ESCUELA DE POSGRADO
PROGRAMA ACADÉMICO DE DOCTORADO EN GESTIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
Integridad y ética en las contrataciones de obras públicas:
Análisis basado en el rombo de Bédard, Lambayeque - Perú
TESIS PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE: DOCTOR EN GESTIÓN PÚBLICA Y GOBERNABILIDAD
AUTOR:
Perez Mundaca, Alberto (orcid.org/0000-0003-4447-7372) ASESORA:
Dra. Arbulú Pérez Vargas Carmen Graciela (orcid.org/0000-0002-8463-6553) CO-ASESOR:
Dr. Bustamante, Coronel Wilhelm (orcid.org/0000-0001-9204-4147) LÍNEA DE INVESTIGACIÓN:
Gestión de políticas públicas y del territorio
LÍNEA DE RESPONSABILIDAD SOCIAL UNIVERSITARIA: Fortalecimiento de la democracia, liderazgo y ciudadanía
CHICLAYO - PERÚ 2023
ii Dedicatoria A mis seres queridos que ya no están: Miguel, Diany, Jesús, Miguelito, Julita y Consuelito.
iii Agradecimiento A la Dra. Carmen Arbulú Pérez Vargas por haberme guiado en el desarrollo de esta investigación.
A mi madre, esposa, hijos y hermanos, quienes me han brindado su apoyo incondicional.
iv Índice de contenidos
Carátula………. ... i
Dedicatoria………ii
Agradecimiento ... iii
Índice de contenidos ... iv
Índice de tablas ... v
Índice de figuras ... v
Resumen ……….vi
Abstract ………vii
I. INTRODUCCIÓN ... 1
II. MARCO TEÓRICO ... 5
III. METODOLOGÍA ... 15
3.1. Tipo y Diseño de investigación ... 15
3.2. Categorías, subcategorías y matriz de categorización ... 17
3.3. Escenario de estudio ... 17
3.4. Participantes ... 18
3.5. Técnicas e instrumentos de recolección de datos, validez y confiabilidad . 19 3.6. Procedimiento ... 19
3.7. Rigor científico ... 20
3.8. Método de análisis de datos ... 21
3.9. Aspectos éticos ... 21
IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN... 22
V. CONCLUSIONES ... 35
VI. RECOMENDACIONES ... 36
VII. PROPUESTA ... 37
VIII. REFERENCIAS ... 44 ANEXOS
v Índice de tablas
Tabla1 Matriz de categorías y subcategorías ... 177 Tabla2 Caracterización de los sujetos de investigación ... 19
Índice de figuras
Figura 1 Representación gráfica del modelo teórico para mejorar la gobernanza de las contrataciones de obras públias mediante el cambio conductual de funcionarios y servidores de una institución pública ... 43
vi Resumen
La presente investigación aborda el problema de la corrupción en las contrataciones de obras públicas. El objetivo general es proponer un modelo teórico para mejorar la eficacia de la integridad y la ética en los procesos de contrataciones de obras públicas de una institución pública de la región Lambayeque. Es un estudio básico cualitativo basado en el estructuralismo como enfoque paradigmático y utiliza el diseño Fenomenológico y Hermenéutico, en las dimensiones de integridad y ética;
para tal efecto, ha utilizado como marco de análisis el rombo de Bédard que considera cuatro dimensiones estrechamente ligadas, la dimensión ontológica, la dimensión epistemológica, la dimensión y la dimensión praxeológica. Los resultados indican que se pueden lograr cambios conductuales para mejorar los procesos de contrataciones de obras públicas y se recomienda seguir este tipo de investigaciones para teorizar y diseñar modelos que mejoren la eficacia de las políticas públicas.
Palabras Clave: Corrupción, contratación pública, obras, integridad, ética
vii Abstract
This research addresses the problem of corruption in public works contracts. The general objective is to propose a theoretical model to improve the effectiveness of integrity and ethics in the public works contracting processes of a public institution in the Lambayeque region. It is a basic qualitative study based on structuralism as a paradigmatic approach and uses the Phenomenological and Hermeneutic design, in the dimensions of integrity and ethics; For this purpose, he has used Bédard's diamond as a framework of analysis, which considers four closely linked dimensions: the ontological dimension, the epistemological dimension, the dimension and the praxeological dimension. The results indicate that behavioral changes can be achieved to improve public works contracting processes and it is recommended to continue this type of research to theorize and design models that improve the effectiveness of public policies.
Keywords: Corruption, public contracting, works, integrity, ethics
1 I. INTRODUCCIÓN
La pandemia del coronavirus, ha repercutido en el trabajo gubernamental y la gestión pública, en la búsqueda de un adecuado manejo de los recursos públicos, para dar respuesta al alto costo social y económico causados (Arroyo et al., 2020).
Sin embargo, existen indicios de haberse propiciado condiciones favorables -como la disminución de los controles y la urgencia de las adquisiciones- para la inconducta funcional de gobernantes y funcionarios públicos, manifiesta en deficiencias de la gestión pública y en actos de corrupción burocrática (Arroyo et al., 2020; Vega, 2020; Shack et al., 2021; Goicochea, 2020).
Contextualizada en el interés público, la corrupción se ha definido como un conjunto de fenómenos caracterizados por el uso indebido del poder público para obtener beneficios personales. Es un comportamiento que se condice con los deberes y las obligaciones de la función pública; y, como tal, se ha convertido en un problema público. (Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, 2017;
Cazzola, 2006).
Este problema público afectó en mayor medida a las economías más desarrolladas (Fazekas y Wachs, 2020), y se ha considerado como un fracaso administrativo a pesar las facilidades que brinda el registro y el rastreo digital (Wachs et al., 2020).
Los costos afectaron fuertemente a los países pobres que, de manera coincidente, son los más corruptos (Daly y Navas, 2015; Owusu et al., 2020; y Dávid-Barrett et al., 2020).
El daño patrimonial al Estado, concentrado en el rubro de contratación y ejecución de obras de infraestructura pública (Shack et al., 2020), ha sido causada por la cuestionada transparencia de los procesos de adjudicación (Díaz, 2018; Rodríguez- Arana, 2017), y caracterizado por la discrecionalidad de los procesos y la variedad de contextos (Owusu et al., 2020). Las obras de alta ingeniería, de constructos jurídicos y técnicos, le han dado singularidad en complejidad y en valor presupuestal (Fazekas y Wachs, 2020); Articulado a este contexto, el acto ilícito estaría dado desde las esferas más altas esferas del poder político y público con
2 repercusiones en incumplimientos contractuales y consecuentemente en la mala ejecución de las obras públicas (Díaz, 2018).
Entre los principales factores que han limitado la eficiencia en las contrataciones, en orden de su importancia ponderada, la burocracia excesiva, la corrupción y la ética, los cambios legislativos frecuentes, el uso inadecuado del criterio de precio más bajo, la transgresión del marco legislativo y la baja calidad de control (Grega et al., 2019). La contratación pública técnicamente es función de burócratas, pero una élite político – empresarial, de manera sistémica, impuso su poder para controlar la burocracia y los organismos de control, restringiendo o eliminando la libre competencia (Dávid-Barrett y Fazekas, 2020).
En Perú investigaciones recientes sobre corrupción en obras públicas, han encontrado que este problema ha alcanzado todos los niveles del Estado; mientras que la sociedad no se muestra reactiva, la percibe como natural, sin advertir los graves daños que le causa a la inversión pública (Vega et al., 2018). La corrupción apareció disfrazada de diferentes maneras. García (2018), en obras públicas estudiadas en el período 2011-2016, encontró evidencias que, en forma de adendas, se encubrieron los aportes ilícitos denominados coimas a los funcionarios públicos de todos los niveles sociopolíticos.
