La hipótesis de que un Departamento universitario es algo más que un agrega-do de profesores encuentra una de sus más claras evidencias cuando se piensa en el Área de Derecho Constitucional de Oviedo. Las ideas de Ignacio de Otto re-tumban de forma frecuente en el libro que tenemos el honor de reseñar, y que tiene dos protagonistas. Uno consagrado, el profesor Punset, que elabora un refle-xivo prólogo del estudio, al que ensegui-da haremos referencia. Y otro, que ya es más un feliz presente que una promesa, Leonardo Álvarez Álvarez, autor de un magnífico estudio sobre un tema de evi-dente interés, como es el principio de le-altad constitucional. Uno y otro expresan algo que trasciende a su autoría personal, recordándonos que estamos ante una obra que tiene su origen en uno de los mejores Departamentos de Derecho Constitucional de este país.
Aunque Ramón Punset es director de la tesis doctoral no debe esperarse un prólogo neutro y amable. El profesor ha aprovechado esa oportunidad, como ha-cen los buenos maestros, y creo saber de qué hablo, para debatir y confrontar las tesis contenidas en la obra de su discípu-lo. A juicio del profesor Punset no es po-sible encontrar una distinción en la Cons-titución entre sujeción y lealtad, puesto que ésta se encuentra contenida en el art. 9.1 CE. Partiendo de este dato,
consi-dera extremadamente complejo construir un concepto de lealtad en el interior de una Constitución normativa, carente de límites materiales a su reforma y asu-miendo un exclusivo enfoque formal de Constitución.
Tal complejidad no es desconocida por Leonardo Álvarez, que mantiene una opinión distinta de la defendida por su maestro en el capítulo III del libro rese-ñado. Pero antes de ocuparse de la Cons-titución española, el autor dedica dos muy interesantes capítulos a examinar la función teórica-normativa autónoma de la lealtad constitucional, basada en un enfoque material de la Constitución que el autor rechazará.
este concepto es su objeto (un principio estructural, como son los referidos al Es-tado social y democrático de Derecho, al Estado autonómico y la apertura al Dere-cho internacional —arts. 1.1, 2 y 93 CE—) y su función normativa (dotarle de efica-cia). La lealtad constitucional sirve a la eficacia generalizada del ordenamiento jurídico, lo que exigirá determinar si la infracción (que opera en el plano del ser, y no del deber ser) presenta una especial intensidad. Desde esta perspectiva, pre-senta un papel nuclear la eficacia de la propia Constitución, por lo que el autor concluye que «la norma de lealtad consti-tuye, por antonomasia, la expresión jurí-dica normativa (deber ser) más evidente delprincipio de eficaciadel ordenamien-to jurídico, concebido éste como una condición fáctica para la presuposición de su validez (ser)» (p. 22). Es posible, sin embargo, que la norma de lealtad consti-tucional se plasme en textos infraconsti-tucionales (Estatutos de Autonomía, de-terminadas Leyes Orgánicas, Tratados internacionales, etc.). Son normas que afectan al contenido esencial de los prin-cipios estructurales, y que tienen su ori-gen tanto en enunciados que desarrollan el contenido de los principios estructura-les como en normas que los concretan, con independencia de que expresen re-glas o principios. El fundamento último de la lealtad se encuentra en la supre-macía constitucional, especialmente cuan-do ésta prevé su eventual modificación mediante procedimientos democráticos, lo que sirve para ratificar su pretensión teórica de ser eficaz y explica por qué las constituciones decimonónicas no inclu-yeron, por lo general, norma alguna rela-cionada con la lealtad constitucional, a diferencia de las expresas cláusulas de intangibilidad recogidas hoy en las Cons-tituciones alemana e italiana. El enfoque normativista debe distanciarse de la vi-sión histórica de la lealtad constitucional, articulada en el marco de una visión ma-terial de Constitución metapositiva
cons-truida al margen del texto constitucional, lo que permitía que la infracción de la le-altad pudiera ser concebida pese al res-peto de las normas constitucionales. Ello es así, a juicio del autor, porque la de-fensa de contenidos metapositivos, al ser-vicio de la defensa de la Constitución, sirve para restringir, indebidamente, el pluralismo político. Por estas razones, Le-onardo Álvarez opta por una construc-ción formal de la supremacía constitucio-nal y de la lealtad constitucioconstitucio-nal como defensa del Estado. Partiendo de una con-cepción positiva del ordenamiento, pue-de distinguirse entre lealtad y sujeción, ya que aquélla se centra en un determi-nado objeto (principios estructurales) y presenta una especial intensidad. Tras re-cordar las construcciones materiales de la lealtad, se centra el autor en su cons-trucción jurídico positiva. Desde esta perspectiva, la lealtad sirve para contras-tar medios (legítimos) y no fines emplea-dos por infractores (no necesariamente enemigos de la Constitución).
