Participación ciudadana
(en los distritos)
e inversión pública en
(toda)
la ciudad
p r o g r a m a u r b a n o / desco
1.- Presentación
La normativa que rige el proceso de descentralización iniciado durante los primeros años de la presente década, incorpora la Participación Ciudadana como un componente fundamental para la toma de decisiones sobre la gestión local. Como sabemos, son tres las áreas que la legislación al respecto contempla para el ejercicio de la participación ciudadana: planificación concertada, programación participativa del presupuesto público y la transparencia y vigilancia ciudadana.
Para cada una de estas áreas se han diseñado y aplicado instrumentos que se han convertido ya en una referencia importante entre las organizaciones distritales y las autoridades de los gobiernos locales: los Planes Concertados de Desarrollo, el Presupuesto Participativo y los sistemas de Vigilancia Ciudadana. En conjunto, se trata de “ventanas” que el Estado abre a los ciudadanos, en el supuesto de mejorar la gestión pública, haciéndola más permeable a las necesidades de los ciudadanos.
INSTRUMENTOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA LOCAL
La implementación de estos instrumentos en el ámbito de los gobiernos locales ha dado lugar a una serie de procesos de movilización, organización, aprendizaje, espacios de concertación y también ciclos de conflictividad, que actualmente se hace necesario valorar y discutir, de cara a los retos que plantea la gestión del territorio y a las expectativas (y resistencias) que se han generado, tanto entre las organizaciones de la población ante la posibilidad de incluir sus demandas en el listado de prioridades de inversión de su gobierno local, como entre las autoridades, algunas ciertamente renuentes a la participación.
Por un lado, esta reflexión, que proponemos a modo de balance, recoge nuestras valoraciones sobre lo avanzado hasta hoy, señala las debilidades de reducir la participación ciudadana a la escala local-distrital (y de restringir a esta misma escala el análisis de sus limitaciones) y deja formuladas preguntas con las que pretendemos brindar algunas orientaciones para actuar en el escenario de Lima Sur, en particular en lo que concierne a su relación con el Gobierno Metropolitano de Lima.
2.- La democracia y la participación ciudadana
La Ley Orgánica de Municipalidades establece entre los principios de planificación municipal la participación ciudadana y como instrumentos privilegiados de esta, el Plan Concertado de Desarrollo y el Presupuesto Participativo. A estos dos instrumentos les asigna un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales.
Desde este punto de vista, los presupuestos participativos son entendidos como instrumentos de administración y gestión municipal, donde el papel de los ciudadanos tiene que ver con establecer las prioridades para la orientación de los recursos, prioridades que deben estar en consonancia con lo que previamente se ha definido como “visión de desarrollo” y que se refleja en las líneas estratégicas de los Planes Concertados.
Sin embargo, si tenemos en cuenta que en muchos lugares de nuestro país, y en el caso que nos ocupa, en la particular experiencia de los distritos urbanos de origen popular en Lima, existe una compleja tradición de organización de la población, veremos que de muchos modos esta tradición funciona como un sedimento de lo que hoy se promueve como participación ciudadana, tanto en lo que concierne al estilo de relación con la autoridad pública local como al tipo de intereses que las organizaciones sociales intentan representar.
En este sentido, hay muchas preocupaciones y demandas que no encuentran espacios adecuados para procesarse, generando tensiones que están más allá del cumplimiento de las normas o que, podemos decir de manera más general, están más allá de la voluntad política de las autoridades y de las capacidades de las organizaciones de la comunidad. Esta situación se torna más sensible si además consideramos, entre otros hechos, la precariedad de las instituciones de gobierno y sobre todo la debilidad de los partidos políticos, entendidos como espacios para articular intereses relativamente amplios y por tanto, representativos.
Del mismo modo, no puede dejar de tomarse en cuenta que, con la LOM de 2003 y el énfasis puesto en la participación ciudadana, la forma en que se entiende el papel de los municipios también varía significativamente, pues se intenta que transiten de un rol clásico de “proveedor de servicios” a uno de promotor del desarrollo local, en el que deben además asumir una función de concertación de intereses y apertura a la opinión y el control de la comunidad (con instancias ad hoc dentro de su estructura orgánica) con los que, al menos en teoría, debería reducirse sensiblemente la discrecionalidad o “margen de maniobra” con que tradicionalmente han contado las autoridades políticas en los distritos. Todo esto implica un aprendizaje de gobierno democrático que no tiene mucho arraigo y que necesita de mucho esfuerzo para consolidarse.
