5. Comparación de la experiencia en la determinación de Sanciones
5.4. Comentarios Comparativos
siempre la autonomía estatal. Asimismo, la EPA tiene dentro de su estructura organizacional áreas específicas que se encargan de monitorear a las empresas, hacer cumplir las normas ambientales y calcular las multas administrativas (por ejemplo la Office of Enforcement and Compliance Assurance). Estas dependencias desarrollan, en base al marco normativo vigente, procedimientos complementarios para el cálculo de las multas (como por ejemplo el modelo BEN anteriormente citado).
Por otra parte, puede notarse que la legislación norteamericana establece que el procedimiento de cálculo de las multas ambientales se sustenta en consideraciones basadas en la negligencia puesto que sólo se debe aplicar sanción cuando los órganos administrativos observan que la empresa contaminadora no ha tomado el nivel adecuado de cuidado para evitar la contaminación, es decir, se determina la responsabilidad administrativa luego de una evaluación de la gravedad de las infracciones aplicando la Regla de la Razón.
En el Perú, la legislación en materia de protección ambiental presenta una serie limitaciones que impiden que se pueda llevar a cabo una plena ejecución de la legislación ambiental. Por ejemplo, no existen dispositivos legales que establezcan claramente los lineamientos y mecanismos para la determinación de las multas ambientales, no se cuenta con instrumentos legales como los límites máximos permisibles para suelos y estándares de calidad ambiental para la mayoría de servicios y bienes ambientales, existe
una diversidad de instituciones encargadas de la fiscalización ambiental cuyas funciones se entrecruzan, entre otros factores48.
En este contexto, el OSINERG es el ente administrativo responsable de hacer cumplir la legislación ambiental e imponer las sanciones administrativas respectivas a las empresas infractoras en la industria de hidrocarburos peruana. Sin embargo, estas facultades no quedaron claramente establecidas hasta la promulgación de la Ley Complementaria de Fortalecimiento Institucional del OSINERG (Ley No 27699) y la Escala de Multas y Sanciones del año 2003 (Resolución No 028-2003-OS/CD). A pesar de esta situación, el OSINERG no cuenta con el soporte legal suficiente para realizar una labor de supervisión adecuada debido a las limitaciones normativas de la legislación ambiental peruana existentes a la fecha.
No obstante, el OSINERG ha realizado una serie de esfuerzos para mejorar su capacidad fiscalizadora en materia ambiental en el sector hidrocarburos.
Por ejemplo, el OSINERG ha emitido la Resolución No 054-2004-OS/CD
48. Recientemente, el Congreso de la República del Perú ha aprobado normas legales que buscan salvar estas limitaciones para mejorar las capacidades del Estado en materia de protección ambiental. Por ejemplo, la Ley No 28611 “Ley General del Ambiente” (que ha reemplazado al antiguo Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de 1990) constituye la norma por la cual el Estado asume el rol de protector y gestor del medio ambiente en el Perú. Esta norma establece nuevos principios y responsabilidades institucionales que permiten ordenar el tratamiento de la legislación ambiental vigente sobre dos ejes principales:
equidad y gobierno ambiental. Además, establece un sistema nacional de gestión ambiental de carácter intersectorial coordinado por el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM), el cual tienen como propósito mejorar la interacción entre las distintas instituciones fiscalizadoras de las legislación ambiental en el Perú. Entre otras novedades, introduce la utilización de instrumentos económicos para la gestión del medio ambiente (tales como impuestos, mercados de contaminación, etc.) y el régimen de responsabilidad por daño ambiental para los potenciales agentes contaminadores (donde se establece una sanción máxima por daño ambiental de 10,000 UIT o 34 millones de nuevos soles). A la fecha, se están elaborando las normas complementarias que van a reglamentar estar ley (entre ellas destaca el reglamento de sanciones ambientales).
“Modifican Tipificación de Infracciones y Escala de Multas y Sanciones del OSINERG” que establece sanciones ambientales máximas de 10,000 UIT por infracciones que generen contaminación por hidrocarburos en suelos, cuerpos de agua o el aire. Por otro lado, el OSINERG ha establecido una metodología de cálculo de sanciones ambientales mediante la Resolución No 032-2005-OS/GG “Pautas para el cálculo de multas por Impactos o Daños Ambientales” para los casos de contaminación por derrames de hidrocarburos, vertimientos de efluentes contaminantes, y deforestación que se sustenta en el marco conceptual planteado en este documento.
Otra diferencia con el caso norteamericano es que el OSINERG sanciona un incumplimiento por el sólo hecho de que una empresa infrinja las disposiciones ambientales. De esta forma, la responsabilidad administrativa de la empresa se establece de manera estricta (strict liability), aplicándose la reglaper sé.
Para finalizar, debe destacarse que la comparación entre la experiencia de los Estados Unidos y del Perú en materia de fiscalización ambiental del sector hidrocarburos permite observar que la US. EPA utiliza las multas ex – post como herramientas de comando y control cuyo propósito es coaccionar a que el infractor asuma su responsabilidad frente al daño ambiental que ha ocasionado. En el caso peruano, la metodología de cálculo de multas puesta en efecto por el OSINERG se basa en un sistema de fiscalización ambiental mediante incentivos económicos cuyo propósito es disuadir el comportamiento infractor de las empresas y mitigar en cierto grado las externalidades provocadas por la contaminación ambiental que se pueden producir como consecuencia de los incumplimientos a las normas
técnicas, de seguridad y de protección ambiental que rigen en la industria de hidrocarburos peruana.
6. Aplicación de la Metodología de Cálculo de Multas del OSINERG a