Apuntes de Economía
Dirección General
de Estudios
EXCLUSION DEL ECUADOR DE LAS
PREFERENCIAS ARANCELARIAS
ANDINAS EXTENDIDAS (ATPDEA)
Apuntes de Economía No 23 Elaborado por:
Marco Baquero y Gabriela Fernández1 Octubre, 2002
Resumen
En septiembre de 2002, el Ecuador fue el único país excluido de la extensión de la Ley de Preferencias Arancelarias (ATPDEA). El argumento aducido por los Estados Unidos es la negativa del Servicio de Rentas Internas para devolver el impuesto al valor agregado a las empresas petroleras estadounidenses radicadas en el país. Este hecho generó distintas reacciones entre las autoridades gubernamentales y varios sectores empresariales, para quienes la exclusión del Ecuador de este acuerdo unilateral podría tener consecuencias nefastas en la competitividad, las exportaciones y en general en el desempeño del sector externo ecuatoriano.
El problema de la exclusión se reduce a 124 productos. De estas partidas, el Petróleo, derivados de petróleo y Atún, representan el 98% de las exportaciones sin preferencias arancelarias a Estados Unidos. Las partidas restantes, básicamente textiles, (116 ítem) representan apenas el 2% de las exportaciones a ese país.
¿Si Ecuador ingresa al ATPDEA en cuánto aumentarían las exportaciones no beneficiadas actualmente?. Para el caso del petróleo y derivados, parecería que el aumento no sería tan significativo, en razón de la inelasticidad-precio de la demanda de este bien. Para el resto de productos (Atún y Textiles), cabría esperar algún aumento, en razón de ser productos más sensibles a variaciones en el precio. No obstante, dada su baja participación en el total de exportaciones a Estados Unidos, el incremento absoluto sería, en el mejor de los casos, moderado.
1
Economistas de la Dirección General de Estudios. Se agradece el apoyo estadístico de Elba Vásconez, funcionaria de la Dirección General de Estudios, así como los comentarios de Mauricio Valencia, Alberto Segovia, Marco Naranjo, David Yuravlivker y demás asistentes al taller efectuado.
Indice
1. Introducción 3
2. El ATPA y su extensión hacia el ATPDEA 3
3. Importancia del ATPA 5
4. Resumen y conclusiones 9
EXCLUSION DEL ECUADOR DE LAS PREFERENCIAS ARANCELARIAS ANDINAS EXTENDIDAS (ATPDEA)
1. Introducción
La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (Andean Trade Preferences Act, ATPA) es “un programa de comercio unilateral [del Gobierno estadounidense]... diseñado para promover el desarrollo económico a través de la iniciativa del sector privado en los cuatro países andinos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú”2. El ATPA exonera del pago de aranceles a una larga lista de productos provenientes de las economías andinas por un plazo de diez años: desde el 4 de diciembre de 1991 hasta el 4 de diciembre del 2001. El acuerdo fue renovado recientemente, hasta febrero del 2006, mediante la promulgación del ATPDEA o Andean Trade Preferences Extended Act. Con la nueva Ley (ATPDEA) se renuevan y amplían los beneficios otorgados, incluyendo partidas arancelarias específicas de varios capítulos; aunque todavía persisten las restricciones cuantitativas del ATPA, especialmente para textiles y azúcar.
En septiembre de 2002, el Ecuador fue el único país excluido de la extensión de la Ley de Preferencias Arancelarias (ATPDEA) en razón de que el Servicio de Rentas Internas se negó a acceder al pedido de las empresas petroleras estadounidenses radicadas en el país, que solicitaban la devolución del impuesto al valor agregado. Este hecho generó distintas reacciones entre las autoridades gubernamentales y varios sectores empresariales, para quienes la exclusión del Ecuador de este acuerdo unilateral podría tener consecuencias nefastas en la competitividad, las exportaciones y en general en el desempeño del sector externo ecuatoriano.
