Normatividad local en la gestión
de los recursos naturales
Casos de estudio en Ecuador, Perú y Bolivia
Marylaure Crettaz
Fotografías: Marylaure Crettaz, Nadya Villavicencio, Naturaleza y Cultura Internacional (NCI), y el Programa de Bosques Nativos y Agroecosistemas Andinos (PROBONA).
Imprenta: Grupo Design © INTERCOOPERATION 2006 D.L.: 4-1-176-07
La Paz, Bolivia Diciembre de 2006
• Las comunidades y municipios de Espíndola en Ecuador, Villa Serrano en Bolivia y Huanipaca en Perú, los cuales compartieron abundantemente sus experiencias;
• los equipos de los proyectos PROBONA y ATICA en Bolivia, MASAL en Perú, así como de la ejecutora SAMIRI en Ecuador y sus contrapartes en Loja (en particular, Naturaleza y Cultura Internacional (NCI) y Fundación Futuro), los cuales facilitaron tanto el trabajo de reflexión como las visitas de campo; • los consultores Wilbert Tejerina en Bolivia y Nadya Villavicencio en Perú,
quienes sistematizaron varias de las experiencias que son la base de la presente síntesis regional.
Finalmente, este trabajo fue motivado y apoyado en sus diferentes etapas por Philippe de Rham, asesor principal de Intercooperation - Andes.
Parte 1. Introducción
1. Epígrafe 8 2. Antecedentes 9 2.1. Definiciones 10 2.2. Pirámide de Kelsen 11 3. Marco de referencia 133.1. Enfoque del estudio 13 3.2. Supuestos iniciales 13
4. Contexto del estudio 14
4.1. Situación geográfica 15 4.2. Condiciones socio-económicas 16 4.3. Presiones sobre los recursos naturales 17 4.4. División político-administrativa y organización social 18
Parte 2. Análisis de las experiencias
en materia de normatividad local
1. Caso Espíndola (Loja, Ecuador) 22
1.1. Contexto 22
1.2. Origen de las normas 24
1.3. Proceso seguido 26
1.4. Contenido de las normas locales 28 1.5. Principales resultados identificados por los actores sociales 29 1.6. Principales resultados identificados por las instituciones 31 1.7. Vinculación entre diferentes niveles de normatividad 31 2. Caso Villa Serrano (Chuquisaca, Bolivia) 34 2.1. Contexto 34 2.2. Origen de las normas 37
2.3. Proceso seguido 37
2.4. Contenido de las normas 38 2.5. Principales resultados identificados por los actores sociales 40 2.6. Principales resultados identificados por las instituciones 42 2.7. Vinculación entre diferentes niveles de normatividad 43
3. Caso Huanipaca (Apurimac, Perú) 46
3.1. Contexto 46
3.2. Origen de las normas 48
3.3. Proceso seguido 49
3.4. Contenido de las normas 50 3.5. Vinculación entre diferentes niveles de normatividad 51
Parte 3. Síntesis
1. Condiciones previas 56
2. Procesos seguidos 57
3. Primeros efectos de las normas 58
3.1. Dimensión ambiental 58
3.2. Dimensión social 60
3.3. Dimensión política 61
3.4. Dimensión jurídica 63
4. Vinculación de niveles 64
5. Comparación de marcos legales nacionales 66 5.1. Las Constituciones Políticas 66 5.2. Los procesos de descentralización 66
5.3. Leyes ambientales 67
Parte 4. Conclusiones
1. Relacionamiento con supuestos iniciales 70 2. Principales aprendizajes 72
1
Parte
1. Epígrafe
En la gestión de los recursos naturales y fores-tales, las comunidades campesinas y los gobiernos locales andinos desempeñan, cada día, un rol más importante. Los recursos naturales -como el agua, el suelo y el bosque- son la base de la vida de las comunidades, tanto por los servicios que ofrecen y sus fines productivos, como por el significado cultural que le otorgan.
Efectivamente, las comunidades rurales viven de sus actividades agropecuarias íntimamente liga-das al uso de tales recursos, pero al mismo tiempo tienen una visión integral de la naturaleza y la consideran como un elemento importante y, a veces, sagrado de su cotidiana vivencia e identi-dad cultural1.
Las comunidades usan los recursos, pero también organizan su manejo con base en prácticas ances-trales y, más recientemente, mediante el uso de instrumentos de planificación: planes de manejo, planes de ordenamiento territorial y planes de aprovechamiento.
Las sociedades siempre buscaron regular el uso, aprovechamiento y acceso a los recursos. Eso se tradujo en reglas, acuerdos entre vecinos y
comu-nidades, lo que a lo largo de este documento lla-maremos normas locales.
Hay normas desde que existen grupos orga-nizados que necesitan convivir en un territorio definido; por eso, en la última década, algunas comunidades andinas trabajan en un proceso de recuperación de las antiguas normas que forman parte de la tradición oral, como una manera de frenar el deterioro de su ambiente natural. Se experimentan también nuevas formas de gestión municipal, como consecuencia directa de los procesos de descentralización administrativa en los diferentes países andinos. De esta manera, los gobiernos locales buscan manejar y normar el acceso y uso de los recursos de su territorio mediante instrumentos de planificación, gestión y también jurídicos como las ordenanzas munici-pales.
Esta realidad local, todavía en construcción, y su vinculación con otros niveles de decisión moti-varon el presente estudio regional, en el cual se propone describir y analizar tres experiencias simi-lares y prometedoras en materia de normatividad local en Ecuador, Bolivia y Perú. Las investigacio-nes de campo se realizaron entre los años 2005 y 2006.
2. Antecedentes
El tema de las normas aplicadas a la gestión de los recursos naturales no fue muy tratado entre las entidades de cooperación al desarrollo, y menos todavía las normas sobre manejo del bosque nati-vo andino. En cuanto a la gestión de los páramos en Ecuador y de los pastos de altura en Bolivia y Perú, existen estudios y conocimientos sobre la organización de las comunidades y sus acuer-dos alrededor del uso de esos espacios (época de uso, sistema de repartición, turno, etc.). De igual forma, en la gestión del agua y del riego en par-ticular, las comunidades cuentan con estructuras organizativas, como es el caso de los comités de regantes, los cuales se rigen según un reglamento propio.
Las normas elaboradas por los gobiernos locales son las ordenanzas municipales. Debido a la descentralización administrativa y a unas gestio-nes municipales más transparentes y participa-tivas, las ordenanzas cambiaron su naturaleza impositiva y, hoy en día, están siendo socializadas en las comunidades.
A pesar de estos avances en la participación de la población en la política pública, no es posible
afirmar que esté asegurada la vinculación entre las normas locales de una comunidad específica y una ordenanza municipal que cubre la juris-dicción y el territorio más amplio del municipio. Asimismo, es importante resaltar que en el tema de la gestión de los recursos naturales es necesario prestar atención a las particularidades que existen entre la normatividad local y el marco legal del país.
Estas reflexiones y puntos de partida originaron el presente estudio, lo cual fue posible gracias a la experiencia acumulada de los Programas2 de:
Bosques Nativos y Agroecosistemas Andinos (PROBONA) a nivel regional, Manejo de Agua y Suelo en Laderas (MASAL) en Perú, y Agua Tierra Campesina (ATICA) en Bolivia, los mis-mos que durante varios años trabajaron dentro de estos países. PROBONA, en particular, impulsó la elaboración y aplicación de varias normas locales y ordenanzas municipales relacionadas con la vegetación nativa.
2 PROBONA, MASAL y ATICA son programas ejecutados por la Fundación Suiza Intercooperation y financiados por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE).
