II. A UTONOMÍA 2.1 Autonomía
1.2 Cambios legislativos y sociales
integración de los Ayuntamientos, la población indígena de esos municipios esté proporcionalmente representada (artículos 14 bis y 69 respectivamente), cuestión que más adelante puntualizaremos.
cambios que a nivel internacional se dieron, ya que este es objeto de estudio de otro apartado.
El punto de arranque se localiza en la promulgación de la Constitución de 1917, los trabajos del Constituyente de Querétaro no abordaron de manera específica la cuestión indígena. Conforme a sus tiempos, la preocupación de reivindicación de derechos giraba en torno a la tierra y su propiedad, así se agrupó la problemática étnica en los derechos sociales de los hombres y mujeres vinculados con el campo y el artículo 27 constitucional, como norma de cobertura.
La realidad indígena empeoraba cada vez más, desde su marginalidad jurídica, social y política. Sus condiciones de vida descendían imparablemente en una espiral de pobreza, mucho tiempo transcurrió así.
Fueron los años cuarenta, el punto de inflexión de la cuestión indígena.
Personajes como Manuel Gamio y Vicente Lombardo Toledo abonaron el discurso indigenista en el sentido de encaminarlo a una cuestión nacional más allá de la postura reduccionista del problema agrario, así la cuestión nacional aspira a destruir la desigualdad económica, social, política jurídica y cultural de las masas indias.183 Así del problema agrario pasó a la inserción de la problemática indigenista, sus condiciones socioeconómicas y su cultura, este viraje apuntaba al mejoramiento de sus condiciones sociales.
La acción institucional estuvo abonada en todo momento por el impulso intelectual, el 4 de diciembre de 1948 se publica la Ley de Creación del Instituto Nacional indigenista –para luego dar lugar el 21 de mayo de 2003 a la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas–, así también el Instituto Nacional de Antropología, en este sentido pero posteriormente, con el desarrollo de la investigación social y el reconocimiento de la educación bilingüe en 1963, propició la creación del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).
183 Aguirre Beltrán, Gonzalo, “Introducción” en Lombardo Toledano, Vicente, El problema del indio. Escritos acerca de la situación de los indígenas, México, SEP, 1973, p. 18.
Desde distintos flancos y a nivel secundario, la legislación dio cobertura y reconocimiento de las necesidades y derechos de los pueblos indígenas, así se insistió en la materia agraria, pero se abrieron nuevos capítulos como el educativo, de desarrollo social, ecológico y cultural, por mencionar algunos. Estos intentos desde la ley de empatar sus condiciones sin tener una política social definida, resultaron lo que plantea Díaz Polanco: “Decretar la igualdad entre desiguales sin establecer las condiciones particulares que efectivamente compensen las desventajas de hecho, sólo tiene como consecuencia profundizar aún más la desigualdad”.184
Cabe mencionar en este punto, que en el plano internacional se había ratificado y entrado en vigor el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) –1959 y 1960 respectivamente–, que someramente podemos decir, se trataba de un instrumento reduccionista de la condición indígena.
La reforma de 1992, estuvo impregnada de los avances en el marco internacional de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, en el particular aspecto de la apertura de espacios para reconocer la multiculturalidad.
De esta manera, la reforma de 1992 al artículo 4o. constitucional, significó un pequeño avance para el mejoramiento del tratamiento jurídico de los indígenas, sin embargo, las condiciones reales eran alarmantes.
Esta serie de acontecimientos, están bien reseñados por Rabasa Gamboa, de la siguiente manera:
Sexenio tras sexenio de marginación, en el despertar de los pueblos indígenas la proclama ya no sólo era campesinista sino política. Muchas organizaciones indígenas emergieron en este contexto, se fue configurando poco a poco un movimiento tendente a superar el enfoque proteccionista o tutelar y el integracionista que había permeado la política indigenista durante los años treinta y cuarenta, y que desembocaría, en la demanda de la autonomía y la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas.
184 Díaz Polanco, Héctor, Autonomía regional… op. cit.
La realidad indígena en el país era totalmente adverso, por un lado ponía de relieve el fracaso de las políticas sociales y de las instituciones para atenderlas y por otro el desmantelamiento del Estado de bienestar social, resultado de la política de privatización, representaba una amenaza a su ya de por sí precaria condición social.185
Al respecto puede añadirse que se rompió con los esquemas antiguos de vasallaje de las haciendas, pero se generó otra forma de cautividad, el clientelismo y el corporativismo. Muchas de las organizaciones que surgieron con motivo de este movimiento, terminaron cediendo a los intereses cupulares. El clientelismo es un fenómeno característico de las sociedades cuyas democracias y aparatos estatales aún no se desarrollan plenamente. La desigualdad y exclusión que privan en estados subdesarrollados son condiciones favorables para existencia del clientelismo. El clientelismo político está íntimamente ligado al desarrollo de la democracia liberal (representativa) y de los partidos políticos. Los partidos políticos y su exclusividad en el acceso al poder desarrollaron redes clientelares.186
Puesto el panorama anterior, los pueblos y comunidades indígenas en México, llegaron a un punto de quiebre, y fue puesto de relieve en el escenario nacional con el levantamiento zapatista en Chiapas, en el año 1994. De ahí el largo peregrinar que en líneas anteriores se reseñó para llegar a la reforma indígena de 2001.
Teniendo como antecedente el movimiento armado de Chiapas, y en el contexto internacional la vigencia de diez años del Convenio 169 de la OIT, la reforma constitucional federal del 14 de Agosto de 2001, pregonaba ser por mucho el acicate que mejoraría de fondo la cuestión indígena.
Este movimiento reformista, modificó los artículos 1º, 2º, 4º, 18 y 115 constitucionales. Rediseñó la relación entre el Estado, los pueblos indígenas y la
185 Cfr. Rabasa Gamboa, Emilio, Derecho constitucional indígena, México, UNAM, Porrúa, 2002, pp. 35 y ss.
186 González Hernández, José Roberto y González Hernández, Guadalupe Margarita, “Entre autonomía y clientelismo: clubes de migrantes zacatecanos”, Desacatos, México, núm. 36, mayo- agosto 2011, pp. 88 y ss.
sociedad desde el plano federal pero exigió un necesario acompañamiento de los ordenamientos locales y sobre de las políticas institucionales que le dan contenido. Por ello, a resumidas cuentas puede decirse que significa un notable avance, pero no es por ningún motivo una reforma suficiente.
1.3 El Ejercicio real de la autonomía y los retos para su consolidación en