La importancia de esta Ley para el país radica en que Estados Unidos es el principal mercado para las exportaciones ecuatorianas, representando, en el año 2001, el 37% de las exportaciones totales, destacándose el petróleo y los productos primarios. Por ello, una ampliación de partidas arancelarias beneficiadas con cero arancel, podrían generar incentivos al crecimiento de nuestras exportaciones.
El objetivo de este documento es analizar la reciente exclusión del Ecuador dentro del ATPDEA, a fin de establecer la real dimensión del problema y evaluar las implicaciones que tendría para nuestras exportaciones. La primera parte del informe presenta la evolución del ATPA y su extensión mediante la suscripción del ATPDEA. La segunda sección analiza algunas estadísticas que permiten establecer la importancia del ATPA para la región andina y particularmente para Ecuador. En la última sección se presentan las conclusiones.
2. El ATPA y su extensión hacia el ATPDEA
El 27 de julio de 2002, el Senado de EE.UU. aprobó la ampliación de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas. A partir de esa fecha, el ATPA fue renombrado
2 La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas: Una Guía para Exportadores, US Department of Comerce, USAID, Agosto, 1992.
como ATPDEA, Ley de Extensión de las Preferencias Arancelarias Andinas o Andean
Trade Preferences Extension Act. El ATPDEA, se aplicará retroactivamente a partir del
4 de diciembre de 2001 hasta el 31 de diciembre de 20063. Para acceder a los beneficios de la ampliación de las preferencias se han incluido nuevas condiciones para los países beneficiarios4 y para los nuevos productos calificados5.
El ATPA favorece a alrededor de 6900 ítem, sin embargo esto no significa que todas las partidas sean exportadas por los países andinos. La lista considera más bien los bienes que potencialmente pueden ingresar a los EE.UU. libres de arancel. Por otra parte, hay productos que por considerarse “sensibles” son excluidos total o parcialmente de estas preferencias, ya sea explícitamente o a través de la imposición de cuotas y restricciones de origen.
Dentro de los nuevos productos beneficiados están: petróleo y derivados (exclusivamente las partidas 2709 y 2710) y ciertas partidas de los capítulos de calzado, relojes y sus componentes, carteras, maletas, artículos planos, guantes de trabajo y confecciones de cuero, que no estén contempladas dentro del Sistema Generalizado de Preferencias6. En cambio, han quedado definitivamente excluidas partidas específicas de textiles y confecciones, azúcares, mieles y productos que contienen azúcar, ron y tafia, y el atún preparado o preservado y empacado al vacío en latas u otros contenedores, excepto el cosechado por naves de bandera estadounidense o de un país beneficiario, empacado al vacío en contenedores de aluminio u otros de tipo flexible, cuyo peso individual no supere los 6.8 kilogramos. De igual manera, el azúcar está sujeta a cuotas arancelarias, por lo que se puede exportar una determinada cantidad libre de aranceles, pero cualquier importación mayor a la designada será sujeta a un arancel de “tasa alta”7.
Respecto a los textiles y confecciones, el ATPDEA permite la importación, sin tarifas arancelarias ni restricciones cuantitativas o niveles de consulta, a las confecciones y
3 Sin embargo, para el caso de las confecciones, la ampliación de las preferencias entrará en vigor el 1 de octubre del presente año, una vez que los países beneficiarios hayan cumplido los requisitos de elegibilidad establecidos, y regirá hasta el 31 de diciembre del 2006.
4 1) Compromiso demostrado con sus obligaciones ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el ALCA u otros acuerdos de libre comercio; 2) Protección a los derechos de propiedad intelectual; 3) Protección a los derechos laborales internacionalmente reconocidos; 4) Cumplimiento de los criterios de certificación antidrogas establecidos por la sección 490 del Foreign Assistence Act de 1961; 5) Garantizar la transparencia, la no discriminación y la libre competencia en las compras del sector público descritos en el Acuerdo Sobre Contratación Pública de la OMC; 6) Ser parte de la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción; 7) Combatir el terrorismo.
