. 58. Gráfico 3. Balanza comercial sectorial. 59. Gráfico 4. Aumento previsible de los precios internacionales de varios 62 bienes del agro por la eliminación de los subsidios. Gráfico 5. Balanza comercial agropecuaria. Gráfico 6. Superficie territorial. 111. Gráfico 7. Uso potencial del suelo en Colombia. 112. Gráfico 8. Area con vocación agricola versus área cultivada. 112. Gráfico 9. Oferla hidrica. 113. Gráfico 10. Precipitación. 114. Gráfico 11. Comercio exterior agropecuario. 115. Gráfico 12. Uso de traclores. 116. Gráfico 13. Uso de fertilizantes. 116. Gráfico 14. Valor de las importaciones mundiales de bienes forestales 117. Gráfico 15. Tierras forestales. 119. Gráfico 16. Crecimiento de la madera. 120. Gráfico 17. Producción de madera en rollo para uso industrial. 121. Gráfico 1B. Comercio exterior de productos forestales. 121. Gráfico 1. 64.

(11) Gráfico 19. Plantaciones forestales, beneficios potenciales. 123. Gráfico 20. Importaciones mundiales de productos pesqueros. 123. Gráfico 21. Importación de tilapia a los Estados Unidos. 125. Gráfico 22. Pesca y acuicultura, producción actual versus potencial. 127. Gráfico 23. Producción pesquera. 129. Gráfico 24. Comercio exterior de productos pesqueros. 129. Gráfico 25. Pesca y acuicultura, beneficios potenciales. 131. Gráfico 26. Tendencia de los precios internacionales del aceite crudo de palma. 132. Gráfico 27. Producción de aceite de palma de Malasia, Indonesia. y Colombia. 133. Gráfico 28. Beneficios en palma africana. 137. Gráfico 29. Participación en la producción mundial de carnes. 138. Gráfico 30. Consumo mundial per cápita de carnes. 139. Gráfico 31. Cadena avícola, producción potencial. 145. Gráfico 32. Cadena avícola, empleo potencial. 146. Gráfico 33. Potencial ganadero. 149. Gráfico 34. Producción de carne bovina. 149. Gráfico 35. Producción de leche de vaca. 150. Gráfico 36. Ganadería bovina, producción potencial. 154. Gráfico 37. Ganadería bovina. beneficio potencial. 155. Gráfico 38. Producción de papa. 156. Gráfico 39. Papa, área actual versus área potencial. 157. Gráfico 40. Papa para industria, beneficios potenciales. 159. Gráfico 41. Uva Isabena, beneficios potenciales. 164. Gráfico 42. Superficie sembrada. 172. Gráfico 43. Valor de la producción. 172. Gráfico 44. Generación de empleo directo. 173. Gráfico 45. Generación de empleo total. 173. Gráfico 46. Generación de divisas. 174. Gráfico 47. Rendimiento del caucho natural. 181.

(12) Prólogo MISiÓN PAZ es una iniciativa ciudadana, estructurada a principios del año 2000 con la finalidad de diseñar una propuesta de polftica orientada a lograr la transformación económica y social del campo colombiano, como una contribución a la impostergable tarea de construir, dentro del marco de los principios democráticos y de libre iniciativa privada, un nuevo modelo de sociedad, justa y equitativa, que elimine las desigualdades sociales existentes y brinde a todos los ciudadanos la oportunidad de una vida digna y gratifican te. Los patrocinadores de este proyecto escogieron al sector rural como escenario de reflexión y de acción, por considerar que en su fortalecimiento radica la clave del futuro nacional, habida cuenta de su importancia estratégica, su alto potencial de desarrollo y, por ende, su capacidad de generación de empleo y bienestar en favor de la inmensa población que allí habita. Su desarrollo, además de constituir un imperativo de justicia social, es indispensable para superar los principales factores determinantes del estado de pobreza y violencia que padece el país. Para asegurar un esfuerzo focalizado en los temas de mayor trascendencia y actualidad, el marco de referencia de la MISIÓN fue definido previa consulta a un grupo de destacados dirigentes. A partir de ese momento se realizó un trabajo colectivo durante el término de diez meses, en el que participaron de manera permanente un Comité Directivo y un Grupo de Expertos, integrados en la forma atrás indicada. El presente documento recoge la esencia de este proceso de meditación, debate y formulación de soluciones. Está presentado, en su orden, en un Resumen Ejecutivo y dos partes: la primera, titulada «Elementos 15.

(13) esenciales para una politica de desarrollo de los sectores agropecuario y rural .. , contiene algunas precisiones sobre la importancia vital del agro en la economía y en la sociedad, así como las propuestas de MISiÓN PAZ en materia de politica económica, política agropecuaria y polftica de desarrollo rural. La segunda parte, intitulada "Beneficios potenciales de la polftica propuesta», muestra el potencial que tienen los sectores agropecuario y rural colombianos - a través de unos ejemplos - para contribuir al bienestar de la población y al desarrollo del país, en condiciones de paz y seguridad, y los efectos económicos y sociales que se lograrlan mediante la aplicación de las pollticas propuestas, en términos de incremento de las áreas cultivadas y la producción y de generación de empleo, ingresos y divisas. MISiÓN PAZ pone este trabajo a disposición de la opinión pública, en parti· cular de los empresarios y trabajadores del campo, el Gobierno Nacional, el Congreso de la República, los gremios económicos, la academia, las orga· nizaciones del sector rural, las organizaciones internacionales y, en gene· ral, de todas las personas interesadas en ejercer el derecho constitucional y cumplir el deber cívico de participar con ideas e iniciativas de orden práctico en el diseño de la nueva Colombia. Asimismo, espera que sirva de guía en la búsqueda de soluciones concertadas y en la celebración y ejecución de acuerdos en los procesos de paz en curso.. El equipo directivo de MISIÓN PAZ deja constancia de su agradecimiento con las numerosas personas que ayudaron en la definición preliminar del marco de referencia general de este trabajo. Igualmente expresa su recono· cimiento a las siguientes organizaciones, cuyo apoyo hizo posible su reali· zación: Asoexporl, Banco de Occidente, Bancolombia, Bavaria S.A., Carva· jal S.A., Compañía de Galletas Noel S.A., Corfinsura S.A., Ingenio del Cauca S.A., Ingenio Providencia S.A., Manuelita S.A., Organización Corona S.A. Sociedad de Agricultores de Colombia· SAC, Suramericana de Inversiones S.A., Nacional de Chocolates S.A., Alianza Estratégica TEAM. S.A. Universidad lcesi.. ,..

(14) umen Eje utlVO. -, ,,.:. ). "'"¡ •. •.