3 LOZADA, M. Conceptos jurídicos. Documento de trabajo del proyecto de generación de normas en Villa Serrano. 2004.
2.1. Definiciones
A continuación se presentan algunas definiciones con el fin de aclarar la terminología usada a lo largo del documento3.
• Norma general. Regla de conducta con criterio o patrón.
• Norma jurídica. Denominase así a la significación lógica creada según ciertos procedimientos insti-tuidos por una comunidad jurídica y como una manifestación unificada de la voluntad de ésta, for-malmente expresada a través de sus órganos e instancias productoras. Regula la conducta humana en un tiempo y en lugar definido, prescribiendo a los individuos, frente a determinadas circunstancias, condicionantes, deberes, facultades y estableciendo una o más sanciones coactivas para el supuesto de que dichos deberes no sean cumplidos.
• Ley.En un sentido amplio, es toda norma jurídica reguladora de actos y de las relaciones humanas, aplicables en determinados tiempos y lugares; la ley sería todo precepto dictado por autoridad com-petente, mandando o prohibiendo una cosa en consonancia con la justicia y para el bien de los gober-nados. En sentido restringido, es una norma jurídica elaborada por los órganos estatales con potestad legislativa que, en los regímenes constitucionales, son el Congreso que la sanciona y el jefe del Estado que la promulga, también los reglamentos, ordenes, decretos, etc., dictados por una autoridad en el ejercicio de sus funciones.
• Norma local. Para los casos estudiados, debe entenderse por norma local toda regla o reglamento interno resultado de procesos consensuados en los que la comunidad expresa su voluntad colectiva (acuerdo social) en relación con lo que entiende, deben ser las conductas adecuadas de sus miembros frente a los recursos naturales disponibles en su territorio, condicionando su uso y eventualmente estableciendo sanciones.
4 OMEBA. Enciclopedia jurídica OMEBA. Tomo XX. Buenos Aires, 1982, pág. 366.
5 La normativa ambiental incluye las leyes, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas que se aplican al tema ambiental; cuando habla-mos de normativa nacional nos referihabla-mos a las leyes, reglamentos y otros instrumentos establecidos a nivel del Estado.
6 Ibídem, pág. 335.
• Normas consuetudinarias. Son normas cuyo origen en acto de imperio no se conoce o no se recuerda; normas sólo reveladas por la repetición constante de ciertos actos y un sentido general de obligatorie-dad sobre los mismos4.
• Normativa. Es el conjunto de normas que se puede aplicar a un determinado tema o sector5. • Normatividad. Es el resultado del acto de regular por parte de un grupo determinado o de una
autoridad respecto de asuntos específicos; en el caso del presente estudio, se pone énfasis en la nor-matividad de la comunidad para el uso y acceso a los recursos naturales, así como las iniciativas de los municipios que reglamentan el tema ambiental mediante ordenanzas municipales.
• Marco legal. Es el conjunto de normas positivas (o escritas) y de sus principios generales y que, además, rigen el funcionamiento de una comunidad desde tiempos inmemoriales.
2.2. Pirámide invertida de Kelsen
Para facilitar la comprensión acerca de cómo interactúan las diferentes normas y cuál es su jerarquía dentro de un ordenamiento jurídico, resulta útil incluirlas en la pirámide invertida de Kelsen.
Este modelo nos permite observar que el con-junto de normas instituidas por una comunidad jurídica no forma una serie de elementos disper-sos sino que constituye un sistema normativo gradualmente estructurado, conforme a
relacio-nes esenciales de fundamentación y derivación lógicas. En tal proceso, cada acto de creación de una norma de grada inferior es, al mismo tiempo, un acto de aplicación de otra norma pertinente de grada superior6.
La forma invertida de la pirámide significa que las normas de la parte superior son las más impor-tantes y abarcan mayor territorialidad. Bajando en la pirámide, las normas inferiores están sujetas a las de alto rango y engloban una temática o un territorio menor.
7 PALACIOS P. Debate para el marco legal de páramos y aguas. IEDECA/CAMAREN. Quito, Ecuador. 2004.
De esta manera, las principales normas descritas en orden jerárquico son las siguientes7:
a. Las normas internacionales (convenios, acuer-dos, declaraciones) fruto de las discusiones y consensos de la comunidad internacional, así como las normas constitucionales que son la base del ordenamiento jurídico de cada país.
b. Leyes orgánicas, leyes ordinarias y leyes espe-ciales que tienen su origen en la actividad par-lamentaria.
c. Los reglamentos cuyo objetivo es precisar las leyes.
d. Los decretos ejecutivos que viabilizan la exis-tencia de instituciones y comisiones especia-les.
e. Los acuerdos ministeriales que regulan secto-res o áreas (por ejemplo para el sector fosecto-res- fores-tal).
f. Las normas aprobadas por las autoridades de gobiernos locales, a saber las ordenanzas pro-vinciales o municipales.
g. Normas o reglamentos comunitarios elabora-dos y aplicaelabora-dos por organizaciones jurídica-mente establecidas.
Para ubicar el derecho consuetudinario dentro del contexto legal de cada país, es necesario saber que la pirámide de Kelsen es una representación del ordenamiento jurídico y que la costumbre, como fuente de derecho, puede estar presente en cada uno de los niveles que componen la pirámide. De acuerdo con lo anterior y como se verá a lo largo del presente estudio, podemos concluir que, a nivel local, no siempre las normas comu-nales provienen o tienen como fuente los usos y costumbres, siendo posible que su contenido sea consecuencia del desarrollo reglamentario de las normas del nivel nacional.
3. Marco de referencia
Como base para la reflexión y orientación de los estudios en los tres países, se trabajó un marco de referencia, del cual se retoman a continuación los principales elementos.
3.1. Enfoque del estudio
El objetivo principal del estudio es observar la relación y articulación entre los diferentes niveles de normatividad aplicados a la gestión de los recursos naturales, en particular del bosque natu-ral, desde la comunidad hasta el nivel nacional, pasando por los niveles intermedios, locales y regionales.
La puerta de entrada del estudio se ubica en el ámbito municipal. Su enfoque es la normatividad local desde la perspectiva del gobierno municipal, en un contexto general de deterioro de los recur-sos en el cual es necesario controlar las presiones, mediante mecanismos viables y concertados entre los diferentes actores (el gobierno local, las comu-nidades y las entidades del Estado encargados de la gestión ambiental).
Se propone entonces, analizar el desafío que debe enfrentar un gobierno local en la gestión de su territorio: a) tomando en cuenta el marco
legal y las competencias que deben asumir para la descentralización de temas ambientales en el país y b) fortaleciendo y respaldando iniciativas de las comunidades campesinas.
Para tal efecto, se seleccionaron tres experiencias de normatividad local, las cuales se desarrollaron paralelamente en Ecuador, Bolivia y Perú.
3.2. Supuestos iniciales
Para analizar los diferentes casos de manera trans-versal, se plantearon dos supuestos iniciales:
a. A nivel local se logra una normatividad para la gestión concertada de los recursos naturales sólo con una cultura democrática y un gobier-no local firme y capaz de resolver conflictos de interés con miras al bien común.
Las normas presentadas se encuentran en pro-ceso y con suficiente trayectoria para analizar su impacto a mediano y largo plazo, aunque la realidad después de finalizado el estudio pudo haber cambiado. Finalmente, la información fue recogida en entrevistas con actores y visitas de campo, empero, la complejidad de cada realidad se observó a través de los ojos de los autores de los estudios, confiriéndole una cierta subjetividad. Este primer supuesto enfatiza en la gestión a
nivel local y el rol de los diferentes actores, en particular del gobierno local frente a su población esencialmente rural.
b. La gestión de recursos naturales es sostenible sólo si la normativa ambiental nacional toma en cuenta y responsabiliza a los actores locales y propone mecanismos de cogestión.