5 Ser importados directamente desde el país beneficiario hacia los EE.UU.; ser producidos en un país beneficiario (ya sea manufacturados o transformados sustancialmente en un artículo nuevo y distinto); y, por lo menos el 35% del valor gravable del artículo debe consistir en materiales producidos en uno o más de los países beneficiarios o de los países de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) (p. 1-2, 18).
6 El SPG es una iniciativa de la Unión Europea y busca beneficiar con preferencias arancelarias a determinados productos provenientes de las naciones en vías de desarrollo. Fue institucionalizado hace más de 30 años, para que dichos países pudieran exportar más productos a la Unión Europea.
7 La lista completa de productos excluidos clasifica en tres listas a los productos de acuerdo al código del Arancel Armonizado de los EE.UU. Así, una primera lista reúne los productos excluidos: Atún en lata, azúcar, petróleo y derivados, cubierto de piso, textiles y prendas de vestir, calzado, fibra de vidrio, ropa de cama. La segunda lista incluye ciertos productos y subcategorías de productos potencialmente elegibles para el acceso. La tercera lista incluye los productos que pueden estar sujetos a una reducción progresiva del arancel del 20% anual durante 5 años; sin embargo, dicha reducción no puede ser mayor a 2.5 puntos para cada producto. Pertenecen a esta lista ciertas partidas del capítulo de productos de cuero, productos de mimbre y guantes.
artículos textiles andinos que cumplan algunas condiciones previas8, 9. Cabe señalar no obstante que, a partir del 1 de septiembre de 2002 y para todos los casos, sólo se benefician las confecciones realizadas a partir de telas, tejidas o formadas, cuyo proceso de teñido, estampado o terminado se haya realizado en los Estados Unidos.
3. Importancia del ATPA10
La región andina
Independientemente del ATPA, los Estados Unidos ha sido el principal destino de las exportaciones de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), con un valor de alrededor de 30 mil millones de dólares, en el 2000. De este total, tan sólo un 24% corresponden a exportaciones ATPA (Gráfico 1).
Gráfico No. 1
Principales destinos de las exportaciones de los países beneficiarios del ATPA
EE. UU. 40.1% Mercosur 3.9% Unión Europea 15.4% CAN 13.7% Japón 2.6% Chile 2.7% Panamá 2.0% Otros 19.6% ATPA 24% No ATPA 76% FUENTE: CAN (2001).
No obstante, cabe destacar la tendencia creciente de las exportaciones bajo el ATPA, observada durante los últimos años, en especial para Perú. En efecto, las tasas de
8 Que sean producidos o ensamblados con insumos procedentes de los Estados Unidos o de los países beneficiarios, o en el caso en que la producción interna de insumos de Estados Unidos sea insuficiente para suplir su demanda. También serán elegibles las telas o hilados que el Presidente de los Estados Unidos determine, a solicitud de una parte interesada, o cuando la demanda interna de ese país no pueda ser cubierta por la industria local. De igual manera, las confecciones hechas o tejidas a mano y las artesanales folclóricas certificadas como tales por la autoridad nacional competente del país beneficiario de origen, también son beneficiadas por esta preferencia arancelaria.
9
Información detallada sobre el tema se puede encontrar en el documento “Renovación...” de la CAN.
10 Información recavada del documento elaborado por la Secretaría General de la CAN: “Resumen Estadístico para las gestiones del ATPA”, Septiembre de 2001, disponible en el sitio web de dicha organización.
crecimiento de las exportaciones ATPA, entre 1995 y 2000, han sido elevadas. Así por ejemplo, las exportaciones ecuatorianas favorecidas por el ATPA crecieron 67% en los últimos siete años (a una tasa anual promedio de 11%). A pesar de ello, nótese que más bien la brecha absoluta respecto de Perú y Colombia aumenta a lo largo del tiempo (Cuadro 1).