(15) 1. Beneficios potenciales de la política propuesta A continuación se ilustra, de manera muy sencilla, con unos cuantos ejem· plos, el enorme potencial del agro y del sector rural de generar ingresos y bienestar para los colombianos, siempre y cuando haya paz, seguridad y políticas económica y sectorial apropiadas, como las propuestas por MISIÓN PAZ en este documento.. 1.1. Potencial productivo general La superficie territorial de Colombia equivale a la tercera parte de la superticie total de los quince países que conforman la Unión Europea, los cuales se disputan con los Estados Unidos el primer lugar en exportaciones agropecuarias y agroindustriales del mundo. Buena parte del área en Colombia está subaprovechada, ya que de las 18.294.637 hectáreas que podrfan utilizarse en agricultura - 16% del territorio nacional- menos de cuatro millones se están cultivando, es decir, cerca de la quinta parte de las tierras potencialmente cultivables (sin incluir las de vocación pecuaria y forestal en que pueden desarrollarse sistemas productivos que cobijen la agri· cultura). La superficie con vocación agrícola no utilizada ha disminuido en el ámbito mundial, y, en su mayoría, se ubica en los paises en desarrollo. Colombia es uno de los siete países que responden por más de la mitad de la tierra disponible para agricultura en las naciones en desarrollo.. Colombia es el cuarto pals del mundo en recursos hfdricos continentales. Su oferta hfdrica (58l/slkm2 ) es cerca de tres veces superior (21 Vslkm 2 ) a la promedio de Sudamérica y de seis veces la promedio mundial (10 Vslkm 2). 19.

(16) MIS/M. Paz. _. USO POTENCIAL DEL SUELO EN COLOMBIA 2.0%. 16 0010 134%. •. Vocaci6 n a9 rico la. o Forestal. Pecuario. !TI Otros usos. AREA CON VOCACiÓN AGRíCOLA VERSUS CULTIVADA. Vocación. rlcOla. Area cultlllllda. o. La precipitación promedio de Colombia (3.000 mm anuales) es alrededor del doble de la de Sudamérica (1.600 mm anuales) y más de tres veces la promedio mundial (900 mm anuales). Actualmente cerca de una tercera parte del mundo se halla en estrés por falta de agua y se estima que para el 2050 la población en esta situación va a duplicarse. La escasez de agua va a ser especialmente grave para la agricultura, que hoy en dra absorbe entre el 70 y el 80% del agua dulce disponible, yen la que los incrementos de los rendimientos en los últimos decenios están asociados, parcialmente, con la aplicación de riego. La mayor limitación que debe afrontar la agricultura mundial en los años por venir es la relacionada con la disponibilidad de este recurso. Una oferta de agua relativamente abundante - como la colombiana - constituirá ventaja determinante en el agro de las próximas décadas. 20.

(17) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _Desarrollo 8grop8CUBrlo Y fUrol; la estraregl8. OFERTA HiDRICA (Vs/km'). Mundo. Sudamérica. Colombia. o. 100. 200. 300. 400. 500. 600. PRECIPITACiÓN (mm anuales) 3000 2500 2000 1500 1000 500. .¡:. o Colombia. Sudamérica. Mundo. Colombia es uno de los pocos paises megadiversos. Su variedad de ecosistemas y su diversidad de especies constituyen una gran fortaleza para desarrollar las más variadas actividades productivas, para obtener materiales mejorados genéticamente y para identificar flora, fauna y microorganismos benéficos que contribuyan al buen desempeño de las actividades agrf~. colas. Además, el país tiene una localización privilegiada que le permite acceder a las dos grandes cuencas oceánicas -la del Atlántico y la del. Pacifico- en las que se concentra el comercio mundial de la actualidad y 21. >.

(18) M;s'ónPaz. _. del futuro. El acceso a los distintos mercados del orbe se le facilita por esta ubicación. El pafs no ha aprovechado dichas riquezas y no se distingue por ser un gran exportador de bienes del sector. Sus exportaciones y su balanza comercial no reflejan ese potencial: son muy inferiores a las de Argentina y Brasil, o a las de Malasia y Tailandia, no muy superiores a las de Chile y menos del doble de las de Ecuador.. COMERCIO EXTERIOR AGROPECUARIO (US$ mili) 16.000 14.000 12.000 10.000. 8.000 6.000 4.000 2.000. -. O iii «1. al. ro. .E. e:. Q). ~. «1. :o. E o. 8. Exportaciones. o. ~. U «1 ::J. a:. W. ¡¡¡. o. «1. o. o. • Importaciones. o Balanza I. 1.2. El potencial en algunos subsectores Gracias a las mencionadas riquezas y a la variedad de climas y ecosistemas, el pafs podría incrementar sustancialmente sus áreas cultivadas y su producción en numerosas cadenas productivas agropecuarias que cuentan con interesantes posibilidades de abastecer mercados internos y externos dinámicos y que ofrecen buenas perspectivas para la producción colombia22.

(19) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _Oesarro/lo agropecuario y rural: la estrategia. na·, siempre y cuando haya condiciones apropiadas de paz, seguridad y política económica y sectorial, como la propuesta en este documento. Con ello se generarían bienestar, empleos, ingresos y divisas para los colombianos. A continuación se ilustra ese potencial para algunas cadenas y productos, representativos de diversos subsectores del agro colombiano, y de los más variados climas y ecosistemas, aunque h~y muchos otros que pueden tener también una importante capacidad de generar bienestar y riqueza para los colombianos·'. No sobra recalcar que los estimativos presentados muestran el potencial de unas cuantas aQ!Lvidades del sector, a modo de ejemplo, pero que el potencial de muchos renglones de significativa importancia -tales como café, caña de azúcar y panelera, plátano, flores, arroz, algodón, banano y muchos otros- no se analiza en este documento. Asimismo, el potencial de cultivos en los que se prevé un déficit internacional y hemisférico -ante la fuerte declinación de la producción brasileña- y en los que Colombia tiene considerables ventajas, como el cacao, tampoco se analiza. Empero, las propuestas de política que se presentan más adelante si cobijan a todos los renglones agrícolas, pecuarios, forestales y piscícolas del país. La superficie sembrada en unos cuantos cultivos -palma africana, materias primas para alimentación de las aves (maíz tecnificado, yuca y soya), SUPERFICIE SEMBRADA (miles de has) 4.500 4.000 3.500 3_000 2.500 2.000 1.500 1.000 500. o. -; ro e ro. u. 'C. iii. ro E. 'iij D... ro. 'O .2. ¡¡¡. 'iij 'C. <ñ. ::>. 'O. ro e. .S ro. 'O. (ti. al. ro. Ü. a.. ~. Qi ~ ro ..!!l. ~. ::J. ro. ~. Cl ro. 'iij. ¡§. D... 'iij. <ñ. ro_ro. ~. ';:~. -¡¡;. -ro >-. .E. ¡§. 010. ro-. ~. •. Para mayor detalle de la situación de los mercados mundiales y de los distintos aspectos de este capítulo. véase la segunda parte del documento principal de este trabajo.. **. La selección de las actividades cuyo potencial se analiza obedeció a tres criterios fundamentales: 1) que incluyera a todos los subsectores del agro -forestal, pisclcola. pecuario, agrícola (cultivos permanentes y transitorios) y ambiental- y a los distintos climas y ecosistemas; 2) que tuvieran un significativo potencial de crecimiento y de mercado, y 3) que se contara con información actualizada sobre ellas.. 23. -=. ou'". •.

