INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN UNIDAD TEPEPAN
SEMINARIO:
“NORMAS DE AUDITORÍA COMPARADAS”
TEMA:
NORMAS DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL
INFORME FINAL PARA OBTENER EL TITULO DE CONTADOR PÚBLICO
PRESENTAN;
CORAL MÉNDEZ REAL MARIO ALBERTO TOVAR SALINAS
CONDUCTOR DEL SEMINARIO:
M. EN I. ALBERTO RIVERA JIMÉNEZ
México, D.F. Enero de 2009.
AGRADECIMIENTOS
¾ A MI FAMILIA:
Por apoyarme en cada momento durante este ciclo tan importante para mí, así como en la realización de este trabajo.
Por forjar mi carácter y darme los valores, que me han ayudado a sobresalir en las etapas de mi vida.
¾ A LA ESCA TEPEPAN:
Por ser la escuela que nos abrió las puertas para conocer el gran tesoro del conocimiento que nos permitirá llegar a las metas que se ha trazado para formar a los profesionistas de hoy.
Por ser una inspiración al anhelar una mejor calidad de vida y poder lograr la meta de ser profesionista.
¾ A EL INSTITUTO POLITECNICO NACIONAL:
Le damos las gracias a la institución que nos ofreció las herramientas y los conocimientos para poder ser personas capaces y responsables para brindarle nuestro servició a la nación y hacer que nuestro país crezca.
¾ A NUESTROS PROFESORES:
Por sus conocimientos brindados, su predisposición permanente e incondicional en aclarar nuestras dudas y por su asesoramiento y estímulo para seguir creciendo intelectualmente. Gracias
ABREVIATURAS
APF Administración Pública Federal BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CINIF Consejo Mexicano para la Investigación y Desarrollo de Normas de Información Financiera, A.C.
CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores CNSF Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
CMHALDF Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
CONPA Comisión de Normas y Procedimientos de Auditoría del Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C.
DGAE Dirección General de Auditorías Externas GDF Gobierno del Distrito Federal
IMCP Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C.
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
LAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público LOPSRM Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas OFI’s Organismos Financieros Internacionales
OIC Órgano Interno de Control
PAAE Programa Anual de Auditorías Externas PGA Programa General de Auditoría
RLAASSP Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público RLOPSRM Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas SCAGP Subsecretaria de Control y Auditoría de la Gestión Pública
SEP Secretaría de Educación Pública SFP Secretaría de la Función Pública SIP Sistema de Información Periódica SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público UAA Unidades Administrativas Auditoras
UCEGP Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública
CMHALDF Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
INDICE
No. Contenido Página
INTRODUCCIÓN……….……….
1 CAPITULO I
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL………. 9
1.1 MARCO JURÍDICO...……….... 9
MARCO ADMINISTRATIVO……… 12
1.3 ESTRUCTURA ORGANICA………. 16
1.3.1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA……… 16
1.3.2 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL………. 19
2 CAPITULO II EL CONTROL Y EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL……….. 23
2.1 LA NATURALEZA DEL CONTROL Y EVALUACIÓN……….. 24
2.2 MARCO JURÍDICO………. 25
2.3 OBJETIVOS……….. 28
2.4 TIPOS DE CONTROL DE MÉXICO………... 33
2.4.1 LA CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA……….. 33
A. ANTECEDENTES……… 33
B. MARCO JURÍDICO……… 33
C. ATRIBUCIONES……… 33
D. OBJETIVOS………. 39
E. ESTRUCTURA ORGÁNICA……….. 41
2.4.1.1 LA AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN……….. 47
2.4.1.2 ORGANIGRAMA……… 49
2.4.1.3 OBJETIVOS……… 51
2.4.1.4 METODOLOGÍA PARA LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR……… 52
2.4.2 LA SECRETARÍA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA FEDERACIÓN, (CONOCIDA AHORA COMO LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA)…. 55 A. ANTECEDENTES……… 55
B. MARCO JURÍDICO………. 57
C. ATRIBUCIONES……… 58
D. OBJETIVOS……… 60
E. ESTRUCTURA ORGÁNICA……… 61
F. INSTRUMENTOS Y MECANISMOS……… 64
2.4.2.1 LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA………. 66
2.4.2.2 ORGANIGRAMA……… 68
3 CAPITULO III NORMAS DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL FEDERAL……… 71
3.1 LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL. . . . . 71
3.2 DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORÍAS EXTERNAS. . . 72
3.3 TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA AUDITORÍAS EXTERNAS EN MATERIA FINANCIERA Y PRESUPUESTAL A ENTES PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA FEDERAL………... 74 3.3.1 DISPOSICIONES GENERALES 75 3.3.2 PRODUCTOS DE AUDITORÍA……….. 86
3.3.3 DICTÁMENES E INFORMES………. 88
3.3.4 DOCUMENTOS………. 101
4 CAPITULO IV NORMAS DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL LOCAL………. 103
4.1 INTRODUCCIÓN……… 103
4.2 OBJETIVO………... 107
4.3 ALCANCE……… 108
4.4 MARCO LEGAL……….. 107
4.5 TIPOS DE AUDITORÍA……….. 105
4.6 POLÍTICAS DE ACTUACIÓN DE LOS AUDITORES……… 109
4.7 NORMAS DE AUDITORÍA……… 111
4.7.1 NORMAS PERSONALES……….. 112
4.7.2 NORMAS DE EJECUCIÓN DEL TRABAJO……… 114
4.7.3 NORMAS PARA LA ELABORACIÓN DE INFORMES………... 118
4.8 TÉCNICAS Y PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA……….. 118
4.8.1 TÉCNICAS DE AUDITORÍA……….. 121
4.8.2 PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA………... 121
4.9 FASES DE LA AUDITORÍA………... 122
4.9.1 FASE DE PLANEACIÓN……… 122
4.9.2 FASE DE EJECUCIÓN……… 127
4.9.3 FASE DE ELABORACIÓN DE INFORMES……….. 129
4.10 PAPELES DE TRABAJO………. 135
4.11 ÍNDICES, MARCAS Y LLAMADAS DE AUDITORIA……… 135
4.12 ARCHIVO PERMANENTE………. 136
5 CAPITULO V PROGRAMAS DE TRABAJO………. 137
5.1 INTRODUCCIÓN……… 137
5.2 CONTENIDO……… 138
5.3 EJEMPLOS DE PROGRAMAS DE TRABAJO ……… 139
6 CAPITULO VI DICTAMEN FINANCIERO……… 141
6.1 DEFINICIÓN DE DICTAMEN……… 141
6.1.1 IMPORTANCIA RELATIVA………... 141
6.1.2 ELEMENTOS DE DICTAMEN………... 141
6.1.3 TIPOS DE DICTAMEN………... 142
6.1.4 LIMPIO O SIN SALVEDADES. ………. 143
6.1.5 CON SALVEDADES………... 143
6.1.6 NEGATIVO……….. 143
6.1.7 ABSTENCIÓN DE OPINIÓN………. 143
6.1.8 CON PÁRRAFO DE ÉNFASIS………... 143
6.1.9 EJEMPLO DE DICTÁMENES……… 143
6.2 DICTAMEN PRESUPUESTAL……….. 146
6.2.1 ANTECEDENTES……… 146
6.2.2 MARCO LEGAL……….. 146
6.2.3 CONCILIACIÓN DE CIFRAS FINANCIERAS Y PRESUPUESTARIAS……… 147
6.2.4 DICTAMEN PRESUPUESTAL………... 148
6.2.5 SALVEDADES………. 148
6.2.5.1 SALVEDADES 148 6.2.5.2 SALVEDADES POR DESVIACIONES EN LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVIDAD PRESUPUESTAL……… 148
6.2.6 MODELO DE DICTAMEN PRESUPUESTAL…………... 149
6.3 DICTAMEN DEL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES DERIVADAS DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL……….. 152
6.4 ANÁLISIS FINANCIERO. . . 153
6.4.1 INDICADOR DE GESTIÓN……… 154
6.4.2 INDICADOR DE DESEMPEÑO………. 154
6.4.3 INDICADOR ADMINISTRATIVO………. 154
6.4.4 INDICADOR FINANCIERO………... 154
6.4.5 INDICADOR DE OPERACIÓN Y SERVICIO………... 154
6.4.6 INDICADOR PROGRAMÁTICO PRESUPUESTAL………. 155
GLOSARIO 156
CONCLUSIÓN 158
BIBLIOGRAFÍA 159
INTRODUCCIÓN
La auditoría tendrá por objetivo examinar las operaciones con el propósito de verificar si los estados financieros presentan razonablemente la situación financiera, si la utilización de los recursos se ha realizado en forma eficiente, si los objetivos y metas se lograron de manera eficaz y congruente y si en el desarrollo de las actividades se ha cumplido con las disposiciones legales vigentes.