Cuadro No. 1
Exportaciones ATPA (US$ millones y tasa de crecimiento)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 95-2000 Anual Bolivia 84.1 105.8 68.9 69.6 61.5 61.5 -27% -6% Colombia 499.2 560.5 605.5 709.9 797.3 826.5 66% 11% Ecuador 147.8 218.4 217.4 233 260.3 247.6 67% 11% Perú 207.6 385.3 461 632.7 631.2 846 308% 32% Total 938.7 1270 1352.8 1645.2 1750.3 1981.6 111% 16% FUENTE: CAN (2001).
Las exportaciones ATPA muestran el predominio de los productos no agropecuarios, los que representan el 70% del total ATPA exportado (Cuadro 2). El ATPA ha contribuido a fomentar el grado de diversificación de las exportaciones andinas hacia EE.UU. En 1990, la región exportaba, dentro del esquema ATPA, 1939 subpartidas de las 6900 beneficiadas por el ATPA, mientras que en el 2000 ascendieron a 3066 subpartidas exportadas.
Cuadro No. 2
Exportaciones Andinas bajo el ATPA –2000 (US$ millones y porcentajes)
Total 1,981.6 100%
Productos Agropecuarios 593.1 30%
Productos No Agropecuarios 1,388.5 70% FUENTE: USITC.
Mediante cálculos basados en la matriz insumo-producto, la Secretaría General de la CAN11 estima que el incremento del comercio exterior como resultado del ATPA, ha provocado una mejora en términos de la producción y el empleo. Así, entre 1992 y 2000, las exportaciones ATPA de los países andinos se incrementaron en $1700 millones, equivalente al 14.3%. Este aumento ha generado una mejora en la producción equivalente al 6.9% del producto total de la subregión y ha generado un 7.7% más empleos remunerados. Cabe destacar, no obstante, que los productos No ATPA registran incrementos en la exportación y producción de 33.8% y 12%, respectivamente.
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El caso de Ecuador
El Ecuador quedó fuera del ATPDEA, que entró en vigencia desde el 1 de octubre de
2002. El principal argumento presentado por el gobierno ecuatoriano es la negativa del SRI para devolver el IVA a las petroleras estadounidenses que operan en el Ecuador, mientras no existiera un fallo judicial que así lo dispusiera12. Sin embargo, el representante de Comercio Exterior de Estados Unidos, Robert Zoellick, ha manifestado que Ecuador aún no ha completado los requisitos para recibir los beneficios arancelarios de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas, pero que se está trabajando en ello a fin de que el país pueda recibir estos beneficios.
Es necesario aclarar sin embargo que el Ecuador no ha sido excluido completamente del
sistema; la negativa por parte de los Estados Unidos afecta únicamente a la petición de
ampliación del acuerdo para los nuevos productos. Estos nuevos productos representan alrededor de 700 partidas arancelarias frente a las aproximadamente 6900 partidas que sí son favorecidas por el ATPDEA. Vale decir que estas 700 partidas nunca estuvieron favorecidas por las preferencias arancelarias en el marco ATPA. En cambio, las partidas que han sido favorecidas desde hace diez años, continúan teniendo un arancel cero para el ingreso en EE.UU.
Estados Unidos es nuestro principal socio comercial: en el 2001, el 37% de las exportaciones fueron hacia ese país, de las cuales el 48% corresponden a exportaciones
dentro del acuerdo ATPA (Gráfico 2).
Gráfico No. 2
Ecuador: Principales destinos de las exportaciones
36.75%
23.14% 17.62%
17.35% 10.35%
Estados Unidos ALADI CAN Unión Europea Asia
SIN ATPA (1) 52% CON ATPA
48%
FUENTE: Banco Central del Ecuador.
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No obstante, existen otras razones que explicarían la negativa. Por ejemplo, Esteban Argudo, Director del IEPI, sostiene que esta decisión tiene que ver con el tema de la propiedad intelectual. En efecto, el artículo 78 de la Ley de Educación Superior del Ecuador establece que los distribuidores de software están obligados a conceder licencias gratuitas de los programas a los institutos de investigación superior. Este es un argumento utilizado por EE.UU. Para la no concesión del tratamiento preferente arancelario (Revista Líderes, 14 de octubre de 2002, p. 3).