(20) MisiÓflPaz. _. papa para procesamiento industrial y uva Isabella- podría incrementarse de 515.969 hectáreas en la actualidad a 2.253,292 has. en menos de dos décadas, es decir ser 4.4 veces la actual. Si a ella le sumamos la que podria sembrarse con plantaciones forestales, el incremento serfa de 618.469 a 4.355.792 hectáreas. El valor de la producción obtenida en estos cultivos aumentarfa considerablemente, lo mismo que en la actividad avícola. Si le agregamos los incrementos que podrían obtenerse en la pesca y en la acuicultura -otra activi· dad de gran potencial- y en las 10.385.904 hectáreas dedicadas a la ganadería bovina en sólo tres zonas del país -la región Caribe, los valles interandinos y el piedemonte llanero-, de las cerca de cuarenta millones de hectáreas en pastos que hay en el país, el valor de la producción pasaría de 8.211,5 miles de millones de pesos de 2000 a 28.476,2 miles de millones, en el curso de cuatro lustros. Tales incrementos, así como la competitividad de dicha producción, se podrían lograr aplicando tecnología existente y ya probada en escala comercial en el país, yen algunos casos, como el de la ganadería, haciendo cambios tecnológicos relativamente sencillos.. VALOR DE LA PRODUCCiÓN (miles de millones de pesos de 2000) 30.000.0 25,000.0 20,000.0 15,000.0 10,000.0 5,000.0 0.0. -. .". ~ ~. o. U.. , ro. ~2 ~ ~ a.. .2 ~. ~. ¡¡. ro ro. ,¡;. ". -. ro i3 o.. ." ro. ~. ª ~. u. '5. «. .~ ~. ro. ". .1Jii. ~.o. ~. ro." c. .ro "~ o.. ~. 'O. .~. [§jit actual. Sit potencial [ 24. 'l!~. ::>. ~. .o ro !ll.

(21) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _Desarro/lo agropecuario y rural: la estrategia. Las actividades mencionadas (forestal, pesca y acuicultura, palma africana, cadena avícola, ganadería bovina en las tres regiones citadas, papa para la industria y uva Isabella) harían una contribución significativa a la generación de empleo para los colombianos. Los empleos directos por ellas generados casi se triplicarían, al aumentar de 591.096 a 1.697.668. El empleo total -directo e indirecto- que generarían se incrementaría de 2.364.385 a 6.790.670 con lo que el aporte de estas actividades agropecuarias a reducir el desempleo en el país sería sustancial. GENERACiÓN DE EMPLEO DIRECTO (miles) 1,ellOO. 1,000,0. ella o <la00 2000. ro. Vi ~ e. LL. '~ '" ::1 0. "'''' '"E '"c: -0.2" á5 0. "'- -'" ~-g (¡j Ql :::l. tI...~. ",>. ü'". <.J. ~~ Q!'5. 1ilE l:. ... 0Ql~. 15-. o 0._ E O. ti... W ü. '". ~. el. <JI. •. Sil. actual. '5. O Sl~. potencial I. GENERACiÓN DE EMPLEO TOTAL (miles). Empleo lolal. Empleo direGlo total. 0.0. 1,000.0. 2.0000. 3.000.0. 4.000.0. 5.000,0. 1_ Sir. ~\ual o SIL potencia!] 25. 6.000.0. 7000.0.

(22) MisiórrPaz. _. La contribución de las actividades mencionadas a la generación de divisas sería, asimismo, fundamental. Si incluimos también las que se podrían generar por servicios ambientales -captura de C02, bioprospección y turismo natural-las divisas obtenidas pasarían de 452.7 millones de dólares en el 2000 a 19.417 millones dentro de veinte años.. GENERACiÓN DE DIVISAS (millones de US$ de 2000) 200000 180000 16.0000. /'. 1•.000 o 12000.0 10.000.0. 8.000.0 6.000.0 -<1000.0 2.000.0. 0.0. .¡..u-.........~::i..I~~ ......-_U:..:::::::~. ..Ir". .. Sil actual. DSil poten.. I. Como se señaló, los beneficios estimados cobijan únicamente a algunas cadenas, productos y actividades del sector, todos ellos a modo de ejemplo del potencial de crecimiento y de generación de bienestar que tienen diversas actividades rurales, pero no incluyen a muchos otros, algunos de los cuales hacen parte de los renglones más tradicionales del sector agropecuario colombiano. Estos desarrollos requerirían de un importante esfuerzo y compromiso nacional, tanto gubernamental, como de inversionistas privados. Pero, si hay condiciones de paz y de política económica y sectorial como las propuestas en el presente documento, con seguridad se podria contar con la participación de importantes inversionistas extranjeros e institucionales, algunos de los cuales ya han manifestado interés en Colombia en varios de los subsectores analizados, o ya tienen inversiones en estos subsectores en otros pafses latinoamericanos. 1.3. Un ejemplo regional: la Orinoquia. En diversas regiones de Colombia existen importantes posibilidades de incrementar la producción agropecuaria y la generación de ingresos rurales. La región Caribe, por ejemplo, es una extensa llanura de diez millones 26.

(23) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _DesarrolJo agropecuario y rural: 18 eslmlegl8. de hectáreas, que corresponden a18.7 % del territorio nacional, en la que las tierras con vocación agrfcola suman 4.4 millones de hectáreas, y el área bajo cultivos no llega a las 600.000 hectáreas. En la Región Cafetera. -actualmente en crisis por los bajos precios del grano- existen, asimismo, numerosas actividades que pueden producirse competitivaments, entre las que se incluyen los frutales, los maderables y el cacao, este último en las zonas bajas. Los valles interandinos tienen, también, posibilidades importantes de intensificar e incrementar su producción sectorial. Pero tal vez. la que cuenta con un mayor potencial, menos conocido, es la Orinoquia colombiana, o los denominados Llanos Orientales. La Orinoquia representa el 27% del territorio continental del país. No obstante, solamente aloja a cerca de 1.400.000 habitantes, o el 3.3% de la población, por lo que su densidad poblacional es tremendamente baja: 4.6 habitantes por kilómetro cuadrado, 8.15 veces menos que la media nacional. La Orinoquia ha sido reconocida como uno de los ocho ecosistemas estratégicos para la humanidad por el WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza). Es un ecosistema muy rico en biodiversidad, aunque poco estudiado y conocido. La Orinoquia presenta cuatro grandes ecosistemas, buena parte de cuyos suelos son planos y fácilmente mecanizables: el piedemonte, con algo más de dos millones de hectáreas, alberga a la mayor parte de la población que habita en la región y en él se ubican los principales desarrollos urbanos, petroleros y agroindustriales; la altillanura plana, con cerca de tres millones de hectáreas planas; la Orinoquia inundable, con más de cinco millones de hectáreas, y la altillanura disectada, con alrededor de 10.5 millones de hectáreas, los tres últimos poco poblados y casi totalmente desaprovechados'. Su riqueza de agua es considerable. La Orinoquia colombiana produce el. 33.8% del agua total nacional. Sus recursos mineros son significativos. Las mayores reservas de petróleo y gas del país se encuentran en la región, y en 1999 contribuyó con cerca del 90% de la producción nacional de petróleo" . Su ubicación es estratégica. En la Orinoquia se halla la mayor frontera internacional del país. El piedemonte se comunica por varias carreteras con Santafé de Bogotá. La carretera marginal del Llano une a la Orinoquia con. •. Hay algo menos de cinco millones de hectáreas que constituyen parques nacionales, zonas óe reserva. bosques de oalerla y otras áreas no aplas para la producciófl agropecuaria.. ••. Los tres mayores yacimientos de la Orinoqula -Cusiana. Cupiagua y Cano Um6n-- contribuyeron con el 80% de los 699.000barnles diarios que en promedio se produjeron en el pals en 1999 SJ a ello se agreoa \o obtenido en los Otros pozos existentes en la región. el aporte a la producción nacional se acerca al 90"4.. 27. -=. ~ J.