sustan-tiva se podrá distinguir un contenido ac-tivo (que persigue su mayor eficacia) y otro pasivo (que pretende salvaguardar su eficacia). Solamente poseen este con-tenido pasivo, por el contrario, los prin-cipios estructurales de naturaleza adjetiva (composición de órganos, etc.). Las re-glas de lealtad se pueden contener en otras normas que forman parte del blo-que de la constitucionalidad (especial-mente las referidas al Estado autonómico y a la apertura de la Constitución al De-recho internacional), y en tales casos es oportuno subrayar su dimensión activa (puesto que son los poderes públicos los encargados de lograr su mayor eficacia) pero también que son libres de no lle-varla a cabo. También incide en esta cuestión que dichas normas de lealtad se expresen mediante principios o reglas ju-rídicas. Si se defiende la lealtad del Esta-do, y no de la Constitución, es evidente que estamos ante una noción contingen-te, que es fijada (o no) libremente por su voluntad positiva. Esto permite distinguir, en segundo lugar, un contenido de la norma de lealtad hacia arriba o hacia abajo. En otras palabras, que exista una norma de lealtad universal, como ocurría con la defensa de la Constitución, de-penderá de la voluntad de la Constitu-ción, que puede optar por una solución diferente (distinguiendo entre sus desti-natarios, en su objeto, y, en su caso, es-perando distintas conductas de unos y otros de entre ellos). Es habitual que se imponga un contenido activo a los pode-res públicos y un contenido pasivo a los particulares. Sin embargo, debe darse una coherencia que no siempre se produce. Así, por ejemplo, si la lealtad tiene por destinarios a los enemigos de la demo-cracia, ésta deberá articularse como irre-formable. Tal defecto, presente en la Constitución austriaca, no se produce en la nuestra, ya que lo que se impide es que los partidos políticos persigan el po-der político a través de procedimientos incompatibles con los principios
estruc-turales, lo que no excluye la eventual re-forma del principio democrático. En ter-cer lugar, las normas de lealtad pueden ser preventivas y/o represivas (compá-rense los arts. 21.2 y 18 GG al respecto), siendo entonces lo determinante cuándo se activan las consecuencias jurídicas de la norma de lealtad. A juicio del autor, es preferible optar por normas represivas hacia abajo (lo que cuestiona la opción de la democracia militante, y solamente permite controlar a los infractores que no respeten los procedimientos democráti-cos, con independencia de su ideología) y por contar también con normas pre-ventivas hacia arriba, en lo que atañe a los poderes públicos.