La región Lambayeque, se situó como la tercera región, después del Callao y Piura, con más incidencia de la corrupción en el Perú, con pérdidas económicas de 667 millones de soles durante el año 2020 (Shack, 2021). La fiscalía especializada en delitos de corrupción de funcionarios de esta región obtuvo más de 50 sentencias a causa de corrupción (Ministerio Público Fiscalía de la Nación, 2020). Casos concretos de inconducta funcional con sentencia de dos ex alcaldes de Chiclayo y el gobernador regional de Lambayeque investigado por la fiscalía penal y la fiscalía anticorrupción, evidenciaron el alcance del problema en las dos principales instituciones públicas de la región Lambayeque (Rivas, 2021). Entre las grandes organizaciones delictivas del país se tiene a denominados “los limpios de la corrupción” que operaban en la municipalidad provincial de Chiclayo (Shack et al., 2021).
3 La respuesta legal ante esta problemática tomó la forma de normas contra la corrupción; sin embargo, estos enfoques tradicionales, han mostrado una eficacia limitada; por el contrario, paradójicamente, han socavado la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), 2017; Rodríguez –Arana, 2017).
Los investigadores han sugerido la transparencia de las reglas con el propósito de garantizar la competencia justa y el establecimiento de responsabilidades, pero es evidente que por sí sola no garantiza un mejor nivel de prestación. Los modelos de gobernanza, uso y acceso a plataformas virtuales y la detección temprana de inconductas funcionales aparecen como estrategias para fortalecer los mecanismos de transparencia (Gallego et al., 2021; Boldbaatar et al., 2019).
La búsqueda de una cultura de integridad y ética institucionales, ha requerido de esfuerzos sostenidos y permanentes, para complementar los mecanismos de prevención de los actos de corrupción y motivar el compromiso y la construcción de redes ciudadanas contra este delito (Vega, 2018). Las instituciones públicas tienen una ética y un clima laboral no podrían restringirse únicamente a la intuición y los valores personales. Los principios deben servir de punto de partida para la toma de decisiones, con valores mínimos de ciudadanía, a partir de los cuales cobra sentido la democracia (Gallego, 2015). La integridad pública, se plantea como una respuesta estratégica y sostenible en la lucha contra el problema de la corrupción (OCDE, 2017)
Los esfuerzos para la consolidación de una cultura de integridad institucional requieren el soporte de investigaciones en las dimensiones intangibles como la moralidad y la conducta honesta, atributos necesarios para lograr resultados positivos (Serohin et al., 2020) para generar teoría que facilite la búsqueda de calidad en la administración pública (Vaidia, 2019; Villanueva, 2020); y para aspectos subyacentes que determinan acciones y conductas del comportamiento de las personas (Berdard, 2003).
4 Precisamente, el presente estudio busca comprender, las acciones de integridad y de ética, que los funcionarios y responsables de manejo de presupuestos han debilitado en su práctica. Para alcanzar este propósito investigativo, el análisis se apoya en las dimensiones ontológica, epistemológica y axiológica para rastrear los fundamentos implícitos del comportamiento del servidor público y demás actores que intervienen en el proceso de contrataciones de obras públicas que se presentan en la dimensión praxeológica.
En tal sentido, se ha planteado el siguiente trabajo de investigación: Integridad y ética en las contrataciones de obras públicas: Análisis basado en el rombo de Bédard, Lambayeque Perú, con el propósito de responder al siguiente problema de investigación: ¿Cómo, mediante el análisis de la integridad y la ética, basado en el rombo de Bédard, se puede contribuir en la lucha contra la corrupción de las contrataciones de obras públicas?
Objetivo general
Proponer un modelo teórico para mejorar la eficacia de la integridad y la ética en los procesos de contrataciones de obras públicas en una institución pública de la región Lambayeque.
Objetivos específicos
1. Develar la realidad en sus elementos de conciencia, racionalidad, socialización y lenguaje en el proceso de contrataciones de obras públicas:
dimensión ontológica.
2. Evaluar la validez y la fiabilidad de la implementación del modelo de integridad y el código de ética desde una perspectiva crítica basada en conocimientos, principios y normas: Dimensión epistemológica.
3. Interpretar el comportamiento ético y moral de los funcionarios, directivos y servidores en el proceso de las contrataciones de obras públicas: Dimensión axiológica.
4. Evaluar las prácticas y conductas de funcionarios y servidores en el proceso de contratación de obras públicas: Dimensión praxeológica.
5 II. MARCO TEÓRICO
La corrupción constituye un fenómeno de alta complejidad cuya determinación de causas y efectos requiere de diferentes investigaciones. Conocer y analizar las diferentes dimensiones de la corrupción es crucial para mejorar nuestra comprensión de este fenómeno (Sartor y Beamish, 2020). Por lo tanto, su estudio desde diferentes enfoques y perspectivas, con la profundidad necesaria, contribuye en los planteamientos de política y estrategias, con la finalidad de prevenirla o combatirla (Vela, 2018).
Falta teorización, estudios que determinen los tipos de sociedades que la producen, los niveles de corrupción, que permitan desarrollar normativas y estrategias para afrontar el problema de la corrupción (Vaidya, 2019).
Las investigaciones se han centrado principalmente en la corrupción pública y su objeto de estudio la actividad burocrática (Sartor y Beamish, 2020); otros estudios indican que la corrupción es característica del Estado (Vaidya, 2019). La erudición ética ha ampliado la conceptualización de la corrupción privada asociándose con caídas sustanciales en los mercados de valores, con las subsiguientes contracciones económicas mundiales.
El control restrictivo, el nivel cultural, las causas y consecuencias de la corrupción tienen una relevancia ética (Scholl y Schermuly, 2020). La ampliación teórica del cuerpo de estudios sobre ética empresarial ha extendido el conjunto de supuestos que comprende la corrupción pública y privada y su impacto distinto en las decisiones estructurales con el propósito de reducir las brechas de diseño-realidad que amenazan con socavar la eficacia de los programas anticorrupción (Sartor y Beamish, 2020).
En el ámbito empresarial, la rendición de cuentas es un propósito fundamental de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE). Las políticas de la RSE tienen una visión integral y, como parte de ellas, luchar contra la corrupción constituye un aspecto fundamental de responsabilidad social (Blanc et al., 2019). La capacitación y formación permanentes en temas desafiantes como la ética y el cumplimiento de obligaciones, influyen positivamente en el rechazo a las inconductas funcionales y
6 los actos de corrupción (Routley 2013, Hauser, 2019). Instigar a la resistencia de actos de corrupción e inconductas funcionales debería ser un trabajo activo y decidido dentro de las organizaciones públicas y privadas (Azim y Kluvers, 2019).
Su relación con la democracia no tiene connotación universal, como lo sostienen los promotores de la democracia de occidente, sino más bien es culturalmente específica (Pertiwi y Ainsworth, 2021). Aunque dicha afirmación no es concluyente, falta más teoría, que analice las causas y consecuencias (Scholl y Schermuly, 2020). Los resultados investigativos no son hegemónicos, por el contrario, nos conducen a la contestación y la crítica (Pertiwi y Ainsworth, 2021). Pero por lo general, la corrupción es el reflejo de dinámicas de poder, con prerrogativas especiales que confiere el poder público estatal. Como lo indica Moreno y Ríos (2011), cuando existe poder, los individuos buscan oportunidades y bajo su poder podrían romper con los principios morales.
