MATERIAS RESERVADAS AL ESTADO EN TODO CASO

1. Reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas

Es manifiesto que cuando se están dictando «reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas», que es precisamente la expresión que el legislador constitucional utiliza al reservar a favor del Estado competencias exclusivas en el art. 149.1.8, es una materia que queda fuera de la competencia de las Comunidades Autónomas.

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Con el intento de delimitar qué debe entenderse por «reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas», si es que ello requiere de alguna profundización, porque su simple enunciado puede ser suficientemente expresivo, y sin precisión de remitir a lo que por tal entiende el Código Civil al rubricar algunos capítulos de su Título preliminar, basta con recordar que ―aparte otras instituciones que aquí no importan― no otra cosa que ordenación de la aplicación y eficacia habrá que reputar a todo aquello que se concrete en disciplinar la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 6).

Recientemente se rechaza que una Ley autonómica, que se limita a remitir al reglamento, como por lo demás es frecuente en nuestra tradición legislativa, la precisa determinación de los parámetros, de suyo abiertos o indeterminados, empleados por el legislador para pergeñar la noción de “capacidad de acogida”

incurra en la vulneración de ninguna reserva material de ley y se justifica por el carácter marcadamente técnico de la materia. Ni el legislador estatal sería el competente por razón de la materia, ni la habilitación tiene por objeto la disciplina general de la aplicabilidad de las normas jurídicas en el tiempo o en el espacio, núcleo esencial de la competencia estatal a la que llaman los recurrentes (STC 57/2015, de 18 de marzo, FJ 14).

Contenido de la competencia

Las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas es una materia que el texto constitucional reserva a la competencia exclusiva del Estado, y ello de un modo absoluto y no ―como sucede en otros apartados del propio art.

149.1 CE― a título de posibilidad de establecer unas bases, o disciplinar una coordinación, de lo que se infiere la imposibilidad de admitir, so pena de desnaturalizar por completo el mandato constitucional, que las Comunidades Autónomas emitan con carácter de generalidad, o incluso con destino a una determinada especie o grupo de disposiciones, normativa rectora de esta materia.

Queda reservada sin excepción al Estado

La «aplicación» de las normas jurídicas comprende, por el propio significado del vocablo y por la interpretación sistemática del mismo en relación con el capítulo II del Título preliminar del Código Civil, las reglas sobre la «interpretación» de las normas. Aunque el legislador estatal no haya previsto específicamente los problemas de interpretación de textos legales publicados oficialmente en forma bilingüe, no hay razón que habilite a las Comunidades Autónomas para suplir este vacío normativo. Por lo demás, la alusión a los antecedentes legislativos, para justificar la constitucionalidad de las normas autonómicas, por cuanto la lengua normalmente utilizada en la elaboración de las leyes autonómicas es la propia de cada Autonomía, no tiene debidamente en cuenta que dichos antecedentes son uno de los diversos criterios de interpretación que enumera el art. 3.1 del Código Civil, junto al «sentido propio» de las palabras en relación con el contexto y la realidad social del tiempo en que la respectiva norma ha de ser aplicada, sin que de suyo quepa deducir directamente de dicho artículo una prioridad o «autenticidad» del texto en lengua autonómica en caso de duda o de conflicto con el castellano (STC 83/1986, de 26 de junio, FJ 3).

Reglas de interpretación de las normas bilingües

El fraude de Ley, en cuanto institución jurídica que asegura la eficacia de las normas frente a los actos que persiguen fines prohibidos por el ordenamiento o contrarios al mismo, es una categoría jurídica que despliega idénticos efectos

El fraude de ley no es tan solo

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invalidantes en todos los sectores del ordenamiento jurídico. En rigor ni siquiera podría sostenerse hoy que el artículo 6.4 del Código Civil, que contempla con carácter general el fraude de Ley, es una norma exclusiva de la legislación civil. El citado precepto, como la mayor parte de los que integran el título preliminar, es aplicable a todo el ordenamiento, y solo por tradición histórica, sin duda respetable, conserva en el Código Civil su encaje normativo.