(24) MlSlónPaZ. _. varias de las principales ciudades venezolanas, incluida la capital, Caracas, que se halla a pocas horas de la frontera con Arauca. La red fluvial está conformada por una gran variedad de ríos navegables. El río Meta ---eon 470 kilómetros navegables y que desemboca en el Orinoco- constituye la mejor alternativa de transporte para llegar al Océano Atlántico y a los mercados del Caribe, del Atlántico norteamericano y del norte de Europa. Diversos proyectos prevén la utilización de esta red fluvial para unir a los océanos Atlántico y Pacífico con base en un modelo de transporte intermodal que atraviese las ricas zonas mineras, petroleras y agrícolas de los llanos venezolanos y colombianos. La Orinoquia tiene un significativo potencial para el desarrollo -en muy variados agroecosistemas- de numerosos cultivos, de las actividades pecuarias, la acuicultura y la reforestación. Hay unos cuatro millones de hectáreas aptas para cultivos tales como plátano, maíz, yuca y frutales; más de 900.000 para la soya; 930.000 aptas para cítricos, piña y otros frutales; 2.3 millones para marañón, caucho, palma y agroforestería; diez millones para ganadería y 4.6 millones para silvicultura. No obstante. estas cifras se basan en la tecnología disponible en la actualidad en el país, y no tienen en cuenta, por ejemplo, el vasto potencial que la Orinoquia inundable puede representar con una tecnologfa adecuada a sus características y condiciones, y que sepa aprovechar su generosa dotación de tierras planas y de agua. En ganadería bovina, posee cerca de 4.5 millones de cabezas de ganado, el 21.2% del hato bovino nacional, en una superficie en pastos de algo más de 15 millones de hectáreas, 10 que significa una muy baja carga animal (0.3 cabezas por hectárea). Con la tecnología disponible se podría incrementar en varias veces la producción actual en un área considerable· mente menor. La Orinoquia cumple con los requisitos fundamentales para tener una cadena avícola-porcícola competitiva e integrada: gran abundancia de tierras yaguas para cultivar las materias primas para la alimentación animal y de las primeras para depositar la gallinaza y porquinaza que se genera en los planteles pecuarios. La siembra de mafz, yuca y soya puede realizarse en cientos de miles de hectáreas con la tecnologia y los materiales genéticos ya existentes, a bajos costos y de forma competitiva. Los Llanos Orientales poseen el 55% de las tierras que en Colombia son aptas sin restricciones para el cultivo de palma africana y cuentan hoy en día con el 36.6% de la superficie plantada en el país. No obstante, tal super· ficie es tan sólo el 3% del área apta sin restricciones en la región, lo que muestra el gran potencial de desarrollo de este cultivo. El arroz es otro cultivo que ha tenido un significativo desarrollo y cuenta con un gran potencial. Asimismo, muchas de las frutas de mayor consumo en los ámbitos nacio-. 2..

(25) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _,Desarrollo agropecuario y rural: la e5lrareg/a. nal e internacional - verbigracia, cítricos, plátano, piña y papaya - pueden cultivarse en los Llanos en excelentes condiciones por las características de los suelos, el régimen de lluvias, la luminosidad y la disponibilidad de tecnología adecuada. Algunas se cosechan en época diferente al resto del pars, cuando tradicionalmente hay escasez. Las posibilidades forestales de la Orinoquia son enormes. Se estima que existen más de cuatro millones y medio de hectáreas aptas para los cultivos maderables, y dos y media muy aptas, en su mayoría tierras de bajo costo y planas, donde es muy fácil la mecanización de algunas labores. Las condí· ciones de clima, luminosidad y demás atributos ambientales le otorgan unas ventajas sustanciales para la actividad silvícola. En caucho natural -cultivo en el que se prevé escasez mundial- la Orinoquia presenta condiciones climáticas y de suelos óptimas, ya que este cultivo requiere de abundantes lluvias y buenos drenajes, pero con un período seco relativamente prolongado que impida la permanencia de los hongos que acabaron con el cultivo en la Amazonia brasileña, peruana y colombiana. Se estima que hay más de 600.000 hectáreas que cumplen con es· tas condiciones y que son aptas para este cultivo en la región. Asimismo, la Orinoquia registra los mayores rendimientos en el pafs -superiores a los obtenidos en Malasia, uno de los mayores y más eficientes productores mundiales- y los menores costos de producción. Los sueros arenosos del oriente del Vichada son particularmente aptos para el cultivo del marañón, cuya almendra es muy apreciada y cuenta con una alta demanda y elevados precios, dado el déficit existente en su producción. Hay más de un millón y medio de hectáreas apropiadas para este cultivo, las cuales no tienen muchas otras alternativas productivas. De manera que las hoy desaprovechadas tierras de la Orinoquia podrían albergar a millones de colombianos y ofrecerles oportunidades de trabajo en una variedad de actividades agropecuarias de notable potencial de mercado, en las que la región dispone de ventajas para ser competitivas. Su riqueza de agua podría, igualmente, permitir un dinámico desarrollo pesquero y acuícola; su biodiversidad un interesante aprovechamiento de las especies para la medicina, la agricultura y la industria, y su belleza paisajística una actividad de turismo natural que genere numerosos empleos y cuantiosos ingresos.. .... Para que las potencialidades del agro colombiano -y las de sus distintas regiones, como las ilustradas de la Orinoquia- puedan expresarse plenamente y generen cuantiosos empleos, ingresos y divisas para beneficio de los colombianos -como los aquí estimados para unas cuantas actividades rurales- se requiere contar con paz, seguridad, infraestructura y con políticas económica y sectorial apropiadas, como las que se resumen a continuación..