La auditoría pública es una actividad independiente de apoyo a la función directiva, enfocada al examen objetivo, sistemático y evaluatorio de las operaciones financieras y administrativas realizadas; de los sistemas y procedimientos implantados; de la estructura orgánica en operación y de los objetivos, programas y metas alcanzados por las Dependencias, Órganos Desconcentrados y Entidades de la Administración Pública Federal, así como de la Procuraduría General de la República con el propósito de determinar el grado de economía, eficacia, eficiencia, efectividad, imparcialidad, honestidad y apego a la normatividad con que se han administrado los recursos públicos que les fueron suministrados, así como la calidad y calidez con que prestan sus servicios a la ciudadanía.
El gobierno es una institución creada y avalada por el pueblo al que se debe, y que por mandato de éste administra sus recursos y vela por su bienestar. Por lo tanto las acciones del gobierno deben tender al desarrollo y perfeccionamiento de la misma sociedad, la cual tiene el, derecho inalienable de exigirle cuentas y de vigilar su desempeño.
La profesión contable, no exenta de participar y contribuir a esta enorme tarea, tiene el privilegio de contar con una poderosa herramienta capaz de coadyuvar enormemente en este proceso. Esta herramienta que es la auditoría, esta siendo desarrollada y definida para practicarse en el sector privado y en el sector público con convergencia a las normas internacionales.
En todo momento del seminario ha hecho presente que alrededor del desarrollo de la auditoria siempre debe estar sujeta en la confianza obtenida en la implementación de los controles internos, en México en diciembre de 1917, se creó el Departamento de Contraloría General de la Nación. Su objetivo fue realizar una inspección eficaz sobre los fondos y bienes de la Nación, y contribuir a la regularización de los servicios gubernamentales y a la organización de la contabilidad general de la Hacienda Pública.
A partir de entonces, las atribuciones de control interno sufren diversas reformas para, sucesivamente, asignarse a diversas dependencias del Poder Ejecutivo: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, Secretaría de la Presidencia y Secretaría de Programación y Presupuesto.
La crisis económica de 1982 obligó a un replanteamiento del esquema de control del gobierno mexicano. La creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, hoy Secretaría de la Función Pública, fue la respuesta a la necesidad de fortalecer el sistema de control interno de la Administración Pública Federal.
En cuanto al control externo, el esquema previsto se reservó al Congreso de la Unión la facultad exclusiva de la revisión del gasto público y la sanción final a la aplicación de los recursos federales. Esta función, realizada por el Poder Legislativo a través de la Auditoría Superior de la Federación, es la que hoy conocemos como fiscalización superior.
Las actividades de la fiscalización superior se encuentran firmemente vinculadas a la historia de nuestro país.
Desde nuestra primera Constitución, en 1824, se crea la Contaduría Mayor de Hacienda, dependiendo del Poder Legislativo, siendo una de las instituciones más antiguas del México Independiente. En su larga existencia, y durante el siglo XIX, la Contaduría Mayor de Hacienda fue también Tribunal de Cuentas, y a partir del año 2001, Auditoría Superior de la Federación.
Es así, que la acción de ambos controles debe ser vista bajo un enfoque complementario en beneficio del propósito que cada uno de ellos persigue. Un eficiente control interno propicia acciones de buen gobierno y facilita las acciones del control externo a través de la fiscalización superior.
La Secretaría de la Función Pública ejerce sus atribuciones de control interno antes, durante y después de realizada la gestión gubernamental, y es, desde el Poder Ejecutivo, la responsable de vigilar la aplicación del gasto federal y las políticas y programas públicos, y de supervisar la actuación de dependencias y entidades gubernamentales, así como del comportamiento de los servidores públicos.
Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación ejerce su función fiscalizadora de carácter externo en los tres Poderes de la Unión, los entes públicos constitucionalmente autónomos, los estados y municipios, e incluso los particulares, cuando éstos reciban recursos federales, realizando su revisión de manera anual y de forma posterior a la gestión financiera del gobierno, una vez que se rinde al Poder Legislativo la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
En la unidad III se aborda los Términos de Referencia para Auditorías Externas en Materia Financiera y Presupuestal a Entes Públicos de la Administración Publica Federal, el cual solo es un segmento de los elementos que tiene la Secretaría de la Función Publica para realizar sus tareas encomendadas, este tema se eligió por ser punto de comparación con los demás temas del seminario, ya que existe reglamentación para auditores internos y para los auditores a cargo de la Auditoría Superior de la Federación de los cuales estamos seguros que podrán ser elegidos por nuestros similares como temas de partidas en otros seminarios.
CAPITULO I.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
El Estado Mexicano es la organización política lograda por el pueblo de México para construir una nación soberana e independiente, que sea capaz de desarrollar sus potencialidades y recursos económicos y culturales para así edificar, en la democracia, una sociedad más libre y más justa.
Las acciones que lleva a cabo el Gobierno de la República deben tener como orientación esencial el cumplimiento de los fines del Estado Mexicano, y deben partir de la filosofía política que emana del máximo ordenamiento del país que es la Constitución Política de los Estados Mexicanos. En ésta se sintetizan nuestras demandas, aspiraciones y los rasgos esenciales de nuestro proyecto de nación.
En la Constitución es dónde se da lugar a la Administración Pública Federal, el instrumento operativo de la acción gubernamental, que constituye en sí su capacidad administrativa a través de la cual se debe impulsar el desarrollo económico y administrativo donde dicho desarrollo sea posible.
En este ámbito es donde juega un papel fundamental la auditoría gubernamental, verificando que las acciones del gobierno se realicen con criterios de economía, eficiencia y eficacia, para promover así la productividad y contribuir al logro de los objetivos del Estado Mexicano.
Por lo anterior considero conveniente, en el presente capítulo exponer brevemente el marco jurídico general en el que se sustenta la administración pública, el marco administrativo con que actúa, así como su estructura orgánica y funciones para contribuir así a la mejor comprensión del contexto dentro del cual opera y tiene su alcance la auditoría gubernamental.