legislación civil

No obstante lo cual, es notorio que el Estado retiene la competencia exclusiva para definir la figura y regular sus efectos jurídicos, porque es una de «las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas», de cualesquiera normas jurídicas, civiles o no, cuya definición y alcance han sido encomendados por el constituyente al legislador estatal en el párrafo 2º del art. 149.1.8ª. Pero de ello no se sigue que todo supuesto constitutivo de fraude deba ser previsto y regulado precisamente por una Ley del Estado. Pues, aparte de que sería absurdo exigir una expresa previsión legal de los indefinidos casos en que la aplicación de una norma puede ser defraudada, lo cierto es que existen normas autonómicas que se limitan a prevenir ad cautelam una utilización fraudulenta de la Ley misma, ejemplificando un supuesto en que dicha utilización podría producirse, sin que ello sea obstáculo a la aplicación de la regla general del art. 6.4 del Código Civil, conforme a la cual deberá examinarse, en su caso, si se ha perseguido o no el resultado prohibido o contrario al ordenamiento que dicho precepto califica como fraude, con la consecuencia, prevista igualmente por el precepto estatal y por el autonómico, de no impedir la recta aplicación de la Ley que se trata de eludir (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 8).

No todo supuesto constitutivo de fraude debe ser regulado por una Ley estatal

2. Las relaciones jurídico-civiles relativas a las formas del matrimonio

La extensión de esta competencia se define por su relación con el art. 32.2 CE y se extiende al sistema matrimonial (requisitos materiales y formales y causas de extinción) y al contenido personal del matrimonio, esto es, el régimen de derechos y deberes de los cónyuges con exclusión del régimen económico matrimonial en los territorios con competencias propias en Derecho civil especial o foral, lo que, por otra parte, coincidiría con lo dispuesto en el art. 13.1 del Código civil (STC 93/2013, de 23 de abril, FJ 5).

La competencia se extiende al sistema matrimonial y a su

contenido personal

El matrimonio y la convivencia extramatrimonial no son realidades equivalentes (sobre el concepto constitucional de matrimonio, ex art. 32 CE, vid. la STC 198/2012, de 6 de noviembre). El matrimonio es una institución social garantizada por nuestra norma suprema, y el derecho a contraerlo es un derecho constitucional (art. 32.1 CE), cuyo régimen jurídico corresponde a la ley por mandato constitucional (art. 32.2 CE), mientras que la unión de hecho more uxorio, ni es una institución jurídicamente garantizada ni hay un derecho constitucional expreso a su establecimiento (STC 184/1990, de 15 de noviembre, FJ 3).

Matrimonio y pareja estable no son realidades jurídicas equivalentes

El vínculo matrimonial genera ope legis una pluralidad de derechos y deberes que no se produce de modo jurídicamente necesario entre quienes mantienen una unidad de convivencia estable no basada en el matrimonio (STC 184/1990, de 15 de noviembre, FJ 3). Así como la competencia estatal en relación con el art. 32.2 CE se refiere en todo caso al matrimonio, las leyes autonómicas sobre parejas estables disciplinan una realidad social diferente y aun cuando pueda encontrarse cierta

La regulación de la pareja estable no es una “forma de matrimonio”

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conexión o paralelismo entre ambas, su regulación difiere en aspectos sustanciales (por ejemplo, las solemnidades y requisitos para su formalización). Estas diferencias impiden su equiparación conceptual, por lo que no se produce invasión alguna de la competencia exclusiva estatal sobre las relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio por el hecho de que una Comunidad foral regule las parejas estables y les atribuya consecuencias jurídicas. Se trata, en definitiva, de situaciones que reciben un tratamiento específico y diferenciado, también a efectos competenciales.

La Ley autonómica está facultada para disciplinar la pareja estable, como fenómeno social, con el fin de eliminar las discriminaciones en función del grupo familiar del que se forme parte, con independencia de que tenga su origen en el matrimonio o en una unión afectiva análoga, pues, aparte de que se trata de una pretensión que se funda en el art. 39 y no en el art. 32 CE, se consigue articulando un régimen jurídico diferente y específico para las relaciones familiares establecidas a partir de las parejas estables, a las que, cumpliendo determinados requisitos, se otorga un concreto estatuto jurídico, compuesto de derechos y deberes, en ocasiones estatuidos ex lege. Y, en este sentido, el legislador autonómico, que ciertamente no puede regular el matrimonio, sí se encuentra facultado para valorar el fenómeno que las parejas estables suponen en el marco de sus competencias, y para extraer, en el campo específico de la realidad correspondiente a las mismas, las consecuencias que estime procedentes dentro de su ámbito competencial. Pero ello no incide en la competencia exclusiva que corresponde al Estado para regular la institución matrimonial de acuerdo con el art. 149.1.8 CE.