Los factores políticos, financieros e institucionales son relevantes en los procesos de contratación. Se ha determinado que la ideología política juega un papel influyente en la toma de decisiones de contratación y adquisiciones de los gobiernos locales. Los partidos políticos de centro derecha (controlado por los conservadores) tienden a subcontratar en contraposición de los partidos de izquierda. (Eckersley et al., 2021). Esta línea de investigación podría extenderse a la búsqueda de una correlación de la contratación con fines de lucro con prácticas de corrupción, influenciado por factores políticos, financieros e institucionales.
A pesar de la influencia política en las contrataciones públicas, algunos estudios han encontrado que la política partidaria y la ideología no hace variar significativamente a las contrataciones; sin embargo, un estudio realizado en Inglaterra, concluye que los partidos políticos de centroderecha prefieren la contratación de proveedores con fines de lucro (Eckersley et al., 2021); Las diferencias de la contratación entre organizaciones con fines de lucro y organizaciones sin fines de lucro disminuyen en la medida que se equiparen en competitividad (Beaty y Eastern, 2021).
7 La influencia política se ve reflejada en tres fases: La influencia de burócratas, las leyes de contratación, y los cambios constitucionales que reducen el control institucional (Dávid-barrett, 2020); Durante las campañas electorales los futuros gestores públicos, mediante ofrecimientos proselitistas, están del lado de los intereses y necesidades de los votantes; pero concluido el proceso electoral, surge un cambio hacia nuevos intereses y estrategias de la gestión (Higuera-Molina et al., 2021).
El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha estimado el costo anual del soborno, el mismo que asciende a aproximadamente el 2% del producto interno bruto mundial (2016), y se ha convertido en causa fundamental de diversos problemas sociales y económicos, y un desafío global implacable; por ello, el Pacto Mundial de la ONU como sus ODS promueven el trabajo contra todas las formas de corrupción (Sartor y Beamish, 2020).
En la Unión Europea (UE) las contrataciones públicas representan el 14 % del Producto Interno Bruto (PIB) de la UE. La UE logró armonizar las contrataciones públicas entre sus países miembros a pesar del proteccionismo nacionalista que actuaba contradictoriamente a los esfuerzos de la Comisión Europea (Pircher, 2020). Implementaron nuevas normas de contrataciones para simplificar los procedimientos, dándoles flexibilidad a cambio de una mayor competitividad y la inclusión de objetivos sociales. De manera horizontal, la protección del medio ambiente y la incorporación de criterios ecológicos en el proceso de adquisiciones y contrataciones públicas (Comisión Europea, 2020; Halonen, 2021); aunque el actual régimen de contrataciones de la UE dio lugar hacia una integración más operativa en términos medioambientales; la incertidumbre legal que subyace en esta operatividad, socava estas buenas intenciones (Pouikli, 2020).
En un estudio realizado en China, se encontró que las organizaciones sin fines de lucro afrontan un desequilibrio de poder y crisis de legitimidad: hostilidad del gobierno (verticalidad) y la comunidad y el dilema en la rendición de cuentas; a pesar de ello, las organizaciones continúan con el propósito de servir y responder a estos desafíos (Zhu et al., 2021).
8 La austeridad, la restricción fiscal (o la política fiscal), son factores que influencian significativamente en la predicción de contrataciones con fines de lucro. Existe la creencia de que las contrataciones con dichas entidades resultan más económicas que aquellas sin fines de lucro (Eckersley et al., 2021) así como los esfuerzos por ser más competentes y sofisticadas para enfrentar a la dura competencia de las organizaciones con fines de lucro que operan de manera poco transparente (Beaty y Eastern, 2021).
Las prácticas delictivas vinculadas a la corrupción se presentan como modelos y tipologías que permiten establecer formas de medición, sistematización de las evidencias y judicialización (Vaidya, 2019;(UNODC, 2005). Mediante el triángulo del fraude se puede determinar los momentos en que ocurren estos actos delictivos:
La motivación causada por la necesidad financiera; la oportunidad de aprovechar una situación de poder o de confianza; y la racionalización, mediante la cual se justifica y se hace aceptable (Moreno y Ríos, 2011).
Basado en datos de las contrataciones se puede dimensionar la calidad del gasto público. Mediante el Índice de Calidad del Gasto Público (IPQ) que se basa en las dimensiones de la transparencia, la competencia, la eficiencia y la corrupción. Pero este índice tiene sus limitaciones, sobre todo en la medida indirecta de la dimensión corrupción debido a que la transparencia y la corrupción cubren un amplio terreno conceptual y empírico que no puede ser medido mediante el IPQ (Dávid-Barrett et al., 2020).
En la industria de la construcción, la corrupción tuvo sus principales modalidades:
fraude, soborno, extorsión, solicitación, favoritismo, nepotismo y malversación (Ibrahim et al., 2019; Gallego et al., 2021) que evidenció un espectro de situaciones en las que el estado sufrió pérdidas económicas causadas por distintas modalidades, manifiestas en incumplimientos de contrato e ineficiencias operativas (Gallego et al., 2021).
9 En el Perú, “En muchas instituciones públicas aún no se implementan los sistemas de control interno y en aquellas donde existes es ineficaz” (Albán y Poma, 2018, p.02). Existen regiones del país afectadas por redes de corrupción que operan indistintamente gestión tras gestión (Vega et al., 2018).
Hennings (2020), estudió las prácticas ilegales del mediático caso del Club de la Construcción, habiendo encontrado que, bajo esta modalidad, se produjo el acaparamiento de las licitaciones públicas por un período estimado de 20 años, repercutiendo en mayores costos de los proyectos públicos.
Las modalidades de contratación, es decir la licitación pública en todas sus variantes prevista en la Ley de Contrataciones del Estado (Ley N° 30225), la licitación privada, y el trato directo; han sido, igualmente, objeto de investigación.
La legislación incorpora elementos discrecionales sin el propósito de incentivar la arbitrariedad, sino más bien cierta autonomía a la administración pública (Flores Rivas, 2020).
Se han adoptado muchas modificaciones a la normativa de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en el contexto de esta normativa se ha tenido un bajo nivel de competencia (postor único) mientras que los postores competitivos por su propuesta económica de precio más bajo, ocupan los últimos lugares en el orden de prelación (Isaac et al., 2018). Desde el Estado, los esfuerzos han quedado en las normativas y en las políticas públicas que podrían incluso ser insuficientes, pero los funcionarios públicos deben servir a los intereses ciudadano, su dignidad y el estado de derecho (Vega, 2018, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), 2019).
El Estado afronta el problema de la corrupción en concordancia con la propuesta de la OCDE (2017), de implementar la integridad pública como un sistema, mediante el compromiso, las responsabilidades, las estrategias y las normas; como una cultura de integridad pública, que se sustente en la sociedad, liderazgo, meritocracia, formación y apertura; y, una rendición de cuentas eficaz, con base en la gestión de riesgos, sanción, supervisión y participación.
10 La actividad empresarial se ve afectada por la corrupción. Produce pérdidas de valor empresarial en el mercado, así como también sanciones interpuestas por la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (Dass et al., 2021, Núñez-nickel et al., 2020), y como respuesta a este fenómeno de creciente desigualdad, sanciones de impedimento empresarial (Azim y Kluvers, 2019).
El activismo cívico y la gobernanza burocráticas son especialmente útiles en el sistema legal incompleto de los mercados emergentes (Zhang, 2021). La confianza puede ser un instrumento para obtener mejores resultados en la lucha contra la corrupción. Infundir confianza es el reflejo de la honestidad y el cambio de actitud de las personas dentro de una organización (Adelopo y Rufai, 2020). Pero, ante todo, la confianza en quienes detentan el poder; éticamente obligados a respetar los intereses encomendados (Scholl y Schermuly, 2020). Los principios, la integridad y la ética en la plenitud y propósito de sobreponer el interés público, no en el sentido de la imitación de la honestidad ni en racionalización, sino siendo sistemáticamente honestos para equilibrar sus prácticas corruptas; han merecido su análisis crítico, reflexivo y conceptualizado (Vaidya, 2019).