Teniendo en cuenta lo dicho, queda claro que el plan de desarrollo concertado, el presupuesto participativo o las iniciativas de vigilancia ciudadana no deben ser entendidas únicamente como instrumentos de gestión, procesos de concertación para el desarrollo local o como medios para afianzar la gobernabilidad. Hay que tomar en cuenta que en cierta medida estos procesos están reflejando una serie de demandas democráticas, entendiendo por esto no sólo la importancia del ejercicio formal de derechos ciudadanos o el contar con instituciones que brinden las condiciones de interpelar a la autoridad pública sino, sobre todo, la posibilidad que las instituciones democráticas y sus mecanismos deben brindar a los ciudadanos para que sus necesidades sean resueltas y sus intereses atendidos. Y en esto hay aún mucho por avanzar. Y lo mucho por avanzar muchas veces sobrepasa el ámbito local.
Es a la luz de estas consideraciones que intentamos plantear algunos elementos para el balance de los avances y limitaciones de los procesos participativos en el ámbito local.
3.- Los procesos de participación en la gestión local
A la fecha tenemos una serie de asuntos que los gobiernos locales y las organizaciones sociales han debido atender, ya sea para cumplir con los requerimientos formales o para adecuar de la mejor manera su estructura orgánica, su funcionamiento y líneas de acción y entrar con buen pie a participar de los procesos abiertos en el marco de la participación ciudadana.
Entre estos asuntos tenemos la adecuación a la nueva LOM de los instrumentos de gestión municipal (ROF, MOF, CAP), la elaboración de Planes Concertados de Desarrollo y todas las acciones implicadas en la implementación de los presupuestos participativos, que van desde la inscripción de las organizaciones de la comunidad como agentes participantes, los procesos de capacitación tanto de funcionarios como de dirigentes, la elaboración de proyectos, las fases de deliberación y toma de acuerdos, hasta las iniciativas de vigilancia y seguimiento, la rendición de cuentas, pasando por la ejecución de las obras o proyectos priorizados. Aquí también se incluye el proceso eleccionario en el que participan las
organizaciones de la comunidad para formar parte del Consejo de Coordinación Local, instancia prevista por la ley para coordinar y concertar el Plan de Desarrollo y el Presupuesto Participativo.
Como podemos apreciar, se trata de gran cantidad y variedad de procesos: en algunos casos compuestos por acciones correspondientes a un momento de adecuación a la nueva normativa y por tanto ya cumplidos (ordenamiento de la estructura orgánica municipal o inscripción de organizaciones en registros públicos o municipales), y en otros casos con ciclos que deben renovarse periódicamente (cada año se convoca a presupuesto participativo, cada dos años a elecciones de CCL, y eventualmente a la actualización de los Planes de Desarrollo o ajuste de sus objetivos estratégicos).
En el tiempo transcurrido entre la dación de las normas (que también ha sido progresiva) y hoy, cada localidad del país, con mayor o menor eficacia, ha llevado a cabo estas acciones en la medida que le correspondía (se tratara de un distrito, una provincia o una región). Es muy importante remarcar que no es poco lo actuado, que involucrarse en el marco de la participación ciudadana local ha implicado transformaciones significativas (aunque bastante limitadas) en los aparatos municipales, y, por supuesto, importantes niveles de movilización de las organizaciones sociales, compromiso por parte de los dirigentes y de gran parte de autoridades y funcionarios.
4.- Limites de la planificación local y
articulación de los instrumentos de planificación
La formulación de planes concertados de desarrollo y la programación participativa del presupuesto, recuperan -aunque en una medida muy limitada- el principio de planificación y el rol que debe cumplir el Estado en este sentido.
Señalamos que la planificación está muy limitada puesto que sólo se da a nivel de los gobiernos subnacionales (regionales y locales) y en condiciones de desventaja frente a la efectividad que para imponer condiciones y orientar la inversión (o la no inversión) pueden tener otras fuerzas, como las dinámicas de un mercado sin regulación o los arreglos políticos en función de intereses puntuales que, por lo general, están fuera del escrutinio público.