Las comunidades autónomas con derecho civil propio están legitimadas para regular la pareja estable

Ahora bien, regular los requisitos para reconocer o denegar el derecho a la pensión de viudedad en función únicamente de que la comunidad autónoma en que la tengan su residencia o vecindad, y más en concreto, en función de si dicha comunidad cuenta o no con Derecho civil propio, no tiene por objeto la regulación de las parejas de hecho, ni guarda tampoco relación con las competencias autonómicas en materia de Derecho civil, porque no se trata de modificar, conservar o desarrollar el Derecho civil foral. En realidad se trata de una norma del ámbito de la Seguridad Social en el que el mantenimiento de un sustrato de igualdad en todo el territorio nacional deriva del artículo 14 CE en relación con el artículo 149.1.17 CE” (STC 40/2014, de 11 de marzo, FJ 5).

Pensión de viudedad

Cuando se trata de determinar los requisitos de acceso a una prestación de la Seguridad Social, éstos deben ser iguales para todos los que actualicen la contingencia correspondiente. Cualquier diferenciación de trato entre parejas de hecho con residencia en Comunidades Autónomas con Derecho civil propio o en aquellas que no ostentan competencias en materia de Derecho civil, carece de justificación objetiva, razonable y proporcionada. De un lado, no se aprecia que la situación de necesidad en relación a esta prestación sea mayor o más grave en las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio. Por otro lado, la determinación de los sujetos beneficiarios de una prestación de la Seguridad Social corresponde al Estado, que debe de hacerlo de forma unitaria (SSTC 40/2014, de 11 de marzo, FJ 3; 44/2014, de 7 de abril; 45/2014, de 7 de abril; 51/2014, de 7 de abril, y 60/2014, de 5 de mayo).

Sujetos beneficiarios de las prestaciones sociales

No afecta a la competencia estatal en esta materia la Ley autonómica que establece una serie de medidas transversales de apoyo a la maternidad —que solo

Miembros de la familia a

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podrán desplegarse en el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma—, entre las cuales hay algunas específicas destinadas a la mujer embarazada, y que ni siquiera invoca competencias para la regulación autonómica del régimen jurídico- civil de las personas y de los grupos familiares en los que se integran. En particular, porque no introduce una regla general y abstracta sobre el modo de contar los miembros que componen una familia que venga a modificar los requisitos para tener la condición de familia numerosa, sino que se apoya en las competencias estatutarias que la Comunidad Autónoma ha asumido en distintos ámbitos de política social (STC 271/2015, de 17 de diciembre, FJ 6).

efectos sociales

3. La ordenación de los registros e instrumentos públicos a) Instrumentos públicos:

Al emprender el examen sobre cuál sea el alcance positivo de esta competencia estatal, es preciso mantener concordancia entre la exclusiva competencia del Estado en este ámbito y la que pueda ostentar determinadas comunidades autónomas para legislar sobre institutos jurídicos integrados en su Derecho civil propio, o conexos con él. No puede sostenerse una interpretación tan amplia del título competencial estatal que impida toda ordenación autonómica de actos o negocios jurídicos con el solo argumento de que unos u otros pueden o deben formalizarse mediante instrumento público (STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 5).

No toda institución civil que deba formalizarse en instrumento público pertenece al ámbito de esta

competencia

Existen regulaciones (por ejemplo, la intervención de testigos en los testamentos abiertos) que forman parte en nuestro ordenamiento de la legislación civil, no de la legislación notarial, localización sistemática ésta que no puede dejar de tenerse en cuenta a la hora de identificar el ámbito de las categorías jurídicas (ordenación de los "instrumentos públicos", en este caso) empleadas por el art.

149.1 de la Constitución con fines de articulación competencial.