Una vertiente de la literatura sostiene que es probable que la corrupción tenga efectos beneficiosos (sobre todo en países en desarrollo) para las empresas que sufren monopolios privados y prácticas restrictivas, permitiendo la obtención financiera, superando procesos burocráticos y regulaciones poco claros; otra vertiente, contraria en los análisis teóricos y la evidencia empírica, demuestra que la corrupción crea un alto nivel de riesgo para los bancos en la recuperación de préstamos, lo que conlleva a limitar préstamos a empresas, por lo que el soborno se convierte en un obstáculo para el crédito (Wellalage et al., 2019).
Se ha previsto la justificación excepcional de la corrupción: en casos de peligro para la salud y la vida, y por causas que devienen de convención cultural. En el primer caso, debe informarse y registrarse en las instancias correspondientes; en el segundo, existe consenso académico de rechazo a este relativismo cultural (Routtley, 2013, Hauser, 2019).
11 En un ambiente de implementación de estrategias de gobernanza anticorrupción, de transparencia gubernamental, anticorrupción y mecanismo de rendición de cuentas, los funcionarios perciben una mayor satisfacción en el trabajo y un alto nivel de confianza; se incrementa la cooperación y la disposición de invertir sus conocimientos, actitudes y habilidades profesionales adquiriendo naturalmente una mayor satisfacción laboral (Liu et al., 2021). El aporte de pruebas del compromiso institucional, y la transparencia de las medidas directas y objetivas anticorrupción, y la mala gestión (como indicadores de la actuación del gobierno) constituyen una contribución muy valiosa para el debate y análisis intelectuales (Batista et al., 2020).
La presente investigación se circunscribe en la teoría general de la contratación estatal. En un contexto de globalización, la contratación surge ante la necesidad de regular los mercados globales, observar normas fiscales, medioambientales y sociales (Castro, García y Martínez. 2010).
Las contrataciones públicas encierran muchos factores que le dan una connotación compleja (Oakden, Walton, y Foote; 2021). Aproximarse a su realidad, en especial en la búsqueda de su interpretación como fenómeno social, es un proceso que encierra mucha complejidad (Castro, 2011). El fin de las contrataciones públicas es dar cumplimiento a la función del estado de la prestación de servicios o la adquisición de bienes por medio intermedio de un contrato preestablecido (Diana et al., 2017).
La gobernanza es el ejercicio de poder político en la búsqueda de reformas estructurales para lograr el desarrollo del Estado con justicia, equidad social (Porras, 2007).
Al examinar el potencial teórico de la gobernanza, encontramos, que, desde su aparición, ha tenido una dinámica conceptual, pero esencialmente busca legitimidad política mediante la participación de diferentes actores en los procesos de diseño e implementación de la política pública con el objeto de atender las demandas ciudadanas de servicios de calidad, en nuevos escenarios políticos (Serna, 2010; Álvarez, 2019; Porras, 2007).
12 La contratación pública debe ser bien gobernada (gobernanza de las contrataciones públicas) para contribuir en la eficiencia de la inversión pública y el establecimiento de la participación y la confianza ciudadana (OCDE, 2017). Una respuesta veloz y empática a la demanda ciudadana (Barraza et al., 2022).
Las teorías de los principios propuestas por Dworkin, 1977, señalan que los principios son normas jurídicas, cuya validez está determinada por su contenido de justicia, delimitándolos con reglas y normas e interpretadas como principios (De Fazio, 2018).
La integridad es definida como un conjunto de valores que conducen a personas y organizaciones a actuar conforme a normas, que contextualizan las tareas y funciones en las que operan (OCDE, 2009). La integridad en el presente estudio se refiere a los modelos de integridad implementados y operando de Política y el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.
En el Rombo de Bédard, a dimensión ontológica que encierra los principios y teorías de la realidad comprensibles en forma de construcciones mentales múltiples e intangibles; la dimensión epistemológica son las teorías y disciplinas que validan la actividad concreta mediante examen sistemático y análisis metódico y un vínculo interactivo entre investigador y objeto de investigación (Bédard, 2004; Guba y Lincoln, 1998); la dimensión axiológica comprende la ética y la moral, es decir los valores y normas; y, la praxeología es la manifestación conductual en las prácticas cotidianas o desempeño funcional del ser humano a causa de las tres dimensiones anteriores estrechamente ligadas (Bédard, 2004; Guba; Arandia et al., 2015).
La ética, como una teoría de concepción y defensa de la moral, “La voluntad que es buena en sí misma, que es buena, no porque gracias a su actuación el sujeto pueda alcanzar un determinado fin sino porque actúa exclusivamente por el deber”
(Molera, 2015 p.5).
13 Los valores desde las principales teorías axiológicas: Subjetivismo axiológico, cuya idea está dada por que el sujeto es el que otorga valor a las cosas y el objetivismo axiológico, que considera el valor separado de la experiencia individual (Seijo, 2009).
En el análisis intraparadigmático la ontología responde a realidades específicas construidas y la epistemología a hallazgos literalmente creados (Guba y Lincoln 1989). La ontología a los fundamentos conceptuales de la realidad y la epistemología a la solidez de los fundamentos intelectuales y la vigilancia crítica basada en el conocimiento (Berdard, 2003)
La conciencia, como sub dimensión ontológica y epistemológica, se define como el conocimiento de uno mismo y del entorno. Desde la perspectiva moral, viene a ser la capacidad de distinguir entre el bien y el mal; encierra una intencionalidad subjetiva, consciente, dirigida hacia algo (Kolteniuk, 1980).
La racionalidad se define como la capacidad para pensar, evaluar, entender y actuar de acuerdo a la conciencia. En este estudio, racionalidad en las decisiones, acciones y conductas sobre la base de principios (Gago,2020).
La socialización, es un proceso mediante el cual el ser humano aprende e interioriza. Se consideran agentes de socialización a las instituciones públicas en la búsqueda del cumplimiento de las demandas de la sociedad (Suriá, 2011).
El lenguaje, como subcategoría del estudio, pretende recoger en términos lingüísticos las condiciones causales y los efectos conductuales de la experiencia subjetiva; develar el sistema de comunicación estructurado en el contexto de las contrataciones de obras públicas; y como elemento primordial de la comunicación oral y escrita (Kolteniuk, 1980).
La capacidad humana entendida como las condiciones intelectuales para el cumplimiento de una determinada función; es decir, la aptitud para mostrar el interés y el respeto entre seres humanos mediante las diversas formas de interacción social (Bernal y Navas, 2018).
14 Los principios, la integridad, la ética y los valores son los puntos de análisis de la presente investigación: Los principios son normas jurídicas, su validez depende de su contenido sustantivo (Dworkin, 1977). La cultura de la integridad implica la puesta en práctica de un conjunto de valores. Los valores desde las principales teorías axiológicas: Subjetivismo axiológico y objetivismo axiológico (Seijo, 2009).
Control Interno es el cumplimiento de las normas (Reglamentos, resoluciones directivas) de la Ley No. 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, en concordancia con la Ley No. 28716 Ley de Control Interno de las Entidades del Estado.
Código de ética de la función pública: Principios y deberes; prohibiciones;
incentivos, sanciones y procedimientos (Ley 27815, 2005). El código de ética es parte o elemento del componente políticas de integridad del modelo de integridad de las instituciones públicas.