El segundo supuesto plantea la necesidad de vincular el nivel nacional de normatividad y asegurar la coherencia del marco legal con la realidad vivida por los actores del nivel local. Adicionalmente, se espera que la descentra-lización otorgue mayor responsabilidad y compromiso a los ámbitos regionales.
4. Contexto del estudio
Las experiencias de este estudio se encuen-tran vinculadas con acciones del Programa de Bosques Nativos y Agroecosistemas Andinos (PROBONA) y fueron seleccionadas por su rele-vancia y representatividad aunque, por supuesto, no agotan el tema de normatividad local a nivel de cada país. En otras palabras, experiencias siste-matizadas en municipios pobres como son los casos estudiados, no permiten sacar conclusio-nes representativas para la situación en Ecuador, Bolivia o Perú, pero ayudan a su reflexión.
8 En promedio, un minifundio ocupa entre 2 y 5 ha.
4.2. Condiciones socio-económicas
En los tres municipios, la principal actividad económica es la agricultura, esencialmente de subsistencia en sistemas de minifundios8, que
predomina sobre la ganadería. Solamente en Huanipaca se ve un potencial agroturístico por la proximidad del lugar con las ruinas incas de Cho-quequirao. Las actividades forestales se limitan al uso tradicional o doméstico del bosque.
En todos los casos, la tenencia de la tierra varía entre propiedades individuales (parcelas en partes
Tabla 1: Datos básicos de los 3 municipios
bajas), tierras comunitarias (en zonas altas o de bosques y en pastos) y tierras estatales o fiscales (cabeceras de cuenca); los usos de la tierra son en parte provisionales (en usufructo, intercambio o en arriendo). De manera general, existen muchos problemas y conflictos ligados a la falta de títulos de propiedad y de saneamiento de las tierras. A pesar de las reformas agrarias de los años ‘50 y ‘60, subsiste todavía la concentración de tierras en manos de grandes propietarios, como lo atesta la presencia de pequeñas haciendas en los diferen-tes municipios estudiados. Los mismos que
cuen-tan con altos índices de pobreza9 y de migración
tanto temporal como definitiva.
4.3. Presiones sobre los
recursos naturales
Se observa una notable diferencia en cuanto a los ecosistemas forestales que prevalecen en estos tres municipios: de bosque húmedo de montaña en Ecuador (cobertura masiva de las partes altas) a bosques secos en valles interandinos en Bolivia, pasando por una situación que combina estos dos tipos de formación en Perú (bosque húmedo arriba de 2600 msnm y bosque seco en tierras bajas).
La cobertura boscosa ocupa entre 1000 ha y 6500 ha, lo cual debe ponderarse con la superficie de los territorios municipales (ver Tabla 1). Las princi-pales presiones sobre los bosques pueden cambiar en función de las formaciones vegetales: el bosque seco más amenazado por las actividades ganaderas (hojas como forrajes) y el bosque húmedo, por las actividades agrícolas que buscan aprovechar el suelo forestal. Sin embargo, las presiones más dañinas en los diferentes casos se deben al avance de la frontera agrícola (apertura de “chacras” o “chaqueos”10), a la extracción indiscriminada de
madera, leña y carbón, así como a la apertura de campos de pastura.
En todos los casos, se observan problemas de deforestación, es decir, disminución de superfi-cie boscosa y empobrecimiento al interior de los bosques remanentes, disminución de productivi-dad de los suelos y reducción de caudales de agua en algunos sectores del territorio, lo cual afecta la economía campesina, siendo los recursos natura-les su base productiva.
9 Los municipios estudiados se encuentran entre los más pobres dentro de sus países. Según el Índice de Desarrollo Humano (IDH) que usa como parámetro de máximo desarrollo el uno (1), Huanipaca se encuentra en el 0.44, Villa Serrano en el 0.5 y la provincia de Loja (no hay datos sobre Espíndola) en el 0.66. Fuente PNUD: Informes sobre Derechos Humanos (Perú 2005, Bolivia 2006 y Ecuador 1999). 10 La chacra es la parcela agrícola y el chaqueo significa convertir en chaco, es decir, ampliar y preparar tierras para chacra, y uno de los
Tabla 2: Nivel de organización territorial por país
4.4. División político-administrativa y organización territorial
Los sistemas de división político-administrativa y la organización territorial en los países del estudio son los siguientes:
En el tema de la organización social, se pueden observar situaciones también distintas entre las tres zonas estudiadas.
En Bolivia hay una organización sindical campe-sina muy bien estructurada e incluyente de todos los pobladores de la zona. El sindicato es el órga-no de consulta, decisión y resolución de conflic-tos, principalmente.
En Ecuador, hay organizaciones campesinas de segundo grado, es decir que reúnen a varias comunidades, así como asociaciones de produc-tores con mayor representación.
En Perú, se forman comités o comisiones de regantes y también organizaciones de base como asociaciones de productores y club de madres.
2
Parte
Análisis de las
experiencias en
materia de
normatividad
local
1. Espíndola (Loja, Ecuador)
El caso de Espíndola demuestra cómo la gestión concertada de los recursos naturales a nivel local (comuna11-parroquia-municipio) se articula con
la normativa nacional y cómo el gobierno local puede regular el uso y acceso a los recursos de su territorio, tomando en cuenta tanto el marco legal y las competencias descentralizadas, como las iniciativas de gestión social de las comunidades. El estudio incluyó una experiencia de la comuna Cochecorral y ordenanzas de municipios vecinos a Espíndola: Gonzanamá, Quilanga y Palanda, así como la declaratoria del Bosque Protector Colambo-Yacuri promovida por varios actores.
1.1. Contexto
Nacional
Dos hitos importantes marcaron la historia reciente de este país: el arranque del proceso de descentralización administrativa en 1997 y, un año después, la elaboración de una nueva Consti-tución Política del Estado, pero también caracte-rizó la etapa, la inestabilidad gubernamental con
el cambio de presidentes de la República por pre-siones de la sociedad civil, corrupción, falta de institucionalidad y el debilitamiento del poder judicial.
La Constitución de 1998 reconoce, por pri-mera vez, el carácter pluricultural y multiétnico del país, así como los derechos colectivos de los pueblos indígenas y afro-ecuatorianos, entre los que se encuentran, el de administrar los recursos naturales renovables en sus tierras.
En cuanto a la descentralización, en los últimos ocho años hubo avances importantes, pero en diferentes grados según los sectores. El proceso fue acompañado por una nueva dinámica de desarrollo local en la cual municipios y consejos provinciales proponían modelos de gestión parti-cipativa y transparente.
En el tema ambiental, el Ministerio del Ambiente (MAE) firmó convenios de transferencia de competencias ambientales12 con municipios y
consejos provinciales, y apoyó la creación de Unidades de Gestión Ambiental (UGA) a nivel municipal.
11 La comuna es la organización tradicional de la sierra ecuatoriana constituida por un grupo de familias que controlan recursos variados (individuales y comunales); puede ser entendida también como un sistema ecológico micro-diversificado cuyos miembros desarrollan relaciones de cooperación, principalmente con parientes cosanguineos para el beneficio común.
12 Las competencias ambientales son responsabilidades que el gobierno central del Ecuador delega a las autoridades provinciales y mu-nicipales, siempre y cuando las mismas hayan sido solicitadas. Hay 19 competencias relacionadas con manejo del bosque, plantaciones forestales, flora, fauna silvestre y calidad ambiental que pueden ser demandadas por estos niveles.