(26) 2. Elementos esenciales para una política de desarrollo de los sectores agropecuario y rural 2. 1. La importancia vital del agro en la economía y en la sociedad Los más diversos paises del orbe tratan con especial consideración a sus sectores agropecuario y rural, y otorgan un gran apoyo y una mayor protección a sus agricultores que a cualquier otro segmento de la población, dado que su crecimiento y dinamismo tienen una enorme importancia en el desarroUo económico y social de una nación. En efecto, el agro aporta a la formación del producto interno, coadyuva al desarrollo de diversos renglones productivos y de servicios, genera empleo y divisas, demanda bienes y servicios, juega un papel vilal en la alimentación y en la nutrición. es fundamental en la estabilidad polflica y en la paz social, contribuye al desarrollo armónico y equitativo de las diferentes regiones, es vital para la preservación ambiental y la conservación de la biodiversidad, contribuye a la ocupación del territorio y a evitar el hacinamiento de la población en las ciudades. En Colombia la suerte del agro es trascendental por todas las razones anteriores, incluso en mucha mayor medida que en numerosos paíse~ que le otorgan un tratamiento preferencial y que dedican ingentes recursos y esfuerzos a su desarrollo y bienestar. Los sectores agropecuario" y agroindus•. Cuando se hace relerencia al sedar agropecuarIO en esle documento se incluyen las aCllvidades agrícolas. pecuarias, forestales. pesqueras '1 aculcolas. 31. _~. ; :; ).

(27) Misi6nPaz. _. tdal contribuyen con el 22% del PIS; el primero genera el 28% de las divisas; el sector rural ocupa al 28.8% de la población total ocupada; su demanda de bienes y servicios es fundamental para el desarrollo de numerosas empresas y sectores. Pero si el agro es importante desde la óptica económica, su trascendencia es mucho mayor desde los puntos de vista social, regional, estratégico y ambiental. La lucha contra los problemas de pobreza, violencia y producción de cultivos ilícitos tiene en las áreas rurales su principal escenario. El 74% de los indigentes y el 57% de los pobres del pafs se hallan ubicados en el área rural, la mayor parte de los desplazados en el país proviene de dicha área -una población rural no menor al 2% del total de la población c%m· biana había sido desplazada hasta 1995- y la expansión de los conflictos armados y de la siembra de cultivos ilicitos se ha dado a la par con la agudización de la crisis agraria, por lo que la superación de estos problemas está íntimamente asociada con la suerte del campo. El desarrollo de la mayoría de entidades territoriales colombianas depende críticamente del agro. En vastas regiones del territorio nacional -inclui· das la mayoría de las regiones de frontera-los labriegos y colonos colombianos son el único factor de poblamiento y soberanfa. La conservación de los recursos naturales y la preservación del patrimonio ambiental están determinadas por lo que suceda en las zonas rurales.. 2.2. La crisis del agro colombiano A pesar de su trascendencia, y en parte por el hecho de que no se le otorga la importancia que tiene, el sector agropecuario colombiano ha vivido en los últimos años la mayor crisis de su historia reciente, lo cual ha tenido innegable incidencia en el conjunto de dificultades que hoy afronta el país. El valor de la producción sectorial disminuyó su ritmo de crecimiento, y tanto ellotal, como el de la mayoría de sus subsectores, registró tasas negativas de crecimiento en varios años de la década del noventa, situación nunca antes vista en la historia colombiana. La superficie cultivada, excluido el café, se contrajo en 936.255 hectáreas entre 1990 y 1999. de manera que el 25% del área cultivada en 1990 habla salido de la producción en 1999. La tasa de desempleo rural aumentó de 4.2% a 6.4% entre noviem· bre de 1991 y septiembre de 1996. Las exportaciones agropecuarias y agroindustriales decrecieron y las importaciones aumentaron, con lo que la balanza comercial sectorial se deterioró y en 1996, por primera vez en la historia, registró un déficit. La rentabilidad de las actiVidades rurales y los ingresos de sus moradores se deterioraron de forma sustancial. 32.

(28) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _Desanollo a(JlOpecuariO y fIIml: la estrategia. A la par con la agudización de los problemas del agro. se han agravado los de violencia e inseguridad rural y urbana, de recesión de la economra, de aumento de la pobreza y de la miseria, de crecimiento del desempleo y de los cinturones de miseria en las ciudades grandes e intermedias, de destrucción de los bosques y de siembra de cultivos ilícitos, de deterioro de la balanza comercial, de dependencia externa para el abastecimiento de alimentos. Diversos faclores contribuyeron a que el agro atravesara tan crítica situa· ción. La abrupta modificación de las reglas del juego a que estaba sometido el sector y el desmonte de los mecanismos de política hasta entonces vi· gentes, que se efectuó en los albores de la década del noventa en una coyuntura internacional adversa --de muy bajos precios internacionalesyen un entorno económico de fuerte apreciación de la moneda y de eleva· das tasas de interés, dejó a los agricultores sin instrumentos de defensa para afrontar la difícil situación. La aceleración de un proceso de integración andino plagado de incumpli· mientas y perforaciones por parte de los socios, y la profundización de la inseguridad rural, constituyeron el golpe de gracia contra el sector.. 2.3. Prerrequisitos para la superación de la crisis y para el desarrollo agropecuario La superación de la crisis agrícola mencionada es fundamental para el desarrollo nacional y para crear condiciones para la paz y el progreso del país. A pesar del mantenimiento de los subsidios y de las distorsiones en el mercado mundial agropecuario, el previsible incremento de la demanda de una serie de bienes sectoriales ocasionado por el aumento de los ingresos -y del consumo de allmentos- en los paises más poblados del planeta. constituye un escenario propicio para que Colombia y los otros países que aún pueden expandir e intensificar su producción y su frontera agrícola dinamicen su actividad sectorial y aprovechen esta ventaja.. . ,. No obstante, lo anterior no puede lograrse si no se toma una verdadera decisión politica de apoyar al agro y de otorgarle un tratamiento especial, tal ~ y como es común en el ámbito internacional. Por eso, es de vital importan· cia el establecimiento de una polftica agropecuaria y de desarrollo rural de largo plazo, que contribuya a que la agricultura sea una actividad rentable y ) dinámica, a que el campo sea un sitio atractivo y agradable para vivir y para invertir recursos y esfuerzos, a que todas las zonas rurales del pais dispon· gan de fa infraestructura y los servicios básicos y a que todos los poblado· res rurales cuenten con un nivel de vida digno y con oportunidades de tra· • bajo remunerativas. La propuesta de polltica que se presenta a continuación busca contribuir a alcanzar estos objetivos, y muy especialmente coadyu·. t,. 33.

