Estrategias de reforma global del sistema

minos de eficiencia, la ocupan las becas para niñas en el distrito de Busia. La eficiencia del mismo programa en Teso fue muy inferior. Las ONG han te- nido una historia de dificultades en la aplicación de nuevos programas en Teso, donde, además, el grupo étnico dominante es diferente al dominante en el distrito de Busia. Estas características explican que la eficiencia del mis- mo programa en dos distritos diferentes de Kenia fuera tan diferente. Los programas de incentivos y de utilización de cámaras para controlar la asis- tencia de los profesores a las escuelas no fueron tan eficientes en la mejora del aprendizaje de los estudiantes. Por último, los programas más caros en términos de beneficios y costes fueron los basados en el aprendizaje a partir de ordenadores y la provisión de libros de texto.

sistemas educativos, como pueden ser la financiación mediante cheques escolares o la descentralización.

3.3.3.1. Los cheques escolares

La iniciativa de Colombia llamada Programa de Ampliación de la Co- bertura de la Educación Secundaria (PACES) es uno de los experimentos de provisión de cheques escolares más grandes que se han realizado hasta el momento. El objetivo de la iniciativa fue proporcionar cheques escola- res a más de 125.000 estudiantes. Dichos cheques cubrían más del 50%

del coste de la educación secundaria en una escuela privada. Los cheques eran renovables siempre que los estudiantes mantuvieran un buen nivel académico. El programa PACES se puso en funcionamiento a finales de 1991 como parte de un proceso de descentralización para expandir la pro- visión privada de servicios públicos y expandir las tasas de participación en la educación secundaria. Un problema importante en Colombia es que, a diferencia de la educación primaria donde las tasas de participación son del 89%, la educación secundaria sólo alcanza al 75% de los jóvenes en el grupo de edad relevante (en 1993). En términos distribucionales la baja participación se concentra en las familias más pobres: el 78% de los niños de las familias en el quintil más pobre de la población participa en la es- cuela primaria pero sólo un 55% lo hacen en la escuela secundaria.

El programa PACES estaba fundamentalmente dirigido a los niños de fa- milias con rentas bajas, y los cheques sólo podían ser utilizados por niños que habían acudido a una escuela pública en primaria. Otra particularidad del programa PACES es que la asignación de la gran mayoría de los cheques se hizo de forma aleatoria a partir de una lotería. Este procedimiento permite la utilización de métodos de investigación cuasiexperimental para evaluar el efecto sobre el nivel de participación en la educación secundaria, y otros re- sultados, comparando los ganadores de la lotería con los perdedores.⁹An- grist et al. (2002) presentan el análisis de los resultados del programa. Los

9 Por motivos presupuestarios, no era posible otorgar cheques escolares a todos los ni- ños y niñas que serían susceptibles de cumplir las condiciones necesarias para recibirlos.

La extensión del programa en años posteriores fue abarcando un grupo cada vez mayor de potenciales beneficiarios.

ganadores de los cheques escolares tenían una probabilidad 10% superior a los perdedores de finalizar el octavo grado, fundamentalmente porque repetían menos cursos. Los ganadores de los cheques escolares también tenían mejores notas en los test cognitivos (0,2 desviaciones estándar supe- riores a los perdedores). El análisis coste-beneficio muestra que estas ac- tuaciones fueron muy eficaces: los beneficios por ganador de la lotería son superiores en 24 dólares a los costes adicionales para el gobierno de pro- veer cheques escolares en lugar de puestos escolares públicos.

3.3.3.2. La descentralización

La descentralización tiene como objetivo el que los perceptores de los beneficios tomen parte en las decisiones, ya sea en las localidades o en las regiones. El desarrollo impulsado por la comunidad (CDD, por sus siglas en inglés) es la versión más extendida de la descentralización y consiste en transferir a las organizaciones comunitarias el control sobre las decisiones de planificación e inversión de los recursos para el desarrollo, al tiempo que favorece la asociación a largo plazo de los gobiernos locales, las orga- nizaciones no gubernamentales y otros asociados. En la India el programa Sarva Shiksha Abhiyan (SSA), que puede traducirse por Campaña para la Educación Universal, incluía la posibilidad de dar financiación adicional a los colegios que intentaran mejorar el control de la comunidad a partir de la formación de comités educativos formados por personas de la comu- nidad, aunque sin la participación de los profesores. Los resultados de esta medida son poco convincentes.

En general, las experiencias que se conocen son poco esperanzadoras.