Desde el punto de vista de número de partidas arancelarias, se encuentra que en el año 2001, el Ecuador exportó tan solo 841 partidas (con y sin preferencia), de un total de
alrededor de 6900 partidas que tienen los beneficios ATPA. De estas 841 partidas, 716
tienen preferencia ATPA. Sin embargo, en términos de valor exportado, los ítem ATPA representaron un poco menos de la mitad del valor de las exportaciones a EE.UU.
Cuadro No. 3
Composición de las exportaciones a Estados Unidos
2001 1995
No. de partidas No. de partidas
TOTAL GENERAL 841 690
SIN ATPA (1) 124 143
CON ATPA 716 547
FUENTE: Banco Central del Ecuador.
Hay que tener en cuenta que los principales productos de exportación hacia EE.UU. como son petróleo y atunes, nunca han sido favorecidos por esta preferencia arancelaria. En cambio, uno de los sectores más beneficiado por las preferencias andinas ha sido el cultivo de flores: el efecto total sobre la producción de este sector (1992-2000) fue de 127 millones de dólares, seguido de la elaboración y conservación de pescado con $51 millones. En términos de empleo, en el primer sector se crearon 15.572 puestos, mientras que en el segundo apenas 2.520 empleos remunerados. (CAN, 2001).
Las partidas que podrían beneficiarse del ATPDEA ascienden a 124 ítem. El Cuadro 4 muestra que la exportación de petróleo y derivados constituye el 91% del total de las exportaciones que ingresan a Estados Unidos sin preferencias arancelarias; le sigue de lejos el atún con 7.1%. El resto de ítem son muy poco significativos desde el punto de vista de participación en el valor exportado. Sin embargo, si se analiza más detenidamente las partidas restantes, se encuentra que 104 ítem pertenecen al sector de textiles y confecciones. Esto explicaría la reacción de ciertos grupos empresariales, como el textil, frente a la negativa de los Estados Unidos, pues a pesar de que el valor exportado es bajo, está afectando a un gran cantidad de productos que podrían ingresar libres de arancel al mercado norteamericano.
Cuadro No. 4
Partidas en negociación, sin preferencia arancelaria al 2001, en miles de USD FOB
Capítulos Participación No. partidas
Sardinas y atunes 7.1% 4 Chancaca y panela 0.5% 2 Textiles y confecciones 1.3% 104 Petróleo 91.0% 4 Calzado 0.01% 5 Sombreros 0.04% 3 Otros 0.01% 2 TOTAL 100% 124
FUENTE: Banco Central del Ecuador.
Los textiles y el atún son los productos más importantes que no están incluidos en el
acuerdo ampliatorio. El sector textil esperaba que se incluyera el rubro de ropa
confeccionada, pues el 20% se exporta a EE.UU., aun sin preferencias. En cuanto al atún enlatado en agua, éste paga un arancel de 6%, el enlatado en aceite actualmente paga 35%. No obstante, como se anotó, la posición norteamericana sólo pretende incluir al atún empacado en funda por firmas norteamericanas, entre ellas la Star Kist13. A pesar de ello, el Ecuador todavía está negociando su inclusión.
Por último, según cálculos de la CAN, la inclusión de las 700 nuevas partidas arancelarias a través de la renovación ATPDEA, se traduciría en un aumento potencial de $736 millones en las exportaciones entre el 2001 y el 2004; siendo los más significativos los sectores de Extracción de Petróleo Crudo y Productos de Refinación de petróleo14.
4. Resumen y Conclusiones
El Ecuador no ha sido completamente excluido del sistema de preferencias arancelarias. La exclusión rige únicamente para los nuevos productos que se incorporan al ATPDEA. En cambio, el beneficio arancelario se mantiene para los productos que ya gozan de las preferencias ATPA desde hace 10 años, y que ascienden a 716 partidas.
