FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
LICENCIATURA EN RELACIONES
INTERNACIONALES
Política Exterior Argentina con el
Estado de Sudáfrica
Análisis comparativo de los períodos
1990-2002 y 2003-2015
Tesista: Walter Maximiliano Sorasio
Directora: Dra. María Julieta Abba
Co-Directora: Dra. Ana María
Taborga
TESIS PARA ALCANZAR EL GRADO DE LICENCIADO EN RELACIONES
INTERNACIONALES
2
Índice
Índice de Gráficos ... 4
Índice de Siglas ... 5
Agradecimientos ... 7
CAPITULO 1: Aspectos teóricos y metodológicos de la investigación ... 8
1.1. Introducción ... 8
1.2. Aspectos Teóricos ... 10
1.3. Aspectos Metodológicos ... 15
CAPÍTULO 2: Política Exterior Sudafricana (1990-2015) ... 17
CAPÍTULO 3: Período 1990-2002 ... 26
3.1. El gobierno de Carlos Menem ... 26
3.1.1. Política Exterior ... 34
3.2. El gobierno de Fernando de la Rúa ... 39
3.2.1. Política Exterior ... 41
3.3. Gobierno de Eduardo Duhalde ... 43
3.3.1. Política Exterior ... 46
3.4. Sudáfrica en la Agenda Exterior Argentina del periodo 1990-2002 ... 49
3.4.1. Dimensión Política-Diplomática ... 53
3.4.2. Dimensión Económica ... 60
3.4.3. Dimensión Militar-Estratégica ... 66
3.4.4. Relaciones Multilaterales ... 68
CAPÍTULO 4: Período 2003-2015 ... 71
4.1. Los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner ... 71
4.1.1. Política Exterior. ... 76
4.2. Sudáfrica en la Agenda Exterior Argentina del periodo 2003-2015 ... 88
4.2.1. Dimensión Político-Diplomática ... 91
4.2.2. Dimensión Económica ... 97
4.2.3. Dimensión Estratégico-Militar ... 105
4.2.4. Relaciones Multilaterales ... 106
Conclusiones ... 111
Bibliografía ... 116
Libros... 116
3
Recortes periodísticos ... 123
4
Índice de Gráficos
GRÁFICO 1 - Producción primaria y participación PBI 1974-1998...32
GRÁFICO 2 - Balanza Comercial Argentina-Sudáfrica. Período 1990-2002....64
GRÁFICO 3 - Balanza Comercial Argentina Sudáfrica 1990-2000...65
GRÁFICO 4 - Composición Exportaciones a Sudáfrica. Año 1998...66
GRÁFICO 5 - Composición importaciones de Sudáfrica. Año 1992...67
GRÁFICO 6 - Composición importaciones de Sudáfrica. Año 1998...68
GRÁFICO 7 - Balanza Comercial Argentina-Sudáfrica 2003-2015...102
GRÁFICO 8 - Exportaciones sudafricanas por sector. Año 2007 ...103
GRÁFICO 9 - Composición de importaciones por rubro desde Sudáfrica. Año 2008...105
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Índice de Siglas
ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas
ARC: Agricultural Research Institute
BCRA: Banco Central de la República Argentina
BICSAA: Comisión Binación entre Argentina y Sudáfrica
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CEI: Centro de Estudios Internacionales
CAFMA: Cámara Argentina Fabricantes de Maquinaria Agrícola
COMESA: Common Market of Eastern and Southern Africa
CONAE: Comisión Nacional de Actividades Espaciales
DDHH: Derechos Humanos
EAC: East African Community
EEUU: Estados Unidos
ERDP: Programa Europeo de Reconstrucción y Desarrollo.
ESMA: Escuela de Mecánica de la Armada
FMI: Fondo Monetario Internacional
GSA: Grain South África
IBSA: Foro de diálogo entre India, Brasil y Sudáfrica
ICBC: Banco Industrial y Comercial de China
INDEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina
INTA: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
INTI: Instituto Nacional de Tecnologia industrial
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
MOU: Memorándum de Entendimiento
NAFTA: Bloque económico de Tratado de Libre comercio de América del Norte
NAMA: Non Agricultural Market Access
OCDE - OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo económico
6
OMC: Organización Mundial del Comercio
ONU: Organización de Naciones Unidas
OIT: Organización Internacional del Trabajo
PBI: Producto Bruto Interno
Pymes: Pequeñas y Medianas Empresas
RISDP: Indicative Strategic Development Plan
SACU: Unión Aduanera de África Austral
SADC. Comunidad de Desarrollo de África Austral
SAITEX: Southern African International Trade Exhibition
SENASA: Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
UE: Unión Europea
UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas
UNCTAD: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
URSS: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
YPF: Yacimientos Petrolíferos Fiscales
7
Agradecimientos
A mi familia, por todo el apoyo incondicional brindado todos estos años.
A Julieta Abba y Ana Taborga por su paciencia y dedicación
8
CAPITULO 1: Aspectos teóricos y metodológicos de la
investigación
1.1. Introducción
En las últimas décadas se suscitaron modificaciones en el sistema
internacional y en el escenario político nacional que provocaron alteraciones
respecto a la Política Exterior Argentina. En el marco internacional se pasó de
un esquema multilateral a un nuevo entorno en donde Estados Unidos (EEUU)
mantuvo la primacía, realizando acciones unilaterales, principalmente en materia
de seguridad. Sin embargo, diversos actores internacionales disputaron una
cuota de mayor de poder con su participación en el escenario internacional como
nuevas potencias intermedias1 ubicadas en continentes diferentes que, mediante
el establecimiento de lazos mutuos, el incremento de vínculos comerciales, la
proyección diplomática en aspectos multilaterales y esquemas de cooperación
para el desarrollo de países menores, buscaron convertirse geopolíticamente en
poderes influyentes más allá de sus perspectivas regionales (Tokatlian, 2007).
El advenimiento del nuevo milenio trajo consigo la reconfiguración del
escenario internacional, en donde la tradicional relación Norte-Sur se vio
afectada gracias a los nuevos actores intermedios, que generaron nuevos
espacios de dialogo y conformación de poder entre pares hemisféricos del sur.
Un ejemplo de ello fue la conformación del grupo de trabajo compuesto por
Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS), o a nivel latinoamericano la
conformación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Dentro de este contexto internacional y regional, Argentina atravesó
situaciones a nivel doméstico que provocaron cambios en su Política Exterior,
principalmente a partir del quiebre producido por la crisis político institucional de
2001. Estos cambios emprendidos por los gobiernos de Néstor y Cristina
Kirchner, consistieron en la restitución de la importancia de las necesidades
domésticas en la Política Exterior, caracterizadas principalmente por iniciativas
1 Según Tokatlian (2007), ser una potencia o país mediano o intermedio es poseer una capacidad
9
autonomistas que tenían como objetivo la reducción de la dependencia política
y económica externa (Morasso, 2016).
Por otra parte, Sudáfrica se posicionaba como un Estado interesado en
aumentar su influencia en la región y cumplir el papel de intermediario entre el
sistema internacional y la región sur del continente africano2. Esta posición la
consiguió luego del proceso de reorganización interna, orientado a la
democratización de sus instituciones, a la abolición del racismo y a la integración
de las clases marginadas.
