El Ombudsman como mecanismo de participación (Mesa 1)
3. Eficacia y eficiencia de los Ombudsman (mesa 2)
También las instituciones del Ombudsman como organizaciones destina- das a prestar un servicio a la ciudadanía (la defensa de sus derechos frente a las actuaciones de las Administraciones Públicas, están obligadas a intro- ducir criterios de eficacia y eficiencia en su gestión frente a la Administración que fiscaliza y frente al Parlamento con que se relaciona en su dación de cuenta.
A. Las relaciones con la Administración.
Cuatro aspectos son objeto de análisis en la actuación de los Ombudsman con las Administraciones Públicas, que se concreten en las distintas y suce- sivas fases de gestión de las quejas: recabamiento de información adminis- trativa, respuesta de las Administraciones públicas, actuación/es en caso de incumplimiento total o parcial y “magistratura de persuasión”.
1.- En cuanto a la solicitud de información/documentación, es práctica mayoritaria recabarla a través de modelos normalizados con concreción de los extremos a informar, no exigiéndose la remisión del expediente en concreto, salvo supuestos muy excepcionales.
2.- La respuesta de la Administración se viene considerando adecuada a lo formulado, y solo meramente formal (sin responder al objeto material solicitado) en casos muy excepcionales.
Esta respuesta administrativa viene suministrándose en un plazo medio de 45 días (mes y medio), plazo superior a los establecidos para este extremo en las leyes reguladoras de los Ombudsman, circunstancia que motiva que en un notable porcentaje de expedientes de queja se reitere la petición ini- cial de información administrativa, reitero que se viene a formalizar pasado un mes desde el silencio o falta de colaboración administrativa y que viene a representar una carga adicional en la gestión del expediente.
3.- En cuanto al protocolo seguido para hacer requerimientos ante el incum- plimiento administrativo, la casuística es muy variada, aunque puede estandarizarse en la fase de petición de información en el siguiente actuar:
Dos reiteros (previos a la Advertencia), con diferentes plazos de formula- ción (incluso con distintos plazos según se trate del primer o segundo rei- tero), que en algunos casos se ultima con una gestión telefónica a este fin (e incluso con visita personal).
Advertencia formal (previa a la declaración de Actitud entorpecedora) que se cumplimenta mayoritariamente transcurrido un mes de la desatención del último reitero.
Declaración de Actitud entorpecedora tras el incumplimiento de la petición de informe, reitero/s y Advertencia.
No suele ser habitual trasladar al superior jerárquico de la autoridad/fun- cionario incumplidor de estos requerimientos, y en los casos que se realiza lo son con ocasión de incumplimientos de Advertencia y muy excepcional- mente en algún caso de declaración de actitud obstruccionista.
Este iter procedimental viene a demostrar un modelo mixto en el que coe- xisten actuaciones coercitivas con actuaciones persuasivas, modelo a la vez flexible que abierto y diferenciado según Ombudsman, pero también según la naturaleza y objeto de la queja.
En todo caso, la presencia de diversos intentos en orden a la respuesta administrativa (petición inicial, reiteros y advertencias) en su fase inicial e intermedia dota al modelo de un carácter persuasivo que solo se torna coercitivo en su fase final de declaración de actitud entorpecedora.
El carácter abierto y flexible se demuestra en las diversas modalidades de actuación informal frente a los incumplimientos del último reitero o de la advertencia, en el que conjugan normalmente actuaciones telefónicas por parte del Asesor/a Jefe, Adjunto o Defensor, según se trate del incumpli- miento del reitero o de la advertencia y la naturaleza de la queja, junto a otras prácticas más excepcionales como son la visita personal del Asesor/Adjunto, en orden a obtener directamente la información acce- diendo materialmente al expediente en concreto.
En cuanto a la fase de resolución, ya se trata de sugerencia, recomendación o recordatorio de deberes legales, la actuación administrativa ante el incumplimiento de una respuesta administrativa se simplifica, toda vez que mayoritariamente se interpreta como “Resolución no aceptada” o
“Administración no colaboradora”, sin otra actuación administrativa (rei- tero), salvo supuestos muy excepcionales.
Por otra parte, estas situaciones vienen mayoritariamente reguladas en las respectivas normas, estableciéndose los mecanismos de respuesta y publi- cidad por la no aceptación, expresa o tácita, de la Resolución dirigida.
Por último, la actitud no colaboradora por parte de una Administración encuentra como última respuesta por parte de la mayoría de los Ombudsman (2/3) en la inclusión de la misma en el Informe anual, en un apartado específico del mismo, e incluso con publicidad en el Boletín Oficial del Parlamento correspondiente, en la página web de la Institución, denuncia que se extiende en los informes especiales o extraordinarios para similares supuestos.