(29) MISIÓIlPaz. _. var al mejoramiento de la situación de los campesinos, jornaleros y demás sectores de escasos recursos del agro colombiano. Pero para que ella tenga el efecto positivo que se desea se requiere, ante todo, actuar en dos temas fundamentales: la polltica macroeconómica y el entorno institucional.. La política macroeconómica En materia de política macroeconómica debe evitarse caer en concepciones erróneas que en el pasado han afectado gravemente al sector.. La primera, que el agro -y lo rurales residual en el crecimiento econó· mico y en el desarrollo social, lo que ha determinado que se le otorgue un papel subalterno y se le reduzca dramáticamente su participación al asignar el presupuesto gubernamental. La segunda, pensar que la polltica macro es suficiente para propiciar el desarrollo agropecuario, que se considere innecesaria la política sectorial y que se desmonten, en consecuencia, sus herramientas e instrumentos de acción. La tercera, tiene que ver con la importancia exclusiva otorgada a los elementos de corto plazo y al equilibrio inmediato de los agregados macroeconómicos, despreciando la trascendencia del crecimiento económico y del mejoramiento social y el impacto que aquellos puedan tener sobre estos últimos. Por el contrario, la polltica económica debe reconocer la importancia económica, social, estratégica y ambiental vital del agro -ya mencionada- y actuar en consecuencia en temas fundamentales como la asignación de los recursos públicos y la definición de la estructura arancelaria. Debe, asimismo, prestar atención a la polrtica sectorial, establecer mecanismos adecuados de coordinación y complementación con ella, y evitar que el manejo de las variables macro afecte el desarrollo económico y productivo del país, en particular el de las cadenas de base agropecuaria. Así mismo, debe propender a un manejo cuidadoso de la tasa de cambio varia· ble que tiene una incidencia fundamental en el desarrollo y en la competitividad sectoriales, y cuya sobrevaloración puede dar allraste con cualquier esfuerzo de desarrollo del agro.. El tema institucional Aunque pueda parecer redundante, es necesario señalar que buena parte de la capacidad competitiva de las empresas y los individuos depende de la forma como las instituciones --entendidas como el conjunto de normas que regulan sus relaciones- funcionen. Por esta circunstancia, cualquier propuesta orientada a transformar los sectores rural y agropecuario debe considerar este vital asunto. 34.

(30) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _Do$lJrro/io agropecuario. y ruml: /8 estraregia. Actuando dentro de ese contexto, lo primero que se debe tener en cuenta es el papel clave que cumple el Estado en el proceso de desarrollo económico y social, pero no como agente directo, sino como socio, factor catalizador e impulsor del proceso. Es preciso advertir que no se trata de diluir su función, sino de ajustarla a la capacidad real. La participación del Estado es determinante y para que esto se haga posible, la eficiencia y la eficacia de los organismos públicos son esenciales. Desde luego su gestión se debe centrar en los factores sociales básicos, terreno en el cual los sectores considerados tienen muchas acciones, dado que es justamente en ellos donde se originan las mayores dificultades y limitaciones.. La respuesta al falso dilema «todo Estado» o «todo mercado.. radica, pre· cisamente, en una apreciación inteligente de los cambios institucionales que se requieren para que los actores sociales puedan operar sin excluirse ; unos a otros. Esto supone una nueva asociación entre el movimiento social. . " y la democracia institucional en la que la acción colectiva organizada no 1 ~ pase por el Estado. En Colombia ya no es viable una modernización dirigida exclusivamente desde el Estado. .yo ca. ... Con miras a concretar las acciones requeridas en este campo, es necesa- ~ ~ rio actuar en tres frentes: primero, en el Congreso de la República, donde conviene tramitar una ley marco para el sector agropecuario que incluya :.J como política de Estado el papel protagónico de las comunidades y los ~ empresarios, clarifique la competencia sobre los sectores que cubre, corrija la actual dispersión normativa, establezca la estructura de competencia en ellerritorio para el sector rural y redefina el sistema de organismos públicos.. b. Segundo, es fundamental que la órbita pública central se fortalezca en los aspectos relacionados con la definición de politicas y el establecimiento de prioridades e incentivos y deje las tareas de promoción y ejecución a las comunidades, los particulares y las entidades territoriales. Para ello se deben eliminar -o reducir sustancialmente-Ias actuales entidades deseen· trallzadas del orden nacional; apoyar el fortalecimiento de la capacidad técnica de las entidades territoriales, y establecer e institucionalizar espacios de participación y concertación. Los espacios existentes, en especial los consejos nacionales y regionales de las cadenas productivas, deben adqui· rir el reconocimiento legal, asignándoles un papel decisivo en la definición de la politica que les incumbe y los afecta. Por último, es preciso advertir que el reto que enfrenta la organización territorial -ingrediente fundamental de todo el proceso de cambio- es configurar esquemas de descentralización y regionalización efectivos para el desarrollo rural. Ello entraña el diseño de un modelo institucional y politica nuevo, donde los sectores indicados, con los servicios y las actividades organizacionales propios, constituyan un componente !ider para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del campo. 35.

(31) MiSIÓn. Paz. _. En el ámbito de la administración y su estructura, a partir de los principios enunciados, se propone que el Ministerio de Agricultura amplíe su campo de acción para que abarque los diferentes asuntos de la política pública relacionados con los sectores agropecuario, agroindustrial y rural, de manera que los temas referentes a las cadenas productivas de base agropecuaria no se dispersen en distintos ministerios, como en la actuali-. dad sucede.. 2.4. Elementos esenciales para una política sectorial Partiendo de las premisas anteriores, la propuesta de política que se presenta en este documento se basa en los principios de equidad, competitivi-. dad y sostenibilidad. La equidad: La equidad la busca al establecer como prioritaria la realización de una agresiva política de inversión y desarrollo social en las áreas rurales, al propender porque la atención y la inversión de recursos y esfuerzos públicos se centren en las regiones que presentan un menor desarrollo retativo.lgualmente, al privilegiar una estrategia de desarrollo sectorial en la que los pequeños agricultores participen en empresas agropecuarias y agroinduslriales modernas y eficientes. con base en su asociación con otros productores pequeños, medianos o grandes y con transformadores y comercializado res de los bienes del sector. Asimismo. lo hace apoyando el fortalecimiento y desarrollo de las empresas agropecuarias, las cuales ofrecen empleos bien remunerados y cumplen las normas laborales y de seguridad social. La competitividad: La competitividad se pretende alcanzar otorgando prioridad a la política de innovación tecnológica, apoyando la especialización de las zonas de producción y la obtención de escalas productivas competitivas y trabajando de manera concertada con todos los actores de las cadenas productivas agropecuarias, para ayudarles a integrarse y a superar las trabas que enfrentan para tener un desempeño productivo satisfactorio.. Los aspectos anteriores son fundamentales en un mundo crecientemente globalizado, en el que la tecnología se desarrolla con una velocidad pasmosa y es cada vez más determinante en las posibilidades de competir. Un mundo en el que contienden crecientemente en el mercado los bienes finales de las cadenas, las cuales requieren disponer de escalas productivas competitivas, aprovechar la sinergia que les da la integración entre sus distintas fases y desarrollarse en zonas donde se concentren el conocimiento técnico, los servicios y la infraestructura especializada. Por eso, la política propuesta promueve la puesta en marcha de un ambicioso programa de inversión en las regiones que cuentan con vocación agrícola y disponen de extensiones considerables de tierra subutilizada -tales como los Uanos Orientales, el Magdalena Medio y parte de las sabanas y :lO.