En términos comparativos, Argentina y Sudáfrica son dos países que, a
pesar de su origen y cultura distintos, presentan grandes similitudes desde el
punto de vista político y económico. Al respecto, D´Elia señala (2009:2):
“Los dos han pasado por situaciones dictatoriales, de violencia,
represión y discriminación, habiendo logrado la estabilidad y
consolidación democrática a partir de un período relativamente
reciente. La construcción de instituciones estables, desde el punto
de vista de la división y funcionamiento eficiente de los poderes del
estado, de la administración pública, de las organizaciones sociales
y de la superación de conflictos de intereses a través de la
negociación y el diálogo está en evolución y requerirá de un lapso que excede el corto plazo”.
Tomando como punto de partida para este estudio, tanto Sudáfrica como
Argentina contaban con un territorio amplio, con abundancia de recursos para el
desarrollo de la agricultura, un sector competitivo y de alta tecnología en la
Argentina, y de la minería y energía en Sudáfrica. El desafío que ambos países
enfrentaron fue el de diversificación de la estructura productiva, la expansión de
la infraestructura y el progreso social, teniendo en cuenta la necesidad de
superar la desocupación de factores productivos, especialmente de recursos
humanos, y la reducción de las disparidades en la distribución del ingreso.
2 El camino hacia la construcción de su poder regional data incluso desde el gobierno del
10
Hasta aquí, tenemos tres ejes que guiaron el desarrollo de la investigación:
un contexto internacional que propició nuevos actores intermedios que
adquirieron mayores márgenes de maniobra, en el cual aparece Sudáfrica; un
contexto local de inestabilidad y reconversión de la Política Exterior Argentina
con una imperiosa necesidad de adecuar la misma a solventar necesidades
domésticas; y finalmente, varios puntos similares entre ambos Estados.
Teniendo en cuenta estos aspectos, la investigación propone contribuir con un
análisis sobre la Política Exterior Argentina respecto a Sudáfrica, comprendiendo
la conformación de la agenda bilateral, en el marco del bloque histórico
1990-2015.
En función de lo mencionado anteriormente, esta investigación se
encuentra organizada en cuatro capítulos. En el primer capítulo, se desarrollará
el marco teórico-metodológico, donde se presentan las herramientas
metodológicas y el marco teórico que se utilizará en este trabajo. En el segundo
capítulo se abordarán los rasgos generales de la Política Exterior sudafricana,
comprendiendo los dos periodos seleccionados (1990-2002 y 2003-2015).
Luego, en el tercer y cuarto capítulo, se analizarán estos dos periodos; siendo el
capítulo 3 el destinado al periodo 1990-2002 y el capítulo 4 a la etapa
comprendida entre los años 2003-2015. En ambas etapas, se analizará la política
doméstica, así como la Política Exterior, dando énfasis al estudio de Sudáfrica
en la Agenda Exterior Argentina de cada ciclo. Para esto, se abordarán cuatro
dimensiones de análisis, a saber: político-diplomática, económica,
estratégico-militar y relaciones multilaterales. Finalmente, en la última parte de la tesis, se
expondrán las consideraciones finales sobre lo desarrollado a lo largo del trabajo
investigativo.
1.2. Aspectos Teóricos
Para abordar la temática de la Política Exterior Argentina con el Estado de
Sudáfrica, en primer lugar, se analizó teóricamente el término Política Exterior.
11
“Aquella parte de la política general formada por un conjunto de
decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los
objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar,
modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional”.
De la misma forma, Lechini (2006:21) considera que el proceso de
conformación de la Política Exterior se realiza:
“Como resultado de una combinación de variables internas e
internacionales, que influyen en los comportamientos externos de
los estados y en el proceso decisorio. El sistema internacional es
una variable que afecta a las políticas exteriores colocándoles
límites u ofreciéndoles oportunidades. Además, en función del
avance del proceso de globalización, el sistema internacional
condiciona la política interna, lo que se refleja también en la Política
Exterior o, en otras palabras, en los modos de inserción internacional de los países”.
Por otra parte, como señala Bernal-Meza (2010:60), para comprender el
fenómeno de vinculación entre naciones es necesario plantear un enfoque
multidimensional:
“La integración es parte de la cooperación. Como ésta,
metodológicamente, no puede abordarse su estudio si no es a
través de un análisis multidimensional que abarque, integralmente,
las características de la inserción internacional o modelo nacional
de desarrollo, el tipo ideal de Estado, del cual deriva la visión sobre
la integración posible y funcional y la Política Exterior que responderá a los desafíos de los dos aspectos precedentes”.
Según señala Simonoff (2010), la Política Exterior se encuentra dentro de
12
consideración al período en estudio, puede tener base Desarrollista3 o
Neoliberal. A su vez, según explica Russell (1990), el concepto de Política
Exterior abarca tres dimensiones: político-diplomática, económica y estratégico-
militar, que es proyectada en el ámbito exterior frente a una amplia gama de
actores e instituciones y gubernamentales y no gubernamentales, tanto el plano
bilateral como multilateral. Sobre esto último, Dallanegra (1998:10) enuncia:
“Los tres pilares de las relaciones mundiales están constituidos por
el eje económico, que provee a las necesidades materiales que
tiene una sociedad y tiene el poder material propio otorgado por
las finanzas, el comercio, la industria y la capacidad científica –
tecnológica; el eje estratégico- militar que provee la defensa y la
seguridad necesarias y que también tiene poder material propio
dado por las armas, los ejércitos, las estrategias y las alianzas; y
el eje político, que tiene el poder de la influencia pero no posee
poder material propio. Para obtener poder material y llevar a cabo
sus objetivos, debe vincularse con alguno de los otros dos ejes. No
obstante, el eje político es el eje planificador, que establece las
reglas y pautas que se manejan en el sistema, los valores y
creencias, y es el relacionado con el proceso de toma de
decisiones que tienen que ver con la formulación de una Política Exterior”.
En particular, Miranda (2001:175), considera que, respecto de la Política
Exterior Argentina, las variables a tener en cuenta son la incidencia de las
modificaciones internas y la concentración del proceso decisorio en el Poder
Ejecutivo (con principal influencia del poder de turno):
“En la Argentina existe una tradición política de aglutinar el poder
decisional en el Ejecutivo, con un control presidencial de todos y
cada uno de los tramos de la decisión. Y ese control presidencia-
3 Según Bernal-Meza (2000A) El desarrollismo es el Paradigma que se implementó en relaciones
13
esto es, el poder político de turno- llegaba hasta Cancillería,
incidiendo en las tradiciones y en los principios de actuación,
produciendo la tradicional politización de los asuntos externos. De
este modo se explica la debilidad institucional del Ministerio de
Relaciones Exteriores, y las dificultades para consolidar políticas y principios de acción a través de las sucesivas administraciones”.
Por otra parte, resultó importante para este estudio la distinción teórica que realiza Escudé (1992) entre las relaciones “macro” y “micro”. Por un lado las
macro- relaciones, son aquellas posturas tomadas por el presidente y sus
delegados diplomáticos (dependiendo exclusivamente de la voluntad política,
afirmando que el país débil tiene en sus manos la buena voluntad de alinearse
con la potencia dominante, para facilitar las micro-relaciones); mientras que, por
otro lado, el autor distingue las micro-relaciones como aquellas que se articulan
en torno de una pluralidad de problemas puntuales que están a cargo de una
multitud de actores individuales públicos o privados, y de pequeños núcleos
burocráticos.