teóricos normativos de la lealtad en el ordenamiento español (pudiendo encon-trarse otros en normas, ya sean éstas constitucionales o formen parte integran-te del bloque constitucional). Empezando el examen por la Constitución, Leonardo Álvarez centra su mirada en los arts. 10. Y 1.1 CE, que parecen marcar la funda-mentalidad y superioridad de determina-das materias (dignidad, valores superiores del ordenamiento) y su identificación como principios estructurales, que expre-san la pretensión dogmática de la Consti-tución de ser eficaz. En este punto, el autor diferencia las normas de lealtad de las de mera sujeción a la Constitución, poniendo como ejemplo el art. 6 CE que, tras señalar que la creación y actividad de los partidos políticos deberán ajustarse a Derecho, añaden que su estructura inter-na y funciointer-namiento deberán ser demo-cráticos. También se proyecta la lealtad, en segundo lugar, en enunciados que consagran autónomamente una norma que pretende dotar de eficacia a todo o parte del contenido nuclear de un princi-pio estructural (como ocurre, por ejem-plo, con el art. 27.6 CE). En tercer lugar, normas que aparentemente imponen la sujeción a la Constitución pueden servir a la lealtad cuando protegen un principio estructural considerado básico (cfr. art. 9.2 LO 6/2002). Finalmente, cabe la exis-tencia de normas implícitas de lealtad, que se deduzcan de otros contenidos ex-presos en la Constitución. Esto ocurre con la norma de lealtad autonómica e in-terorgánica, como el autor explicará con más detalle en otro lugar de su trabajo. También en relación con el principio de-mocrático, ya que, si bien es cierto que puede ser suprimido a través de una mo-dificación constitucional (principio de neutralidad), ha sido protegido ya que para acometer tal medida sería preciso seguir el procedimiento agravado de re-visión constitucional (principio de relati-vidad). Estima el autor que las normas que protejan el principio democrático
de-ben sancionar las actuaciones, pero nun-ca los fines de los destinatarios de la nor-ma de lealtad constitucional (especial-mente, el art. 22.2 CE). De esta forma, el objeto de la norma lealtad se concreta en los principios estructurales recogidos en los arts. 1.1, 2 y 93 CE, aunque sea para servir, en última instancia, al princi-pio democrático.
básicamente, dos contenidos obligatorios en las normas de lealtad: el activo-repre-sivo y el paactivo-repre-sivo-repreactivo-repre-sivo. En el primer caso, la norma de lealtad constitucional se materializará en una regla o principio que, a modo de mandato, exigirá el ejer-cicio de una cierta función constitucio-nal, respondiendo frente a la lesión del contenido de dichos principios, y ope-rando en las relaciones entre las fuentes de creación y entre éstas y las de aplica-ción. Dado que solamente las fuentes de producción que gocen una posición je-rárquica superior pueden llegar a enco-mendar a otras fuentes de producción la garantía de su propia eficacia estaríamos en presencia de normas de lealtad que presenten una estructura unilateral, ya que vinculan solamente a los órganos in-feriores. Por el contrario, presentarán una estructura bilateral las normas de lealtad que muestran relaciones entre fuentes de creación, y entre las funciones de crea-ción y aplicacrea-ción reguladas por el princi-pio autonómico (art. 2 CE) aunque, en determinados casos, el no ejercicio de una función de creación o incluso de aplicación puede llegar a erigirse en una opción constitucionalmente lícita. El con-tenido pasivo-represivo de las normas de lealtad constitucional se manifiesta cuan-do se espera la prohibición de utilizar las funciones constitucionales para vulnerar los principios estructurales, y es especial-mente visible dentro de la misma fun-ción de creafun-ción de normas, cuando hay una coparticipación en esta materia (como ocurre entre el Estado central y las Comunidades Autónomas). Operan también, en este ámbito, las normas de lealtad constitucional interorgánicas den-tro del Estado (Gobierno vs. Cortes Ge-nerales) y en el plano europeo (Unión Europea vs. Estados miembros). Las nor-mas instrumentales de lealtad constitu-cional son los institutos de colaboración y, especialmente, el principio de solidari-dad. Mientras que en el plano autonómi-co éste se proyecta, fundamentalmente,
en un plano económico (arts. 158, apar-tados primero y segundo, y 138.1 CE) y es unilateral (al declarar garante al Esta-do) en el plano europeo tiene un carácter cuasi-universal y bilateral. Los institutos de colaboración carecen, por lo general, de un contenido transversal que permita hablar de normas de lealtad constitucio-nal. En efecto, la coordinación se vincula a contadas materias (art. 149.1, apartados 13, 15 y 16), la cooperación se prevé para supuestos concretos (conferencias sectoriales, comisiones mixtas de trans-ferencias y juntas de seguridad) y el úni-co deber general de auxilio entre las Ad-ministraciones públicas se encuentra simplemente previsto en la Ley (art. 4.1.d de la Ley 30/1992) y no en la Constitu-ción. En las siguientes páginas, que cul-minan el capítulo examinado, el autor se centra en el examen de otros preceptos constitucionales que imponen una deter-minada sujeción, más intensa, de los principios estructurales, como son los re-feridos al interés general (art. 155 CE) y al ordenamiento constitucional (art. 8.1 CE). Y es que en estas normas conviven dos reglas (una de simple sujeción y otra de lealtad constitucional), vinculadas con supuestos de excepcionalidad. Leonardo Álvarez va más lejos, entendiendo que son normas de lealtad antes que de suje-ción, aunque presenten distinto objeto, ya que mientras que el art. 8.1 CE prote-ge todos los principios estructurales de la Constitución, el 155 guarda especialmen-te vinculación el principio autonómico del art. 2 CE. No es la única diferencia que existe entre ambos preceptos: mien-tras que el primero impone un contenido activo, el segundo encierra un contenido pasivo. Eso sí, ambos preceptos se vin-culan a situaciones extraordinarias (mien-tras que la transversalidad opera en si-tuaciones de normalidad) y tienen un carácter represivo, ya que sirven para re-accionar en situaciones de crisis.