(32) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _DeS8rrollo agropecuario y rural: la estrategia. las tierras planas de las dos costas- para que se conviertan en dinámicos polos de desarrollo con base en la estrategia mencionada y en el esquema asociativo y empresarial señalado, que contribuyan a frenar la colonización de las zonas de bosque húmedo tropical y que ofrezcan alternativas productivas rentables a numerosos campesinos y agricultores de la zona andina y de otras regiones del país. Esta estrategia debe contar con el decidido respaldo presupuestal del gobierno y con el apoyo de la comunidad internacional, ya que ello sí contribuiría de manera efectiva a la sustitución de los cultivos ilicitos, ofreciendo a los agricultores una alternativa real de desarrollo económico y social. En este sentido, las acciones de apoyo externo al desarrollo económico y social, al proceso de paz y a la sustitución de cultivos ilícitos -como las previstas en el Plan Colombia- deben centrarse en la estrategia propuesta y en las regiones atrás mencionadas, de manera que su desarrollo y prosperidad se constituyan en una alternativa para tales agricultores y en una barrera de contención a la colonización y destrucción del bosque tropical y a la siembra de los cultivos ilegales. La sostenibilidad ambiental: El mencionado desarrollo debe realizarse con base en el conocimiento de los diversos agroecosistemas, de sus potencialidades y sus limitaciones, de manera que se aproveche plenamente su potencial agropecuario sin comprometer su capacidad productiva futura, gracias a la puesta en práctica de tecnologías y paradigmas de desarrollo ambientalmente amigables y apropiados a sus caracterfsticas específicas.. 2.4.1. La política de innovación tecnológica La innovación tecnológica es, en un entorno adecuado -macroeconómico, de seguridad, etc.-, el factor determinante para la competitividad del agro colombiano, por lo que debe constituir prioridad fundamental de la política sectorial. Es indispensable que el país cuente con la capacidad de generar su propia tecnología, de identificar con precisión la que requiere adquirir y de negociarla acertadamente, por las siguientes razones: la tecnologfa agropecuaria es especifica a las condiciones de cada ecosistema, su generación se realiza principalmente en ecosistemas de zonas templadas cuyas características son muy distintas a las del trópico y los recientes avances biotecnológicos han permitido una creciente privatización de los conocimientos científicos y de sus resultados tecnológicos. No obstante, los estímulos para que el sector privado invierta en este terreno son bastante débiles, por el alto grado de incertidumbre y riesgo que rodea a la actividad sectorial y, en particular, al proceso de innovación tecnológica en ella. 37.

(33) M!slÓfl. Paz'. _. Esto otorga el carácter de bien público a buena parte de las actividades destinadas a la producción de nuevos conocimientos y tecnologías en la agricultura -al menos a la investigación básica y estratégica, a la relacionada con las características especificas de los distintos agroecosistemas y con su aprovechamiento sostenible y a la orientada a los pequeños productores- y justifica la intervención del Estado para asegurar su producción y disponibilidad y, en consecuencia, la asignación de recursos suficientes para garantizar que se efectúe. Lo anterior debe hacerse a través del esquema multHnstitucional y competitivo existente, pero fortaleciendo la labor de sus órganos directivos en el establecimiento de prioridades y en la definición de pollticas y las capacida· des regionales de generación y transferencia de tecnología. Asimismo, el Estado debe otorgar estímulos para que el sector privado participe en las labores de generación, transferencia, adaptación y adopción de tecnologías -en particular en los principales renglones comerciales de la actividad agropecuaria-lo que exige la adecuada financiación de tos programas existentes en esta materia, tales como los establecidos por Colciencias y el Incentivo a la Capitalización RuraL Las innovaciones relacionadas con la biotecnologfa y con la informática deben privilegiarse, y la legislación debe adecuarse para facilitarlas.. 2.4.2. La política de adecuacIón de las tierras La adecuación de las tierras agrícolas es fundamental para superar limitaciones físicas a su mejor desempeño productivo y competitivo. Tiene, además, un importante impacto en el desarrollo regional sostenible. en la generación de empleo y en la competitividad sectorial, lo que justifica la intervención del Estado en su estfmulo y regulación. Si bien es cierto que el gobierno debe continuar haciendo, o contratando, las obras de regulación de cauces, control de inundaciones y almacenamiento y aprovisionamiento de agua que son de beneficio general, y que trascienden el ámbito agropecuario, no se justifica que adelante tas que tienen que ver exclusivamente con la adecuación de las tierras de los productores agropecuarios (riego, drenaje, nivelación, etc.), pero sí que estimule esta actividad, por las razones arriba mencionadas. Ello debe hacerse con base en el establecimiento de un subsidio único por hectárea, que estimule la inversión privada en adecuación de tierras -y que no la reemplace como sucede en la actualidad-, al cual podrán acceder todos los proyectos de los productores agropecuarios que cumplan con determinados requisitos. Los recursos deberán asignarse en orden de calificación, de acuerdo con una metodología clara y sencilla que privilegie los proyectos que cobijen a 38.

(34) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _Desarrollo agropecuario y rural: la eslra/egía. un número significativo de pequeños productores que participen en empresas productivas de tamaño rentable y competitivo, que se efectúen en las regiones menos desarrolladas que cuentan con vocación agrícola y con tierras adecuables y que contribuyan a especializar tates zonas de acuerdo con sus ventajas comparativas. Con el subsidio único y moderado por hec· tárea se evitaría que los recursos públicos asignados a esta actividad se concentren en unos pocos proyectos excesivamente costosos y poco rentables, en unas cuantas zonas del país; evitaría también que los funcionarios públicos puedan definir de manera discrecional el monto del subsidio o los proyectos que se van a beneficiar, y quitaría el piso a fenómenos de corrupción, de favoritismo y de privilegios injustificados para unos pocos beneficiarios. El monto moderado del subsidio permitiría que su aplicación tenga mayor impacto y cobertura, obligaría al análisis económico racional de la inversión y evitaría que los recursos públicos se apliquen a la construcción de infraestructura que no se va a utilizar plenamente y cuyo beneficio social y regional sea dudoso. El que se privilegien proyectos en que participen pequeños productores y que se realicen en regiones de menor desarrollo relativo contribuiría a la equidad; el establecimiento de claras regulaciones ambientales coadyuvarfa a que los proyectos no conlleven la degradación del suelo y de los recursos naturales.. 2.4.3. La política de financiamiento El establecimiento de una apropiada política de financiamiento al sector es fundamental para que se puedan realizar las inversiones requeridas para que el agro colombiano sea competitivo. No obstante, en la actualidad buena parte de los productores no tienen acceso a fuentes de financiación, debido a malas experiencias pasadas, o a la crisis del sector, o al modesto tamaño de los prestatarios y de los préstamos, o a los riesgos asociados con la actividad sectorial. todo lo cual ha llevado al sector financiero a considerar en general al agro como de alto riesgo, sin tener en cuenta las caracterfsticas diferenciadas de los distintos proyectos. Asimismo, porque las tasas de intermediación, y, con ellas, las de colocación son elevadas. Para superar la situación anterior es funda· mental fortalecer la capacidad de formulación de propuestas y políticas de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. en 'campos tales como: El desarrollo de esquemas productivos y empresariales que, como los propuestos anteriormente de asociac:on entre productores de distintos tamaños y de alianza con otros actores de la cadena, disminuyan los riesgos de mercado e incrementen las escalas de producción, de manera que haya 39.