Respecto a la Política Exterior Argentina con África en general, Lechini (2006:46) aporta el concepto de “impulsos”, es decir, con una característica
espasmódica que varió de intensidad según periodos, gobiernos y proyectos de
inserción internacional:
“Impulsos son las acciones externas, generalmente discontinuas,
que explicitaron momentos de acercamientos a los estados del
continente africano, por períodos cortos. Estos impulsos estaban
vinculados a una necesidad u oportunidad contingente, directa o indirecta, que era sustento del acercamiento” (…) como se deriva
de ello, el objetivo pretendido terminaba convirtiéndose en el
contenido de la acción política. Así, se podría hablar de impulsos con contenido marcadamente ideológico, político o comercial”.
Los impulsos pueden ser medidos conforme a un grupo de indicadores
como el envío y recepción de misiones diplomáticas o comerciales, la firma de
convenios, o las variaciones abruptas de la balanza comercial, que serás
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como la gravitación dentro del escenario regional y las oportunidades
comerciales que cada Estado puede aportar, cobrando relevancia el papel de
Sudáfrica dentro de la región Subsahariana, al igual que las iniciativas de
cooperación regional e interregional MERCOSUR y Unión Aduanera de África
Austral (SACU), afrontando su mayor intensidad en la última década.
Otro concepto que fue trabajado teóricamente fue el de cooperación
Sur-Sur, principalmente para la comprensión de la agenda exterior del segundo
periodo. Si bien la cooperación Sur-Sur fue definida en un plano de vinculación
recíproca entre aquellos Estado- Nación enmarcados como “Periféricos” en el
tablero de decisiones mundiales, en el nuevo orden mundial fue actualizada y
aplicada a un nuevo esquema de relación complementaria a la tradición
Norte-Sur, para dinamizar las economías de menor escala, al igual que ampliar su
marco de toma de decisión. En este sentido, según el documento emitido en el
marco del programa Iberoamericano para el fortalecimiento de la Cooperación
Sur-Sur (2014:5):
“A pesar de que el concepto de Cooperación Sur-Sur ha sido
acuñado y utilizado desde hace relativamente poco tiempo, en la
práctica lleva décadas implementándose como expresión de la
solidaridad entre países en desarrollo. En un primer momento
denominada como cooperación técnica entre países en desarrollo
y muy vinculada a su homóloga, la cooperación económica entre
países en desarrollo, su conceptualización, al igual que sus
características atribuidas, ha evolucionado en muy diversos foros
tanto de carácter internacional, regional, bilateral como en lo interno de cada país”.
Tal y como se describe en esta definición, este tipo de cooperación se
vuelve parte de los factores fundamentales para comprender el establecimiento
de la Agenda Internacional, principalmente al analizar el segundo bloque
histórico (2003-2015). También fue importante el análisis del establecimiento y
desarrollo de un vínculo internacional con características propias. Para ello, fue
necesario comprender primero el contexto internacional y su vinculación con
15
un panorama global que permitió realizar un análisis de la relación
Argentina-Sudáfrica
1.3. Aspectos Metodológicos
Este trabajo tiene por objetivo general analizar la Política Exterior Argentina
respecto a Sudáfrica, durante los períodos 1990-2002 y 2003-2015.
Teniendo en cuenta este objetivo general, se definieron los siguientes
objetivos específicos:
a. Comparar las etapas 1990-2002 y 2003-2015, examinando las
dimensiones político-diplomática, económica, estratégico-militar y de
relaciones multilaterales;
b. Describir y caracterizar los modelos domésticos de desarrollo políticos
y económicos en ambos períodos de Argentina;
c. Caracterizar la Política Exterior Argentina llevada a cabo en cada
período;
d. Investigar las iniciativas político-económicas dentro de las
macro-relaciones y micro-macro-relaciones entre el Estado argentino y sudafricano.
En cuanto a los interrogantes que guiaron la investigación, los mismos
fueron:
• ¿Qué rol ocupó Sudáfrica dentro de la Política Exterior Argentina en los periodos 1990-2002 y 2003-2015?
• ¿Cuáles fueron las características principales de la Política Exterior
Argentina en cada uno de los períodos estudiados?
• ¿Qué iniciativas político-económicas se llevaron a cabo en cada etapa? ¿Cuáles tuvieron continuidad en el tiempo?
• ¿Cómo fue la relación entre Argentina-Sudáfrica, de acuerdo a las dimensiones de análisis, a lo largo del periodo 1990-2015?
• ¿Existió una estrategia a largo plazo en la Política Exterior
16
Para dar respuesta a estos interrogantes, se definió la siguiente hipótesis
central de este trabajo:
“Comparando las etapas 1990-2002 y 2003-2015, la Política Exterior
Argentina respecto a Sudáfrica afrontó una tendencia de profundización en el segundo periodo, principalmente de la dimensión político-diplomática”.
En cuanto a los datos, se utilizaron fuentes primarias y secundarias, tales
como: discursos, tratados internacionales, documentos gubernamentales,
artículos de divulgación periodística y artículos académicos. También, se acudió
a los registros sobre encuentros diplomáticos, acuerdos comerciales y
convenciones de cooperación existentes.
Respecto al recorte temporal, este es un estudio diacrónico en el cual se
analizan las relaciones entre Argentina y Sudáfrica a partir de su evolución en el
tiempo, en este caso, desde los años 1990 a 2015. La selección de estas
décadas cobra importancia desde una perspectiva local dado que para Argentina
presenta dos gobiernos que se sucedieron por una gestión que no llego a
finalizar su mandato debido al estallido de una crisis político institucional que
17
CAPÍTULO 2: Política Exterior Sudafricana (1990-2015)
Para comprender la relación bilateral Argentina-Sudáfrica, es pertinente
considerar algunos aspectos sobre el desarrollo histórico de la Política Exterior
sudafricana, para luego analizar la Política Exterior desde Argentina. Por este
motivo, a continuación se presentarán los principales aspectos de la política
sudafricana comprendiendo los dos períodos de estudio de la tesis.
En el tiempo comprendido en el primer período de estudio (1990-2002), el
Estado sudafricano se encontraba en pleno proceso de redefinición. En este
punto y retomando el concepto de Política Exterior, es importante identificar los
planos domésticos y externos que se desempeñaron en el proceso de toma de
decisiones. Sudáfrica presento, en la post segunda guerra, un papel central y
estratégico sobre el mapa mundial que, con el estallido de la Guerra Fría, se
definió como faro de la lucha anticomunista y protector de los intereses
occidentales dentro del continente africano. También resulta interesante apreciar
la composición del mapa africano en el contexto del conflicto bipolar, en donde
se pueden encontrar varias contiendas independentistas con participaciones que
responden a intereses de ambos sectores. Esto a su vez acarreaba que, a los
ojos de occidente, los gobiernos integrados por grupos raciales autóctonos
(pueblo negro) suponían una afinidad comunista. Según explica Lechini (1992:5):
“Con el argumento de una privilegiada ubicación estratégica y de
la posesión de recursos y materias primas a disposición de sus
eventuales aliados, Sudáfrica se autopercibía como bastión de la
seguridad militar occidental en la región del Océano Indico y del
Atlántico Sur. Por tanto, los líderes sudafricanos pensaron que los
gobiernos occidentales debido a sus intereses económicos y
estratégicos en la región austral adoptarían una posición armónica
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A partir de esta apreciación doméstica y apañado por la comunidad
internacional, el gobierno sudafricano encaró una doctrina de seguridad interna
basada en la segregación racial, denominada Apartheid, ensayando así ajustes
y priorizando intereses de la minoría blanca (Geldenhuys, 1984).