normativa de la lealtad constitucional ha-cia abajo, en la que concurren normas que imponen a los particulares una su-misión directamente relacionada con los principios estructurales (arts. 16.1, 27.2 y 27.6 CE) o una sujeción en las mismas materias (arts. 6 y 21.2 CE). Tal normativa debe recogerse, por sentido común, en la propia Constitución (puesto que el blo-que de la constitucionalidad es ajeno a estas materias) y sirve para que el Estado limite esferas de libertad del ciudadano (por lo que también es norma de lealtad hacia arriba), aunque el margen de ac-tuación conferido al Estado pueda ser de muy distinta intensidad (compárense los arts. 16.1 y 27 —apartados 2 y 6—). La norma matriz de lealtad constitucional en este ámbito es la relacionada con el ple-no desarrollo de la personalidad del indi-viduo y el respeto al principio democráti-co (art. 27.2 CE, que guarda evidente conexión con los arts. 1.1 y 10 CE, como también acredita el art. 27.6 CE). Esta-mos ante normas educativas que prevén un sistemático adoctrinamiento democrá-tico, que excepcionan el principio de re-latividad constitucional derivado del Títu-lo X de la Constitución e imponen, exclusivamente en este punto, un modelo de democracia militante. Estas disposicio-nes tienen un contenido activo-preventi-vo (en ocasiones, también represiactivo-preventi-vo), al servicio del Estado democrático. Junto a esa norma matriz, el autor analiza la nor-ma interfuncional de lealtad constitucio-nal, indispensable nexo de unión entre la función de todas las normas de lealtad hacia abajo y hacia arriba, centrando su mirada en aquéllas normas que imponen una especial sujeción a los particulares en relación con los principios estructura-les. Dentro de esta norma se encuentra la norma que impone a los partidos políti-cos la existencia de un funcionamiento democrático (art. 6 CE. Ver también los arts. 7 y 36 CE), exigencia más intensa que la deriva, para las asociaciones (art. 22 CE), del art. 9.1 CE y que es,
en el ejercicio de determinados derechos fundamentales, el orden público tendría un función represiva, en el primer caso, y preventiva, en el segundo. Estas normas de lealtad se dirigen, a diferencia con la que ocurre respecto de los partidos polí-ticos, exclusivamente hacia abajo.
Son muchos los méritos de la obra reseñada. El propio resumen realizado sirve para mostrar el abanico de cuestio-nes tratadas y el empeño del autor en realizar un discurso coherente que articu-le toda la investigación. También el rigor y la exhaustividad mostrada en cada una de las materias que son examinadas por Leonardo Álvarez. Existen aportaciones muy sugerentes, como es la superación de la idea de la defensa de la Constitu-ción en favor de la tesis, más útil creo, de defensa del Estado (constitucional).