1.1 MARCO JURÍDICO
El orden jurídico general se sustenta en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como norma suprema de la Constitución dimanan en forma articulada y jerárquica todas las demás leyes y normas jurídicas. En ella se establecen y distinguen las facultades de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los ámbitos de autoridad de los diferentes niveles de gobierno, y las garantías individuales y sociales.
El marco jurídico de la Administración Pública Federal está constituido en su sentido más amplio:
Por los preceptos constitucionales relativos al poder Ejecutivo Federal.
Por las facultades del Congreso de la Unión para expedir leyes generales que determinan los ámbitos sustantivos de atribución del Ejecutivo Federal.
Por los tratados y convenios internacionales que establecen facultades o derechos y obligaciones para el Ejecutivo Federal.
Por las leyes y decretos emitidos por el Congreso.
Por los reglamentos, decretos, acuerdos, planes, programas y demás disposiciones dictadas por el Ejecutivo Federal, en uso de su facultad reglamentaria para la fijación de los lineamientos y directrices de acción de la Administración Pública Federal.
Por las leyes y decretos emitidos por el Congreso.
Por los reglamentos, decretos, acuerdos, planes, programas y demás disposiciones dictadas por el Ejecutivo Federal, en uso de su facultad reglamentaria para la fijación de los lineamientos y directrices de acción de la Administración Pública Federal.
Y en su caso por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en materia administrativa.
Dentro del conjunto de disposiciones que constituyen el marco jurídico, en sentido amplio, destacan aquéllas que regulan específicamente la legitimidad y competencia, así como la estructuración, organización, funcionamiento y responsabilidades de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y que constituyen sus normas administrativas en sentido estricto.
De este modo, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece la estructura orgánica de ésta, distribuye las competencias de las dependencias directas del ejecutivo y señala las modalidades de coordinación de ésta con las entidades que integran la Administración Pública Paraestatal.
Por lo general, los cambios a las leyes orgánicas de los diferentes poderes del gobierno no son muy frecuentes, por lo que sus principios generales se conservan básicamente idénticos por largos períodos. Sin embargo, de tiempo en tiempo, es necesario realizar transformaciones o revisiones importantes a este tipo de disposiciones o revisiones importantes a este tipo de disposiciones orientadas a redefinir las estructuras, facultades o modalidades de acción de dichos órganos o poderes con el fin de actualizarlos o adaptarlos a las nuevas necesidades de la realidad nacional.
Se suele distinguir entre las leyes orgánicas de los poderes de gobierno de las demás leyes orgánicas características de las instituciones que operan en los distintos sectores específicos (pez el Código Sanitario, La Ley Federal de Educación, etc.), así como de aquéllos que regulan los sistemas de apoyo global de la Administración Pública Federal (p.e. la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, la Ley
General de Deuda Pública, etc.) Estas leyes orgánicas en algunos casos constituyen el fundamento de otras leyes ordinarias y reglamentarias en ocasiones periódicas como las leyes anuales de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación.
En resumen, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga facultades a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El poder Legislativo distribuye competencias entre las dependencias de la Administración Pública Federal por medio de una ley orgánica, y al Ejecutivo corresponde precisar las responsabilidades y atribuciones de los distintos órganos de cada dependencia, en uso de su facultad reglamentaria, especialmente por medio de los reglamentos interiores. Dentro de su respectiva área de competencia cada órgano de la Administración Pública Federal ordena, ejecuta o modifica actos jurídico- administrativos. (Figura 1).
MARCO JURÍDICO QUE IMPONE LA CONSTITUCIÓN POLÍTCA DE LOS ESTADOS UNIDOS
‘
ejecutar
Emitir que se traducen en
Que pueden modificar los efectos del acto para dictar Específico motivo de la inconformidad
Que pueden modificar los Cumplidos los requisitos legales del Efectos de los Recurso admvo. Puede solicitarse el
Amparo y protección la justicia federal Con base en las
Cualquier persona Puede inconformarse por medio de los
Facultades al Órgano Legislativo
Constitución Política
Facultades al Órgano Ejecutivo
Facultades al Órgano Judicial
Leyes y Decretos
Acuerdos Decretos Reglamentos
y Órdenes
Resoluciones Actos
Jurídico- Administrativo
Recursos Administrativos
Derechos y obligaciones de
personas jurídicas Mexicanas
1.2 MARCO ADMINISTRATIVO
Ligada a la noción del gobierno la Administración Pública General como concepto constituye una unidad, sin embargo, ya en la práctica se traduce en un cúmulo de dependencias, entidades y organismos agregados que funcionan con base en ordenamientos jurídicos distintos, que actúan con diferentes ritmos y capacidades, tanto de tipo legal como recursos con los que cuentan, y que participan de manera muy distinta en los diversos aspectos de la economía y de la sociedad, para así poder atender las también muy diversas demandas de la población.
Para indicar esta unidad, se puede decir que la Administración Pública Federal constituye un sistema, que funciona como una estructura compleja, integrada por diferentes partes, que se encuentran interrelacionadas.
Esta se encuentra a su vez dentro de otro sistema más amplio que es el político-gubernamental, al cual se subordina, y este último se encuentra inmerso a su vez dentro de otro sistema mucho más amplio que constituye la sociedad en su conjunto.
La Administración Pública Federal se concibe compuesta por un conjunto de elementos o procesos a través de los cuáles se cumplen las decisiones que establece la instancia político-gubernamental, que normalmente se traducen: un conjunto de facultades y objetivos que permiten a los órganos y funcionarios de la Administración Pública aplicar dentro de los límites que marcan las leyes, una combinación de medios
“recursos humanos, materiales y financieros”) que le permitan cumplir o realizar ciertas funciones con apoyo en determinadas estructuras y procedimientos, con los cuales se obtienen unos resultados que son evaluados o calificados por los integrantes del contexto social, directamente o a través de diversas instancias de tipo político-gubernamental, las cuales para emitir periódicamente su calificación o evaluación de resultados se basan sobre todo en el análisis de la medida en que la Administración Pública Federal persigue y cumple los objetivos y valores del Estado, así como las metas y estrategias del Gobierno. (Figura 2).
Para realizar esta medición o evaluación de resultados se deben utilizar criterios tales como:
¾ La Eficiencia lograda en la utilización de los recursos con que se cuenta para el cumplimiento de los objetivos.
¾ La Eficacia o grado de cumplimiento de dichos objetivos.
¾ La economía ó racionalización de los recursos con que se cuenta para el cumplimiento de los objetivos.
¾ La legalidad o apego a las normas jurídicas.
¾ La congruencia ó grado de articulación y complementariedad de las distintas acciones ó programas gubernamentales entre sí.
La evaluación o retroalimentación del sistema conduce a una ratificación expresa ó implícita, ó bien a una modificación de las facultades, así como de los recursos que se asignan a la Administración Pública Federal para la continuación de su funcionamiento. (Figura 3).
El gobierno federal es “el poder público que emana del pueblo, por el cual ejerce su soberanía nacional y representa jurídicamente a la nación”. El gobierno está constituido por los Poderes de la Unión, para el ejercicio del poder público:
Poder Legislativo Integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
Poder Judicial Integrado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito.
Poder Ejecutivo Representado por el Presidente Constitucional, apoyándose en la administración centralizada y paraestatal, quien administra los fondos y recursos públicos y ejecuta los programas y acciones de gobierno.
La administración pública centralizada esta conformada por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo y la Procuraduría General de la República. La administración pública federal se encuentra sectorizada por actividades, lo cual consiste en agrupar diversas dependencias y entidades por ramas de la actividad pública, atendiendo a las características de sus funciones y atribuciones.