Según Oliver (1978), en una primera etapa (1990-2002) la Política Exterior
sudafricana se circunscribió a 4 puntos: 1) Consolidación y expansión de sus
vínculos con los actores industriales occidentales; 2) Actitud anticomunista; 3)
Exigencia de mantener una situación de status quo en África; y 4) Beneficio de
cumplir, en la medida de lo posible, con los principios del derecho internacional,
en particular con la no interferencia en los asuntos internos de otros Estados4.
Estos lineamientos se vieron en jaque a partir de la modificación del escenario
internacional, principalmente a partir de los periodos de baja intensidad durante
la Guerra Fría. El gobierno sudafricano se vio envuelto en un contexto de mayor
condena internacional que, si bien estaba presente hace varios años dentro del
mismo seno de la Organización de Naciones Unidas (ONU), por los países
definidos como “no alineados”; cobró mayor protagonismo en este primer
período en el aspecto económico mediante bloqueos comerciales.
En este contexto, Sudáfrica encontró apoyo por parte del gobierno
norteamericano durante la presidencia de Reagan, quien auspicio un tratado
tripartito entre Cuba-Angola-Sudáfrica. No obstante, no pudo evitar el clamor
domestico de una reestructuración estatal que incluyera a las mayorías
segregadas. En consecuencia, a fines de los 80 y principios de los 90, el
presidente De Klerk encaró la reconfiguración de la estructura política africana,
en base al modelo latinoamericano; es decir, modificando y ampliando la
participación ciudadana (un voto es un voto indiferentemente del origen racial),
pero sin alterar el orden de reparto económico, dando continuidad a la
concentración en las minorías blancas.5 Al respecto, Lechini (1992:11) comenta:
4 Según Oliver (1978), el principio de no injerencia fue violado por Sudáfrica en varias
oportunidades.
5 Tal fue la división de la minoría dominante que en el referéndum que solicitó el presidente, el
19
“Las nuevas realidades posibilitaron el diseño de nuevos enfoques
y nuevas políticas. El objetivo del presidente De Klerk es lograr, en
función del dato democrático, la reinserción de Sudáfrica en todas
las instancias internacionales posibles para que pueda ocupar el
lugar que le corresponde en el concierto de las naciones. En este
marco De Klerk abandona los paradigmas ideológicos sobre los
cuales Sudáfrica había fundamentado su relacionamiento externo para adoptar un enfoque predominantemente comercialista”.
Estas reformas fueron acompañadas por una reconfiguración del escenario
internacional, la cual según Kabunda (2011) se puede explicar mediante tres
puntos. El primero se encuentra vinculado al desplome del bloque del Este, y con
ello la desaparición de la coalición del Este y el Sur africano. Algunos dirigentes
africanos se habían basado en el modelo de la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS), pero luego de la caída de este bloque se quedaron “huérfanos”. El segundo, es el debilitamiento del tercer mundo y la desintegración
de sus organismos. Tal es el caso del Movimiento de No Alineados, de la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), o de la Organización
de Países Árabes Exportadores de Petróleo. El tercer y último aspecto destacado
por Kabunda (2011) es la imposición de la hegemonía de Estados Unidos como
predominio absoluto, en términos ideológicos, militares y económicos.
Asimismo, Kabunda (2011), destaca que la configuración de este Nuevo
Orden Internacional generó:
• Un proceso de globalización, en el cual el desarrollo se considera
imposible sin una máxima apertura externa. Un ejemplo de ello puede ser el
Consenso de Washington6, el cual defendió el comercio internacional como
instrumento de desarrollo;
• La conformación de regionalismo, promoviendo la organización del mundo
en torno a bloques económicos y comerciales. La Unión Europea, se puede
6 Se define con ese nombre al plan de diez componentes básicos de un programa económico
20
presentar como pionera. También se encuentran el MERCOSUR, el Consejo de
Cooperación del Golfo, la Unión Africana, entre otros;
• La eliminación de la función económica y social del Estado. Se implementa el “el achicamiento del estado”;
• El surgimiento de la ética del trabajo, según la cual se es pobre por qué
no se tienen capacidades individuales o psicológicas para salir de la pobreza.
Demarcado el escenario doméstico e internacional y con el primer
presidente de la democracia, Nelson Mandela (electo en 1994), se emprendió
una Política Exterior caracterizada por tres puntos (Mills, 2000): a) incremento
de las relaciones regionales e internacionales, b) desarrollo del comercio, y c)
afianzamiento de las relaciones con países del bloque sur. Este bloque fue
originado por países que durante el conflicto de la Guerra Fría plantearon
preocupaciones del orden de naciones en desarrollo, trasladando las
preocupaciones a cuestiones como la resolución de conflictos domésticos,
aunque luego fue mutando principalmente a los obstáculos que implica el
desarrollo, como la necesidad de nuevos términos de intercambio.
En lo que respecta a la reconstrucción de las relaciones con los estados
africanos, Sudáfrica se presentó como uno de los países con mayor poder
económico. Esto le permitió una reinserción en el plano regional7, con la
convicción de combatir lo que el mismo Mandela definía en su primer discurso presidencial como el “Afropesimismo”, según el cual los africanos nunca habrían
contribuido a la historia de la humanidad, y que nada se podría esperar de ellos.
Según Mills (2000), no solo fue emprendida una reincorporación al sistema
internacional, sino que a su vez se implementó de forma activa la solución de
controversias y la consagración de Sudáfrica como líder regional8. Sin embargo,
7 En las semanas y meses posteriores a la transferencia del poder el 10 mayo de 1994 se
produjeron los retornos de Sudáfrica a la Commonwealth (1 de junio) y a la Asamblea General de Naciones Unidas (23 de junio), así como los ingresos en la Organización para la Unidad Africana (23 de mayo), el Movimiento de países No Alineados (31 de mayo) y la Comunidad de Desarrollo de África del Sur, SADC (30 de agosto).
8 Durante su mandato, y también con posterioridad al mismo, el dirigente sudafricano ejerció una
21
la iniciativa careció de sinergia en materia económica, dado que, en el plano
comercial, las principales plazas siguieron evocando mercados tradicionales,
como Europa y EEUU. A raíz de esas dependencias proclives al sistema
comercial que se ejercía durante el gobierno de la minoría blanca, la posibilidad
del desarrollo domestico industrial se vio limitado y sus alianzas comerciales
menguadas.
Respecto al tercer punto de la Política Exterior del gobierno de Mandela, el
acercamiento con los países en desarrollo durante la década de los 90, dio lugar
al establecimiento de alianzas y misiones en varios países, acompañado de
visitas presidenciales, que auspiciaron acuerdos que se concretaron recién en la
década siguiente. Mills (2000) agrega que, los límites estructurales domésticos
fueron un factor determinante dentro de la agenda internacional y un argumento
de encuentro en el escenario internacional. Sin embargo, estos mismos factores
domésticos, como la pobreza y división social, en conjunto con la centralidad aún
de los intereses económicos de la minoría blanca, no auspiciaron el éxito a
mediano plazo de lo propuesto por Mandela9. Sin embargo, con la Presidencia
de Mbeki (1999-2008), se encontraron nuevas fortalezas en el plano comercial
que otorgaron un mayor margen de maniobra en el plano político.