Sin embargo, como toda obra huma-na, el trabajo se expone a la crítica. Y ésta puede justificarse, fundamentalmen-te, en dos tipos de argumentos. El prime-ro de ellos es la discrepancia de algunas de sus premisas. El autor defiende a capa y espada, como no podía ser menos for-mando parte del Departamento de Dere-cho Constitucional de Oviedo, una con-cepción formal de Constitución. Yo me inclino por una noción material del Esta-do Constitucional (que no de Constitu-ción), lo que me lleva a cuestionar algu-nas de las afirmaciones contenidas en el trabajo. Sin desarrollar ahora esta cues-tión, quisiera compartir con el autor y los amables lectores de estas líneas, una sen-sación que ha acompañado la lectura de este trabajo. Entre tanta referencia a la sujeción y a la lealtad constitucional, me venían a la cabeza numerosos sucesos políticos (autoridades que se niegan a ejecutar resoluciones judiciales, fiscales que se oponen a la investigación de deli-tos comunes para preservar el derecho a la intimidad de los presuntos autores, cá-maras parlamentarias que son presididas por la persona designada por el Presi-dente de Gobierno de turno, la discutible
renovación del Consejo General del Po-der Judicial que hemos vivido hace esca-sas semanas….). Y me preguntaba, claro, ¿cómo se aseguran los preceptos consti-tucionales que aseguran la autonomía or-ganizativa de las Cortes Generales, la in-dependencia del Consejo General del Poder Judicial, etc…? Lo que quiero ex-presar es que el discurso contenido en el libro es inobjetable desde el método jurí-dico, pero no se ocupa de la mala cali-dad de nuestra democracia, mala calicali-dad que, acaso, tenga algo que ver con la le-altad constitucional. Es también posible entender que esta materia guarde mayor relación con lo que Pedro Cruz denomi-nacultura constitucional. Supongo que el autor pensará, con razón, que estoy haciendo trampa, porque acudo a una noción material (y por tanto, metapositi-va) de lealtad constitucional, pero he alu-dido, creo, a supuestos fácticos que son prácticamente encuadrables en normas constitucionales claras y que son, a me-nudo, manifiestamente desconocidas por quiénes están intensamente vinculados por ellas.
de-mocrático como telón de fondo de toda la construcción realizada sobre la lealtad constitucional. No discrepo de esta última decisión, pero sí del argumento en que se justifica, ya que podría servir para alu-dir, por ejemplo, a otras normas de leal-tad constitucional, como son las relativas a la monarquía parlamentaria, ya que cualquier modificación de la corona se somete, igualmente, al procedimiento previsto en el art. 168 CE. Yo me hubiera limitado a señalar que el Estado constitu-cional se fundamenta sobre el principio democrático, y que su vigencia exige el mantenimiento de dicho principio demo-crático, puesto que el sacrificio de éste nos abocaría a un Estado distinto, en el que expresiones como Derecho cional, Estado Constitucional o Constitu-ción no se podrían emplear correctamen-te. Pero claro, tales planteamientos pueden ser formulados por quiénes ma-nejamos una noción material de Derecho Constitucional. No deja de ser agradable que, pese a todo, partidarios de un con-cepto formal de Constitución y material de Estado Constitucional coincidamos en la importancia que presenta, para unos y otros, el principio democrático.
* * *
ABSTRACT: The reviewed book displays a construction of constitutional loyalty like sepa-rated notion of the general rule ob subjection contained in the art. 9.1 CE. That notion serves to assure the effectiveness of the one or several structural principes (especially, the referred ones to the social and democratic state of Law, to the autonomic state and the opening to the inter national law —arts. 1.1, 2 y 93 CE). Leonardo Álvarez explains too how the consti-tutional loyalty works on the state and on the citizens.
RESUMEN: el libro reseñado presenta una construcción de la lealtad constitucional como noción separada de la regla general de suje-ción contenida en el art. 9 CE y que sirve para dotar de eficacia a uno o varios principios es-tructurales (especialmente, los referidos a los referidos al Estado social y democrático de De-recho, al Estado autonómico y la apertura al Derecho internacional —arts. 1.1, 2 y 93 CE). Explica también como opera la lealtad consti-tucional en nuestra Constitución, tanto en re-lación con los poderes públicos como respecto de los particulares.
KEY WORDS:Constitution. Constitucional
loyalty. Democratic principle.
PALABRAS CLAVE:Constitución. Lealtad
cons-titucional. Principio democrático.
FRANCISCOJAVIERMATIAPORTILLA