Local
Espíndola es un municipio de la provincia de Loja, ocupa una superficie de 520 km2 y está
con-formado por 80 barrios13, distribuidos en 7
parro-quias. Cuenta con, aproximadamente, 15.700 habitantes con una densidad de 30 hab/km2. En
el municipio quedan actualmente 3 comunas campesinas, el resto del territorio está organizado en parroquias. Los campesinos forman parte de varias organizaciones sociales como la Unión Cantonal de Organizaciones Campesinas de Espíndola (UCOCPE), la Unión Popular de Mujeres de Loja (UPML) y la Asociación de Productores de Café de Altura de Espíndola y Quilanga (PROCAFEQ).
La agricultura es la actividad económica principal, le sigue la ganadería y las actividades económicas forestales son poco importantes.
La propiedad de la tierra es principalmente indi-vidual, pero todavía hay tierras comunales sin títulos y las partes altas de las cuencas son del Estado. Predominan los minifundios que ocupan menos de 5 ha.
La presión demográfica y la baja productividad del sector agropecuario agudizan cada vez más la situación de los campesinos, quienes optan por la migración al interior del país y también al extranjero para buscar trabajo14.
13 Un barrio es una agrupación de poblaciones.
14 La migración -sobre todo a España- es una opción preferencial de los jóvenes menores de 30 años. Una encuesta realizada el 2003, reveló que el 37% de las familias del municipio tienen un familiar en el extranjero. Ver: PASTRE, Oliver y Carl Waroquiers. Un diagnóstico agrario del cantón Espíndola: Crisis del minifundio en los andes ecuatorianos, 2003.
15 En Ecuador se denomina comunero al miembro de la comuna.
1.2. Origen de las normas
A continuación se caracterizan los tres tipos de normas presentes en el estudio de caso.
Norma local
En Cochecorral, la normatividad local fue posible, en primer lugar, gracias a la organización interna de los comuneros15 para mejorar el manejo de los
recursos naturales en su territorio.
El persistente trabajo de los comuneros capacita-dos como promotores en el marco del proyecto Desarrollo Forestal Campesino (DFC) de la FAO, durante los años ‘90, logró motivar a otros
miembros de la comuna para desarrollar cambios positivos en el manejo del territorio y de las parcelas agrícolas. Pero, además, comprometió a las comunidades vecinas y sobre todo al Progra-ma Regional de Desarrollo de la Región Sur (PREDESUR), el cual pretendía implementar actividades de reforestación en la zona, a que respeten sus linderos y sus normas internas. La comuna logró también apalancar recursos y recibir apoyo de proyectos de desarrollo para concretar algunas iniciativas, entre las que se encuentra la implementación de sus normas locales.
Las normas de la comuna sirvieron también de reflexión a las juntas parroquiales del munici-pio de Espíndola, las cuales trabajaron las bases de un ordenamiento territorial: zonificación, identificación de problemas y propuestas de normas.
Ordenanzas municipales
En los municipios de Gonzanamá y Quilanga, la normatividad fue motivada por el interés de proteger las partes altas de las cuencas. El objetivo era encontrar una solución al problema de escasez de agua que afecta, en particular, las partes bajas y las cabeceras municipales.
Cabe mencionar que no había una fuerte organi-zación social en estos dos municipios y, por esta razón, el primer paso fue propiciar espacios de concertación entre el municipio y los propietarios privados de las partes altas de las microcuencas, para aclarar temores y preocupaciones como la expropiación o posible compra de tierras. Por el hecho de no contar con comunas y tierras comunales en estos dos municipios, la ordenanza municipal resultó el instrumento de gestión y de control adecuado para normar la actividad de los propietarios privados del bosque
En el caso de Palanda, la ordenanza surgió a raíz de dos situaciones. Por un lado, del interés de la Asociación de Caficultores por proteger los recursos naturales y, por otro, de la necesidad de frenar la explotación del bosque.
Los caficultores del municipio buscaban una certificación orgánica para su producto y, por este motivo, apoyaban la ordenanza referida al manejo de los recursos de la zona: bosques, suelo y agua. Mediante la ordenanza se buscaba también poner fin a los conflictos existentes entre dos parroquias de Palanda por la extracción del romerillo (Podocarpus oleifolius).
En los tres casos mencionados, los gobiernos locales desempeñaron un papel preponderante en la difusión de la norma, pero también incluyeron y consultaron a los actores sociales para su elabo-ración.
Declaratoria de Bosque Protector
La declaratoria de Bosque Protector Colambo-Yacuri (2002) surgió del interés de la Comuna Cochecorral, la parroquia Jímbura del municipio Espíndola y otras comunidades aledañas por proteger los recursos naturales -en particular el bosque nativo y el páramo- de acciones ajenas de carácter extractivo.
Las organizaciones de base pudieron contar con el respaldo de organizaciones presentes en la región como la Unión Cantonal de Organizaciones Campesinas de Espíndola (UCOCPE) y la Fede-ración Unitaria Provincial de Organizaciones Campesinas y Populares del Sur (FUPOCPS). Éstas facilitaron los contactos con el Progra-ma Regional de Desarrollo de la Región Sur (PREDESUR) y con las oficinas del Ministerio del Ambiente. Por su parte, los municipios de la región apoyaron la iniciativa, con el objetivo de asegurar el abastecimiento de agua de las partes bajas de los territorios cantonales, destinados a la agricultura y a la ganadería.
De parte del ministerio y de las instituciones ambientalistas nació también el interés por
prote-ger los reservorios de agua de las partes altas de la cordillera, siendo parte de la Cuenca Binacional Catamayo-Chira y una continuidad del Parque Nacional Podocarpus, como corredor ecológico y hábitat para aves migratorias.
En principio, la comuna Cochecorral pretendía proteger su bosque mediante una declaratoria oficial, pero los intereses de otros actores hicieron que se incluyera como parte de una zona amplia de 73.000 ha.
1.3. Proceso seguido
La elaboración de normas es el resultado de la toma de conciencia por parte de la población a favor de los recursos naturales. Implicó también varias etapas que han marcado la vida de la comunidad, empezando por un esfuerzo de planificación del bosque, seguido más tarde por una zonificación del territorio con el apoyo de proyectos de cooperación.
Otra etapa importante fue la legalización de las tierras comunales que incluyó la definición de los linderos y el saneamiento jurídico de las tierras. De esta manera, la comuna cuenta con un documento que comprueba los derechos y acciones sobre el bosque de Angashcola y el páramo, y se encuentra en trámite la titulación definitiva de la zona.
La elaboración de las normas en sí, se dio a lo largo de varios talleres en los cuales se logró reunir a todos los comuneros, los cuales acordaron las normas y sus sanciones y las aprobaron en asamblea.
Luego, los comuneros sintieron la necesidad de difundir su experiencia y permitir que comunidades vecinas y las juntas parroquiales hagan el mismo ejercicio. De esta manera, organizaron varias reuniones y las juntas parroquiales propusieron manejar los recursos naturales de su territorio de manera coordinada con las comunidades, el municipio y el Ministerio del Ambiente.
Tabla 3: Proceso seguido en Espíndola
En el caso de las ordenanzas, cabe mencionar la voluntad política de los gobiernos locales de legislar sobre sus recursos naturales y, en la mayoría de los casos, la preocupación de incluir a la población rural en la elaboración y difusión de la norma. Es necesario reconocer el papel impulsor de los proyectos de cooperación, los cuales brindaron asesoría técnica y fondos para la realización de ordenanzas participativas y consensuadas.