De Sousa (2007) explica que, durante su presidencia, Thabo Mbeki se
encargó de poner en práctica nuevas formas de cooperación entre los que se denominan “países ballenas”10 . Nacía así la alianza con Brasil e India para lograr
en la segunda guerra civil que estalló en agosto de 1998 en la rebautizada República Democrática del Congo, caracterizada por la profusión de contendientes y la mortalidad de civiles a una escala sin precedentes, y que terminó suponiendo la intervención militar directa de siete estados de la región, Mandela multiplicó sus esfuerzos pacificadores. Dentro de la Presidencia, la última mediación destacada de Mandela fue, en marzo de 1999, en las negociaciones entre el régimen libio de Muammar al-Gaddafi y los gobiernos de Estados Unidos y el Reino Unido para la suspensión de las sanciones de la ONU al país magrebí a cambio de la entrega a la justicia escocesa, para su juicio en los Países Bajos, de los dos ciudadanos libios acusados de perpetrar el atentado contra el avión de la Pan Am que en 1988 fue destruido en pleno vuelo sobre la localidad de Lockerbie.
9 Un ejemplo de estas ambivalencias fue el envío el 22 de septiembre de 1998 de un
destacamento de 800 soldados, junto con tropas de Botswana, al estado de Lesotho, pequeño reino independiente incrustado en Sudáfrica, entre las provincias del Cabo Oriental, KwaZulu-Natal y el Estado Libre, para poner orden en un contexto de crisis política poselectoral y de motines militares.
10 De Sousa (2007) define así a los Estados con altos índices demográficos, territoriales y
22
un impacto que aventajara su posición en la Comunidad Internacional. Mediante
la Declaración de Brasilia, en 2003, se formalizó el Foro de Diálogo India, Brasil
y Sudáfrica (IBSA) para la cooperación sectorial y global que en su artículo
noveno señalaba la necesidad de cooperación trilateral como una herramienta
de relevancia para la promoción del desarrollo social y económico, como así
también en materia científica y tecnológica. En el documento también se destaca
una preocupación por el aumento de la vulnerabilidad de los países
subdesarrollados en cuanto a la liberalización comercial y las fluctuaciones de
los precios internacionales de commodities. Al respecto, Romanutti (2010:4)
destaca:
“La cooperación en materia energética de estos tres países con
grandes reservas naturales abre las puertas a un despegue seguro
en esta área, basado en la integración de corredores
interoceánicos y la innovación tecnológica. Sin embargo, este
sector es tal vez el que mayor repercusión y beneficios pueda tener
en el diálogo IBSA, dadas sus estructuras económicas similares
que hasta la actualidad dificultan una cooperación realmente
profunda en materia comercial, lo que ha repercutido
decididamente en la profundización de las relaciones y su
reemplazo por nuevas formas de integración multilateral. IBSA aún
necesita de varias modificaciones si quiere funcionar para
promover el aumento de influencia de estos tres Estados en la
escena global, sin embargo, se ha consolidado como un buen punto de partida para convertirlos en motores para el desarrollo”.
Durante esta nueva gestión y en gran medida auspiciado por la
participación de Mandela (como vocero principal), el gobierno sudafricano criticó
la intervención de Estados Unidos en Irak. Ello se realizó aprovechando la
cooperación Sur-Sur en el marco IBSA, con países como India y Brasil, para
fortalecer la capacidad de negociación del Sur y para fortalecer la posición de los
23
países africanos en foros internacionales. De esta forma, Sudáfrica logró
consolidarse como uno de los líderes en el G20, G70 y el G33.
En el aspecto regional, la presidencia de Mbeki auspicio un mayor
pragmatismo, siempre en pos del posicionamiento de la figura de líder regional,
al punto de ser cuestionado por el mismo Mandela. Según Torres Salcedo
(2008), en mayo de 2000, con Mandela ya fuera de la Presidencia, Mbeki
intentaba influir positivamente en el conflicto zimbabwo con su estrategia de
"diplomacia tranquila", la cual omitía cualquier atisbo de crítica al gobierno de
Zimbabwe. Esto provocó que Mandela en sus declaraciones asegurara que en
África había "líderes que un día comandaron ejércitos de liberación" y que luego
habían hecho "una enorme riqueza" y únicamente se mostraban interesados en
"explotar a los pobres y movilizar a niños para lanzarlos a morir por su
enriquecimiento personal" (Torres Salcedo, 2008:14). Continuando con el
análisis de Torres Salcedo (2008), esta práctica emprendida por el gobierno
sudafricano para consolidarse como líder regional, puede ejemplificarse con sus
acciones dentro de la ONU, en donde presento una activa crítica respecto a la
composición antidemocrática del Consejo de seguridad, exigiendo en su
propuesta la incorporación un representante africano.
En diciembre de 2007, se llevó a cabo en Polokwane el “52 Congreso del ANC”, el cual se constituyó en un hito en la historia política sudafricana al
producir un cambio en los ejes de poder y de liderazgo del partido en el gobierno.
El entonces Presidente Thabo Mbeki fue desplazado de la presidencia del ANC por su “contrincante” Jacob Zuma. Con ello, se generó un cambio en las alianzas
dentro del ANC, llegando un nuevo grupo a la escena política sudafricana.
Transitoriamente asumió el poder Kgalema Motlanthe (2008-2009) hasta que se
realizaron las elecciones en 2009, consagrando a Jacob Zuma (2009-2018)
como presidente.
Tal como en el caso de sus predecesores, África era la prioridad de
Sudáfrica. La agenda Africana de la gestión externa de Zuma y de su Ministra de
Relaciones Exteriores Maite Nkoana Mashabane colocaba el énfasis en la
participación continental y regional. En el primer caso los principales ámbitos
24
socio-económico, y el Regional Indicative Strategic Development Plan (RISDP)
como la expresión regional de la NEPAD. En el segundo, el compromiso con la
SADC (Comunidad de Desarrollo de África Austral) y la consolidación de la
formación de la cooperación tripartita de la SADC, el Common Market of Eastern
and Southern Africa (COMESA) y la East African Community (EAC).
Sobre los aspectos bilaterales respecto a sus pares continentales, el
gobierno de Zuma propuso el fortalecimiento de las relaciones políticas, sociales
y económicas a través de estructuras que profundicen el diálogo y la cooperación
con los países del continente africano focalizándose en el desarrollo sustentable.
En cuanto a las cuestiones de seguridad regional, durante la gestión del
presidente Zuma, se promovía la participación de Sudáfrica en las operaciones
para el mantenimiento de la paz y reconstrucción posconflicto del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad y Paz de la Unión
Africana (AUPSC).