La importancia de la localización sistemática

Ni en nuestra tradición jurídica ni en nuestro ordenamiento actual ha formado parte dicha regulación de la legislación notarial ni, por tanto, de la ordenación de los instrumentos públicos, ello sin perjuicio de que no todos y cada uno de los contenidos de tal regulación notarial, en su actual contenido, deban estimarse comprendidos en la norma competencial aquí considerada.

No todas las normas notariales están

comprendidas en esta competencia

La competencia reguladora del Estado sobre el Cuerpo Notarial, deriva del carácter de funcionarios públicos del Estado que tienen los Notarios y su integración en un cuerpo único nacional. La descentralización del Notariado por la vía de sus diferentes Colegios ni altera el carácter único del Cuerpo en toda España ni priva al Estado de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.18ª de la Constitución, que, por estar integrados dentro de su propia Administración, ha de ejercer con toda amplitud, tanto en lo relativo a la ordenación de la función pública que desempeñan, que, en parte, se canaliza a través de los Colegios Notariales, cuanto en lo concerniente al régimen estatutario de sus funcionarios (SSTC 87/1989, de 11 de mayo, FJ 4; 120/1992, de 21 de septiembre, FJ 4 y 207/1999, de 11 de noviembre, FJ 9).

Cuerpo Notarial

b) Registros públicos:

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Esta atribución de competencia se realiza sin exclusión, restricción o limitación alguna, por lo que debe entenderse que abarca por completo todo el régimen de los Registros y de todos los Instrumentos públicos en los que se inscriban actos de naturaleza o con trascendencia jurídico-civil, entre los que se incluyen los Registros de la propiedad y de bienes muebles, además de otros como el Registro civil o el de actos de última voluntad (STC 71/1983, de 29 de julio, FJ 2).

La extensión de la competencia estatal en materia de ordenación de los registros públicos puede definirse atendiendo a dos criterios. En primer lugar, corresponde al Estado la regulación y organización de registros de carácter civil, así como la de la publicidad y protección que estos otorgan. En segundo lugar, le corresponde también la determinación, no solo de los efectos de la inscripción registral, sino asimismo de los actos y negocios jurídicos de naturaleza o con trascendencia civil que son o deben ser inscribibles y, por tanto, acceden al registro.

Así lo confirma el artículo 608 CC, que remite a la legislación hipotecaria la determinación de los títulos sujetos a inscripción o anotación; su forma, efectos y extinción; la manera de llevar el registro y el valor de los asientos de sus libros. Por tanto, son las normas estatales las que han de regular la organización de los registros de carácter civil, determinando las condiciones para el acceso a ellos de los actos inscribibles, los efectos de la publicidad y de la protección que otorga la inscripción, así como también disponer directa o indirectamente, como hace a través de cláusula de apertura que permite la inscripción de los derechos reales previstos en las legislaciones forales (art. 2 LH en relación con los arts. 7 y 8 RH), los actos o negocios jurídicos con trascendencia civil que son susceptibles de inscripción registral (STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 6).

Ámbito de aplicación:

Registros con trascendencia jurídico-civil

Corresponde al Estado la regulación y organización de los registros civiles, la publicidad y protección que estos otorgan y la determinació n de los efectos de la inscripción y de los actos civiles que acceden al registro

Los registros públicos a que se refiere el artículo 149.1.8 CE, cuya ordenación es competencia exclusiva del Estado, son los referentes fundamentalmente a materias de derecho privado, como se infiere de su contexto y no a otros registros que aunque tengan repercusiones en ese campo del Derecho, tienen por objeto materias ajenas a él (SSTC 71/1983, de 29 de julio, FJ 2, y 4/2014, de 16 de enero, FJ 3); dicho de otro modo, “no cabe entender sino que los registros a que dicha ordenación se refiere son exclusivamente los de carácter civil” (SSTC 103/1999, de 3 de junio, FJ 3; 134/2006, de 27 de abril, FJ 8; 81/2013, de 11 de abril, FJ 5, y 11/2015, de 5 de febrero, FJ 3). Se trata, en definitiva, de una materia enteramente sustraída por el artículo 149.1.8 CE a la acción normativa de las comunidades autónomas, quedando atribuida en plenitud a la legislación del Estado, tanto normas con rango formal de ley como reglamentos (STC 7/2019, de 17 de enero, FJ 3).