La fenomenología es una dimensión paradigmática opuesta al positivismo y toda ciencia sin sujeto. Husserl (1984) pone en el escenario de la investigación al investigador, al observador porque éste influye a través de la intencionalidad (Paoli, 2012). Permite conocer la realidad desde una perspectiva más profunda, aquella que no es explícita pero que condicionan las acciones y el comportamiento humano (Gadamer, 1998, Krause, 1995).
El trabajo hermenéutico, mediante una metodología interpretativa, traspasa la barrera exterior visible, objetiva, para acceder a su interioridad (Cárcamo, 2005) El método hermenéutico dialéctico que se sostiene en la relación dialéctica de la comprensión e interpretación y la explicación (Matos et al.,2007).
15 III. METODOLOGÍA
3.1. Tipo y Diseño de investigación 3.1.1. Tipo de investigación
El estudio denominado “Integridad y ética en las contrataciones de obras públicas:
Análisis basado en el rombo de Bédard, región Lambayeque – Perú”; fue una investigación básica enmarcada en el método cualitativo que subyace en el paradigma constructivista. La investigación basada en este enfoque paradigmático produjo conocimiento en un sentido relativo, utilizando para su construcción la búsqueda de la evidencia empírica deconstruida y reinterpretada (Sautu, 2001;
Guba y Lincoln, 1998), e identificado fenómenos e influencias inesperados permitiendo ampliar el enfoque teórico del fenómeno estudiado (Maxwell, 2013).
Ha desarrollado conceptos y comprensiones a partir de la información obtenida mediante un conjunto de prácticas interpretativas que visibilizan el fenómeno de la corrupción en las contrataciones de obras públicas mediante la transformación y la conversión de las observaciones, anotaciones, grabaciones y documentos revisados durante el proceso de investigación (Hernández-Sampieri et al., 2014) mediante la aplicación de la entrevista semiestructurada a funcionarios, servidores y empresarios.
Fue una investigación inductiva de final abierto, sujeta a lograr su objetivo general de develar los desafíos de la gestión pública en la implementación de la integridad y la ética en los procesos de contratación de obras públicas, mediante el análisis y la comprensión de los procesos que conectan a personas y cómo -acontecimientos y situaciones- influyen sobre otros acontecimientos y situaciones; es decir, comprender la realidad, no solo basada en acontecimientos físicos y comportamientos observables, sino también en la interpretación y su influencia conductual de las personas y su contexto específico (Maxwell, 2013).
16 3.1.2. Diseño de investigación
Se utilizó el diseño Fenomenológico Hermenéutico, como estrategia de la investigación en las dimensiones de integridad y ética de las contrataciones de obras públicas, permitiendo el desarrollo de procesos rigurosos y coherentes la experiencia específica de vivencias y comportamientos de los funcionarios, servidores y contratistas de la institución pública objeto de estudio, involucrados en el proceso de dichas contrataciones de obras públicas (Hernández-Sampieri et al., 2014: Rizo-Patrón, 2015). Este diseño, nos ha permitido reconocer las estructuras que condicionan cada una de las categorías estudiadas permitiéndonos una manera más profunda de conocer y percibir la realidad (Gadamer, 1998, Krause, 1995). El sentido y el significado de la realidad subjetiva, refinada hermenéuticamente generando una construcción de consenso sustancial (Bolio, 2012; Krause, 1995). A decir de Heidegger (1920), el nexo de las fases investigativas explícitas y los niveles expresivos de dicha comprensión.
La Hermenéutica nos ha permitido desarrollar todo el proceso investigativo, desde el diseño metodológico y teórico, hasta la interpretación y discusión de los resultados (Vélez y Galeano, 2002, como se citó en Elida y Guillen, 2019). Se ha utilizado un marco de análisis de cuatro dimensiones presentadas bajo la forma de rombo -La ontología, la epistemología, la axiología que devienen en la manifestación praxeológica de una actividad o conducta- para rastrear los fundamentos implícitos de las acciones y las conductas que encierran las contrataciones de obras públicas (Bédard, 2004).
17 3.2. Categorías, subcategorías y matriz de categorización
Tabla 1 Matriz de categorías y sub categorías
Categorías Subcategorías
1. Ontología
1.1. Conciencia: Inconductas funcionales
1.2. Racionalidad: Remuneraciones, meritocracia, obligaciones 1.3. Socialización: Inducciones, capacitaciones, clima laboral 1.4. Comunicación: Comunicación no estructurada, no persuasiva
2. Epistemología
2.1. Soporte teórico: De estrategias y otras dimensiones 2.2. Normatividad: Incumplimiento de normas
2.3. Fiabilidad: Implementación de integridad institucional
3. Axiología 3.2. Principios: Incumplimiento de principios y deberes
4. Praxeología
3.3. Deberes: Incumplimiento de obligación de incentivos y estímulos
4.1. Compromiso: Compromiso de la alta dirección
4.2. Inoperancia: Incumplimiento de estrategias de integridad, 4.3. Limitaciones: Recursos necesarios para oficina de integridad 4.4. Comunicación: Deficiente, no estructurada
Nota: Categorías y sub categorías obtenidas de la información recogida en entrevistas
3.3. Escenario de estudio
Este estudio se realizó en una institución pública de la región Lambayeque, el mismo que utilizó fuentes de información primaria mediante entrevista semi estructurada para el recojo de la información e información científica de revistas académicas. Las entrevistas se realizaron en un ambiente previamente definido y convenido, en mutuo acuerdo entre el investigador y la persona entrevistada. Se caracterizó por su accesibilidad y su notoria discrecionalidad en horarios que permitieron al entrevistado brindar información valiosa. El investigador procuró la búsqueda de confianza para que se brinde información relevante.
18 3.4. Participantes
Tabla 2. Caracterización de los sujetos de investigación
No. Cargo que desempeña Código (*)
Descripción
1 Gerente de Infraestructura (EC) Desempeña cargo de confianza en la formulación, ejecución e implementación de políticas, planes y programas regionales en los estudios y asistencia técnica, obras y supervisión y liquidaciones.
2 Jefe de la Oficina Integridad Institucional
(EC) Propone políticas y normas regionales en transparencia pública y lucha contra la corrupción. Promoción de la aplicación del código de ética. Analiza las normas nacionales para su correcta adecuación regional
3 Funcionario del Área de Contrataciones del Estado (ACE)
(SP) Servidor capacitado y conocedor de procesos de contrataciones de obras públicas de la entidad.
4 Empresarios (4 empresarios) - Ejecutor de obras con el Institución Pública región Lambayeque
Nota:
EC: Empleado de confianza, SP: Servidor Público Directivo Superior
Los participantes fueron el investigador y los funcionarios, directivos y servidores públicos de la entidad en estudio, así como empresarios que han sido beneficiarios y ejecutores de obras públicas. Se ha tenido un tamaño de 7 casos (Que ha dependido de la capacidad operativa de recolección y análisis del entendimiento del fenómeno) hasta llegar a la saturación de categorías y su naturaleza y accesibilidad del fenómeno (Hernández-Sampieri et al., 2014).
19 3.5. Técnicas e instrumentos de recolección de datos, validez y confiabilidad 3.5.1 Técnicas
Para el recojo de la información se utilizó la técnica de la entrevista semi estructurada. La entrevista semi estructurada es una técnica investigativa de comunicación interpersonal entre el investigador y el o los sujetos de estudio que permitan al investigador obtener información confiable mediante la aplicación de una guía de preguntas abiertas que, al momento de ser aplicadas, se pudieron seguir haciendo preguntas sin el orden establecido e incluso planteando nuevas preguntas que sean requeridas para que la información sea más rica y completa (Sordini, 2019;). Se aplicó de manera individual, a las personas participantes seleccionadas para el presente estudio.