En términos generales, la Política Exterior sudafricana de los últimos años,
atravesó un camino en busca de la consolidación del liderazgo regional,
mostrando a Sudáfrica como un país emergente y como puerta de entrada al
continente, cuyos gobiernos alternaron en su discurso entre el idealismo y la
realpolitik. Al respecto Lechini (2016: 59) señala:
“Si bien es cierto que a Mandela, Mbeki y Zuma les tocó caminar
en un mundo complejo, con realidades domésticas críticas y
muchas expectativas en cuanto a cómo resolvían el lugar de
Sudáfrica en el mundo, la senda que tomaron muestra contornos
parecidos. Aunque los 3 gobiernos han utilizado un discurso con
mayores tintas de idealismo, las acciones externas se hallan
mayormente basadas en consideraciones de realpolitik, aunque sin abandonar un comportamiento “esquizofrénico” y ambivalente. Por ello, algunos analistas, como Chevallier (2008:169), señalan que “a
pesar de su ambicioso programa para África, Sudáfrica no tiene
25
En cuanto al lugar de Argentina en la agenda sudafricana, Lechini (2010)
señala que siempre tuvo un grado de continuidad, por ejemplo, en el marco de
la cooperación multilateral, en la toma de decisiones dentro de la ONU, y sobre
el vínculo con su socio estratégico, Brasil. A su vez presentan economías
similares, y en particular, un mercado potencial para insertar sus exportaciones.
Finalmente, a partir de su grado de influencia en la región, Argentina, otorgó una
suerte de puente para la inserción con países de la región.
Los esfuerzos por encontrar apoyo del estado argentino se pueden
observar desde el restablecimiento del diálogo en 1991, acentuándose con las
visitas presidenciales a fines de la década de los 90 y en particular
profundizándose durante la década siguiente con el establecimiento de la
cámara de comercio bilateral y una comisión binacional de dialogo permanente.
En materia de agenda diplomática, con Sudáfrica se realizaron 37
acercamientos, en donde podemos separar 20 Acuerdos o tratados y 18
memorándum de entendimiento.
En términos generales, podemos concluir preliminarmente que Sudáfrica
estuvo sesgada en materia de Política Exterior hasta que logro conciliar sus
problemas domésticos, a partir de 1991. Esta particularidad interna provocó poco
margen para que Argentina forme parte de su Política Exterior de forma activa.
Por el contrario, a fines de los 90, con un escenario de estabilidad interna, fue
propiciada una mayor actividad diplomática, principalmente a nivel regional. Con
el objetivo centrado en ser el líder de la región africana, y su intención de lograr
mayor presencia en Latinoamérica, Argentina cobró mayor importancia dentro
26
CAPÍTULO 3: Período 1990-2002
En esta sección, en una primera instancia se abordarán las principales
características de las gestiones de los presidentes Carlos Menem, Fernando de
la Rúa y Eduardo Duhalde, así como una caracterización de la Política Exterior
de estos tres gobiernos. Finalmente, se realizará un análisis del papel de
Sudáfrica en la Política Exterior de todo el periodo (1990-2002), considerando
que existe una continuidad político-ideológica en las tres gestiones que forman
parte de esta etapa de estudio. El análisis se efectuará de acuerdo a 4
dimensiones: político-diplomática, económica, militar-estratégica y multilateral.
Con ello se busca lograr una caracterización del bloque histórico, en el conjunto
de sus dimensiones, para luego realizar un trabajo comparativo respecto al
segundo periodo de estudio (2003-2015).
3.1. El gobierno de Carlos Menem
A continuación, se procederá con el análisis del gobierno de Carlos Menem,
partiendo de una contextualización del marco internacional, para luego indagar
acerca del sistema económico, social y político doméstico, caracterizando la
Política Exterior llevada adelante por la gestión.
Da acuerdo con Miguez (2013), al final de la década de los 80 en Argentina,
la situación interna empeoraba como consecuencia de la no revisión de las
transformaciones estructurales operadas desde el gobierno de facto. Asimismo,
existía una presión constante de las clases dominantes, en función de una nueva
hegemonía internacional que se iba perfilando en el escenario internacional, lo
cual creaba condiciones para el surgimiento de planteos nacionalistas y
reformistas.
El concepto de globalización se fustigaba en el escenario mundial como
una novedad/necesidad que acarreaba una modificación directa sobre el papel
del Estado dentro de la toma de decisiones, sobre la base de que esta misma
27
latinoamericanas venían denostando en el último tiempo. Al respecto, Minsburg
(2004:23) comenta:
“Desde hace varios años, diversos economistas, politólogos y
asesores de grandes empresas, calificados de gurúes, han
elogiado de manera permanente a la globalización como un
acontecimiento nuevo e inédito en el devenir del capitalismo, y han
sostenido que es un proceso inexorable e ineluctable al cual es
menester adoptar, sometiendo nuestra estructura social,
económica y política para recibir los beneficios de ingresar en la abundancia y modernidad de un hipotético primer mundo”.
De esta forma, la globalización fue presentada como novedad. Sin
embargo, algunos autores (como Hobsbawn: 2003) afirman que data de la
colonización de América. Dicho concepto fue avanzando paulatinamente como
parte de la naturaleza propia del capitalismo. En esta línea, Walfgang (1998:12)
explica:
“Según Hobson, la estructura plutocrática de la sociedad
capitalista, en vista de la demanda interior, se ve frenanda por los
ingresos de la gran masa, mantenidos constantemente bajos,
conduce crónicamente a una acumulación excesiva de capital por
invertir. Por esta razón los capitalistas, para evitar el dilema del
beneficio decreciente, se ven obligados a buscar lucrativas
posibilidades de inversión en territorios ultramarinos, en vez de hacerlo en los mercados interiores demasiados limitados”.
En línea con el debate sobre la globalización y el capitalismo, Russell (1998) afirma que aparecen teóricos calificados como “neo medievalistas” que
consideran que es probable una merma del poder estatal en detrimento de instituciones supranacionales, al punto de considerar un “juego de suma cero”
donde unidades subnacionales cobran relevancia cercenando la unidad Estado
Nación. Sin embargo, en respuesta a este argumento, varios analistas
consideran que, lejos de disminuir el poder a la unidad de Estado Nación, estos
28
como mecanismos trasgubernamentales de políticas conjuntas. Sobre este
debate Russell (1998:47) sintetiza:
“A primera vista, esta enumeración de capacidades cercenadas
puede llevar a suponer que el estado se desvanece <por las
nuevas aptitudes de las unidades supra y sub nacionales>. Sin
embargo, y en un sentido contrario, es posible hacer otra lista de
capacidades ampliadas; participación en regímenes
internacionales y procesos de integración, aumento de las
funciones que requieren mayor acción estatal; y así. Además, hay
numerosas pruebas que dan testimonio del poder y la durabilidad
del estado, como lo muestran las persistentes pujas por la
soberanía y el territorio o la resistencia generalizadas a someter
los conflictos interestatales a un <arbitro supremo>. Por otra parte,
el propio orden interestatal ha creado barreras difíciles de
franquear por formas de organización no estatales que aspiran a
ser reconocidas como participantes legítimos en las relaciones internacionales y mundiales”.
El caso argentino durante el período de estudio (1990-2002) podría
ejemplificar estos debates. Para abordarlo, en primera instancia es importante
resaltar la reforma constitucional implementada en 1994, donde se hizo eco de
los debates en torno a la globalización, ilustrando las controversias de este nuevo
orden internacional. Bien se puede apreciar cómo se dio jerarquía constitucional
a entidades supranacionales con el artículo 75 inciso 22 (en torno a tratados
internacionales) e incluso nuevas aptitudes a las entidades subnacionales con el
artículo 12511 para celebrar acuerdos internacionales con pares, no obstante,
aclarando taxativamente los límites de dicha aptitud.