Finalmente, el proceso que llevó a la declaratoria de Bosque Protector fue más bien caótico, con el involucramiento de una multitud de actores con diferentes intereses. La amplitud de la zona protectora hace que su manejo y el cumplimiento de la norma se dificulten en la práctica y el Ministerio del Ambiente, que debería ser el ente responsable, tiene dificultades para darle el seguimiento requerido.
16 Memoria del taller de normas en Cochecorral, abril 2005.
1.4. Contenido de las normas locales
Las normas fueron agrupadas de acuerdo con las siguientes zonas: 1) páramo/pajonal, 2) bosque nativo 3) zona de amortiguamiento, 4) zona de plantaciones de pinos y 5) zonas bajas de cultivo y pastoreo. A continuación, se presentan ejemplos de normas consensuadas dentro de la comuna16.
Tabla 4: Normas locales de la comuna de Cochecorral
Páramo/Pajonal:
- Se prohíbe la presencia de todo tipo de ganado doméstico. En caso de sequía, la Asamblea deberá decidir si se dan excepciones.
- Se permiten fogatas siempre y cuando estén controladas. - Se prohíben quemas en el pajonal.
- Se prohíbe la cacería en el pajonal de cualquier tipo de animal. En casos urgentes, la Asamblea puede considerar permitir la cacería pero dentro del marco legal. No se permite llevar perros al pajonal.
- Se permite la pesca deportiva, sin tóxicos (venenos, cianuro, barbasco); se puede usar anzuelo, atarraya o trasmallo.
- Se permiten visitantes, pero deben cumplir con normas de la comuna y comunicar su visita al presidente.
Bosque/zona de amortiguamiento/plantaciones de pinos:
- Se pueden sacar palos maduros, secos, virados por el viento. Los palos extraídos serán para el beneficio de la organización. La Asamblea podrá autorizar la extracción de máximo 2 palos/año para el uso doméstico de un socio, en caso que lo solicite.
- Se puede extraer lechugín de romerillo (plántulas) y otros productos para el beneficio de la organización cuando haya quien compre, con autorización de la Asamblea y según los resultados de la investigación en curso (por parte de la Universidad de Loja).
- No se permite cortar plantas madre de toronche.
- Los comuneros deberán podar y limpiar el pino en mingas obligatorias para todos, cada 2 ó 3 años.
Zona de cultivo y pastoreo:
- La comuna deberá asegurar y limpiar los potreros.
- El Cabildo debe llevar un registro del ganado de los comuneros (vacunas, marcas y número de vacas por socio).
- Cada comunero tiene derecho a 3 cabezas en los potreros comunales. Si quiere soltar más, debe pagar al tesorero 5 US$/cabeza/mes. El tesorero debería reconocer a los comuneros que no tengan ganado, sus jornales de trabajo en la zona de pastoreo.
- El comunero que quiera hacer una quema, debe avisar al Cabildo para que autorice y disponga el control de la quema (no se debe hacer en temporadas de viento y se recomienda la técnica de quema en mangas o franjas).
- Los comuneros que cultivan, deben aplicar en las parcelas buenas prácticas: cultivar sólo en terrazas y si se hacen pendientes fuertes, aplicar conservación de suelos; no utilizar productos químicos y abonar tierras.
Finalmente, la comunidad contempla varios niveles de gravedad para la sanción en caso de incumplimiento de la norma: desde la simple amonestación, hasta una multa económica o una penalización legal. Parte de las sanciones también son mecanismos internos, propios a una comu-nidad organizada como los jornales, reposición de árboles o pagos al tesorero comunal, y están siempre sujetos a una consulta en la asamblea. En este último punto, la norma local difiere de una disposición legal como la ordenanza.
1.5. Principales resultados identificados
por los actores sociales
17• Los actores sociales reconocen los beneficios sociales y políticos de las normas locales para las comunidades en general y para sus organizaciones en particular. El ejercicio de la normatividad permitió fortalecer en los actores locales la facultad de proponer sus iniciativas de gestión y reglamentos consensuados, a veces más apropiados que las leyes generales.
• Las normas de la comuna fueron acogidas por todas las juntas parroquiales del municipio que le otorgaron respaldo político y legitimidad. En resumen, aumentó significativamente la participación política de la población a nivel municipal.
• El proceso de elaboración de normas locales contribuyó a la concientización de la población en el tema ambiental.
• Las normas locales mantienen un impacto positivo sobre los recursos naturales mediante acciones concertadas, las cuales buscan frenar la degradación de los ecosistemas y asegurar la provisión del agua a más largo plazo. Adicional-mente, la comunidad encontró en la norma-tividad local, un mecanismo de búsqueda de soluciones viables para aprovechar de manera sostenible los recursos naturales18.
• Los actores reconocen que la construcción de la normatividad local es un proceso lento y que cuando hay participación y consenso en su elaboración, se puede lograr su aplicación y cumplimiento.
18 Alternativas económicas como: aprovechamiento de productos no maderables del bosque, fortalecimiento de producción agrí-cola orgánica y ecoturismo.
1.6. Principales resultados
identificados por las instituciones
• En los casos de los municipios de Palanda, Gonzanamá y Quilanga, la ordenanza fue pro-puesta desde sus gobiernos locales con el apoyo de las organizaciones no gubernamentales que trabajaban en la zona. Los diferentes ejemplos demuestran el interés y la voluntad de los gobiernos locales de elaborar las ordenanzas participativamente y de sobrepasar los intere-ses particulares de los propietarios individuales de bosques y madereros con el fin de buscar el desarrollo sostenible del territorio, mediante una gestión racional de los recursos naturales. En los casos antes mencionados, los gobiernos locales y sus unidades de gestión ambiental liderizaron el proceso y, en este sentido, pro-pusieron una política ambiental.
• A pesar de no contar con competencias especí-ficas en cuanto a la gestión ambiental, las juntas parroquiales, especialmente las de Espíndola, asumieron el liderazgo del tema dentro de su territorio. Así, propusieron una modalidad de control social con los gobiernos locales respal-dado por la autoridad ambiental.
• Finalmente, la Dirección Regional del Minis-terio del Ambiente apoyó los diferentes proce-sos de normatividad local, tanto de la comuna,
como de la Declaratoria del Bosque Protector y el acuerdo entre las juntas parroquiales. Esta acción fue interpretada por la gente, como una innovadora propuesta de cogestión de los recursos naturales.
1.7. Vinculación entre diferentes
niveles de normatividad
El presente estudio de caso nos muestra las rela-ciones entre normatividades a nivel comunitario, municipal y nacional, como se presenta en la figura a continuación.
Figura 2: Articulación de niveles
en el caso de Espíndola
tal y, en este caso particular, con la dirección regional del Ministerio de la Agricultura, la cual tiene la capacidad de elevar iniciativas locales en el debate nacional y proponer políticas nacionales en el ámbito local, tomando el ejemplo de la declaratoria del Bosque Protector Colambo-Yacuri (3). Esta relación se da en ambos lados: las normas locales alimentaron la declaratoria y ésta última fortalece y respalda a un nivel mayor las normas de la comunidad. Finalmente, varias leyes nacionales reconocen la posibilidad de nor-mar los recursos naturales a nivel local (4), como se detalla a continuación.
En el ámbito local, se pueden relacionar las normas de la comunidad con los acuerdos de las juntas parroquiales (1) y en menor grado con ordenanzas (2), por el hecho de que las normas locales inspiraron el ordenamiento de las juntas. La relación entre las unidades de gestión ambiental con las comunidades rurales, no es muy estrecha; una de las explicaciones podría ser que éstas se enfocan en temas de calidad ambiental en áreas urbanas, más que a la gestión de los recursos naturales del territorio municipal.