Frente a este señalamiento de las Administraciones no colaboradoras, son excepcionales los casos en que se destaca, por el contrario, la Administración especialmente colaboradora, cuestión que se valora como una “buena prác- tica” a considerar.
Son mayoritarios (2/3) los Ombudsman que no utilizan los convenios bila-
terales de colaboración como figuras distintivas en este sentido, frente a un tercio que sí lleva a cabo esta modalidad.
La colaboración ha concluido en algún caso con la celebración de reuniones periódicas e incluso con el señalamiento de una unidad específica de rela- ción con el Ombudsman.
Resulta unánime la percepción de que si bien la vía del art. 502 del Código Penal frente a las Administraciones no colaboradoras pudiera ser un meca- nismo útil en pro de la obligada colaboración, en la práctica deviene inefi- caz ante la dificultad que su práctica procesal plantea a la luz de las esca- sas ocasiones en que se ha materializado.
Por último en cuanto a la realización de inspecciones por parte de los Ombudsman, mayoritariamente se llevan a cabo, pero sin una planificación que la soporte, salvo excepciones (Síndic de Greuges de Catalunya), demos- trándose una vía crucial para obtener una información directa y presencial relevante, obteniéndose normalmente como consecuencia de la misma una actitud administrativa “colaboradora / muy colaboradora”.
4.- En cuanto a la promoción y persuasión de los Ombudsman respecto a la Administración, aparte de la vía de Convenios de colaboración bilateral anteriormente descrita, ésta se lleva a cabo por una doble vía:
A través de la promoción de la defensa y protección de los derechos de los ciudadanos a través de diversos medios: facilitando el acceso a la web de la institución para la presentación telemática de queja, reforzando la presen- cia en los medios de comunicación, en las oficinas de información admi- nistrativa, etc., actuaciones que se valora unánimemente como facilitadora de la función protectora de los derechos (incrementando el número de que- jas, personaciones en la oficina, consultas telefónicas, etc.).
Mediante la potenciación de “buenas prácticas”, que en el ámbito sanitario se evidencia con la generalización de Guías de procesos asistenciales, Guías o mapas de recursos, Carta de derechos de los pacientes, etc., aspectos todos estos destacados en múltiples resoluciones.
B. Relaciones con el Parlamento.
A diferencia de la relaciones de los Ombudsman con la Administración, que se sucede permanentemente con ocasión de las quejas y otras actuaciones que se sustancian ante la misma, las relaciones con los Parlamentos de las que como Comisionados se producen con carácter puntual con ocasión de
la presentación del Informe anual o de los informes extraordinarios que se dan en todas las instituciones, y más excepcionalmente como consecuen- cia de otras cuestiones (por ejemplo examen de idoneidad de los Adjuntos, etc.).
Esta relación que se deriva del cumplimiento de la previsión establecida en la ley reguladora de cada institución, tiene su máxima expresión en la dación de cuenta que supone el informe anual, trámite que tras su reitera- ción anual en idénticos formatos y contenidos viene produciendo una cierta atonía que no pasa más allá de los apoyos y alabanzas formales que apenas se transforman en iniciativas parlamentarias en relación a las múl- tiples cuestiones que en el mismo se plantean.
Cuestión diferente cabe deducir de la presentación de informes especiales o extraordinarios, que en la medida que inciden razones de temática y oportunidad, adquieren mayor relevancia en el trámite parlamentario y en su proyección en los medios de comunicación social.
En relación al órgano parlamentario ante el cual se presentan estos infor- mes, en el caso del informe anual éste se presenta paritariamente tanto ante el Pleno exclusivamente, como ante éste y la Comisión conjunta- mente, siendo excepcional su presentación exclusiva ante la Comisión correspondiente (caso de Síndic de Greuges de Valencia).
Frente a la obligada periodicidad con que se producen estos informes, otras cuestiones ajenas a la actuación ordinaria de fiscalización de las Administraciones tienen un carácter más excepcional por esta circunstan- cia (examen de idoneidad de los Adjuntos –casos de Andalucía y Valencia- o iniciativas gestadas por el propio Parlamento).
En el caso de los informes extraordinarios la presentación se realiza mayo- ritariamente ante la Comisión (la específica de relación con el Ombudsman o ante la Comisión propia de la materia abordada en el informe).
Respecto al debate derivado de su presentación ante el órgano parlamen- tario competente, en el caso de los informes anuales, en los casos que se plantean ante la Comisión, en todos los casos se permite una dialéctica con el titular del Ombudsman, debate que sólo se da en determinados casos cuando su presentación se realiza ante el Pleno, que en los casos que no se da se ciñe al abandono del titular del hemiciclo llegado el momento del mismo.
En los casos de informes extraordinarios en todos los casos se permite el debate en la Comisión correspondiente.