29
Sobre finales de la década del ochenta, inicia el Gobierno de Carlos
Menem, con el llamado a elecciones anticipadas por parte del presidente saliente
Raúl Alfonsín, consagrándolo victorioso por sobre la oposición con poco más del
47% de los votos. De esta forma se da inicio al segundo gobierno democrático
consecutivo luego de la última dictadura militar.
El presidente Carlos Menem asume con una situación económica adversa,
marcada por una hiperinflación que había provocado una suba en los precios al
consumidor en un 4.923,6%12. Ante este escenario de hiperinflación y recesión,
deterioro de las cuentas fiscales, elevado endeudamiento, retroceso de las
reservas y huida de capitales, las primeras medidas del gobierno estuvieron
orientadas para la creación de credibilidad. Para ello se dio un giro hacia un
programa neoliberal13 en pos de estabilidad, designando allegados de empresas
y grupos económicos en cargos políticos. Al respecto, Rapoport (2000:969)
comenta:
“La búsqueda de credibilidad incidió en la selección de su primer
ministro de economía. El nombramiento de Miguel Roig y, ante el
deceso de este a la semana de haber asumido, de Néstor
Rapanelli, ambos directivos de la empresa Bunge y Born,
implicaba un reconocimiento temprano por parte de Menem de los
cambios estructurales que había sufrido la Argentina a partir de la
dictadura militar y los condicionamientos externos e internos heredados”.
Iniciada la gestión se implementó un programa, que retomó el proceso de
liberalización económica, privatización de empresas, reducción de gastos y
eliminación de reparticiones del sector público; iniciativas ya implementadas
12 Además se registraba una disminución del stock de divisas, atrasos en los pagos externos, el incremento en el desequilibrio fiscal, la recesión y el desempleo, el aumento de la deuda interna y la fuga de capitales hacia el exterior (Ferrer, 2004).
13 Se entiende al neoliberalismo como una política que pone énfasis en la tecnocracia y
30
durante la década del 70 y en consonancia con el Consenso de Washington14.
En este sentido, según Petrantonio y Aranguren (2008:17):
“La política económica ejercida desde 1976 pretendía cambiar la
estructura económica y social del país, insertándola en el plano
internacional como exteriorización de la ideología subyacente a los
gobiernos de la época en contraposición al proteccionismo ejercido
durante la ISI. Se liberalizaron los mercados y se inició una apertura
económica donde se buscaba articular una política de estabilización
interna basada en una fuerte baja del salario real, en el ingreso de
las importaciones y en la restricción de la oferta monetaria, con una
política de apertura externa que permitiera al sector agropecuario
exportador y a las ramas industriales con ventajas comparativas insertarse en mercados de mayor tamaño”.
Retomando las premisas señaladas se llevó adelante un programa de
reforma en varias etapas. En primera instancia se llevó a cabo la
implementación de las leyes de reforma del estado Nº 23.696 y la ley de
emergencia económica Nº 23.697, que establecieron la privatización de
empresas públicas, la venta de inmuebles del Estado y la liberalización del
ingreso de inversiones extranjeras. Con estas primeras medidas se suspendió
el régimen de promoción industrial, regional y de exportaciones, así como los beneficios de la ley de “Compra Nacional”, que exigía al Estado la prioridad en
sus compras a empresas nacionales. No obstante, si bien el proceso de
retroceso de la participación industrial nacional ya venía desde décadas atrás
en un proceso menguante, en la década de los noventa disminuyó a niveles
históricos en proporción a su participación dentro del PBI (en %). Según
Ferreira-Soler (2010:26), la explicación de la merma en el PBI tiene su
explicación en varios factores:
“El proceso de desindustrialización combinó la drástica contracción
del mercado interno con la apertura a la competencia internacional,
en conjunto con un tipo de cambio sobrevaluado, generando un
14 Se comprende como tal el listado de políticas “Lo que Washington entiende por Reforma
31
incremento del componente importado y la consecuente
desaparición de fábricas locales productoras de gran cantidad de
máquinas, equipos y componentes, especialmente de uso general y bienes finales domésticos”.
Tal como se puede apreciar en el gráfico 1, también se presentó la merma
en la participación dentro del PBI de la producción primaria, que si bien tuvo
pequeños repuntes no logró mantener una tendencia de crecimiento constante.
GRÁFICO 1: Producción primeria y participación en PBI (1974-1998)
Fuente: Ferreres (2010)
Posteriormente, como producto del fracaso de las medidas
implementadas, basadas en la flotación del tipo de cambio y reducción de
retenciones a las exportaciones agropecuarias, y en razón del incremento de las
tasas de inflación y descontento popular, Soibelzon- Crilchuk (2010) afirma que
se inicia una segunda instancia de profundización que logra restringir al máximo
los pagos del Estado y la circulación monetaria, reduciendo la inflación pero
provocando una recesión, que en menos de un año volvió a deprimir los ingresos
fiscales.
En 1991, luego de la renuncia de Eman Gonzales, Cavallo asume el rol de
ministro de economía y da inicio a una nueva etapa mediante la implementación
de la ley 23.928 y la modificación del código civil. En cuanto a la ley 23.928,
conocida como ley de convertibilidad, se estableció un tipo de cambio fijo, que
fue respaldado por reservas en el banco central, y se prohibió al ejecutivo la
32
cambio, autorizando los contratos en moneda extranjera. Por otro lado, en 1992,
el peso reemplazó al austral como moneda. Según Rapoport (2000:975):
“Desde el punto de vista teórico, la convertibilidad se enmarca en
el supply side economics, o teoría de la oferta, nacida en los EEUU
a principios de la década del setenta y que también había inspirado
el plan de Martínez de Hoz. Dicha teoría postula como idea central
la inutilidad de las devaluaciones de la moneda, ya que toda
devaluación es seguida de un inmediato brote inflacionario que
anula sus efectos, lo cual significa plantear que la causa directa de la devaluación es la inflación”.
Sobre el plano económico, Arana (2004:46-47) describe cómo las
políticas se ven influenciadas por la renuncia al perfil autónomo internacional:
“El realismo periférico es, por antonomasia, la Política Exterior de
un Estado Comercial. Un estado que pone énfasis en la
especialización económica a partir de sus ventajas comparativas
lo cual significa, para el estado argentino, la profundización del
modelo agro-exportador proveedor de materias primas y productos
de escaso valor agregado, afectados por el permanente deterioro
de los términos de intercambio. Es casi la renuncia a propugnar un
modelo industrial capaz de competir en los exigentes mercados mundiales”.
De esta forma, las políticas públicas, en su conjunto, se vieron afectadas y
subordinadas a intereses externos, puntualmente del país central dominante
(EEUU). Esta renuncia a plantear la autonomía en el centro del debate no solo
se expresó dentro de la formulación de la Política Exterior, sino también fue
acompañada por un modelo de estado comercial, donde su papel fue
menguando en el plano económico e institucional. Al respecto, Toledo-Neffa
(2010:269) afirma:
“Se adoptaron sucesivas reformas del estado bajo el impulso y la
presión de los organismos financieros internacionales, buscando
33
fiscal, a través de: el achicamiento de su planta de personal,
estimulando los retiros voluntarios, el congelamiento de los
puestos estables dejados vacantes por jubilaciones, retiros y
renuncias, cubriéndolos con personal contratado de manera
transitoria y pasantes universitarios; la limitación de funciones
tradicionales del estado en calidad de productor, prestador de
servicios públicos, regulador y planificador; la descentralización y
federalización del gasto público social; y la moderación o el freno
de los aumentos salariales, sobre todo de los empleados del sector
público, pese a la inflación que, aunque más baja que la tendencia histórica, se acumuló a lo largo de la década”.