Asimismo, cabe destacar el papel articulador de los consejos provinciales con su dirección
ambien-1. La Constitución Política de 1998 reconoce el país como estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico.
• El artículo 86 define como deberes del Estado la protección del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, y la integridad del patrimonio genético del país.
• El artículo 88 promueve la participación de la comunidad en las decisiones estatales que pueden afectar al medio ambiente, mediante el uso de la consulta.
• El artículo 191 establece que las autoridades de los pueblos indígenas ejercerán funciones de justicia, aplicando normas y procedimientos propios para la solución de conflictos internos, de conformidad con sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes. La ley hará compatibles aquellas funciones con las del sistema judicial nacional.
Este artículo está relacionado con el Convenio 169 de la OIT, el cual en su artículo 15 reconoce la validez de la normatividad comunitaria aplicada a la gestión de recursos naturales. En tal sentido, establece: “los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de estos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos”.
2. La Ley de Gestión Ambiental de 1999 es actualmente la norma ambiental de mayor cobertura. • El artículo 9 m) atribuye al Ministerio del Ambiente el rol de promover la participación de la
comunidad en la formulación de políticas y en acciones concretas que se adopten para la protección del medio ambiente y manejo racional de los recursos naturales.
• El artículo 13 establece que los consejos provinciales y los municipios dictarán políticas ambientales seccionales con sujeción a la Constitución y a la presente Ley y consultarán a los representantes de pueblos indígenas y a las poblaciones locales para la delimitación, manejo y administración de áreas de conservación.
Asimismo, otros textos jurídicos contemplan la participación local en los temas ambientales como son las leyes orgánicas de régimen provincial, municipal y parroquial. La Ley Forestal no menciona nada al respecto, pero está en discusión un proyecto de reglamento para consultas previas.
2. Caso Villa Serrano
(Chuquisaca, Bolivia)
Villa Serrano presenta una experiencia muy valio-sa porque las 46 comunidades del municipio elaboraron, cada una, su norma de manera con-sensuada para la gestión de los recursos naturales. Estas normas fueron luego respaldadas por el gobierno municipal, el cual aprobó una orde-nanza y creó la Unidad Forestal Municipal con competencias delegadas de la Superintendencia Forestal, como el ente público encargado, entre otras responsabilidades, de dar seguimiento a la experiencia. Además, las normas locales fueron homologadas por la Superintendencia Forestal, dándoles un carácter todavía más oficial.
2.1. Contexto
Nacional
La evolución histórica reciente de Bolivia fue marcada por las reformas políticas de los años ‘90 con la Ley de Participación Popular (LPP), la descentralización administrativa y la capitali
-zación de las empresas estatales, principalmente. En las reformas a la Constitución de 1995 se reconoce, por primera vez, la diversidad multiét-nica y pluricultural del país y para el año 2006 se convocó a una Asamblea Constituyente parauna actualización completa de la Carta Política Magna.
La LPP dotó a los municipios del 20% del pre-supuesto del Estado, reconoció las organizaciones sociales y su rol en la política y creó mecanismos de control social, como los comités de vigilancia. La LPP permitió fortalecer la institucionalidad local, la concertación entre actores públicos y privados, y la participación de nuevos actores en la gestión pública.
En 10 años de aplicación de esta ley, también se identificaron problemas territoriales y se evidenció el poco involucramiento del sector privado en el desarrollo económico local.
Local
Villa Serrano es el único municipio seccional de la provincia Belisario Boeto del departamento de Chuquisaca. Tiene una superficie de 1.800 km2
con una población quechua hablante de 12.000 habitantes, de los cuales 2.000 habitan en el núcleo urbano y 10.000 en los distritos. El 80% de la población es pobre y el 60% se considera indígena.
El municipio está formado por 46 comunidades agrupadas en 6 distritos municipales. La
orga-nización de base es el sindicato campesino con-formado por subcentrales que corresponden a la división de los distritos y la Central que, en el caso de Villa Serrano, corresponde al territorio municipal. La mayoría de la población rural pertenece a la organización en calidad de afiliado, uno por familia.
La población rural de Villa Serrano vive con los valores de la cultura andina que incluye los princi-pios de solidaridad y reciprocidad. La autoridad en la comunidad es vista como un servicio a la colectividad más que como un beneficio personal. Existe la responsabilidad y la capacidad colectiva de tomar decisiones en la Asamblea Comunal,
mediante consenso, convencimiento y unanimi-dad.
La agricultura constituye la principal actividad productiva en el municipio. De esta manera, los recursos naturales como agua, suelo y bosque son elementos imprescindibles de la base productiva campesina.
La mayoría de los habitantes de la región son minifundistas de tierras que ocupan, en prome-dio, 2 ha por persona. La propiedad de la tierra es familiar o comunitaria y, en muchos casos, de carácter temporal para usufructo e intercambio. La mayoría de las tierras no fueron saneadas y no cuentan con titulación.
En Villa Serrano, se presenta un problema común de los ecosistemas de montaña: el minifundio originado por la presión demográfica y la repar-tición de las tierras, y que trae como consecuen-cia, sobre-explotación de los recursos naturales y baja productividad de los suelos. Esta situación obliga a los campesinos a buscar otras tierras más fértiles que se encuentran bajo cobertura vegetal mediante la deforestación y el chaqueo que, a su vez, ocasionan disminución del potencial hídrico de las microcuencas y erosión de los suelos.
Figura 3: Círculo del deterioro
de los recursos naturales
Las poblaciones no encuentran soluciones a este problema recurrente a pesar de aplicar estrategias de diversificación de cultivos en diferentes pisos ecológicos y rotación de cultivos. Esta situación, así como las pocas posibilidades económicas en el ámbito rural, genera -en parte- la migración tanto temporal como definitiva de campesinos de la zona al departamento de Santa Cruz.
2.2. Origen de las normas
La idea de normar los recursos naturales en Villa Serrano, nació de las familias campesinas preocupadas por el deterioro de sus condiciones de vida y de su entorno con la disminución del agua, de las lluvias y de la cobertura vegetal, en general; asimismo, encontraron que las leyes nacionales no se aplicaban o favorecían muy poco a los más pobres, debido a que su cumplimiento exigía costos y medios inalcanzables como autorizaciones y denuncias que implicaban largos trámites.
Por tal motivo, las comunidades -con el apoyo de la Central Campesina- encontraron en la norma-tividad local una alternativa para ordenar el uso y acceso a los recursos naturales. En algunos casos, las iniciativas nacieron de las propias comuni-dades, en otros, de la Central y sus subcentrales que han impulsado el mismo proceso en otras comunidades.
La toma de conciencia de los cambios sociales, ambientales y también políticos, fue el origen del proceso de las normas, pero también uno de sus principales resultados al final del proceso. Los comunarios19 reconocen que este proceso
de normatividad los concientizó sobre las posi-bilidades para incidir y decidir respecto de sus
propios reglamentos y los mecanismos de control acordes a sus costumbres. En conclusión, se buscó una “ley de la gente” con mayor legitimidad en el ámbito local, sin que ello implicase contravenir la ley nacional.
2.3. Proceso seguido
Con el apoyo del municipio, del sindicato campe-sino y la asistencia técnica de un facilitador, las comunidades participaron en una primera etapa de elaboración de las normas, empezando por identi-ficar los problemas principales de su entorno. La segunda etapa permitió recuperar normas tradicionales existentes en la memoria de la pobla-ción o a veces registradas en libros de actas, y pre-cisarlas si era necesario.