(35) MIsión Paz. _. un impacto sobre la percepción del sistema financiero y sobre sus costos operativos. Profundizar las medidas que han venido tomando la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.y Finagro para apoyar esta estrategia empresarial. Aumentar sustancialmente la cobertura del seguro agropecuario para reducir el efecto de los riesgos naturales, dando prioridad a los esquemas de alianzas. Perfeccionar los incentivos existentes (Incentivo a la Capitalización Rural, Certificado de Incentivo Forestal, Fondo Agropecuario de Garantias) y dar prioridad en su acceso a los esquemas asociativos y de alianzas. Establecer mecanismos descentralizados de crédito y ahorro que reporten menores costos de transacción y que logren una mayor compenetración con los agricultores. Desestimular la cultura del no pago, evitando condonaciones o refinanciaciones de carácter general. Promover, de manera más decidida, el desarrollo de mecanismos de acce· so directo al mercado de capitales (como la titularización), y poner en marcha fondos de capital de riesgo que incentiven la inversión privada, compartan el riesgo en sus fases iniciales y contribuyan a generar un sistema de fondeo de largo plazo para la financiación sectorial. 2.4.4. La política de comercialización. La comercialización de los bienes agropecuarios ha constituido, de antaño, uno de los mayores dolores de cabeza en la política sectorial debido, en buena medida, a que la producción se adelanta sin tener en cuenta los requerimientos del mercado, ni contar con mecanismos de venta anticipada de las cosechas. Por eso, la estrategia de desarrollo sectorial propuesta se basa en la integración de las diferentes fases de las cadenas, en el fortalecimiento de los vínculos entre productores agropecuarios y los transformadores industriales y los comercializadores de sus bienes, en la identificación mancomunada de los mercados a los que deben llegar y de los obstáculos que les impiden ser competitivos en ellos, para trabajar conjuntamente en su superación, y en el apoyo a las alianzas productivas y a las soluciones asociativas empresariales que procuran la integración vertical de la producción. Adicionalmente, la política de comercialización debe estimular el desarrollo de mecanismos modernos de mercado, tates como la consolidación y fortalecimiento de la Bolsa Nacional Agropecuaria, la expansión de su acción a los pafses vecinos, el progresivo desarrollo de un mercado de futuros y la puesta en marcha de diversas herramientas de cobertura de riesgos. 40.

(36) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _,DesarroJlo agropecuario y rural: la estrategia. Debe promover, igualmente, el desarrollo ---conjuntamente con los actores de cada cadena- de unas normas, unos estándares y unas estrategias de clasificación y calidad de los productos, de forma que se facilite su mercadeo sin necesidad de contar con su presencia tísica y que se cumpla con los cada vez más exigentes requisitos de 105 consumidores nacionales y extranjeros. Como es obvio, la política y las estrategias de mercadeo expuestas deben ser coherentes y complementarias con la política de comercio exterior que. enseguida se resume, en especial si se tiene en cuenta que el mercado internacional es una de las principales fuentes de crecimiento del sector.. 2.4.5. La política de comercio exterior El crecimiento previsto en la demanda internacional de frutas, hortalizas, carnes, materias primas para alimentación animal, aceites vegetales y pro~ ductos de las actividades pesquera y forestal, constituye una importante posibilidad para que los países que, como Colombia, pueden ampliar su producción sectorial, aprovechen esta oportunidad e incrementen sus ex~ portaciones. Sin embargo, el mantenimiento de los subsidios y de las distorsiones oca~ sionadas por las políticas agrícolas de los países industrializados y el previ~ sible incremento de la inestabilidad de los precios internacionales de los bienes agropecuarios, obligan a mantener claros mecanismos de defensa del sector y de protección frente a las fluctuaciones de precios y a la compe~ tencia desleal. En consecuencia, la política de comercio exterior para el agro debe otorgarle una protección razonable y coherente a las diversas cadenas productivas del sector, con base en la revisión de la actual estructura tarifaria, en el fortalecimiento y perfeccionamiento de las franjas de precios, en el establecimiento de mecanismos ágiles y apropiados de salvaguardia y «antidumping» y en el redireccionamiento de la estrategia de integración, de manera tal que se corrijan de inmediato las distorsiones e imperfeccio~,·..: nes de la unión aduanera andina y se privilegien los acuerdos de libertad comercial con los países que reporten más ventajas que desventajas al agro colombiano.. 5:. Asimismo, la política debe apoyar las exportaciones sectoriales, fortale~ cien do y perfeccionando los estímulos existentes y los fondos de estabili~ zación, estableciendo nuevos incentivos ligados al desempeño exporta~' dor -en particular al incremento en el valor de las exportaciones- y ade~~ lantando una agresiva política de mantenimiento y ampliación de las prefe·~ rencias arancelarias para los bienes del sector en los principales mercados S del mundo. w. ;:¡¡. 4'.

(37) MJSíónPsz. _. Igualmente, y de manera especial, es de la mayor importancia para el pafs concretar la suscripción de un acuerdo bilateral preferencial con los Estados Unidos para la ampliación y consolidación de la libre entrada de los bienes colombianos a este mercado. La activa participación en las negociaciones internacionales también se considera fundamental, en especial ante la Organización Mundial de Comercio y en el Area de Ubre Comercio de las Américas (ALCA), en las cuales se debe abogar porque el trato especial y más favorable se concrete en que los paises industrializados otorguen mayores posibilidades de acceso a sus mercados a los países en desarrollo y en que estos últimos puedan mantener los escasos mecanismos de defensa con que aún cuentan.. 2.5. La política de desarrollo rural 2.5.1. Política social rural En las nuevas realidades del pals y del mundo, una propuesta de polltica de desarrollo social rural, realista y coherente, debe orientarse a la incorporación de la lucha contra la pobreza como un componente integral del modelo de desarrollo, superando el corte asistencialista y dirigiéndose a la superación de las carencias sociales más graves, al mejoramiento sustancial de las posibilidades materiales de la actividad económica y al fortalecimiento de la capacidad productiva de los habitantes de las zonas rurales. En tales propósitos debe articularse la labor de las distintas instituciones, públicas y privadas, evitando la dispersión y duplicidad de esfuerzos actual, en campos esenciales, tales como el mejoramiento y provisión de los servicios de justicia y seguridad, servicios sociales básicos y servicios públicos e infraestructura. La prestación eficaz del servicio de justicia y la garantía de respeto a la vida y a la propiedad son condiciones fundamentales para el desarrollo del pafs y, en particular, del sector rural. Para su vigencia plena es requisito esencial la superación del conflicto. No obstante, tanto el Estado como el conjunto de la sociedad deben hacer desde ya los esfuerzos presupuestales, organizativos y técnicos necesarios para avanzar en tal dirección. A la par con lo anterior, es indispensable otorgar prioridad a los sectores de educación y de salud, y particularmente al primero, dado que los mayores atrasos y la brecha social se encuentran concentrados en ellos. En materia de educación se requiere la extensión de la cobertura, en sus diversos niveles, y la cualificación de la oferta, mediante el desarrollo de programas específicos, con políticas nacionales, coordinación regional y ejecución local descentralizada, que tiendan a desarrollar la capacidad pro42.