Por su parte, Sevares (2014:14) afirma que la evolución del mercado
financiero en las últimas décadas (finales del siglo XX) potenció la vulnerabilidad externa de las “economías atrasadas o periféricas”15. Entre estas economías se
encontraba Argentina que, dado su desarrollo productivo, abocado a las
materias primas y mayor dependencia financiera exterior; fue arrastrada a un
agotamiento inexorable del sistema económico, desencadenando crisis
posteriores.
La crisis económica trajo consecuencias volcadas a la sociedad en su
conjunto, generando un aumento de la desigualdad entre ricos y pobres, al igual
que el aumento del desempleo16. Sin embargo, resulta paradójico tomar en
cuenta el desempeño de algunos indicadores, que como indica Julio Gambina
(2004:71), eran tomados como conquistas del modelo liberal (como el aumento
del PBI) y que provocaron efectos devastadores en términos sociales:
“En la década del `90, el ciclo de mayor crecimiento de su PBI, el
crecimiento ha tenido un ritmo promedio que hasta 1997 fue del
15 Sevares (2014) afirma que las economías con estas características son estructuralmente
vulnerables debido a las características de su especialización productiva y comercial, que las someten al deterioro de sus ingresos de exportación y/o a variaciones bruscas de esos ingresos. Debido a esto tienen insuficiencia de ahorro interno, y dependen para crecer del financiamiento externo en la forma de préstamos o inversión externa.
16 Con su instrumentación se conquistó un aumento del PBI (de 6973 dólares en 1993 a 7789 en
34
5,6%. Al mismo tiempo, tuvo un importante ingreso de capitales
externos, que contrasta con lo acontecido en la década del `80,
llamada por la Cepal y para toda América Latina la década perdida
como consecuencia del saldo negativo de los flujos internacionales
de capitales, la baja del crecimiento económico, el inusitado
aumento de la deuda externa, y la fuga de capitales. En este
período se reconocen fuertes ganancias entre las principales empresas, particularmente aquellas que fueron privatizadas (…)
desde la distribución del ingreso se puede verificar que el más rico
de la población se apropiaba del 51.2% del ingreso mientras que el 10% más empobrecido solo con el 1,6%”.
A modo de síntesis, podemos concluir que la política doméstica de este
periodo se encontraba totalmente sujeta a los requerimientos económicos del
sistema internacional, jerarquizado por EEUU. La estabilidad del sistema
económico doméstico se volvió sinónimo de contar con afluentes financieros
externos, producto de las propias medidas adoptadas, como espiral de
profundización. Finalmente, las consecuencias negativas del sistema se
terminaron de vislumbrar en los indicadores sociales, generando dificultades
que el gobierno sucesor tuvo que afrontar.
3.1.1. Política Exterior
Con la finalización de la Guerra Fría y desaparecida la URSS, se configuró
un nuevo orden mundial que posicionó el dominio de EEUU, estableciendo un
liderazgo estratégico-militar, económico político e ideológico. Este liderazgo
impuso, de forma hegemónica, el libre mercado institucionalizado a través del
Consenso de Washington y sus derivaciones17. Por consiguiente, este cambio
de contexto internacional provocó una réplica en los lineamientos de la Política
17 Tales como el programa de ajuste estructural y las políticas de buen gobierno impuestas por
35
Exterior Argentina, asumiendo que el nuevo eje rector para nuestras relaciones
internacionales era el realismo. Según Cavallo (1987:275):
“Nuestro país ha ido perdiendo posiciones no sólo económicas,
sino de presencia política en el mundo. Fundamentalmente, por
razones de su fracaso económico, de su inestabilidad, su
estancamiento, y en mi opinión, nuestra Política Exterior no fue realista” (…) no hemos enderezado adecuadamente nuestra
Política Exterior a facilitar la solución de los problemas económicos
y sociales que aquejan a los argentinos. Yo creo que la nueva
Política Exterior va a contrastar con esta tendencia del pasado, se
nos va a ver menos presentes en la discusión a nivel mundial de
temas de nuestra propia problemática y se nos va a ver más
preocupados por conseguir que la relación con el resto del mundo
facilite la integración económica de la Argentina a la economía
mundial, la obtención de capitales y la simplificación de los problemas gravísimos que aquejan a nuestra gente”.
Ccomplementando este argumento, Bernal Meza (2000) señala que, en
términos generales, una nueva concepción del sistema internacional,
acompañada por la Globalización, provocó en nuestro país la adopción de la
interpretación de que los problemas argentinos eran de naturaleza puramente
económica.
El principal referente de la teoría del realismo periférico fue Carlos Escudé
(2009)18 que tomando bases de la Teoría Realista, explicó la existencia
recurrente de un “autoboicot” de Argentina en materia de Política Exterior. Según
el autor este desempeño fue producto de decisiones perjudiciales que no
buscaron el beneficio colectivo, sino que, por el contrario, fueron elecciones
realizadas en pos de fines idealistas o simplemente respondieron a prácticas
demagógicas en busca del apoyo de la población:
36
“Durante la mayor parte del siglo XX la Argentina mantuvo la
neutralidad durante los grandes conflictos mundiales, sosteniendo
frecuentes confrontaciones políticas con los Estados Unidos que
iban más allá de lo retórico. La culminación de esta actitud
confrontativa, que abarcó a otras potencias occidentales, llegó con la guerra de Malvinas” (Escudé, 2009:1)
Por otro lado, Escude (1992), realizó una serie de críticas a las interpretaciones sobre la “autonomía” precedentes (desarrolladas por Puig y
Jaguaribe), cuestionando que la autonomía no se define en términos de libertad
y de decisión o acción, sino que la construcción de la autonomía radica en un
proceso de autorrestricción de la libertad de acción, herramienta incluso
autodestructiva. Según Rapoport (2000), la autonomía es un esquema que
plantea las estrategias a seguir de aquellos países periféricos que no gravitan en
los intereses vitales de las grandes potencias. De acuerdo con el autor, los
principios básicos de la autonomía son: adaptar objetivos a los de las potencias
dominantes; hacer un riguroso análisis material sobre costo-beneficio al
momento de planificar la Política Exterior; redefinir la autonomía relativa de un
Estado, señalando que no es una capacidad de acción, sino que debe estar
limitada a los costos, los cuales serán mayores en la medida en que se
contradigan a los de la potencia hegemónica.
Por su parte, Bernal-Meza (2002:75) explica que esta nueva alternativa
implicó tres posiciones básicas:
1- Una alianza con las potencias vencedoras de la Guerra Fría y un
alineamiento con el hegemón.
2- Aceptación de las nuevas reglas de juego de la economía y la política
mundiales en construcción del nuevo orden, que sería el determinado
por las grandes potencias capitalistas.
3- Profundización de los vínculos transnacionales de la Argentina, ante la evidencia de encontrarnos frente a un mundo “global”, lo que
implicaba adhesión a las estrategias mundiales del capitalismo