3.5.2. Instrumentos de recolección de datos
En el recojo de información se utilizó la guía de entrevista. Este instrumento utilizó un conjunto de preguntas abiertas, preparadas de manera sistemática sobre aspectos propios de las categorías y subcategorías de la investigación (García, 2003).
3.6. Procedimiento
El diseño Fenomenológico Hermenéutico, sigue el siguiente procedimiento (Hernández-Sampieri, Fernández y Baptista 2014; Gervilla, 2001):
1. Partiendo del planteamiento del problema, se tomó la decisión de desarrollar un trabajo de investigación.
2. Se eligió el contexto y los participantes; es decir, la institución pública y los funcionarios, servidores públicos y empresarios.
3. Se siguió un proceso de solicitud de autorización y coordinación para realizar el estudio
20 4. Se recolectaron datos sobre las experiencias vividas de los sujetos
5. Se transcribió la descripción y las narrativas y se agregó toda la información a la base de datos.
6. Se revisó la información y se realizó la categorización correspondiente 7. Se describieron los resultados y el vínculo de las categorías y patrones
encontrados
8. Se desarrolló una narrativa que permitió la descripción y la interpretación del fenómeno.
9. Se elaboró informe final.
3.7. Rigor científico
3.7.1. Dependencia o consistencia lógica
La dependencia o consistencia lógica se refiere a la estabilidad de los datos obtenidos en categorías y patrones, los cuales convergen en investigaciones realizadas por otros investigadores, informantes y fuentes de investigación. La subjetividad que caracteriza a este tipo de investigación, las distintas realidades y por tanto irrepetibles, imposibilitan la réplica del estudio, pero sí es posible contrastar y verificar los resultados con diferentes fuentes y perspectivas mediante técnica de triangulación (Salgado, 2007).
3.7.2. Credibilidad
Para confirmar los hallazgos de la investigación, es necesario la verificación de los datos mediante la verificación de los informantes quienes han reafirmado su participación y verificado los resultados del estudio. Los hallazgos son creíbles y precisos para ellos. Asimismo, se han realizado correcciones y ajustes en la interpretación de los hechos (Salinas, D., Guzmán, B. y Rodas, 2008).
21 3.7.3. Auditabilidad o confirmabilidad
En relación a este criterio de rigurosidad queda abierta la posibilidad de que otro investigador pueda seguir la ruta de esta investigación original, de tal manera que se pueda llegar a conclusiones similares (Guba y Lincoln, 1981; como se citó en Salinas, D., Guzmán, B. y Rodas, 2008).
3.7.4. Transferibilidad o aplicabilidad
La transferibilidad es la capacidad de extender los resultados del estudio a otros contextos. Para ello se ha realizado una descripción del contexto y las características de los informantes. La contextualización y la elección de los participantes develarán la calidad de la investigación y posibilitan su aplicabilidad.
Los lectores del informe determinarán la posibilidad de transferir los hallazgos (Salinas, D., Guzmán, B. y Rodas, 2008).
3.8. Método de análisis de datos
Mediante el manejo y análisis cualitativo de la información se identificaron categorías. A partir de ellas se ha podido armar una estructura para su análisis correspondiente (Hernández, Fernández y Baptista, 2014). La interpretación de los datos puede diferir entre diferentes investigadores, esto no significa que una sea mejor que la otra.
La metodología utilizada en toda investigación cualitativa tiene cierta peculiaridad, adecuada la metodología de acuerdo a la naturaleza del fenómeno. La recolección de datos y su análisis se realizaron de manera paralela (Hernández-Sampieri et al., 2014).
3.9. Aspectos éticos
La investigación científica ha merecido un comportamiento ético por parte del investigador reflejado a lo largo de todo el proceso de investigación. Los sujetos de colaboradores de en las entrevistas han sido tratados como agentes autónomos de decidir de manera consciente en la información brindada (Ho, L. et al., 2008).
22 IV. RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Los hallazgos que se presentan en la presente investigación corresponden a la información que se ha recogido mediante la técnica de la entrevista semi estructurada. Básicamente se trata de percepciones e información de acciones institucionales en cumplimiento a la Política de Integridad y Lucha contra la corrupción. En ningún caso se trata de evidencia probatoria de estas supuestas irregularidades, ni es objeto de esta investigación.
Lo que se ha encontrado en este estudio nos ha permitido interpretar que algunos procesos de contrataciones de obras públicas, no se han realizado con imparcialidad. La información explícita puede tratarse de especulaciones o percepciones a partir de aparentes indicios de corrupción advertidos por algunos entrevistados en esta investigación. Se ha interpretado también extrapolando tipicidad de casos de corrupción en las contrataciones de obras en entidades públicas.
¿Cuál es la realidad encontrada en sus elementos de conciencia, racionalidad, socialización y lenguaje en el proceso de contrataciones de obras públicas?
Los entrevistados tienen la percepción de que se producen inconductas funcionales en el proceso de contratación de obras públicas. El problema no solo se concentra en el proceso mismo de la contratación sino en tres momentos que resultan determinantes en la calidad de las obras.
El primer momento, tiene que ver con la concepción misma de la necesidad de formular un proyecto de inversión, cuyo origen y motivación puede ser diverso (campaña electoral, necesidad no prioritaria, etc.), puede ocurrir, cuando la inversión carece de una justificación.
EL segundo momento, durante la formulación de los proyectos de inversión. El direccionamiento en las licitaciones, por su cuantía económica y el carácter técnico y complejo, no es objeto de escándalos mediáticos; sin embargo, el daño es cualitativamente alto por que los expedientes técnicos no son elaborados con la rigurosidad técnica y normativa.
23 El tercer momento, en los procesos de licitación para la ejecución y durante la ejecución de las obras públicas. Procesos fraudulentos que favorecen a determinado postor en la adjudicación de la obra e inconductas funcionales durante la ejecución de la misma; e inconductas funcionales de servidores de la entidad y del contratista que han dado lugar a incumplimientos de procesos constructivos, rigurosidad en los controles de calidad, entre otras deficiencias.
El problema de las contrataciones se ha concentrado en la contratación y ejecución de obras de infraestructura pública (Shack et al., 2020) cuya respuesta del Estado mediante formas tradicionales en base al cumplimiento de normas tiene una eficacia limitada (OCDE, 2017). Se requiere del complemento de modelos de gobernanza, del uso de plataformas virtuales, y una mejor respuesta de la gestión pública, las corporaciones y la ciudadanía en la detección de irregularidades (Gallego et al., 2021; Boldbaatar et al., 2019).
El poder de la alta dirección tiene influencia en los procesos de contrataciones de obras públicas. Los comités de adjudicación son designados por la máxima autoridad, o de manera más exacta, la autoridad de turno hace los cambios y las designaciones de los comités de adjudicaciones de obras públicas. Algunos entrevistados manifiestan que tienen la percepción de que en las obras licitadas existe favorecimiento a determinados postores.
Los empresarios, aspiran a ganar los procesos de contratación de obras manera transparente, pero tienen la percepción de que existe favorecimiento y direccionamiento y, a causa de ello, sería imposible ganar un proceso. Aquellos que resultan ganadores, mantienen discreción en afirmar que hayan ganado de manera fraudulenta, pero admiten que es importante tener un contacto para evitar ser sacados del proceso de manera injustificable.
Se ha encontrado que existe participación de muchos postores en los procesos de contratación de obras, lo cual es un indicador de confianza en la institución como los son también aquellos procesos en los que se determina el ganador mediante sorteo electrónico.