La administración pública paraestatal esta conformada por los Organismo Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal, los Fideicomisos Públicos y las Instituciones Nacionales de Crédito.
• Organismos descentralizados
Son unidades administrativas creadas por disposición del Congreso de la Unión o Decreto del Presidente de la República. Cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios y están orientados a la producción y explotación de los bienes y servicios que satisfagan necesidades y demandas sociales.
• Empresas de participación estatal
Son instituciones en las que el gobierno federal es propietario de más del 50% del capital, en cuya
constitución deben figurar acciones de serie especial que sólo el gobierno federal puede suscribir, teniendo además la facultad de nombrar funcionarios responsables de su operación, así como de vetar acuerdos de la Asamblea de Accionistas, del Consejo de Administración o del órgano de dirección correspondiente.
Existen también empresas de participación estatal minoritarias en las que el gobierno federal es propietarios de menos del 50% de capital, y en las que interviene mediante un comisario o representante que realiza labores de vigilancia.
El volumen de empresas en las cuales, mayoritaria o minoritariamente , tiene participación el gobierno federal, ha originado que para su mejor control, se clasifiquen en:
1. Sujetas a control presupuestal. Son empresas que por su participación en la economía del país, se consideran prioritarias y que los recursos totales que administran son muy elevados, justificando su control individual y específico en los presupuestos públicos.
2. No sujetas a control presupuestal. Son empresas que, comparativamente, manejan menos recursos y que representan un volumen muy elevado, difícil de controlar en lo individual. De acuerdo a sus actividades, se adscriben sectorialmente a las Secretarías de Estado correspondiente.
• Fideicomisos públicos
Son organismos creados por el gobierno federal a través de los cuales, siguiendo la figura del fideicomiso en los que dichos organismos actúan como fiduciarios, canaliza recursos para dar apoyo vía crédito para el desarrollo de ciertas actividades que de otra manera se estancarían por no tener acceso a créditos normales.
Estos fideicomisos también operan para ejecutar ciertas actividades prioritarias y específicas que el propio gobierno desarrolla a través de estos instrumentos.
• Instituciones nacionales de crédito
Organizaciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguro y fianzas. Existen actividades ubicadas en los diferentes sectores económicos del país, en las cuales por sus características, el gobierno federal ha considerado necesario e indispensable su participación, bien sea para dar apoyo a los sectores o para regular la actividad económica del país (Banca de Desarrollo).
SISTEMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
DECISIONES DEL SISTEMA DECISIONES DEL SISTEMA DECISIONES DEL
POLÍTICO ADMINISTRATIVO SIST. ECONOMICO
POLITICO Y SOCIAL
QUE SE TRADUCE EN LA RATIFICACION O MODIFICACIÓN DE CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FACULTADES
RECURSOS -HUMANOS -MATERIALES -FINANCIEROS
FUNCIONES -
PROMOTORAS -DE
SERVICIOS -DE
DIRECCIÓN - DE REGULACIÓN
ENTRE OTRAS
ESTRUCUTRAS Y PROCEDIMIENTOS -DE REGULACIÓN DECISIONES POLÍTICAS COMUNICACIÓN CONTROL - SUSTANTIVAS
CONVERSIÓN DE
INSUMO A PRODUCTOS
-DE APOYO RECURSOS HUMANOS
MATERIALES Y FINANCIEROS
RESULTADOS -BIENES -SERVICIOS -NORMAS -INFORMACIÓN
EFICIENCIA EFICACIA ECONOMIA LEGALIDAD CONGRUENCIA
EFICIENCIA
EFICACIA
ECONOMÍA ECONOMÍA
LEGALIDAD
CONGRUENCIA
INSUMOS
INSUMOS
INSUMOS
INSUMOS INSUMOS
PROCESOS ESTRUCTURAS
PROCESOS ESTRUCTURAS
PORCESOS ESTRUCTURAS
PROCESOS ESTRUCTURAS
PROCESOS ESTRUCTURAS
BIENES Y SERVICIOS
QUE CUMPLEN O NO CON LOS OBJETIVOS
PROPUESTOS
QUE CUMPLEN O NO CON LOS OBJETIVOS PROPUESTOS BIENES Y SERVICIOS
RACIONALIZANDO O NO LOS RECURSOS
BIENES Y SERVICIOS
BIENES Y SERVICIOS
QUE CUMPLEN O NO CON LOS OBJETIVOS PROPUESTOS
RACIONALIZANDO O NO LOS RECURSOS
CON APEGO O NO A LAS LEYES
BIENES Y SERVICIOS
QUE CUMPLEN O NO CON LOS OBJETIVOS PROPUESTOS RACIONALIZANDO O NO LOS RECURSOS
DE MANERA ARTICULADA CON EL RESTO DE LA
ADMINISTRACIÓN CON APEGO O NO A LAS
Lo anterior sin embargo, sin perder de vista que la Administración Pública Federal no puede contemplarse en abstracto o aislarse de su función esencial de ser un instrumento para y al servicio de la nación a que aspiramos. Esta no tendría ningún sentido como tampoco lo tendría el resolver sus problemas principales, vicios y defectos dentro de un marco meramente eficientita, si esta no es orientada al cumplimiento de los fines y objetivos más elevados de la nación.
1.3 ESTRUCTURA ORGÁNICA
La Administración Pública Federal Mexicana, una organización centralizada, y por el otro cuenta con un sector descentralizado. En todos los casos el funcionario responsable es el Presidente de la República. Al lado del Poder Ejecutivo Federal se encuentran los poderes Legislativo y Judicial, con los que el Ejecutivo mantiene la relación clásica de los sistemas presidenciales.
La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamento Administrativos y la Procuraduría General de la República integran la Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, empresas de participación estatales, las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y de finanzas, y los fideicomisos públicos, componen la Administración Pública Paraestatal.
1.3.1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA
Está integrada por las siguientes dieciocho Secretarías de Estado, el Departamento del Distrito Federal, la Procuraduría General de la República y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.
¾ Secretaría de Gobernación
Conducir las relaciones del Ejecutivo con los otros poderes de la unión y con los gobiernos estatales y municipales así como la política interior de población y de comunicación social.
¾ Secretaría de Relaciones Exteriores
Conducir la política exterior interviniendo en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte y dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomáticos y consulares.
¾ Secretaría de la Defensa Personal
Organizar y preparar al Ejército, la Fuerza Aérea y sus reservas, el servicio militar nacional, y administrar la justicia y sanidad militares.
¾ Secretaría de Marina
Organizar y preparar la Armada y sus reservas, ejercer la soberanía y vigilancia en aguas territoriales y administrar la justicia y sanidad navales.
¾ Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Recaudar los ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, formular los proyectos de leyes y disipaciones impositivas considerando las necesidades del gasto público, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera, y coordinar el sistema bancario del país.
¾ Secretaría de Programación y Presupuesto
Proyectar la planeación nacional del desarrollo y coordinar la planeación regional con la participación de los gobiernos estatales y municipales, elaborar el plan nacional de desarrollo, formular el proyecto del presupuesto de egresos de la federación, autorizar los programas de inversión pública federal y promover la modernización administrativa.
¾ Secretaría de la Contraloría General de la Federación
Controlar el sistema de control y evaluación gubernamental, inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos, y expedir las normas que aseguren su cumplimiento.
¾ Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal
Administrar los bienes de propiedad originaria, los que constituyan recursos naturales no renovables, los de dominio público y los de uso común, llevar el catastro petrolero y minero, y regular las industrias petrolera, petroquímica básica, minera, eléctrica, nuclear, siderúrgica y de fertilizantes.