En una tercera etapa, se trabajaron nuevas nor-mas para enfrentar problenor-mas actuales por el cambio ambiental y socio-económico que conoce la sociedad rural. En estas tres etapas, el técnico facilitador de los proyectos registró los aportes de todos en castellano y por escrito.
Todo el proceso se dio bajo la forma de talleres con la participación de toda la población a nivel comunal y las decisiones fueron tomadas en asamblea comunal. Los dirigentes participaron
después en eventos a nivel distrital y municipal donde se hicieron los últimos ajustes y comple-mentaciones.
Luego, se convocó a las autoridades de la comu-nidad en el distrito y finalmente en el municipio para un taller final. A momento de cerrar todo el proceso -de abajo hacia arriba- el mismo
muni-cipio emitió una ordenanza mediante la cual respaldaba las 46 normas; asimismo, creó una Unidad Forestal Municipal (UFM) con compe-tencias delegadas por la Superintendencia Fores-tal, con el fin de institucionalizar esta política y, tiempo después, difundió y validó las normas comunales.
20 GOBIERNO MUNICIPAL DE VILLA SERRANO. Normas comunales en el uso y aprovechamiento racional sostenible de los recursos forestales nativos. Chuquisaca, Bolivia. 2005, 6 cartillas.
Tabla 5: Proceso seguido en Villa Serrano
2.4. Contenido de las normas
20Las normas descritas a continuación fueron orde-nadas tomando en cuenta la cantidad de veces que aparecía en las cartillas de las 46 comunidades.
Las normas más citadas están relacionadas con la protección de la vegetación mediante relimpias y limitación en el uso de la madera, de la leña, así como del chaqueo en su cercanía.
Las sanciones previstas por las comunidades se dan en primer lugar internamente, es decir dentro de la asamblea comunal, las mismas que por lo general son amonestaciones, multas o decomiso de algún recurso. Luego, las comu-nidades aclararon los procedimientos para autori-zaciones de chaqueo y uso comercial, así como los mecanismos de resolución de conflictos. En todos estos casos, se prevé siempre pasar primero por la comunidad -la Subcentral Campesina- la Central Campesina- la UFM y finalmente la Superintendencia Forestal. En caso de conflictos graves que no logran solucionarse a estos niveles, se puede acudir a la Subprefectura y a la justicia ordinaria (policía y juzgado).
2.5. Principales resultados
identificados por los actores sociales
Un primer aprendizaje de la experiencia es la visión integral que tiene la población rural sobre su entorno natural. Las primeras normas estaban destinadas sólo a la protección del bosque, pero no se tardó en incluir a los recursos suelo, agua e incluso a la vida silvestre.
Un segundo aprendizaje demuestra que las nor-mas, entendidas como acuerdos consensuados entre los comunarios, fueron posibles gracias a la cultura campesina de participación que no esperó la Ley de Participación Popular para ser efectiva.
Los mecanismos propios de la comunidad -delibe-ración en asamblea, poder colectivo, responsabi-lidad compartida- aseguran una aplicación más efectiva de las decisiones tomadas, así como el cumplimiento de las sanciones.
Los resultados más importantes de las normas, compartidos por los comunarios fueron:
• Las normas permitieron a las comunidades sentar soberanía sobre los recursos naturales, es decir, administrar sus recursos, ejercer su auto-ridad, resolver conflictos, aplicar reglamentos propios y apropiarse de la gestión de su terri-torio.
• La concertación y el diálogo fueron los mecanismos que fortalecieron la organización
social, es decir, del sindicato campesino, en particular, y de la comunidad, en general. Consecuentemente, los dirigentes sintieron consolidada su autoridad por el hecho de haber liderizado el proceso.
• El cumplimiento de la norma está a cargo del sindicato campesino y, en última instancia, de la justicia ordinaria. El proceso de las normas permitió fortalecer el control social y ampliar su campo de aplicación: del control público por parte de los comités de vigilancia, a la protección de los recursos del territorio por parte de toda la población. El control social, así entendido, resultó el mejor mecanismo de cumplimiento de las normas comunales.
• La valoración de los conocimientos comunales y de las normas tradicionales permitieron mejo-rar la autoestima y el proceso de empodera-miento de las comunidades.
• Finalmente, el resultado más visible de todo el proceso es el respaldo tanto jurídico como político de parte de la Superintendencia Fo-restal mediante la homologación de las nor-mas y del Gobierno Municipal, cuya Unidad Forestal le hizo seguimiento. Para las comu-nidades, ésta es una forma concreta de parti-cipación en los asuntos públicos; en otras
palabras, incidencia política lograda por los propios actores sociales.
• La sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales y su impacto ambiental es el obje-tivo final de las normas comunales y, aunque es todavía muy pronto para referirse a éste, la Superintendencia Forestal registró una dis-minución de incendios y chaqueos ilegales en Villa Serrano. Este dato amerita ser confirmado en un estudio posterior.
Figura 4: Resultados
principales del proceso
2.6. Principales resultados
identificados por las instituciones
Municipio
El municipio de Villa Serrano se declaró al servicio de sus bases y, en el transcurso de esta experiencia, demostró voluntad política e interés por las normas comunales. Una prueba fue el apoyo al proyecto de generación de normas de PROBONA /ATICA ejecutado y cofinanciado por el municipio.
Adicionalmente al apoyo técnico, vale subrayar que los concejales del municipio participaron en la mayoría de los talleres comunales y distritales, acercándose a la gente y a sus preocupaciones. A tiempo de culminar el proceso de elaboración de normas, se aprobó la Ordenanza Municipal No. 24/04, del 10 de noviembre de 2004, en la cual el artículo 8 reconoce competencias del Gobierno Municipal para preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y los recursos naturales.
La ordenanza dispone: aprobar y difundir las normas comunales; delegar a los dirigentes de las comunidades, el cumplimiento de las normas en asambleas comunales; crear la UFM para hacer
el seguimiento de las normas y cooperar en su aplicación; así como designar a los encargados de la ejecución y cumplimiento de dicha ordenanza (Gobierno Municipal, Centralía Campesina, Subprefectura y Comité de Vigilancia).
La institucionalización del proceso de normas fue posible, principalmente, por la creación de la UFM, que se puede entender como una política municipal concreta para la cual, el municipio reserva fondos y personal. Actualmente hay mucha expectativa sobre la UFM y su funciona-miento a futuro, sobre todo en el seguifunciona-miento a la aplicación de las normas.
Vale subrayar que el proceso de las normas no se tradujo en un instrumento técnico específico como un plan de manejo del bosque de todo el municipio, lo cual podía ser un complemento interesante a la propuesta de gestión de las comu-nidades.
Sin embargo, el mérito del municipio fue posi-cionarse en el tema de recursos naturales y lideri-zar el proceso de las normas conjuntamente los actores sociales. De esta manera, es posible que se haya logrado mejorar la gobernabilidad local, aplicando los principios de participación, transpa-rencia, inclusión y equidad.
de las leyes nacionales y, como nunca antes, se comprobó que: “cuando la gente toma a su cargo las cosas, los chaqueos, incendios y otros problemas que se generan en el monte, son más fáciles de resolver y existe una mejor vigilancia”21.
La SIF considera la iniciativa de Villa Serrano en normatividad local como una consecuencia de la demanda de justicia social que existe en el país. Finalmente, la SIF respaldó el proceso de Villa Serrano mediante Resolución No. 006/2005 de febrero de 2005, a solicitud del Gobierno Munici-pal y de la Centralía Campesina. El texto resuelve homologar las normas comunales y confirmar la responsabilidad de los actores locales en su cumplimiento.