24 Pero los entrevistados de esta investigación tienen la convicción de que es casi imposible ganar de manera transparente porque siempre hay formas de ayudar para direccionar determinado proceso.
¿Qué es lo que subyace en esta realidad? El ser humano (funcionario, servidor público, contratista) caracterizado por tener una conciencia superior, aquella que le permite ser consciente del mundo que lo rodea (Edelman, 1989) va construyendo una compleja representación mental y un sentido de trascendencia (Tracy y Robins, 2004, Baumeister y Bargh, 2012) como es la inconducta funcional, que subyace a partir de una construcción previa. Por ejemplo, en la aspiración a desempeñar un cargo público mediante elecciones democráticas ocurre que se realizan gastos de campaña fuera de la normativa electoral que lo regula. Claramente se entiende que, este gasto excesivo realizado por candidatos y el entorno cercano, es considerado como una inversión que será recuperada de manera ilícita.
Puede existir también esta predisposición o esquema mental previo, de un funcionario o servidor público, que llega a ocupar puestos clave dentro de la administración pública, como es el caso del área de contrataciones de obras públicas, que la entiende como oportunidad irrepetible, y termina incurriendo en inconductas funcionales.
En esta misma lógica, se pueden construir modelos de realidad en un sentido moral, es decir en el sentido de trascendencia, de concebir y desarrollar conductas que no parten de estímulos inmediatos, subalternos e ilegales sino tendientes a modificar la realidad futura en el sentido positivo de desarrollo de la conciencia moral.
Conjuntamente con las normas y preceptos, internalizar un conjunto de valores con los que va a operar la conciencia (Simón, 2000; Argüelles, 2009).
No existe racionalidad. El estado es un mal empleador, no es equitativo, no cumple con las obligaciones legales que el mismo exige al empleador privado. Los servidores estructurales de la institución son mal remunerados. Existe una desproporción entre las remuneraciones.
25 Los entrevistados manifiestan que los trabajadores de planta no sobrepasan los 3500 soles, en cambio ingresan locadores que triplican el sueldo sin mayor responsabilidad. Con sueldos bajos no se puede vivir con dignidad. El servidor público no tiene gratitud con su empleador, no se siente identificado, reclama políticas remunerativas más justas
Existe la percepción de que todo el sector público está muy mal remunerado. Los entrevistados manifiestan que existe mucha diferencia entre los regímenes de trabajo. Todos los trabajadores de planta están mal remunerados, en cambio ingresan locadores que hasta triplican el sueldo de un trabajador de planta sin mayor responsabilidad. Pero, al mismo tiempo, se reconoce que las inconductas funcionales no tienen justificación. No existe justificación para delinquir. En una clara postura de eufemismo cuando el servidor manifiesta que “no es justificable porque gano poco voy a robar…”, o hacer mal uso de bienes, o un enriquecimiento, o un aprovechamiento. Pero hay mucha claridad de los funcionarios y servidores en manifestar su incomodidad con la política remunerativa del sector público pues no les permite vivir con dignidad.
En este contexto, las decisiones y acciones que se manifiestan en inconducta funcional del servidor público tienen cierta lógica. Existe una relación ontológica planteada por Sócrates entre la razón y la irracionalidad. Muchas veces ocurre como una necesidad o una oportunidad de ganar algo adicional o como acto reactivo a la injusticia del Estado. Cometer una injusticia es peor que padecerla (Lozano-Vásquez, 2015)
Existe un cuestionamiento a la política de integridad que promueve el Estado, la sienten de un solo lado. “De qué nos sirve la integridad”, “no es rentable ser integro”.
Si el estado no cumple sus obligaciones con el servidor, no es equitativo, no cumple con los principios de la política de integridad.
26 Otro aspecto es la meritocracia. Los servidores de planta cuestionan la transparencia y el cumplimiento de competencias y conocimientos para desempeñar dichos cargos. La entidad invierte en capacitaciones sobre el código de ética, pero se pierden con el cambio de la máxima autoridad y cambios en los cargos de confianza.
El cambio frecuente es de mucha sensibilidad en algunos cargos estructurales, como es el caso de la Jefatura de Logística que repercute en cambios en los comités de adjudicación de obras y consecuentemente en las programaciones de adjudicaciones de obras.
Los resultados indican que es un aspecto percibido como deficiente. No solo es cuestión del cumplimiento del Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) de la Ley del Servicio Civil, sino realizar trabajos de investigación con la finalidad de teorizar y proponer modelos teóricos para asegurar la transparencia de procesos y la evaluación del desempeño con el objetivo de la contratación de funcionarios y servidores íntegros e innovadores (Jara, 2018; Llaure, 2022).
Desde la socialización, el equipo de control interno conformado por las gerencias del pliego regional brinda capacitaciones en integridad y difusión del código de ética y se ha recibido capacitación de la Escuela Nacional de la Contratación Pública y ONG. La incidencia de estos esfuerzos, sumada a los trabajos continuos de la jefatura de integridad, se ven interferidos por cambios producidos en la alta dirección, con nuevo personal.
El aprendizaje e interiorización de una cultura de integridad y un comportamiento ético producto de la implementación de las actividades de integridad y ética institucional se percibe aún incipiente. Confluyen los atributos éticos del aspecto cultural de la sociedad, los valores (o antivalores) que se aprenden en casa y aquellos que se pretende socializar mediante la integridad y el código de ética institucionales.
No basta con alcanzar una “ética formal”, aquella que se sostiene en buenos términos por un sistema de control o un modelo de integridad implementados, sino una cultura de integridad y de ética que se cimente en profundas convicciones de
27 respeto a la legalidad y el cumplimiento de la función pública. Es en una sociedad institucional donde los funcionarios y servidores se construyen y reconstruyen mediante procesos de socialización, de una cultura de integridad y de ética institucionales, en la que cada trabajador se identifique a sí mismo (Arandia y Portales, 2015).
La oficina regional de integridad ha considerado dos factores fundamentales en una comunicación adecuada. La necesidad del manejo del entorno, para ello el servidor público todos los días debe revisar las normas legales del Peruano y el conocimiento del tema público, en relación con la entidad pública. El equipo de integridad selecciona diariamente aquellas normas de interés institucional y hace una recopilación minuciosa de las publicaciones de los principales diarios de circulación local y nacional, y los comparte mediante correo electrónico o por otro medio virtual.
Es necesario un trabajo investigativo que analice los efectos de los medios y mensajes, el discurso en el medio institucional y cultural, y las mediaciones a partir de un análisis crítico que resulten necesarias para implementar, mediante la comunicación, un proceso de persuasión hacia el cambio e internalización de las políticas de Integridad y ética institucionales (Elena y Escobar, 2012).
En la evaluación de la validez y la fiabilidad de la implementación del modelo de integridad y del código de ética, la dimensión epistemológica de la propuesta se refiere a la supervisión y control que se ejerce sobre la praxeología; pero, de manera global, busca evaluar la solidez de los fundamentos conceptuales y normativos de la implementación del modelo de integridad y, dentro de éste, en su dimensión de políticas de integridad y del código de ética institucional.
Dada la naturaleza del estudio, las dimensiones del modelo de integridad que son analizadas son: el compromiso de la alta dirección, jefatura de integridad, comunicación y capacitación, y políticas de integridad.
El compromiso de la alta dirección es la actitud y decisión política de establecer una cultura de integridad (Lazarte, 2020), no basta con la manifiesta voluntad política;
es solo el punto de partida de la implementación de las políticas de integridad que
28 van articuladas a la gestión del riesgo para la determinación de prácticas antiéticas y procesos vulnerables como es el caso de las contrataciones públicas.