¾ Secretaría de Comercio Fomento Industrial
Conducir las políticas generales de industria, comercio exterior e interior, abastos y precios del país, regular la comercialización, distribución y consumo de bienes y servicios, orientar la inversión extranjera y la transferencia de tecnología y estimular medidas de protección al consumidor.
¾ Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
Fomentar la producción agrícola, ganadera, avícola, apícola y forestal, difundiendo procedimientos técnicos para obtener mejores resultados y conducir las políticas de organización de productores y apoyos al sector agropecuario.
¾ Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Conducir las políticas de desarrollo de transporte y las comunicaciones construyendo y conservando vías férreas, puentes y caminos, y administrar los servicios de correos, telégrafos y telecomunicaciones.
¾ Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
Conducir las políticas generales de asentamientos humanos, urbanismo, vivienda y ecología, fomentar el desarrollo de sistemas de agua potable, drenaje y alcantarillado, normar el aprovechamiento racional de la flora y fauna silvestres, marítimas, fluviales y lacustres.
¾ Secretaría de Educación Pública
Establecer y operar los criterios educativos y culturales en todos los niveles y tipos de enseñanza; en la producción cinematográfica, en la de radio y televisión, y en la industria editorial, promover el desarrollo de la investigación científica y tecnológica.
¾ Secretaría de Salud
Conducir la política en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad general, administrar establecimientos de salud, asistencia pública y terapia social y apoyar la que se impacta a la maternidad y a la infancia.
¾ Secretaría del Trabajo y de Previsión Social
Procurar el equilibrio entre los factores de la producción, vigilando la observancia de las disposiciones legales correspondientes, promover la capacitación por el trabajo y productividad, y originar las medidas de seguridad e higiene industriales para la protección de los trabajadores.
¾ -Secretaría de la Reforma Agraria
Aplicar las disposiciones jurídicas agrarias, crear nuevos centros de población agrícola, conceder o ampliar las dotaciones o sustituciones de tierra y agua, intervenir en la titulación y el parcelamiento ejidal, y resolver los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes comunales
¾ Secretaria de turismo.
Conducir la política de la actividad turística, promover zonas de desarrollo, manejar el registro de prestadores de servicios, estableciendo sus categorías, precios y tarifas y medidas de protección al turista al turista, y difundir la información oficial sobre la materia.
¾ Secretaría de pesca
Conducir la política pesquera del país, fomentar la explotación y producción pesquera, otorgar permisos para el aprovechamiento de la flora y fauna acuática, y estimular la organización de sociedades cooperativas.
¾ Departamento del Distrito Federal
Atener lo relacionado con el gobierno del Distrito Federal en las materias jurídicas y administrativas de hacienda de obras y servicios social y económica, en los términos de su ley orgánica y las atribuciones que le confieran otras leyes y reglamentos.
¾ Procuraduría General de la República
Emitir su opinión como consejero jurídico del gobierno Federal, intervenir como ministerio publico de la federación en todos los asuntos en los que esta sea parte, perseguir e investigar los delitos del orden federal y ejercitar ante los tribunales la acción penal correspondiente.
¾ Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal
Recibir e investigar denuncias sobre hechos que puedan constituir delitos de su competencia, ejercitar la acción penal promover lo necesario para la expedita administración de justicia, y auxiliar al ministerio público federal en los términos de su ley orgánica.
1.3.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL.
Las bases de organización de la Administración Pública Paraestatal están sustentadas en la ley organica de Administración Pública Federal, la cual establece que estará integrada por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y finanzas, y los fidecomisos.
Son considerados organismos descentralizados las Instituciones creadas por disposiciones del congreso de la unión, o el Ejecutivo Federal, las cuales contaran con personalidad jurídica y patrimonio propias.
Dentro de las empresas de participación estatal existen las que cuentan con participación estatal mayoritaria, que son aquellas en que:
¾ El Gobierno Federal es propietario del 50 % o más del capital social.
¾ En la constitución de su capital figuren acciones de serie especial que solo pueda suscribir el Gobierno Federal.
¾ El Gobierno Federal tenga la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del consejo de administración, junta directiva u órgano de gobierno o designar a los funcionarios responsables de su operación así como vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, de consejo de administración o de la junta directiva u órgano de gobierno equivalente.
Las empresas de participación estatal minoritaria son aquellas en que el Gobierno Federal sea propietario de acciones que representen menos del 50 % y más del 25 % de su capital.
Finalmente componen a la Administración Pública Paraestatal las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones nacionales auxiliares de crédito y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, que surgen por la convivencia de apoyar ciertos sectores, mediante la intervención del gobierno o para regular la actividad económica.
Para un mejor control de las empresas de participación estatal estas se han clasificado en:
¾ sujetas a control presupuestal, que son aquéllas que por su participación en la economía y por los elevados recursos que manejan se consideran prioritarias, y están sujetas a un control específico e individual en los presupuestos públicos.
¾
¾ Las no sujetas a control presupuestal, que por no ser prioritarias y manejar comparativamente menos recursos, no se justifica su control individual y específico.
Las entidades prioritarias sujetas a control presupuestal son las siguientes:
¾ Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
¾ Instituto Mexicano del Seguro Social.
¾ Productora e Importadora de Papel, S.A. de C.V.
¾ Lotería Nacional para la Asistencia Pública.
¾ Forestal Vicente Guerrero.
¾ Instituto Mexicano del Café.
¾ Productos Forestales Mexicanos.
¾ Aeropuertos de Servicios Auxiliares.
¾ Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.
¾ Ferrocarriles Nacionales de Mexico.
¾ Compañía Nacional de Subsistencias Populares.
¾ Altos Hornos de México, S.A.
¾ Comisión Federal de Electricidad.
¾ Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A.
¾ Petróleos Mexicanos.
¾ Siderúrgica Lázaro Cárdenas – Las Truchas, S.A.
¾ Azúcar, S.A. de C. V.
Capítulo II. EL CONTROL Y EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL
El control y la evaluación son precisamente los procesos indispensables que coadyuvan en el logro de los objetivos establecidos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA
SS STP
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SG SR
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SED - EN A
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SEC- OGE F
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SEC -OFI
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P
ST SP DDF PG
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PODER
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
ADMINISTRACIÓN PARAESTATAL
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL INSTITUCIONES NACIONALES DE CREDITO ORGANIZACIONES AUXILIARES NACIONALS DE CREDITO INSTITUCIONES NACIONALES E SEGUROS Y DE FIANZAS
FIDEICOMISOS
CAPITULO II
EL CONTROL Y EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL
2.1 LA NATURALEZA DEL CONTROL Y EVALUACIÓN
El control es un proceso necesario en toda organización. El control, como actividad organizacional, existe en todos los niveles de la organización y es aplicable a todos los individuos de la misma. Su naturaleza básica se comprende en función de las fases principales del proceso administrativo. Dicho proceso se inicia con la planeación y establecimiento de los objetivos, la planeación, a su vez, estará soportada por una estructura organizacional y el hacerse de los recursos necesarios, a partir de donde la dirección emprende los esfuerzos y acciones para lograr dichos objetivos. Sin embargo dicho acciones y esfuerzos no suelen ser suficientes, dado que las cosas rara vez resultan ser idénticas a como se planearon y más aún el elemento humano es
característico de incurrir en errores o desviaciones, además de que las condiciones del medio ambiente también están sujetas a cambios.