2.7. Vinculación entre diferentes
niveles de normatividad
La experiencia de Villa Serrano, vincula los niveles de normatividad y muestra cómo el proceso de descentralización logró uno de sus propósitos principales, a saber: acercar entidades del Estado en el ámbito local, mediante la delegación de competencias y del registro de las normas locales, confiriéndoles un carácter oficial y obligatorio.
21 TEJERINA, W. Leyes de arriba, normas de abajo: gestión y normativa comunitaria de recursos naturales en Villa Serrano; Documento de trabajo. 2006.
La Superintendencia Forestal (SIF)
La SIF valoró la experiencia de Villa Serrano como un buen ejemplo de descentralización de la gestión forestal mediante la UFM que debe ser replicado en otros municipios.
El personal de la SIF reconoce que el empodera-miento de las comunidades y la formulación de normas comunales contribuyó al cumplimiento
Las vinculaciones mencionadas anteriormente se observan en la figura 5: (1) el respaldo de las normas comunales por la ordenanza municipal, la cual es originada por las mismas comunidades; (2) la Resolución de la SIF que homologa las nor-mas locales; y finalmente, (3) las leyes nacionales que fomentan la normatividad local.
Los textos jurídicos que se refieren a la posibilidad de normar a nivel local los recursos naturales son:
Asimismo, la UFM se convirtió en el vínculo directo con las comunidades, el cual permite al gobierno municipal implementar una gestión del territorio, integrando sus zonas rurales.
Figura 5: Articulación de niveles
en el caso de Villa Serrano
1. La Constitución del año 2004 que determina el carácter multiétnico y pluricultural del Estado boliviano, conforme al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
• Artículo 170. El Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturales renovables precautelando su conservación e incremento.
• Artículo 171 (1). Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la Ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones.
• Artículo 171 (3). Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias como solución alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitución y las leyes. La Ley compatibilizará estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado.
2. La Ley Forestal 1700 de 1996 tiene por objeto “regular la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social, económico y ecológico del país, además de regular el régimen de concesiones a particulares con sus derechos y obligaciones”. Si bien la Ley no está dirigida a los bosques nativos andinos, posibilitó espacios en los que las comunidades con la Superintendencia Forestal y los Municipios, regularon el uso de los montes, respetando sus usos, costumbres y tradiciones, y velando por la sostenibilidad del recurso.
3. La Resolución Ministerial Nº 020 del 30 de enero de 2004 del Ministerio de Desarrollo Sostenible, en la cláusula quinta dispone: “... promover el desarrollo de normas comunales de manejo forestal, las que serán homologadas por la Superintendencia Forestal”. En esta Resolución, el Estado boliviano reconoce las prácticas de manejo de los recursos naturales que realizan las comunidades rurales bolivianas y el esfuerzo que esas comunidades han puesto para hacerlo en el marco del ordenamiento jurídico nacional. Este es el marco jurídico más específico en relación al objeto de estudio y el que podría darle un mayor respaldo a la experiencia de Villa Serrano.
Adicionalmente a estos instrumentos jurídicos que permiten a las comunidades regular los recursos naturales, cabe mencionar también las leyes de Participación Popular, Municipalidades, Descentraliza-ción, Medio Ambiente y de Reforma Agraria que incluyen también nociones relativas a la normatividad local, aplicadas a la gestión de los recursos naturales, en particular por parte de los gobiernos locales.
vincial (194 municipalidades provinciales) y dis-trital (1864 municipalidades disdis-tritales) y desde el 2003 todas las autoridades son elegidas, inclu-sive a nivel regional. El objetivo de estos cambios es democratizar la toma de decisiones en temas de desarrollo local y regional.
De esta manera, se norman los procesos de planifi-cación concertada, presupuesto participativo, rendición de cuentas, acceso a la información pública y vigilancia ciudadana; también las instancias de participación de la sociedad civil como los Consejos de Coordinación Regional y los Consejos de Coordinación Local. El marco legal también regula el proceso de transferencia de recursos22 hacia los gobiernos subnacionales23.
Actualmente, la descentralización se va fortale-ciendo mediante las asociaciones de municipali-dades, como es el caso de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), la cual promueve el desarrollo territorial mancomunado y la par-ticipación ciudadana en sus municipios socios, fomenta el intercambio político y técnico, gestio-na recursos e incide en políticas y normas regiogestio-na- regiona-les y nacionaregiona-les.
22 Las principales fuentes de ingreso son: el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el Fondo de Compensación Regional (FONCOR) y los cánones gasífero, minero y petrolero.
23 En el 2005, el presupuesto nacional se distribuía de la siguiente manera: gobierno central (71%), gobiernos regionales (16%) y gobiernos locales (13%).
3. Caso Huanipaca
(Apurimac, Perú)
El caso estudiado en Perú es un poco particular por el hecho de no tener avances significativos en el tema de la normatividad local. A nivel comunitario las normas eran poco respetadas y actualizadas y, a nivel municipal, no hay todavía ordenanzas o políticas claras en temas de gestión de los recursos naturales. Por lo tanto, más que una sistematización de experiencias, este estudio es un punto de partida, pero que no aporta tanto a la reflexión como los otros casos en Ecuador y Bolivia.
3.1. Contexto
Nacional
Después de ocho tentativas, entre los años 2002 y 2003 -en la etapa de transición democrática- se cristaliza una verdadera voluntad política para la descentralización administrativa de este país, la cual se hace efectiva mediante un marco legal que define las competencias de los diferentes niveles de gobierno.
Perú cuenta desde entonces con cuatro niveles de gobierno: central, regional (24 gobiernos),
pro-Local
Huanipaca es un distrito municipal de 5.600 habitantes, pertenece a la provincia de Abancay en el departamento de Apurimac y cuenta con una superficie de 430 km2. La población,
esencialmente rural, está organizada en cinco comunidades y el resto de la gente vive en el casco urbano.
Cuenta con comunidades organizadas en clubes de madres, comités de regantes y asociaciones de productores. Los comités de regantes son las organizaciones más fuertes con representación a todo nivel: Comité Comunal, Junta de Usuarios, Comisión de Regantes y a nivel nacional, la Junta de Regantes. En razón de las acciones de violencia a inicios de los años ´80, las poblaciones rurales del municipio se desplazaron a los cascos urbanos del distrito y de la provincia, lo cual debilitó a las organizaciones campesinas.
Entre los años 2002 y 2006, hubo conflictos que ocasionaron cuatro cambios de alcaldes en tres años, acusados por mal manejo de recursos finan-cieros. Durante estos cambios de autoridades, las organizaciones sociales (regantes, mujeres, comunidades) siguieron funcionando de manera concertada y permitieron estabilidad en la gestión local.
Las actividades productivas de la población se concentran en la agricultura de autoconsumo, el
comercio y la ganadería. Además, el municipio tiene un potencial ecoturístico por la cercanía al complejo arqueológico de Choquequirao, aunque todavía no fue lo suficientemente aprovechado. La Constitución Política de 1993 eliminó el principio de inalienabilidad de las tierras comu-nales. Desde entonces, las comunidades tienen la autonomía y libertad de disponer de sus tierras, hasta de venderlas con la aprobación de la asam-blea comunal.
En Huanipaca hay tierras originarias, tierras adju-dicadas a las cinco comunidades por la Reforma Agraria de 1969 y tierras privadas. Las tierras comunales están en las partes altas: pastos natu-rales y tierras de secano, donde las familias tienen derecho a cultivar, según turnos establecidos.