Ahora bien, las comunidades autónomas con competencias en materia de Derecho civil pueden incluir en sus regulaciones cuestiones relacionadas con el acceso a los registros, siempre que se vinculen con sus competencias en materia de conservación, modificación o desarrollo de su Derecho civil propio y que no suponga inmiscuirse en la ordenación sustantiva de los registros públicos. Esto es, siempre que no incidan en la regulación del registro ni en la de la protección que la inscripción registral otorga o la publicidad que de ella deriva, ni tampoco en la determinación de los actos y negocios jurídicos susceptibles de ser protegidos de este modo (STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 6).

Se refieren a aquellos registros referentes a materias de derecho privado

Competencia autonómica sobre el acceso a los registros

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Es por lo anterior que en la STC 157/2021, FJ 6, inciso a), se declaró que el solo argumento de que la norma autonómica se refiera a un eventual acceso del derecho de uso que regula al registro de la propiedad, no puede ser considerado suficiente para apreciar su inconstitucionalidad. En aquel caso se impugnaba el último párrafo de la ley 72 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra, que al prever la inscripción preventiva del derecho de uso de vivienda en el registro público de la propiedad para protección de la habitación de los menores en caso de ruptura familiar, no excede la competencia autonómica, pues no invade la ordenación sustantiva de los registros públicos y únicamente completa el régimen jurídico aplicable a una institución sobre la que la Comunidad Foral ostenta competencia. En idéntico sentido, en el fundamento jurídico 6 se resolvió sobre lo relativo a la inscripción del pacto anticrético en el registro de la propiedad, que introducía el último párrafo de la ley 471 de la Compilación navarra.

Ahora bien, no todas las normas autonómicas que establezcan regulaciones sustantivas de los registros públicos siempre devienen inconstitucionales. Un claro ejemplo de ello es la ley 544 de la Ley foral navarra mencionada en los párrafos precedentes, en la que se prescribe los mínimos elementos inscribibles que han de presentarse al registro, a fin de hacer posible la inscripción de actos relativos al censo vitalicio que, por su condición de derecho real, ya viene impuesta por las normas hipotecarias estatales. No obstante, a pesar de que la ley en cuestión determina la enumeración de aspectos a inscribir que se relacionan con elementos sustantivos de regulación exclusiva del Estado, esta resulta constitucional al amparo de las competencias de la comunidad autónoma en materia de derecho civil propio, pues la figura de censo vitalicio es un derecho que solo existe en el derecho foral de navarra. Así pues, por un lado, la enumeración de requisitos que establece no excluye la aplicación de la norma estatal y, por otro lado, regula cuestiones que se vinculan directamente con la regulación sustantiva de una figura que no existe en el Derecho civil común y que es competencia de la legislación foral (STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 6).

Esta misma declaración de inconstitucionalidad alcanzó al párrafo segundo del inciso c) de la ley 54, pues a pesar de que el régimen de la norma foral no es idéntico al del Código civil, este encuentra natural acomodo en las competencias autonómicas en materia de Derecho de familia. Además, se determinó que la norma no tenía como finalidad regular la inscripción en el registro civil ni los efectos de la inscripción, materias reservadas al Estado, sino que regula el valor y la trascendencia de la oposición de los restantes interesados a la declaración de voluntad que implica el reconocimiento de la filiación en el momento en que esa declaración se formula, sin, por ello, incidir en el carácter inscribible de aquel (STC 157/2021, de 16 de septiembre, FJ 7).

Por otra parte, tal y como ya se anticipaba párrafos anteriores, devendrán inconstitucionales las normas autonómicas ligadas a la regulación material sustantiva de los registros públicos que está reservada al Estado. Desde el punto de vista competencial, la previsión de la norma foral que sirve para proteger al comprador, en cuanto a la adquisición de la propiedad del bien transmitido aún pendiente el pago total del precio acordado, se traduce en la regulación de aspectos que la Comunidad Foral tiene, en todo caso, vedados, como son los relativos a los

Inscripción del derecho de uso

Excepción a la competencia exclusiva del Estado en materia sustantiva de requisitos para

inscripción en registro en una figura propia del derecho foral.

Competencia exclusiva del Estado:

regulación de efectos de la