Dado lo anterior, se necesitará de medidas y acciones complementarias que sean capaces de informar sobre el avance del proceso y permitan detectar desviaciones y allegarse oportunamente de elementos para tomar las acciones necesarias para el logro de los objetivos, así como para adoptar medidas que prevengan situaciones indeseables. La función de control es precisamente la que proporcionará dichos elementos, medidas y
acciones complementarias, y obviamente no habrá función de control adecuada si no se cuenta con objetivos.,
Adicionalmente el hacerse de acciones complementarias nos llevará de nueva cuenta al proceso
administrativo. Es así que el control es dependiente del proceso administrativo y a la vez una parte esencial del mismo. De esta manera el control contribuye oportunamente a la reorientación del destino de la organización en la forma más eficiente posible.
El control de los procesos administrativos debe contener las actividades que permitan analizar cuantitativa y cualitativamente los resultados de los programas con los objetivos y metas establecidos. Dichas actividades básicas incluyen:
¾ Comparar los objetivos y metas propuestas con los resultados obtenidos en el período correspondiente.
¾ Revisar la aplicación de los recursos asignados, las políticas implementadas y la congruencia entre las acciones e instrumentos para asegurar que se alcancen los resultados esperados
¾ Favorecer el proceso de retroalimentación.
En suma se trata de observar la forma en que, las apareas responsables, aplican y utilizan las disposiciones políticas, planes, normas, lineamientos, programas, presupuestos, procedimientos y demás instrumentos de control.
EL CONTROL
ESTABLECE SE SOPORTA EN
REORIENTAR EL A PARTIR DE DONDE LA
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PROCESO PRODUCIENDO EMPRENDE ACCIONES Y ADMVO. ESFUERZOS QUE SE VEN AFECTADOS POR
La evaluación, por su parte, busca aportar elementos de juicio y promover la adopción e instrumentación de acciones para el mejoramiento del proceso administrativo. En su sentido amplio, la evaluación analiza la contribución de las acciones ejecutadas por la administración en la consecución de los objetivos y metas
PLANEACIÓN OBJETIVOS
CONTROL DESVIACIONES DIRECCION
ELEMENTO HUMANO
MEDIO AMBIENTE
ESTRUCTURA RECURSOS
establecidos. De igual manera, mide la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos humanos, materiales y financiero asignados, para proponer finalmente propuestas y alternativas de mejoramiento.
De una manera más específica, la evaluación es la cuantificación y cualificación de programas, metas y resultados; la determinación de deficiencias, avances y logros de los procesos administrativos; así como las propuestas o recomendaciones para mejorar la calidad de la gestión.
La evaluación es un proceso analítico y no descriptivo. Se enfoca básicamente al logro de objetivos.
Fundamentalmente procura identificar desviaciones o problemas que impidan el cumplimiento de las metas establecidas y proponer alternativas de solución.
La naturaleza y características del proceso analítico y no descriptivo. Se enfoca básicamente al logro de objetivos. Fundamentalmente procura identificar desviaciones o problemas que impidan el cumplimiento de las metas establecidas y proponer alternativas de solución.
La naturaleza y características del control y evaluación antes mencionados son aplicables a cualquier tipo de organización, y concretamente dentro de la Administración Pública Federal su aplicación es fundamental, y a todas luces necesaria y exigible.
El control y evaluación gubernamental llevado a todo el ámbito y niveles de la Administración Pública Federal no se concibe como un fin en sí mismo, sino que representa la contraparte obligada de la planeación del desarrollo nacional, la cual busca, a partir del señalamiento de los grandes objetivos nacionales dar coherencia y orientación a los esfuerzos públicos y eficiente posible, dentro de un marco de legalidad y congruencia, detectando aquellas desviaciones que obstaculicen su cumplimiento.
2.2 MARCO JURÍDICO
La función de control y evaluación gubernamental, se encuentran sustentada en diversos ordenamientos jurídicos comenzando por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece la división de poderes y otorga distintas facultades a cada uno de ellos. La función de control y evaluación se ubica básicamente en los poderes Legislativos y Ejecutivos.
Las facultades que la Constitución otorga al poder Legislativo se encuentran en su Título III, Capítulo II, Sección III y concretamente aquellas relacionadas directamente con el control y evaluación en el artículo 73 fracción XXIV y en el artículo 74 fracciones II, III y IV. En este último, otorga facultades exclusivas a la Cámara de Diputados entre las que se pueden mencionar:
¾ Vigilar, por medio de una comisión de su seno, el exacto desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor.
¾ Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación y del Departamento del Distrito Federal; así como revisar la Cuenta Pública del año anterior.
¾ Declarar si hay o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 110 y 111 de la Constitución.
PARA
LA EVALUACIÓN
ASIGNA EJECUTA
PARA EL LOGRO DE
EN LA CON- SECUCIÓN EN LA UTILIZACIÓN
DE LOS DE LOS DE LAS
PARA PROPONER
RECURSOS LA
ADMINISTRACIÓN
ALTERNATIVA
S DE MEJORA MATERIALES
HUMANOS FINANCIEROS
ACCIONES OBJETIVOS
ECONOMIA EFICIENCIA EFICACIA
EVALUACIÓN
Dado que la Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico de la Cámara de Diputados, y que tienen a su cargo al revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal, se debe mencionar la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del 29 de diciembre de 1978; así como su reglamento interior del 5 de agosto de 1988.
Por otro lado dentro del poder Ejecutivo la Constitución también define en su artículo 90 la existencia de una Administración Pública Federal que será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, siendo ésta la Key Orgánica de la Administración Pública Federal vigente.
Las facultades del Ejecutivo en materia de control y evaluación se encuentran sustentadas precisamente en la Ley Orgánica antes mencionadas, destacando por su importación el artículo 32 bis dónde atribuye sus funciones y facultades a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
Así mismo el control y evaluación gubernamentalmente se encuentra sustentados entre otras en las siguientes disposiciones jurídicas:
¾ La Ley de Planeación
¾ La Ley Federal de las Entidades Paraestatales
¾ La Ley del Presupuesto, Contabilidad de Gasto Público
¾ La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
¾ El Reglamento Interior de la Secretaria de la Contraloría General de la Federación
2.3 OBJETIVOS
El Gobierno Federal se caracteriza por su dimensión social y por su compromiso para con la sociedad a la que se debe, por lo que ha de desempeñarse con transparencia, efectividad, y eficiencia; dentro de un ambiente de control, orden, disciplina, honestidad y legalidad; así como con un manejo y aplicación racional y económico de los recursos que se le ha encomendado.
Es por esto que el control y la evaluación gubernamentales, se convierten en necesarios y fundamentales, tal como lo reclama y exige la sociedad. Como ya se ha mencionado estos no son un fin en sí mismos, sino un mecanismo por el cual se busca la mejoría en el desempeño de la gestión pública.
Este mecanismo debe tener como objetivo los siguientes:
¾ Debe ser preventivo y colectivo que permita la oportuna detección de desviaciones, insuficiencias e incongruencias y procurar su corrección y cumplimiento en el marco de las estrategias, políticas y objetivos nacionales.
¾ Debe fortalecer el esquema de organización y funcionamiento de la administración pública federal para que ésta desarrolle su actividad con coherencia, se eviten desperdicios y contradicciones y se incremente la eficacia de sus resultados.
¾ Debe facilitar la vigilancia de los recursos que se asignan y se aplican, y formular el método para sujetar la acción del sector público a los propósitos y estrategias del estado.