El principal resultado encontrado en este documento sugiere que la exclusión de Ecuador del ATPDEA, no tendría impactos positivos significativos en las exportaciones.
13 Al analizar las razones por las que el poder legislativo de Estados Unidos no incluyó el atún enlatado en el régimen de las Preferencias Arancelarias Andinas, el presidente de la Cámara Nacional de Pesquería, César Rohón, dijo que la industria atunera tuvo varios aspectos que jugaron en su contra, como los intereses y presiones de otros países y la campaña de desprestigio que realizaron la WWF y la Coalición de Galápagos. Rohón indicó que ahora Ecuador debe dar la base de Manta a cambio de que el atún ingrese a los Estados Unidos (El Universo, 3 ago. 2002, p. A.5).
14 Véase los detalles en el Resumen Estadístico para las gestiones del ATPA, disponible en el sitio web de la Comunidad Andina.
El problema de la exclusión se reduce a 124 productos. De estas partidas, el Petróleo, derivados de petróleo y Atún, representan el 98% de las exportaciones sin preferencias arancelarias a Estados Unidos. Las partidas restantes (116 ítem) representan apenas el 2% de las exportaciones a ese país.
¿Si Ecuador ingresa al ATPDEA en cuánto aumentarían las exportaciones no beneficiadas actualmente?. Para el caso del petróleo y derivados, parecería que el aumento no sería tan significativo, en razón de la inelasticidad-precio de la demanda de este bien. Para el resto de productos (Atún y Textiles), cabría esperar algún aumento, en razón de ser productos más sensibles a variaciones en el precio. No obstante, dada su baja participación en el total de exportaciones a Estados Unidos, el incremento absoluto sería, en el mejor de los casos, moderado.
La Unión Europea también aplica un sistema de preferencias arancelarias (SGP), a través del cual el Ecuador exporta productos con preferencia. La apertura comercial mostrada por los países de la Unión Europea, “abre la posibilidad para que el Ecuador reconsidere su estrategia comercial y aproveche también las ventajas derivadas de reorientar el comercio exterior también hacia el bloque europeo”15. En este sentido, el documento diagnóstico sobre la situación del sector externo ecuatoriano, elaborado por la Dirección General de Estudios (Op. Cit.), se había planteado la importancia de diversificar los mercados a fin de reducir el efecto negativo del comportamiento procíclico de las exportaciones primarias ecuatorianas durante períodos recesivos de la economía norteamericana. Además, la diversificación de mercados permitiría reducir las presiones que los Estados Unidos, a través del mal uso de mecanismos unilaterales y discrecionales como el ATPA y el ATPDEA, está en capacidad de aplicar por fuera del consideraciones económicas.
Este trabajo ha dejado planteados varios temas para desarrollarse en investigaciones futuras. Así por ejemplo, se deberá analizar qué factores explicarían la brecha creciente entre las exportaciones ATPA de Ecuador respecto a las de Perú y Colombia. Además, un estudio más profundo y detallado que identifique los nuevos productos con posibilidades reales de exportación, dentro del ATPDEA en el mediano plazo, proporcionaría elementos para una evaluación más precisa de sus reales ventajas para el país.
15
Estrategia de Inserción en los Mercados Mundiales y Regionales: Diagnóstico y Propuesta de Política Económica, Dirección General de Estudios, Grupo de Inserción de la Economía a los Mercados Mundiales, Abril 2002.
5. Bibliografía
Banco Central del Ecuador (2002) Estrategia de Inserción en los Mercados Mundiales y
Regionales: Diagnóstico y Propuesta de Política Económica, Dirección General
de Estudios, Grupo de Inserción de la Economía a los Mercados Mundiales, Abril. CAN (2002), “Renovación y ampliación del ATPA”, Secretaría General, disponible la
página: www.comunidadandina.org
CAN (2001) “Resumen Estadístico para las gestiones del ATPA”, Secretaría General, Septiembre, disponible en el sitio web: www.comunidadandina.org
US Department of Comerce (1992) La Ley de Preferencias Arancelarias Andinas: Una