Los hallazgos indican que el compromiso de la alta dirección no ha trascendido más allá de una cuestión declarativa. Los órganos vitales que acompañan a la gestión en la ejecución del gasto, el presupuesto y la administración, son muy reactivos al control y, de manera reiterada, acusan ante la máxima autoridad, que los trabajos de integridad y otros mecanismos de control, son acciones de intromisión. No se valora la contribución de los trabajos de integridad. Se llega al extremo de negar recursos, a pesar de los requerimientos justificados.
Cuando, desde la oficina de integridad, se trata de contribuir en la mejora y aumento de los niveles en la gestión pública, se encuentran enemigos muy poderosos dentro de la institución, a pesar del compromiso moral que pueda tener la máxima autoridad. Se trata de aquellos funcionarios que manejan los sistemas administrativos quienes se encargan de destruir el compromiso que puede haber declarado la máxima autoridad, a pesar de que la integridad es un órgano adscrito a la alta autoridad.
La jefatura de integridad no cuenta con presupuesto. Los recursos económicos que se asignan son insuficientes para cumplir con la función de implementar los componentes de integridad. De acuerdo a la información recogida, los trabajos que se vienen realizando cuando se recibe denuncias de inconductas funcionales, o acciones de afectación de la integridad institucional; se inicia un proceso de filtración de la información recibida, con la finalidad de determinar la veracidad o indicios de determinada inconducta funcional, de tal manera que se le dé el curso correspondiente. Puede derivarse a la secretaría de procesos administrativos, a la procuraduría, a los órganos de control o a la fiscalía.
En cuanto a las políticas de integridad que deben implementarse para fortalecer la integridad pública (la gestión de riesgos en zonas sensibles a la corrupción como es el caso de las contrataciones de obras públicas), solamente ha encontrado el Código de Ética de la Función Pública, como instrumento normativo (Ley N° 27815), el mismo que tiene perfección: sin embargo, a decir de uno de los entrevistados, los agravios a este instrumento son recurrentes sin que la jefatura de integridad
29 haya podido hacer algo al respecto. ¿Qué se hace desde la oficina de integridad, con tu código de ética en el portal institucional? se cuestiona el titular de esta jefatura.
No se han implementado otras políticas vitales dentro de la integridad pública para gestionar conflicto de intereses; para motivar a funcionarios y servidores con incentivos, atenciones, regalos y reconocimiento; diligencias con cada grupo de interés; acciones concretas de integridad; y, sobre todo, políticas de contratación de personal.
A la integridad le falta el estímulo. “No sacas nada con la integridad” declaran muchos servidores. “Siendo mafioso si sacas bastante”. ¿Cuál es la satisfacción?
solo te queda una satisfacción interna que es característica de pocos. Cuando hay necesidades en el camino y a veces las necesidades de gente joven hay cierta lógica en el aprovechamiento de oportunidades de ganarse algún dinero extra.
Puede ser una coima o puede ser el mal uso de los recursos institucionales.
La implementación de una política de contratación de personal es de mucha importancia, bajo estricto cumplimiento de la meritocracia, es decir la idoneidad técnica y moral de funcionarios, directivos y servidores de confianza, mediante el cumplimiento de los perfiles de puestos; y actualizarla según las normas emitidas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) (Ley 30057, 2013).
La idoneidad como principio también es cuestionada. El proceso de contrataciones se ve afectado por los cambios del titular de la entidad (que ocurre periódicamente mediante elecciones democráticas o cambios imprevistos por causas diversas). Al asumir el cargo, realiza cambios en los puestos de confianza que están regulados por ley, pero existe observancia al aspecto moral de los funcionarios con cargos de confianza. La moralidad subyace, no es visible. La falta de moralidad se manifiesta en inconductas funcionales.
30 La información recogida indica que los cambios frecuentes de funcionarios afectan los procesos de contrataciones de obras públicas. Estos cambios hacen insostenible la implementación de políticas públicas en todos los niveles del Estado (Llaure, 2020). Pero además la confianza, la experiencia y las competencias deben ser criterios de cumplimiento objetivo (Naupa, 2018).
En cuanto al comportamiento ético y moral de los funcionarios y servidores en el proceso de las contrataciones de obras públicas, se ha encontrado que los actos de inconducta funcional contravienen al Código de Ética de la Función Pública institucional, documento normativo que tiene como finalidad establecer los principios, deberes y prohibiciones éticas que deberán ser cumplidos por funcionarios y servidores.
El principio de respeto prescrito en el Código de Ética institucional se cumple, porque hace referencia al cumplimiento de los procesos administrativos. Sin embargo, el filtro de cumplimiento de normas y procedimientos no necesariamente garantiza la igualdad de oportunidades y la libre competencia.
Cuando se produce el direccionamiento de contratos en favor de una determinada persona, no siempre es posible probar el acto delictivo, ni siquiera detectarlo. Un proceso fraudulento va en evidente contraposición del principio de probidad. Va en desmedro del interés general a cambio de ventaja personal o interpósito de funcionarios de mayor jerarquía.
La idoneidad como principio también es cuestionada. El proceso de contrataciones se ve afectado por los cambios del titular de la entidad (que ocurre periódicamente mediante elecciones democráticas o cambios imprevistos por causas diversas). Al asumir el cargo, realiza cambios en los puestos de confianza que están regulados por ley, pero existe observancia al aspecto moral de los funcionarios con cargos de confianza. La moralidad subyace, no es visible. La falta de moralidad se manifiesta en inconductas funcionales.
De manera recurrente, no se actúa con imparcialidad, vulnerando el deber neutralidad. El componente político, es decir, la incidencia del factor político en los procesos de las contrataciones de obras públicas comienza desde la campaña
31 electoral. El que resulte ganador cuando detenta el poder busca la forma de cumplir ofrecimientos a quienes han tenido un rol gravitante durante la campaña electoral.
Los ofrecimientos pueden ser cargos de confianza (Que no puede cumplirse con facilidad, pues se tiene que cumplir con un perfil establecido por ley), adjudicación direccionada de obras públicas, consultorías y provisión de bienes y servicios.
La transparencia ética, aquella que es un deber ético (a diferencia de la transparencia de datos abiertos y rendición de cuentas de la política de integridad que es un deber jurídico o una obligatoriedad jurídica, ante todo institucional). Un deber ético se enmarca en la Ley del Código de Ética, es de carácter moral que puede incluso trascender la obligatoriedad. Por voluntad propia, debido a profundas convicciones, se obra con transparencia. Se interpreta que la transparencia ética de los funcionarios es un concepto que no es comprendido en su real dimensión.
Guardar reserva como deber de mantener discrecionalidad, linda con el deber de transparencia. Ambos deberes antagónicos pueden causar malestar en la ciudadanía y en la propia entidad, en determinadas circunstancias. Pero más allá de los pro y contra de uno y otro deber, mantener discrecionalidad puede convertirse en un mecanismo de ocultamiento de información valiosa y oportuna que es utilizado solo para favorecer a determinado postor. Brindar información privilegiada es una modalidad conocida para, con antelación, otorgarle ventajas en el cumplimiento de los términos de referencia de determinado proceso de contratación.
En la evaluación de las prácticas institucionales, la información brindada por la jefatura de integridad da cuenta de un buen comportamiento institucional. Habría liderado la entrega de información en marco de la ley de transparencia y habrá sido también muy proactivo en la atención de consultas ciudadana a través de los mecanismos de transparencia.
Una de las respuestas a la ley de transparencia fue la creación de la Oficina Regional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción. Oficina estructurada que se creó para atender con mayor propiedad el principio de la transparencia, pilar fundamental de la integridad. Tal iniciativa se produjo como respuesta a la norma original que establecía la entrega de información al ciudadano realizado por algunos