OBJETIVOS DEL CONTROL Y EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL
PREVENIR Y CORREGIR
FORTALECER EL ESQUEMA DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
FACILITAR LA VIGILANCIA DE LOS RECURSOS
COADYUVAR A LA MODERNIACIÓN DE
LA
ADMNISTRACIÓN PÚBLICA
COMPROBAR QUE LAS ACCIONES Y
POLÍTICAS CUMPLEN CON
LOS
REQUERIMIENTOS
¾ Debe coadyuvar a la modernización de la Administración Pública Federal, identificando desviaciones y proponiendo alternativas de solución que incrementen su productividad y eficiencia.
¾ Debe comprobar que el conjunto de acciones y políticas generadas por la Administración Pública Federal están cumpliendo los requerimientos económicos, políticos y sociales establecidos por la sociedad.
En suma un sistema de control y evaluación gubernamental debe:
¾ Propiciar una base para mejorar la administración de los recursos con los que cuenta el sector público.
¾ Mejorar la calidad de la información relativa a los resultados de la gestión pública de que disponen los encargados de establecer las políticas, los legisladores y la sociedad en general.
¾ Estimular a la Administración Pública Federal para que adopte los procedimientos necesarios para informar sobre su economía, eficiencia y eficacia.
¾ Propiciar una más adecuada rendición de cuentas.
¾ Viéndolo por otro lado, un sistema de control y evaluación gubernamental debe ser capaz de contestar cuando menos a las siguientes preguntas:
¾ ¿Cuáles fueron los resultados económicos, financieros y sociales de los programas aprobados?
¾ Dado los objetivos previstos, ¿Fueron satisfactorios estos resultados?
¿Son consecuencia las desviaciones con respecto a los objetivos, políticas, programas y presupuestos de eventos externos imprevistos, de objetivos o planes mal concebidos, de una evolución insatisfactoria de los procesos administrativos o productivos?
¿Cuáles son los problemas claves que requieren la atención prioritaria?
Sin embargo, cabe mencionar que a pesar de la necesidad de los controles y de que estos son uno de los elementos que pueden promover eficacia, economía y eficiencia, se debe ser cuidados pues estos llegan a ser generadores de burocratización si empantanan el procedimiento o la toma de decisiones; pueden ser motivo de
encarecimiento si resultan más costos que la actividad que controlan ó inclusive pueden entorpecer si se pone el énfasis en penalizar y no en la búsqueda de oportunidades de mejora.
El control y la evaluación deben en suma lograr el equilibrio de garantizar vigilancia a la vez que proveer un flujo constante y dinámico de alternativas y soluciones sin obstaculizar ni asfixiar las operaciones.
La gestión pública está enfocada al desarrollo integral de la sociedad y por lo tanto al bienestar de todos nosotros por lo que el control debe ser ante todo un elemento dinámico, promotor del cambio y avance, nunca factor de entorpecimiento o desaliento.
Habrá un buen sistema de control y evaluación gubernamental cuando éste, promueva una mejor y más eficiente prestación de bienes y servicios; cuando propicie la modernización de la Administración Pública;
cuando logre incrementar la confianza de la sociedad en su gobierno y sus instituciones; así como cuando garantice un manejo honesto, racional, transparente y eficiente de los recursos públicos para el logro de los grandes objetivos nacionales.
CONTROL Y
EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL
CAMBIO ASFIXIA
OBSTACULIZA
EFICACIA
AVANCE EFICIENCIA
ENTORPECIMIENTO
BUROCRATIZACIÓN
ENCARECIMIENTO
ECONOMÍA
2.4 TIPOS DE CONTROL EN MEXICO
2.4.1 LA CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA (AHORA CONOCIDA COMO LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN)
La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano técnico de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que tiene a su cargo la fiscalización del ingreso y gasto público del Gobierno del Distrito Federal, así como su evaluación.
En el desempeño de sus atribuciones tiene el carácter de Autoridad Administrativa y depende para su funcionamiento de la Comisión de Vigilancia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
A. ANTECEDENTES.
La Contaduría Mayor de Hacienda tiene su origen en la Contaduría Mayor de España, institución que ejerció en ese país funciones de inspección, examen, aprobación y finiquito de las cuentas de la Real Hacienda, y en el Tribunal de Cuentas que con ese mismo propósito se estableció en México en 1605 y funcionó en la época de la colonia.
El 16 de noviembre de 1824, el Congreso Constituyente abroga el Tribunal de Cuentas y establece, mediante decreto la Contaduría Mayor de Hacienda como dependencia exclusiva de l Cámara de Diputados, encargada de velar por los intereses colectivos de la hacienda Pública que estaba a cargo del poder ejecutivo. Dicho decreto se basaba en el artículo 50 de la Constitución Federal de 1824, que establecía como facultada exclusiva del Congreso General “Tomar anualmente cuentas al gobierno”.
En el año de 1826, también mediante decreto federal, se precisaron de manera amplia y categórica las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda.
Más tarde en 1836, al abrogarse la Constitución de 1824 y sustituirse por la llamada Constitución de las Siete Leyes, la Contaduría Mayor de Hacienda conservó sus mismas funciones hasta que en 1838 pasó nuevamente a formar parte del Tribunal Mayor de Cuentas, el cuál fue restablecido por ley el 14 de marzo de ese año.
En la Constitución de 1857, en su artículo 72, se confirmaba la facultad del poder legislativo para fiscalizar los gastos públicos; consecuentemente, mediante decreto del 10 de febrero de ese año se volvió a establecer la Contaduría, Mayor de Hacienda.
No es sino hasta 1896, durante el Porfiriano, cuando el Congreso expide la primera Ley Orgánica de la Contaduría Mayor, que amplía sus facultades. En 1904 el Presidente Díaz expide una segunda Ley Orgánica de Hacienda, que deroga a la anterior.
Al promulgarse la Constitución de 1917, se establece la facultad del poder Legislativo de expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor y vigilar, por medio de una comisión legislativa, el exacto cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, es hasta 1936 cuando se promulga la Tercera Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, la cuál es objeto de diversas reformas a través del tiempo, hasta el 29 de diciembre de 1978 en que se expide la actual Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.
Posteriormente el 14 de mayo de 1980 aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación el reglamento que determina el ámbito de competencia y la organización de la Contaduría Mayor.
Finalmente el 5 de agosto 1988, se publica en el Diario Oficial de la Federación un nuevo reglamento interior para la Contaduría Mayor de Hacienda que abroga al anterior.
A partir de 1867 y hasta el año 2000, la Contaduría Mayor de Hacienda no sufrió cambios en su denominación, habiendo operado durante ese periodo bajo un proceso más estable en su regulación jurídica, el cual contrastó con la etapa anterior, en la que fue sujeta a decretos que respondían, en la mayoría de las ocasiones, a situaciones de coyuntura principalmente de orden político, así como a necesidades apremiantes y circunstanciales de ese tiempo.
A lo largo de todo el siglo XX, la sociedad se estratificó y creció la población. La modernización del transporte, las comunicaciones, el sistema financiero, la economía, la política y la sociedad marcaron el camino para la transformación de la legislación nacional. Y es así que, para finales de dicho siglo, y como producto de varias reformas electorales, la Cámara de Diputados presentó una nueva composición de fuerzas políticas, y con ello, una pluralidad que fue la pauta y la constante en la toma de decisiones y en los debates parlamentarios como una importante aportación en beneficio de un ámbito más amplio de la población.