Por otro lado, si bien el presupuesto participativo constituye un instrumento para la gestión de los planes de desarrollo concertados (debiendo garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados) son pocos los casos donde la priorización de obras del presupuesto participativo guarda una relación estrecha con el plan concertado. La priorización casi siempre termina siendo un “listado de obras pequeñas” que expresan de un lado, la búsqueda por la justicia en la distribución de los recursos y de otro lado, la débil capacidad local para expresar una visión estratégica de desarrollo.
A estas dificultades debemos sumar la desconexión frecuente entre el plan de desarrollo concertado y el plan estratégico institucional, que es con el que finalmente se orientan las decisiones del gobierno local.
ARTICULACIÓN ENTRE PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO Y PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL
Finalmente, en los procesos de participación ciudadana para el desarrollo local por lo general aún no se ha logrado involucrar a los agentes económicos. Teniendo en cuenta que la participación debe orientarse al desarrollo local sostenible, la inclusión de los actores económicos del territorio se hace imprescindible. Es poco o nada lo que se ha avanzado en
incorporarlos1 en su especificidad, es decir, imaginando y diseñando los
mecanismos que limitan su inserción en dichos procesos, entendiendo que se trata de intereses privados de fuerzas que no son equiparables (ni en magnitud ni en agenda) con juntas vecinales u otras organizaciones sociales
1 Es cierto que en distritos con dinámica comercial importante, algunos agentes económicos
se han involucrado en los procesos participativos (asociaciones de comerciantes, organizaciones de mercados, etc.) pero se trata básicamente de comercio de pequeña y mediana escala, cuyos aportes y demandas están relacionados a incentivos para el sector y pueden articularse a procesos de ordenamiento territorial, debiendo reconocerse que no son los actores económicos más fuertes del territorio.
de base, por citar aquellas que tienen mayor presencia en los espacios participativos.
5.- Participación ciudadana y orientación de la inversión pública:
¿y Lima Metropolitana? ¿y el gobierno central?
Si bien es cierto que los procesos de presupuesto participativo a nivel local generan movilización y agregan un elemento a la dinámica de las organizaciones, y de manera general a la vida política en los distritos, cabe preguntarse con cuánta efectividad orientan la inversión pública.
En tal sentido, si nos enfocamos en el papel que la participación ciudadana cumple en la orientación de la inversión pública, a nivel local e interdistrital, en la medida en que veamos que los recursos y capacidades de los gobiernos municipales son sobrepasados por la magnitud de los problemas que enfrentan los territorios, sobre todo cuando se trata de problemas comunes, se hace inevitable confrontar el significado de la participación ciudadana a nivel local con los mecanismos de decisión de los recursos con que cuenta Lima Metropolitana.
Abordar el proceso de presupuesto participativo en cada distrito como una forma de procesar demandas de inversión -que tienen como referencia la visión de desarrollo de los distritos- nos lleva a preguntarnos qué articulación existe entre estas visiones de desarrollo y la inversión que se hace en el conjunto de la ciudad, la misma que corresponde al gobierno metropolitano. En este sentido, cabe cuestionar:
¿En qué términos las demandas e intereses de los Planes de Desarrollo y los presupuestos participativos distritales -que tanta inversión de esfuerzo, recursos y tiempo toma construir- se están tomando en cuenta en la orientación de la inversión pública en el ámbito metropolitano?
¿En qué medida las experiencias de asociatividad municipal (como la Mesa de Alcaldes de Lima Norte, la Asociación de Municipalidades de Lima Sur o la Mancomunidad de distritos del Sur) pueden servir como plataformas para presentar demandas de nivel distrital e interdistrital que deben tener una cobertura más amplia, ya sea desde la Municipalidad Metropolitana de Lima o de los sectores del Gobierno Central? ¿Cuál es el papel de la sociedad civil en el marco de estas asociaciones?
Son éstas preguntas que dejamos abiertas para motivar la reflexión y discusión conjunta acerca de la necesidad de articular las necesidades locales con la inversión pública no local: la del gobierno metropolitano y de las instancias del gobierno central.