Los comités escolares en Kenia no han tenido el efecto esperado. En ge- neral, las medidas para aumentar la descentralización en la toma de deci- siones han producido resultados poco alentadores. Por ejemplo, un pro- yecto financiado por el Banco Mundial en Indonesia combinó el CDD con análisis técnicos para evaluar si los fondos destinados a un proyecto vial en una aldea se estaban desviando a causa de la corrupción. Olken (2007) estudia, utilizando un experimento aleatorizado, el efecto sobre los fondos desviados en la construcción de carreteras en Indonesia. El pro- cedimiento implica estimar los precios y las cantidades de materiales de construcción para las carreteras y comparar dichas cifras con las estimacio-

nes oficiales en los informes para cada carretera. Olken (2007) señala que anunciar un aumento en la probabilidad de que el gobierno realice una auditoría (desde una probabilidad base del 4%) reduce el desvío de recur- sos (corrupción) en un 8%. La amenaza de una auditoría era particular- mente efectiva en aldeas que tenían que reelegir a sus líderes y donde los resultados de la anterior elección sugerían una victoria con un esca- so margen, lo cual indica que «el seguimiento externo y la responsabili- dad democrática pueden ser complementarios». Por el contrario, un au- mento en la participación de la comunidad en el proceso de control de la utilización de los recursos para la efectiva construcción de carreteras, tuvo un impacto muy limitado: sólo fue efectivo cuando los problemas de free-riding eran reducidos y cuando la corrupción en las élites locales era limitada. Olken (2007) sugiere que el procedimiento tradicional de control (de arriba abajo) es más efectivo para reducir la corrupción que el procedimiento basado en ceder el control a las comunidades (de aba- jo arriba). Esto sucede incluso en ambientes con un elevado nivel de co- rrupción.

Por el contrario, Reinikka y Svensson (2005) encuentran que una cam- paña en los periódicos de Uganda sobre el volumen de fondos públicos que debería llegar a cada aldea para la construcción de escuelas de prima- ria tuvo un efecto positivo: redujo el desvío de fondos (corrupción), que inicialmente suponía el 80% del total de los recursos, aumentó la asisten- cia a la escuela y mejoró las notas de los alumnos.

Este resultado no se confirma en el estudio de Banerjee et al. (2007) sobre el efecto de los comités educativos locales (Village Education Committees o VEC) en la India. Banerjee et al. (2007) estudian el efecto de los comités educativos locales en el estado indio de Uttar Pradesh, en- contrando que el 92,4% de los padres desconocen la existencia de estos comités, incluso cuando se supone que forman parte de los mismos; sólo un 5% de los padres son capaces de nombrar un solo miembro de los co- mités; los miembros de los comités desconocen el papel tan importante que pueden jugar en la provisión de servicios educativos; la participa- ción pública en la mejora de la educación es muy pequeña, por lo que la educación tiene un lugar bajo en el ranking de prioridades de la co- munidad; un gran número de niños no han adquirido ni las competen-

cias mínimas en lectura, escritura y aritmética pero los padres, los profe- sores y los miembros de los comités escolares no tienen conciencia de la magnitud del problema. El gráfico 3.3 muestra la enorme diferencia que existe entre lo que piensan los padres y los profesores sobre el nivel de conocimiento de aritmética de los estudiantes y el conocimiento real.

Este gráfico muestra que la población en general cree que los alumnos tienen muchos más conocimientos que los que realmente están adqui- riendo. Los directores de colegio no son tan optimistas como la pobla- ción en general pero, aun así, creen que los alumnos tienen un nivel muy superior al real: los directores piensan que el 63% de los alumnos son capaces de hacer operaciones aritméticas sencillas cuando el por- centaje real es del 38%. Lo mismo sucede con los miembros de los con- sejos escolares locales. Por lo tanto, el desconocimiento sobre el verda- dero nivel de aprendizaje de los estudiantes coexiste con un nivel elevado de apatía pública.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

A B C D

Pueden hacer operaciones sencillas.

No pueden hacer operaciones sencillas.

A: Lo que cree la población en general.

B: Lo que creen los directores de colegios.

C: Lo que creen los miembros de los comités escolares.

D: Realidad (resultado de los test).

GRÁFICO 3.3: ¿Qué saben los padres y los comités escolares sobre el nivel de aprendizaje de los alumnos?

(porcentaje de niños que pueden realizar operaciones aritméticas sencillas)