Con base en su pluralidad, la Cámara de Diputados dio inicio a los trabajos legislativos, realizando diversas reformas a su Ley Orgánica con el propósito de cambiar la composición de sus órganos internos de gobierno, y procediendo, simultáneamente, a la integración de sus diferentes comisiones y a la discusión sobre la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1998. Con esta nueva composición, la LVII legislatura logró una independencia e intensidad de discusión nunca antes registrada en el Poder Legislativo.
El tema de la fiscalización superior en México tomó destacada importancia, y fue, durante la LVII Legislatura, y bajo su responsabilidad, que se continuaron los trabajos previos para la construcción de una nueva y fortalecida entidad de fiscalización superior, dando cuenta de ese cambio dos ordenamientos fundamentales que constituyeron una revolución legislativa, y que son, hoy en día, el cuerpo de la fiscalización del siglo XXI en nuestro país: las reformas constitucionales de los artículos 73, 74, 78 y 79 de julio de 1999 y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, de diciembre de 2000.
La finalidad de las reformas propuestas tuvo como premisa principal buscar instrumentos más efectivos de fiscalización del uso honesto y eficiente de los recursos federales, creando, para tal efecto, una entidad de fiscalización superior que, como órgano adscrito a la Cámara de Diputados, contara con atribuciones específicas en materia de control gubernamental.
Con la aprobación de esas reformas por parte del Constituyente Permanente, la LVII Legislatura tuvo un año intenso de análisis, reflexión y debate para integrar la ley reglamentaria que surgió por iniciativa de tres partidos políticos. Al igual que para la reforma constitucional, hubo un vigoroso debate parlamentario que generó el proyecto de ley respectivo, el cual finalmente fue aprobado en el año 2000, dando origen a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, iniciando así el siglo XXI con un nuevo y sólido marco jurídico. Esta ley, a diferencia de las leyes orgánicas anteriores y los decretos que privaron en el siglo XIX, marcó una moderna concepción de la fiscalización superior, dotando a la institución de una nueva organización interna con renovados procedimientos para la realización de auditorías, visitas e inspecciones que la misma ley le encomienda.
De importancia vital para la LVII Legislatura fue la elección y nombramiento del último Contador Mayor de Hacienda del siglo XX. Para ello, se recurrió a una convocatoria pública para la inscripción de candidatos a concursar por la titularidad de la institución, habiéndose aprobado, por mayoría calificada de la Cámara de Diputados, la designación del último Contador Mayor de Hacienda, el C.P. Gregorio Guerrero Pozas. De acuerdo con lo establecido en la reforma constitucional y en la ley respectiva, la Cámara decidió, en el año 2001, la no ratificación de dicho titular de la institución, para así iniciar, conforme al procedimiento estipulado en la ley, un nuevo proceso abierto y transparente para la designación del que encabezaría la recién creada Auditoría Superior de la Federación. De esta forma, en diciembre de 2001, mediante convocatoria pública y de entre 65 candidatos inscritos, entrevistados y evaluados, se eligió, por mayoría calificada, y con más del 83% de la votación del pleno de la Cámara de Diputados, al C.P.C. Arturo González de Aragón Ortiz, quien, el 15 de diciembre de 2001, tomó protesta como el primer Auditor Superior de la Federación, por un periodo de ocho años (2002-2009).
Pese a las amplias carencias de información relativa a la Contaduría Mayor de Hacienda, ha sido posible conocer algunos nombres de los titulares que encabezaron la institución. Según fuentes originales, la primera planta de empleados de la Contaduría Mayor de Hacienda fue dirigida por Ildefonso Maniau, como Contador Mayor responsable de sus dos secciones; posteriormente, fue a partir de 1881 que pudo ser posible obtener información de los titulares que dirigieron a la institución abarcando periodos interinos y ordinarios, siendo éstos los siguientes: José S. Ponce de León (1881-1901); Francisco Diez Barroso (1901-1907); Higinio Sánchez (1907); Ángel Berea (1907-1912); Higinio Sánchez (1912-1914); Carlos Esquerro (1917-1918);
Ignacio de la Hidalga (1918); Luis Meza Gutiérrez (1918-1920); Arnulfo Silva (1920-1922); Roberto Casas Alatriste (1922); Enrique de Vázquez (1922); Miguel Melgarejo (1923); Manuel Gómez Pezuela (1923- 1924); Amílcar Zentella (1924); Rafael Cordero Sevilla (1924-1940); Manuel Tarrega (1940-1942); Ángel Castillo Lánz (1942-1970); Rodolfo Membrilla Almazán (1970-1972): Antonio Lomelí Garduño (1972-
1973); Claudio Aponte Rojas (1973); Jesús Castillo Menéndez (1973-1976); Rodolfo González de la G.
(1977-1978); Francisco Rodríguez Gómez (1978-1979); Enrique Ojeda Norma (1979-1982); Miguel Rico Ramírez (1982-1990); Javier Castillo Ayala (1990-1998); y Gregorio Guerrero Pozas (1999-2001). En el presente siglo XXI, la Auditoría Superior de la Federación se encuentra dirigida por Arturo González de Aragón Ortiz como primer Auditor Superior de la Federación electo por la Cámara de Diputados.
Cabe señalar, que durante el periodo de 1914 a 1917, la Contaduría Mayor de Hacienda no contó con titular alguno por haber suspendido sus funciones, debido a su clausura como consecuencia de la Revolución Constitucionalista y de la ocupación de su mobiliario y archivos por parte de la Secretaría de Hacienda, reanudando nuevamente su operación en 1917 con el régimen constitucional.
B. MARCO JURÍDICO
Son los siguientes ordenamientos jurídicos los que establecen, sustentan y regulan la actuación de la Contaduría Mayor de Hacienda:
¾ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
¾ Artículo 73, fracción XXIV
¾ Artículo 74, fracciones II, III y IV
¾ Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 1917
¾ Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda
¾ Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1978
¾ Reglamento Interior en la Contaduría Mayor de Hacienda
¾ Diario Oficial de la Federación del 5 de agosto de 1988
C. ATRIBUCIONES
Las atribuciones de la Contaduría Mayor de Hacienda, las encontramos en el artículo tercero de su Ley Orgánica, que a la letra dice:
Artículo tercero. La Contaduría Mayor de Hacienda revisará la Cuenta Pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal ejerciendo funciones de contraloría y con tal motivo, tendrá las siguientes atribuciones:
I. Verificar si las entidades a que se refiere el art. 2do de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, comprendidas en la Cuenta Pública.
a) Realizaron sus operaciones en lo general y en lo particular, con apego a las Leyes de Ingresos y a los Presupuestos, de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal y, cumplieron con las disposiciones respectivas de las Leyes General de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, Orgánica de la Administración Pública Federal y de más ordenamientos aplicables en la materia;
b) Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados
c) Ajustaron y ejecutaron los programas de inversión en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas, y
d) Aplicaron los recursos provenientes de financiamiento con la periodicidad y forma establecidas por la Ley;
II. Elaborar y rendirá:
a) A la Comisión de Presupuestos y Cuenta de la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, el Informe previo dentro de los diez primeros días del mes de noviembre siguiente a la presentación de la Cuenta Pública del Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal. Este Informe contendrá enunciativamente, comentarios generales sobre:
1. Si la Cuenta Pública está presentada de acuerdo con los principios de contabilidad aplicables al sector gubernamental.
2. Los resultados de la gestión financiera;
3. La comprobación de si las entidades se ajustaron a los criterios señalados en las Leyes de Ingresos y en las demás Leyes Fiscales, especiales y reglamentos aplicables en la materia, así como en los Presupuestos de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal;
4. El cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados;